周孜予 劉軒邑

(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150000)

一、林業(yè)行政執(zhí)法程序的價(jià)值分析

1.林業(yè)行政執(zhí)法程序的發(fā)展。林業(yè)行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)對(duì)立法者意志的遵守和執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)依照林業(yè)法律，法規(guī)規(guī)定的程序?qū)嵤┬姓S可、處罰、強(qiáng)制等活動(dòng)，對(duì)于保護(hù)森林資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)多樣化治理有著重要意義。林業(yè)法律法規(guī)在制定之后，其是否能起到客觀的預(yù)設(shè)效果，與執(zhí)法過程所反映的情況有著密不可分的聯(lián)系?？v觀法律的發(fā)展史，行政與法律本不存在著必要的聯(lián)系，行政概念產(chǎn)生在先，法律概念產(chǎn)生在后。由于近現(xiàn)代法律在不斷地向國家治理靠攏，“法治”的產(chǎn)生與發(fā)展致使行政與法律被緊密的聯(lián)系在了一起，“行政”就是對(duì)法律的執(zhí)行與遵守。近年來隨著全面依法治國進(jìn)程的不斷推進(jìn)，程序理念也逐漸進(jìn)入到行政法領(lǐng)域中。其中林業(yè)行政執(zhí)法程序作為林業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)的制度保障，是指行政主體在做出行政行為，行使行政權(quán)力并為實(shí)現(xiàn)某種法律關(guān)系的過程中所遵循的步驟和方式。林業(yè)行政執(zhí)法程序理念的提出對(duì)于保障實(shí)體法的實(shí)施具有深遠(yuǎn)的意義，林業(yè)行政執(zhí)法作為行政機(jī)關(guān)的經(jīng)常性活動(dòng)，其執(zhí)法的手段與執(zhí)法質(zhì)量直接關(guān)乎政府形象。目前，我國尚未出臺(tái)統(tǒng)一的《行政程序法》，林業(yè)執(zhí)法活動(dòng)的程序性事項(xiàng)仍依據(jù)《行政許可法》《行政處罰法》《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》等相關(guān)法律作為參考，缺少一部起到統(tǒng)領(lǐng)性作用的程序法來對(duì)執(zhí)法工作加以規(guī)范。2021年國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》①明確指出健全行政執(zhí)法工作體系，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，文中雖未直接引用行政執(zhí)法程序的概念，但全文卻表述出了對(duì)于執(zhí)法程序理念的追求。

2.林業(yè)行政執(zhí)法程序的價(jià)值。行政法首要的根本價(jià)值在于控權(quán)保民，即控制行政權(quán)，保障公民基本權(quán)利。在這兩種層次價(jià)值的基礎(chǔ)之上，林業(yè)行政執(zhí)法也應(yīng)當(dāng)遵從自身的程序價(jià)值。林業(yè)行政執(zhí)法程序理念的提出，是對(duì)公共利益管理效益的有效提升，同時(shí)也是對(duì)傳統(tǒng)林業(yè)行政執(zhí)法缺乏規(guī)范力和執(zhí)行力的反思?？v觀我國法治發(fā)展道路，對(duì)于執(zhí)法程序的價(jià)值思考，始終存在著兩種爭(zhēng)鋒相對(duì)的價(jià)值觀點(diǎn)影響著法治建設(shè)的發(fā)展。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，程序只不過是一種工具，其目的在于實(shí)現(xiàn)某一結(jié)果，達(dá)成某一目標(biāo)，稱為程序工具主義。程序工具主義認(rèn)為程序存在的意義就是為了保障目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，只有當(dāng)結(jié)果正確、具有科學(xué)性、依據(jù)性才能說明程序的完備性。一旦結(jié)果發(fā)生了錯(cuò)誤，盡管程序進(jìn)行的百無失一也失去了自身的意義。程序工具主義的思想在我國傳統(tǒng)文化中有著根深蒂固的淵源，就是用結(jié)果來論證過程的合理性。人們普遍認(rèn)為，結(jié)果好一切都好，因此可以忽略程序過程中的問題和瑕疵。試將此觀點(diǎn)帶入進(jìn)行政執(zhí)法的過程中會(huì)發(fā)現(xiàn)，如果僅僅強(qiáng)調(diào)結(jié)果的正確性，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員在進(jìn)行管理活動(dòng)中便不需要文明執(zhí)法，不需要規(guī)范自己的執(zhí)法手段，也不需要遵從嚴(yán)格的執(zhí)法程序。這種觀點(diǎn)是明顯具有偏差的，因此在全面建設(shè)法治政府的新階段，我們必須從程序工具主義向程序自身正義進(jìn)行過渡。程序自身正義強(qiáng)調(diào)行政權(quán)行使的步驟，包括方式、時(shí)間、順序符合法律規(guī)定。程序自身正義的價(jià)值意義在于實(shí)現(xiàn)形式公正，使得行政權(quán)在行使的過程中受到一定的約束。立足于程序自身正義不難發(fā)現(xiàn)，雖然有些程序自身運(yùn)行復(fù)雜，訴訟成本較高，也可能會(huì)增加行政主體的工作量但依然需要遵守，這便是程序自身正義存在的意義。法治的發(fā)展依托于程序的發(fā)展和完善，程序自身正義才是林業(yè)行政執(zhí)法程序中最根本的價(jià)值追求。

3.正當(dāng)法律程序原則。正當(dāng)法律程序原則是林業(yè)行政執(zhí)法所要遵循的首要原則。法律授予行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)并非不講形式和程序，程序正當(dāng)原則作為行政法的基本原則其本身的設(shè)計(jì)理念就是為了規(guī)制行政權(quán)，讓權(quán)力在法律的框架內(nèi)運(yùn)行。值得注意的是，程序合法不等于程序正當(dāng)，這是兩個(gè)不同的概念且程序正當(dāng)?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包含程序合法。法律對(duì)于執(zhí)法權(quán)的行使規(guī)定了一套具體的程序，行政機(jī)關(guān)按照法律所制定的程序來行使執(zhí)法權(quán)屬于程序合法?！缎姓幜P法》②規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人享有陳述、申辯、要求聽證的權(quán)利并告知當(dāng)事人處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)。行政機(jī)關(guān)違反此規(guī)定，不告知當(dāng)事人享有的權(quán)利進(jìn)而直接作出處罰則屬于程序違法，違反了程序合法原則。但法律并非對(duì)每種行政權(quán)的行使都制定具體的程序加以約束，當(dāng)法律未對(duì)某種行政權(quán)的行使規(guī)定具體的程序路徑時(shí)，該權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)遵從何種原則，正當(dāng)法律程序原則這一概念便進(jìn)入到行政執(zhí)法的視野中。我國現(xiàn)在法律規(guī)定并不健全，并非所有行政權(quán)的執(zhí)行程序都有法所依。例如，申請(qǐng)人以騙領(lǐng)的方式獲取林木采伐許可證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以撤銷。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》③(簡稱行政許可法)規(guī)定，“被許可人以欺騙，賄賂等不正當(dāng)手段獲取行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷”，盡管行政許可法中并未規(guī)定撤銷林木采伐許可證應(yīng)當(dāng)按照何種程序撤銷，只是籠統(tǒng)的規(guī)定違法獲取的采伐許可要撤銷，許可授予單位也要依照法律來行使撤銷權(quán)，遵從正當(dāng)法律程序原則，在撤銷林木采伐許可證之前，仍然要表明身份并告知當(dāng)事人撤銷的理由和依據(jù)，以及對(duì)于撤銷的決定當(dāng)事人享有救濟(jì)的權(quán)利。由此可知，表明身份、聽取意見、說明理由、有權(quán)力必有救濟(jì)這四個(gè)維度屬于正當(dāng)法律程序原則的總要求，這便是正當(dāng)法律程序原則對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法程序上的控制。

二、林業(yè)行政執(zhí)法程序中存在的問題

1.多頭執(zhí)法主體合理性存在疑問。目前的林業(yè)行政執(zhí)法體制對(duì)于適應(yīng)新形勢(shì)下的執(zhí)法要求存在一定的阻礙，執(zhí)法機(jī)構(gòu)多頭，執(zhí)法機(jī)關(guān)職能交叉是林業(yè)行政執(zhí)法主體方面存在的主要問題，為使我國豐富的林業(yè)資源得到長期有效的管理，首要應(yīng)當(dāng)規(guī)范林業(yè)行政執(zhí)法主體的職能權(quán)限。依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》(簡稱《行政處罰法》)和《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》④可以得知，有林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)的主體必須是縣級(jí)以上林業(yè)主管部門，林業(yè)行政主管部門依法委托的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織。其他機(jī)關(guān)和組織一概沒有林業(yè)處罰權(quán)。由于我國地大物博，行政關(guān)系較為復(fù)雜，行政法律規(guī)范繁雜較多以及部分歷史遺留問題導(dǎo)致大量的林業(yè)執(zhí)法工作在基層出現(xiàn)執(zhí)法難，各部門權(quán)力交叉不清，多頭執(zhí)法合理性存在疑問等一系列的問題。根據(jù)《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》⑤，縣級(jí)以上林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的林業(yè)處罰工作，但由于實(shí)踐中行政違法活動(dòng)種類較多，各級(jí)林業(yè)主管部門依法根據(jù)不同的職責(zé)和分工設(shè)置了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)以更好地實(shí)施林業(yè)執(zhí)法工作。例如野生動(dòng)植物保護(hù)機(jī)構(gòu)、森林草原防火機(jī)構(gòu)、森林資源保護(hù)機(jī)構(gòu)等。為了更好地保護(hù)林業(yè)資源和方便林業(yè)行政管理，國家林業(yè)和草原局還在黑龍江、內(nèi)蒙古、云南等地設(shè)置了專門的派出機(jī)構(gòu)來對(duì)林業(yè)工作進(jìn)行專項(xiàng)督察。除此之外，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在著多個(gè)林業(yè)工作站、林業(yè)檢查站、種苗管理、森林病蟲害防治等數(shù)多個(gè)機(jī)構(gòu)。如此龐大復(fù)雜的林業(yè)行政執(zhí)法體系終究會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中執(zhí)法部門之間權(quán)責(zé)不清，出現(xiàn)執(zhí)法問題后相互推諉，具體責(zé)任認(rèn)定界限不明等一系列情況的發(fā)生。

2.林業(yè)行政執(zhí)法程序制度不夠完善。目前，我國有關(guān)林業(yè)行政執(zhí)法程序制度的規(guī)定分布較為散落，大多數(shù)都散落在各項(xiàng)實(shí)體法中，沒有《行政執(zhí)法程序法》?，F(xiàn)實(shí)中各級(jí)林業(yè)主管部門在執(zhí)法工作中所依據(jù)的程序性事項(xiàng)除《行政處罰法》和《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》有規(guī)定外，其他規(guī)范性文件幾乎很少涉及林業(yè)執(zhí)法程序性事項(xiàng)的規(guī)定。由于我國國土幅員遼闊，各地區(qū)在執(zhí)法的過程中會(huì)面臨不同的問題，如今適用的《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》于1996年實(shí)施，制定的時(shí)間較早且尚未經(jīng)歷大的修改，其內(nèi)容和要求難以解決目前林業(yè)行政執(zhí)法實(shí)踐活動(dòng)所面臨的問題，最終導(dǎo)致法律規(guī)定和實(shí)踐操作存在出入。以林業(yè)行政執(zhí)法程序制度為例，其缺少案卷排他性制度。案卷排他性制度是林業(yè)執(zhí)法環(huán)節(jié)中的一項(xiàng)重要制度要求，它既是行政訴訟程序中法院對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查的一項(xiàng)重要依據(jù)，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定時(shí)必須遵守的制度要求。證據(jù)規(guī)則是公正執(zhí)法的基石，案卷排他性原則要求行政機(jī)關(guān)在作出處罰決定前應(yīng)當(dāng)遵循“先調(diào)查，后處理”的程序要求，調(diào)查包括行政機(jī)關(guān)自行取證和記載當(dāng)事人提供的證據(jù)材料，裝訂成冊(cè)形成行政案件卷宗。卷宗應(yīng)當(dāng)記載取證的方式和途徑、記錄雙方質(zhì)證全部過程以及雙方對(duì)于焦點(diǎn)問題的辯論意見、最后記載行政機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的認(rèn)定理由以及處理意見。以便于行政機(jī)關(guān)日后作出處罰決定時(shí)，僅以該案卷為根據(jù)，排除其他案卷之外證據(jù)的干擾。案卷排他性原則在我國法律完善的進(jìn)程中意義深遠(yuǎn)，一旦證據(jù)入卷形成“閉環(huán)”便不允許行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人隨意填充，更好地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益的同時(shí)，也積極促使行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)要做到客觀、合法、全面，杜絕行政權(quán)的專橫與濫用，以保障程序的順利進(jìn)行。但由于我國尚未制定統(tǒng)一的《行政程序法》，致使林業(yè)法律規(guī)范中沒有明確地規(guī)定案卷排他性制度，只是零星散落在各種行政立法當(dāng)中，沒有形成系統(tǒng)的法律概念。并且案卷排他性原則這一法律規(guī)定起步較晚，內(nèi)容規(guī)定尚不完善，大量基層人員法律知識(shí)更新較慢，未掌握該規(guī)定的精神和內(nèi)涵，在實(shí)踐中的應(yīng)用大多流于形式，這就導(dǎo)致很多情形下行政機(jī)關(guān)會(huì)選擇繞開行政案卷中記載的意見和理由來做出執(zhí)法決定，使得在林業(yè)執(zhí)法的過程中違反程序規(guī)定的案件頻發(fā)。

3.實(shí)踐中執(zhí)法人員程序工作不規(guī)范。近年來全面建設(shè)法治政府的理念不斷深入人心，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，適應(yīng)人民日益增長的美好生活向往的需要，都對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法提出了更高層次的新要求。目前基層執(zhí)法環(huán)境仍存在令人堪憂的狀況，不履行法定執(zhí)法程序事件頻發(fā)。隨著時(shí)代的進(jìn)步，群眾的普法意識(shí)，維權(quán)意識(shí)顯著增強(qiáng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法方式也提出了更高的要求，老一套的強(qiáng)硬式，被動(dòng)式執(zhí)法形式已經(jīng)不適用于如今的服務(wù)型政府的模式?，F(xiàn)存影響基層行政機(jī)關(guān)執(zhí)法工作進(jìn)行的因素主要有以下幾個(gè)方面：(1)執(zhí)法行為不規(guī)范。生活中仍存在著大量的林業(yè)執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中不表明身份，著便衣執(zhí)法以及執(zhí)法過程中使用暴力的行為，便衣執(zhí)法和暴力執(zhí)法會(huì)引起公民的極大恐慌，一旦行政主體執(zhí)法過程中出現(xiàn)了違法行為，對(duì)于處在弱勢(shì)地位的相對(duì)人來說，很難找到承擔(dān)責(zé)任的行政主體，使得維護(hù)自身合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的途徑遭受阻礙。(2)執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱。隨著“放管服”改革的不斷深入，權(quán)力的持續(xù)下放與當(dāng)前基層執(zhí)法力量薄弱成為現(xiàn)階段林業(yè)行政執(zhí)法部門的主要矛盾問題。現(xiàn)實(shí)中，基層林業(yè)執(zhí)法工作部門任務(wù)頗多且繁雜瑣碎，不單要處理好日常涉林的行政案件還要承擔(dān)起普法宣傳，警示教育工作。《森林法》修改之后迫切地需求公安人員保持住工作的連續(xù)性，避免出現(xiàn)空窗期，這就要求組建優(yōu)質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍。而《行政處罰法》⑥規(guī)定，行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試并取得法律職業(yè)資格，這就使得基層在重新組建優(yōu)質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍和招錄合格的執(zhí)法人員成為現(xiàn)實(shí)難題。(3)不注重執(zhí)法人員程序法規(guī)培訓(xùn)。執(zhí)法人員的專業(yè)性是執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的核心，同時(shí)也是依法治國理念的重要保障。當(dāng)前形勢(shì)下，仍有部門存在著執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)等問題，拿森林公安舉例，新修訂的森林法對(duì)森林公安轉(zhuǎn)隸后的職能劃分作出了新的規(guī)定，森林公安正式并入公安系統(tǒng)，使用行政編制，成為公務(wù)員身份，但轉(zhuǎn)隸前部分執(zhí)法人員并非法律專業(yè)，缺乏執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和辦案經(jīng)歷，法律知識(shí)更新較慢，對(duì)于新修訂法律條文掌握混沌不清，很多情形下都是以罰代管，更多的是追求一種罰款的形式致使在實(shí)際的辦案過程中執(zhí)法效率低下，隨意性較大等現(xiàn)象的發(fā)生。

三、完善行政執(zhí)法程序制度對(duì)策

1.推進(jìn)林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革。為了解決多頭執(zhí)法主體合理性不足的問題，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心的工作理念，積極探索柔情執(zhí)法方式和包容審慎的執(zhí)法態(tài)度，推進(jìn)林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革，營造良好和諧的社會(huì)關(guān)系。各省、市、自治區(qū)以及直轄市政府要在推進(jìn)林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革工作中起到頂梁柱的作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基層林業(yè)行政執(zhí)法體制改革工作計(jì)劃。進(jìn)一步完善綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)信息互通，業(yè)務(wù)互聯(lián)的工作機(jī)制，形成多元參與，多元構(gòu)建的林業(yè)綜合執(zhí)法新格局。明確執(zhí)法層級(jí)，增強(qiáng)社會(huì)與國家機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，保障程序的有效銜接，對(duì)于其他行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求配合的事項(xiàng)，要積極履行自身責(zé)任，不得無故拖延，對(duì)于懶政怠政的相關(guān)責(zé)任人員由上級(jí)主管部門及時(shí)組織約談，嚴(yán)重不履行職責(zé)的人員要依法依規(guī)進(jìn)行處理，提高行政主體的執(zhí)行力。各行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法的過程中要尤為注意“只查一次”的經(jīng)驗(yàn)，逐步試行多個(gè)執(zhí)法部門在同一時(shí)間，針對(duì)同一違法對(duì)象進(jìn)行聯(lián)合檢查，避免重復(fù)檢查，杜絕執(zhí)法擾民的現(xiàn)象發(fā)生，提升行政主體的執(zhí)法合力。建立林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不僅是林業(yè)執(zhí)法改革的客觀需要，也是順應(yīng)新時(shí)期林業(yè)行政執(zhí)法部門的工作需求。

2.健全林業(yè)行政執(zhí)法程序制度體系。針對(duì)現(xiàn)行的林業(yè)行政執(zhí)法制度仍存在著程序上的不足等問題，本文提出兩點(diǎn)建議作為參考便于完善林業(yè)行政執(zhí)法程序制度體系。首先，立法機(jī)關(guān)應(yīng)考慮將《行政程序法》的立法提上議程。我國并未制定《行政程序法》，案卷排他性原則作為一項(xiàng)重要的程序性制度，如果僅存在實(shí)體法規(guī)定而缺少程序法的規(guī)定則很難使這一原則受到法律層面的保障，也難以使該項(xiàng)原則所體現(xiàn)的精神落到實(shí)處。當(dāng)前盡管案卷排他性原則在行政立法中的體現(xiàn)趨勢(shì)越來越明顯，但仍缺少一部起到總領(lǐng)性的關(guān)于案卷排他性原則的制度規(guī)定。鑒于實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)普遍存在著重實(shí)體輕程序的現(xiàn)象，考慮制定統(tǒng)一的《行政程序法》法典有利于提高行政機(jī)關(guān)對(duì)于程序的重視，真正做到有法可依，有法必依，避免行政權(quán)力的濫用，使公民的實(shí)體權(quán)利得到有力的保障。其次，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)健全違反行政案卷排他制度的相關(guān)配套監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制。如何使權(quán)力在法治的軌道上陽光地運(yùn)行，要先保證行政權(quán)能夠受到有效地事前監(jiān)督和事后懲戒。通過明確違反案卷排他制度的責(zé)任劃分與懲戒標(biāo)準(zhǔn)不斷提高執(zhí)法人員的程序意識(shí)與法律意識(shí)，促使行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法的過程中嚴(yán)格按照法定程序秉公執(zhí)法，堅(jiān)持按原則用權(quán)，按程序用權(quán)。健全配套權(quán)利救濟(jì)機(jī)制也是保障公民基本權(quán)利不可或缺的必要手段。行政機(jī)關(guān)違反案卷排他制度作出的行政行為屬于重大程序違法，法院理應(yīng)作出撤銷或者部分撤銷的判決，不具有可撤銷內(nèi)容的法院則判決確認(rèn)違法，但違法的行政行為已經(jīng)給行政相對(duì)人造成了損失或損害了其合法權(quán)益，對(duì)于當(dāng)事人合法權(quán)益已經(jīng)受到的損失該如何尋求救濟(jì)，法律規(guī)定的并不明顯，導(dǎo)致了實(shí)踐中遺留了大量的復(fù)議難、救濟(jì)難等一系列問題。因而為了解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民的合法權(quán)益，必須不斷完善權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。創(chuàng)新救濟(jì)渠道，降低當(dāng)事人救濟(jì)成本。使得相對(duì)人維權(quán)救濟(jì)的法律渠道尤為順暢。

3.規(guī)范林業(yè)行政執(zhí)法主體執(zhí)法行為。本著為人民群眾辦實(shí)事的工作態(tài)度，著力提升行政執(zhí)法工作水平，切實(shí)提高行政執(zhí)法公信力，真正使群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法案件中感受到公平正義，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)范執(zhí)法人員執(zhí)法行為，努力把握好行政執(zhí)法工作的定位和前進(jìn)方向。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到以下幾個(gè)方面：(1)堅(jiān)持規(guī)范公正文明執(zhí)法。堅(jiān)持文明執(zhí)法反對(duì)暴力式執(zhí)法，野蠻式執(zhí)法。執(zhí)法水平事關(guān)法治政府形象的建立，這要求執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中尤為注意執(zhí)法步驟和方式，涉及到人民群眾切身利益的執(zhí)法工作環(huán)節(jié)必須要正式且規(guī)范?！耙蝗藶樗?，二人為公”，執(zhí)法人員在進(jìn)行調(diào)查或者檢查時(shí)，必須二人以上共同執(zhí)法，并向當(dāng)事人表明身份出示執(zhí)法證件，決不能因身著執(zhí)法制服而違反執(zhí)法程序。其次文明執(zhí)法要求執(zhí)法人員注意語言規(guī)范，在涉及群眾性問題時(shí)能夠做到感同身受，換位思考，精準(zhǔn)把握群眾心態(tài)，推行柔情執(zhí)法，堅(jiān)決杜絕野蠻粗暴的執(zhí)法手段，嚴(yán)格禁止打著執(zhí)法的旗號(hào)對(duì)當(dāng)事人予以打擊報(bào)復(fù)，避免與群眾矛盾激化，真正做到“執(zhí)法為民，以服務(wù)人民為己任”的工作要求。(2)加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。執(zhí)法隊(duì)伍的工作素質(zhì)決定了執(zhí)法質(zhì)量的高低，提高執(zhí)法隊(duì)伍工作素質(zhì)要注重源頭治理，首先要把好入口關(guān)，建立嚴(yán)格的林業(yè)行政執(zhí)法資格準(zhǔn)入管理制度，選拔專業(yè)知識(shí)理論過硬，政治立場(chǎng)堅(jiān)定的優(yōu)秀人才進(jìn)入到執(zhí)法隊(duì)伍，將善于運(yùn)用法治思維與法治工作方式的執(zhí)法人員選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位提高整體執(zhí)法能力。定期進(jìn)行業(yè)務(wù)考核，對(duì)于專業(yè)能力不強(qiáng)，工作態(tài)度不夠端正的工作人員及時(shí)進(jìn)行思想教育或組織約談。注重領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)。把好領(lǐng)導(dǎo)干部選任關(guān)，優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部的選任不僅對(duì)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)起到?jīng)Q定性因素，對(duì)于整個(gè)林業(yè)生態(tài)治理更具有關(guān)鍵性意義。領(lǐng)導(dǎo)干部與基層工作人員二者之間系“源與流”的關(guān)系，相互依存，無法分割。領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)決杜絕“官本位”思想，全身心投入到執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)工作中，構(gòu)建和諧有利的干群關(guān)系。抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，是自上而下推動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，通過完善督察機(jī)制和群眾評(píng)價(jià)機(jī)制促使領(lǐng)導(dǎo)干部積極履行自身職責(zé)，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任觀與使命觀。(3)定期組織林業(yè)執(zhí)法工作人員培訓(xùn)。為了進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)性建設(shè)，使得行政執(zhí)法程序工作體系化，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期有序地組織林業(yè)執(zhí)法人員進(jìn)行工作培訓(xùn)，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法人員專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)，樹立依法執(zhí)政，執(zhí)政為民的新理念。首先，執(zhí)法工作的培訓(xùn)形式應(yīng)當(dāng)多元化，可以設(shè)立專門培訓(xùn)院校，由全國各地行政機(jī)關(guān)調(diào)配名額分批次地赴院校進(jìn)行專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，此種舉措可以有效地使同部門之間的工作人員信息互通，學(xué)習(xí)分享工作經(jīng)驗(yàn)，以形成高素質(zhì)的執(zhí)法骨干隊(duì)伍。其次，培訓(xùn)的內(nèi)容要科學(xué)合理，針對(duì)不同層級(jí)，以及剛?cè)肼毜摹靶氯恕焙鸵延泄ぷ髂晗薜摹袄先恕?，培?xùn)課程的內(nèi)容要有明顯的區(qū)分，這就要求培訓(xùn)機(jī)關(guān)或授課老師要認(rèn)真研制教學(xué)大綱，根據(jù)學(xué)員不同的工作性質(zhì)，不同的工作內(nèi)容，以及實(shí)踐中工作的需要科學(xué)合理地安排培訓(xùn)內(nèi)容，堅(jiān)決杜絕課程“一刀切”，使培訓(xùn)成為形式。培訓(xùn)也應(yīng)當(dāng)制度化，完善的制度是使程序良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，對(duì)于參加培訓(xùn)的工作人員要組織結(jié)業(yè)考試，凡是成績不合格或無故不參加培訓(xùn)的人員要給與一定懲罰，例如不得職務(wù)晉升，不得參與單位的評(píng)選評(píng)優(yōu)以保障培訓(xùn)的質(zhì)量。

四、結(jié)語

林業(yè)行政執(zhí)法程序作為林業(yè)行政執(zhí)法的制度性要求，其重要作用不容忽視，新時(shí)代要求林業(yè)行政機(jī)關(guān)全面履行職能，當(dāng)務(wù)之急是要解決行政程序存在的問題，這就必然導(dǎo)致行政程序立法呼聲高漲。近年來，立法機(jī)關(guān)已經(jīng)完成了對(duì)于《行政許可法》《行政處罰法》等程序的制定，對(duì)于國內(nèi)外行政程序的研究也逐漸深入，制定統(tǒng)一的《行政程序法》條件也愈趨成熟。當(dāng)前我們國家大部分省、市人大都已經(jīng)出臺(tái)了《行政執(zhí)法條例》，其中絕大多數(shù)的條款都是有關(guān)程序性事項(xiàng)的規(guī)定，正是在這種執(zhí)法改革的背景下，各地方立法機(jī)關(guān)不斷積極探索行政程序立法進(jìn)程，也為早日在國家層面形成統(tǒng)一的《行政程序法》提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。程序是實(shí)體的保障，實(shí)體是程序的載體，二者缺一不可，不能因?qū)嶓w的正確無疑而輕視程序，也不能因沒有法律規(guī)定或規(guī)定不明確而濫用程序，要讓實(shí)體變得有章可循，就必須規(guī)范程序的運(yùn)用，保障實(shí)體與程序的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)法治政府建設(shè)。

注 釋:

①中共中央 國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》。

②《中華人民共和國行政處罰法》第44條。

③《中華人民共和國行政許可法》第79條。

④《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第6條。

⑤《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第8條。

⑥《中華人民共和國行政處罰法》第38條第3款。