徐本鑫,徐歡忠

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

一、問題的提出

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中，向其他主體調(diào)查核實(shí)情況的權(quán)力，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)的重要手段，也是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的基本前提和重要保障。2018年修訂的《人民檢察院組織法》(1)《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定，“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院”。，從法律層面賦予人民檢察院在履行法律監(jiān)督職權(quán)時(shí)享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，但并未明確權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則。2021年最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(簡稱“《辦案規(guī)則》”)明確了“調(diào)查”的手段和內(nèi)容，但未明確“調(diào)查權(quán)”的運(yùn)行階段及其與“調(diào)查核實(shí)權(quán)”的關(guān)系。

根據(jù)檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟案件的時(shí)間和程度不同，案件調(diào)查過程呈現(xiàn)出“立案前初查—訴前調(diào)查核實(shí)—訴中調(diào)查取證—訴后調(diào)查核實(shí)”的階段性特性。不同的辦案階段，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查(核實(shí))的內(nèi)容、目標(biāo)和程度不同，調(diào)查方式和手段各異。公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的階段性邊界不清，給理論研究和實(shí)務(wù)操作帶來不同程度的困惑。理論上，調(diào)查核實(shí)權(quán)與調(diào)查取證權(quán)、調(diào)查權(quán)等概念混用，導(dǎo)致理論研究自說自話，難以形成統(tǒng)一認(rèn)識(2)理論界目前存在“調(diào)查核實(shí)權(quán)”“調(diào)查取證權(quán)”“調(diào)查收集證據(jù)材料的權(quán)力”“調(diào)查權(quán)”等不同的概念。有觀點(diǎn)認(rèn)為，從文義上來理解，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)是調(diào)查權(quán)與核實(shí)權(quán)的復(fù)合體，內(nèi)涵包括調(diào)查核實(shí)案情和調(diào)查取證兩個(gè)層面。參見高永剛.論民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)[J].南華大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2014,15(2):76-80.也有觀點(diǎn)認(rèn)為，調(diào)查核實(shí)權(quán)是公益訴權(quán)的下位權(quán)力，是法律監(jiān)督權(quán)與訴訟證明權(quán)相復(fù)合的新型權(quán)力形態(tài)。參見上海市楊浦區(qū)人民檢察院課題組,王洋.公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)優(yōu)化路徑[J].中國檢察官,2021(13):66-69.；實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在不同的辦案階段啟動調(diào)查核實(shí)權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行方式和程序混亂，以及具體權(quán)能模糊[1]。檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的階段性規(guī)則缺失，嚴(yán)重影響了公益訴訟檢察工作的實(shí)踐效果。在此背景下，本文著眼于公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行問題，分析檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的階段性特征，通過完善調(diào)查核實(shí)權(quán)的階段性運(yùn)行機(jī)制，為公益訴訟檢察制度的完善提供有益參考。

二、公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行具有階段性

檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟的不同階段具有不同的身份，行使不同的調(diào)查(核實(shí))權(quán)。訴前階段，檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督者的法律監(jiān)督權(quán)而享有調(diào)查核實(shí)權(quán)；訴訟階段，基于公益訴訟起訴人的訴訟證明權(quán)而享有調(diào)查取證權(quán)；訴后階段，基于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)而享有調(diào)查核實(shí)權(quán)。嚴(yán)格區(qū)分公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的階段性邊界，是避免權(quán)力運(yùn)行問題、防范權(quán)力異化風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。

(一)公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行僅限于訴前階段

依據(jù)《人民檢察院組織法》第二十一條，調(diào)查核實(shí)最終服務(wù)于檢察機(jī)關(guān)提出抗訴、糾正意見和檢察建議等監(jiān)督手段。從程序角度看，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)在檢察建議或者公告發(fā)出之前行使。而且，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)依附于公益訴訟的開展。只有在公益訴訟案件獲得立案后方可啟動檢察調(diào)查核實(shí)。未經(jīng)法定程序立案，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)隨意啟動調(diào)查核實(shí)權(quán)。質(zhì)言之，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)當(dāng)限定在公益訴訟案件立案后至檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議或發(fā)布公告之前，即訴前階段運(yùn)行[2]。有觀點(diǎn)認(rèn)為，賦予公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)是為了充分了解損害公益的事實(shí)，因此，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行范圍和邊界應(yīng)限定在滿足提起公益訴訟的需要而了解的情況，不應(yīng)有任何超越[3]。公益訴訟案件在檢察機(jī)關(guān)立案前，檢察機(jī)關(guān)對公益受損線索進(jìn)行初查，重點(diǎn)評判案件的可查性，需要達(dá)到“可能損害公益”的證明標(biāo)準(zhǔn)[4]；立案后，檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查核實(shí)進(jìn)行判斷公益是否遭受侵害或行政機(jī)關(guān)是否依法履職，需要達(dá)到“初步確定存在損害公益的違法行為”標(biāo)準(zhǔn)；在發(fā)出檢察建議后的跟進(jìn)監(jiān)督階段，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的目的是確定損害是否仍然存在或行政機(jī)關(guān)是否依法履職。該階段檢察機(jī)關(guān)會根據(jù)證據(jù)情況做出是否起訴的決定，相比立案后調(diào)查核實(shí)階段，跟進(jìn)監(jiān)督階段調(diào)查深度和廣度增加，證明標(biāo)準(zhǔn)需要達(dá)到“違法行為具有可訴性”。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后的訴訟階段，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)訴訟法規(guī)定的舉證責(zé)任在原有調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查取證，以追求勝訴。限定公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的特定階段，既可以防止檢察機(jī)關(guān)逾越調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行邊界，浪費(fèi)司法資源；又可以最大限度激發(fā)行為主體積極自我糾正違法行為的積極性，避免公益損害的發(fā)生或擴(kuò)大，減少司法成本，真正發(fā)揮公益訴訟的制度價(jià)值[5]。

(二)檢察機(jī)關(guān)在訴前階段和訴后階段享有不同的調(diào)查核實(shí)權(quán)

訴前調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)履行公益訴訟檢察職責(zé)的手段，訴前調(diào)查核實(shí)范圍是查明與被監(jiān)督對象相關(guān)聯(lián)的證據(jù)材料或事實(shí)，并評價(jià)其違法狀態(tài)；而訴后調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)履行訴訟監(jiān)督職責(zé)的手段，訴后調(diào)查核實(shí)范圍是核實(shí)人民法院審判程序是否符合法律規(guī)定、審判人員有無違法行為，以及案件判決生效后不依法執(zhí)行或執(zhí)行活動違法等內(nèi)容。在基本性質(zhì)方面，訴前調(diào)查核實(shí)不具備剛性的法律效力，需要依賴監(jiān)督對象本身(3)法律監(jiān)督作為提醒和防錯功能的制度設(shè)計(jì)，監(jiān)督效果依賴于監(jiān)督對象的自身矯正或行政處分權(quán)、司法裁決權(quán)終局決定，法律監(jiān)督的作用就是啟動相應(yīng)的法律程序或做出程序性的決定，提出意見建議，并不具有終局或?qū)嶓w處理的效力。參見宋偉,陳國慶.發(fā)檢察建議不受級別限制[N].人民日報(bào),2009-11-19(2).，是柔性法律監(jiān)督；訴后調(diào)查核實(shí)服務(wù)于提出抗訴等法律監(jiān)督方式，能夠直接產(chǎn)生確定性的程序效果，具有剛性效力，是剛性法律監(jiān)督[6]。在基本功能方面，訴前調(diào)查核實(shí)為檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議或發(fā)布公告提供了事實(shí)和證據(jù)支持，是檢察公益訴訟工作有序推進(jìn)的前提和保障，具有推進(jìn)法律監(jiān)督進(jìn)程的功能；訴后調(diào)查核實(shí)是檢察機(jī)關(guān)于訴訟結(jié)束后基于訴訟監(jiān)督權(quán)調(diào)查核實(shí)訴訟過程中有無違法行為或司法裁判錯誤，進(jìn)而決定是否發(fā)出檢察建議或者提起抗訴，具有保障司法公正和維護(hù)正當(dāng)程序的功能。嚴(yán)格區(qū)分訴前調(diào)查核實(shí)與訴后調(diào)查核實(shí)，有助于理清調(diào)查核實(shí)權(quán)的基本權(quán)能。

(三)訴前階段檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)不同于訴訟階段檢察調(diào)查取證權(quán)

訴前調(diào)查核實(shí)權(quán)源于檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，而訴訟調(diào)查取證權(quán)源于檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人的公益訴權(quán)或當(dāng)事人證明權(quán)?！罢{(diào)查核實(shí)權(quán)”中的“調(diào)查”與“核實(shí)”具有手段與目的關(guān)系，重在核實(shí)被監(jiān)督行為的違法性，屬司法權(quán)范疇，具有中立性；“調(diào)查取證權(quán)”的重心是“取證”，是從無到有地獲取證據(jù)材料的過程，具有明顯的訴權(quán)特征和主動性。訴前調(diào)查核實(shí)權(quán)著重調(diào)查核實(shí)被監(jiān)督行為是否構(gòu)成違法，以及公益受損的基本情況和可能造成的社會影響等相關(guān)事實(shí)[7]，其調(diào)查核實(shí)方式一般僅通過查閱相關(guān)材料、咨詢專業(yè)人員意見等方式，調(diào)查核實(shí)程度應(yīng)達(dá)到能夠確定公益損害的基本情況；調(diào)查取證權(quán)是檢察機(jī)關(guān)在訴訟階段作為“公益訴訟起訴人”，根據(jù)請求權(quán)基礎(chǔ)和舉證責(zé)任分配的事實(shí)，為滿足公益訴訟舉證義務(wù)和證明標(biāo)準(zhǔn)要求而行使的權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)可以通過鑒定、勘驗(yàn)、先予執(zhí)行和財(cái)產(chǎn)保全等方式調(diào)查取證。訴訟階段，人民檢察院相當(dāng)于訴訟當(dāng)事人，其提供的證據(jù)材料需滿足證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性要求。嚴(yán)格區(qū)分訴前調(diào)查核實(shí)與訴訟調(diào)查取證，有利于避免檢察機(jī)關(guān)將調(diào)查核實(shí)權(quán)作為謀求部門利益的功利性手段，防范權(quán)力異化的風(fēng)險(xiǎn)。

三、公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的階段性錯位

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行是開展公益訴訟的關(guān)鍵，在給公益訴訟檢察工作提供有力證據(jù)支持的同時(shí)，也暴露出調(diào)查核實(shí)程序亂、調(diào)查核實(shí)難度大、調(diào)查核實(shí)成本高等亟待解決的問題，而這些問題產(chǎn)生的直接原因是公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的階段性錯位。

(一)在立案前調(diào)查核實(shí)，混淆了立案前初查與立案后調(diào)查核實(shí)的功能

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行限定在公益訴訟案件立案后到檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議或者發(fā)布公告之前這一特定階段。然而在公益訴訟實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)忽視權(quán)力運(yùn)行程序要求，在立案前階段就采取高證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，不僅增加檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的壓力，而且混淆了立案前初查與立案后調(diào)查核實(shí)的功能。立案前初查是對案件證據(jù)材料進(jìn)行簡單調(diào)查，屬于事實(shí)判斷；立案后“調(diào)查核實(shí)”中的“調(diào)查”是對證據(jù)材料的真?zhèn)魏托ЯM(jìn)行判定，屬于價(jià)值判斷，目的是“核實(shí)”行為違法性。

例如，在“某自治縣人民檢察院訴縣國土資源和環(huán)境保護(hù)局不履行法定職責(zé)一案”(4)參見連南瑤族自治縣人民檢察院訴連南瑤族自治縣國土資源和環(huán)境保護(hù)局行政公益訴訟一審行政判決書(2016)粵1803行初178號。中，2016年11月10日，該縣檢察院在履職過程中發(fā)現(xiàn)縣國土資源和環(huán)境保護(hù)局存在未追繳環(huán)境治理恢復(fù)保證金等不作為行為，可能損害社會公共利益，符合公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)，遂決定立案審查。同年11月11日該縣檢察院就向被告發(fā)出訴前檢察建議，建議其依法、全面履行監(jiān)督管理職責(zé)。在本案中，該縣檢察院立案與發(fā)出檢察建議幾乎同時(shí)完成，立案后調(diào)查核實(shí)工作只能在立案前初查階段完成，這不僅混淆了立案前初查與立案后調(diào)查核實(shí)的區(qū)別，而且破壞了調(diào)查核實(shí)權(quán)啟動、運(yùn)行和終結(jié)的既定秩序。立案前初查階段，檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)公益損害線索進(jìn)行審查立案，這是調(diào)查的啟動條件，立案前無調(diào)查核實(shí)權(quán)，因此也就無核實(shí)內(nèi)容而言；而立案后調(diào)查核實(shí)內(nèi)容著重于公共利益是否被侵害，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織是否依法全面履職的事實(shí)及證據(jù)，以判斷是否構(gòu)成對法律秩序的破壞，是否符合提出檢察建議或發(fā)布公告的啟動標(biāo)準(zhǔn)。若檢察機(jī)關(guān)在立案前初查階段就進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，則違背檢察謙抑和審慎原則，難以與“調(diào)查是為了核實(shí)”這一過程契合。

(二)在訴前階段全面調(diào)查，模糊了檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職權(quán)邊界

檢察機(jī)關(guān)依據(jù)《辦案規(guī)則》第三十二條，提出“全面”調(diào)查證據(jù)材料的要求，忽視了公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的階段性，誤讀全面調(diào)查原則，容易誤導(dǎo)實(shí)踐工作。檢察機(jī)關(guān)在訴前階段全面調(diào)查核實(shí)案件材料，不僅關(guān)注公益損害的具體數(shù)額，而且積極承擔(dān)法律規(guī)定之外的調(diào)查責(zé)任，甚至直接介入行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。這不僅產(chǎn)生損耗檢察資源、公益保護(hù)不及時(shí)等消極后果，難以修復(fù)已被破壞的法律秩序，還導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍沖突，模糊兩者之間的職權(quán)邊界，偏離預(yù)期法律監(jiān)督目標(biāo)。

如“某縣人民檢察院督促保護(hù)某兵工廠舊址公益訴訟案”[8]，在調(diào)查核實(shí)過程中，檢察院聘請省級文物專家對該處革命遺址進(jìn)行了保護(hù)必要性論證。然而，文物是否具有保護(hù)必要性，是行政裁量問題，不是法律實(shí)施問題，也就不是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的對象，由檢察機(jī)關(guān)聘請文物專家進(jìn)行保護(hù)必要性論證，實(shí)際上超越了檢察調(diào)查核實(shí)內(nèi)容范圍，承擔(dān)了更加繁重的調(diào)查責(zé)任，無形中增加了調(diào)查核實(shí)成本。在具體辦案中，人民檢察院沒有分清案件的舉證責(zé)任，盲目核實(shí)了解一切涉案情況，全面調(diào)查收集行為、損害、因果關(guān)系、過錯等證據(jù)材料，甚至著重收集被告存在過錯的證據(jù)。這不僅加大權(quán)力運(yùn)行成本投入，浪費(fèi)司法資源，而且很可能被視為檢察機(jī)關(guān)侵入行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍[9]。 行政機(jī)關(guān)是公共事務(wù)的管理者，是公益的第一順位保護(hù)人，其通過調(diào)查并制止行政相對人的違法行為進(jìn)行保護(hù)公益。檢察機(jī)關(guān)雖然也是保護(hù)公益的主體，但其主要是通過監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政等方式來實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的。若由檢察機(jī)關(guān)代行行政機(jī)關(guān)職權(quán)，一定程度上混淆了檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的角色，這會影響檢察機(jī)關(guān)在特定公益保護(hù)領(lǐng)域的法律監(jiān)督效果[10]。

(三)在訴訟階段調(diào)查核實(shí)，破壞了公益訴訟的主體結(jié)構(gòu)和程序規(guī)則

在訴訟階段檢察機(jī)關(guān)將調(diào)查取證權(quán)作為調(diào)查核實(shí)權(quán)行使，導(dǎo)致訴訟當(dāng)事人地位不平等，不符合訴訟程序的要求。調(diào)查取證權(quán)是基于訴訟當(dāng)事人的訴訟請求權(quán)而收集證據(jù)材料，滿足訴訟活動中證明責(zé)任的要求；調(diào)查核實(shí)權(quán)是基于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督者身份而核實(shí)證據(jù)材料，掌握法律秩序被破壞的事實(shí)或違法行為。公益訴訟實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)模糊處理收集證據(jù)與核實(shí)證據(jù)的目的和功能，一律以“法律監(jiān)督者”身份調(diào)查案件材料，忽視了基于當(dāng)事人的證明權(quán)來收集證據(jù)和基于當(dāng)事人的證明責(zé)任在訴訟中展開攻擊與防御的訴訟法理[11]。

如“某縣人民檢察院訴縣國土資源局不依法全面履職一案”(5)參見四川省榮縣人民檢察院訴國土資源局不依法全面履職案(2019)川0321行初4號。中，該縣檢察院訴前階段經(jīng)過多次現(xiàn)場勘驗(yàn)、無人機(jī)航拍等方式發(fā)現(xiàn)公益損害仍在發(fā)生，遂提起公益訴訟。在訴訟階段，該縣檢察院再次啟用檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，采取無人機(jī)航拍、專家意見和現(xiàn)場勘驗(yàn)等方式對企業(yè)傾倒渣土情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)在訴訟階段啟動檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，既不符合訴訟主體地位平等的訴訟構(gòu)造，也背離了應(yīng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任的行政訴訟證據(jù)規(guī)則，破壞訴訟程序規(guī)則，導(dǎo)致檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行程序混亂。訴訟階段，行政機(jī)關(guān)若要證明已經(jīng)按照訴前檢察建議要求依法全面履職，應(yīng)提交企業(yè)有關(guān)整改情況的證明材料，而不是由檢察機(jī)關(guān)再次對企業(yè)整改情況進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)，其只需行使“證明權(quán)”，直接著眼于舉證責(zé)任分配的要求，獲得勝訴判決即可。若檢察機(jī)關(guān)在訴訟階段仍行使公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，在民事公益訴訟中，顯然違背了當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等原則，破壞民事訴訟結(jié)構(gòu)，不利于保障被告方的合法權(quán)益；在行政公益訴訟中，可能引發(fā)行政權(quán)與檢察權(quán)的不良競爭，難以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目標(biāo)。

四、公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)階段性運(yùn)行的制度保障

在厘清公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)階段性特征的基礎(chǔ)上，合理界定公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行階段，有利于檢察公益訴訟的健康發(fā)展。為保障公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)范運(yùn)行，還需要為其提供完善的制度保障。

(一)明確檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的啟動程序

公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的啟動是調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的前提。檢察機(jī)關(guān)在啟動調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎、規(guī)范行使權(quán)力，未經(jīng)法定程序不得隨意啟用調(diào)查核實(shí)權(quán)。

其一，調(diào)查核實(shí)權(quán)啟動須在公益訴訟案件立案后方能進(jìn)行。就調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行程序而言，《辦案規(guī)則》第五條(6)《辦案規(guī)則》第五條規(guī)定，“人民檢察院辦理公益訴訟案件，由檢察官、檢察長、檢察委員會在各自職權(quán)范圍內(nèi)對辦案事項(xiàng)作出決定，并依照規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任。檢察官在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。重大辦案事項(xiàng)，由檢察長決定。檢察長可以根據(jù)案件情況，提交檢察委員會討論決定。其他辦案事項(xiàng)，檢察長可以自行決定，也可以授權(quán)檢察官決定”。并未明確啟動公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的條件，在公益訴訟實(shí)際運(yùn)行中，檢察機(jī)關(guān)在立案前初查階段或訴訟階段隨意啟動調(diào)查核實(shí)，體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)對這一權(quán)力行使的積極態(tài)度。但是，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)不具有獨(dú)立性，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的派生性權(quán)力。換言之，公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的啟動需要以公益訴訟的開展為前提，只有在公益訴訟案件依法定程序立案后檢察機(jī)關(guān)才能啟動調(diào)查核實(shí)權(quán)。

其二，調(diào)查核實(shí)權(quán)啟動要依法定程序報(bào)業(yè)務(wù)部門備案。檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)習(xí)慣通過書面形式報(bào)給部門負(fù)責(zé)人或分管檢察長，通過“三級審批”方式對案件質(zhì)量把關(guān)[12]。但是，根據(jù)司法責(zé)任制改革精神，檢察機(jī)關(guān)啟動調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)應(yīng)貫徹“誰辦案，誰負(fù)責(zé)”的原則，確立檢察官在辦案中相對獨(dú)立的主體地位。建議改革調(diào)查核實(shí)權(quán)啟動審批制度，適當(dāng)放寬啟動條件，由承辦檢察官依法定程序報(bào)業(yè)務(wù)部門登記備案后，啟動公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)。

其三，調(diào)查核實(shí)權(quán)啟動要明確階段性運(yùn)行目標(biāo)。在公益訴訟訴前階段，檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行目標(biāo)是核實(shí)被監(jiān)督行為的違法性，為檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議或發(fā)布公告等監(jiān)督手段提供證據(jù)支撐。依據(jù)《辦案規(guī)則》第三十三條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在開展調(diào)查前應(yīng)制作調(diào)查方案，確定具體的調(diào)查方法、步驟等。然而，《辦案規(guī)則》并未明確公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行目標(biāo)，難以規(guī)制權(quán)力濫用。建議檢察機(jī)關(guān)在啟動調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)，著眼于對法律行為的合法性進(jìn)行審查與監(jiān)督，將運(yùn)行目標(biāo)明確納入調(diào)查核實(shí)方案。

(二)明確檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行階段

檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行應(yīng)充分考慮各階段的調(diào)查內(nèi)容和調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，不能采取“一刀切”態(tài)度調(diào)查案件事實(shí)。檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)，可通過初步調(diào)查報(bào)告、調(diào)查核實(shí)終結(jié)報(bào)告、審查終結(jié)報(bào)告等司法文書將各程序階段進(jìn)行有效銜接。

第一，立案前“初查”階段，形成初步調(diào)查報(bào)告。依據(jù)《辦案規(guī)則》，公益訴訟立案僅需達(dá)到“公益受到侵害，可能存在違法行為”的標(biāo)準(zhǔn)。只有在檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為可能存在違法行為，檢察公益訴訟程序才能正式啟動。檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)評判證據(jù)材料的真實(shí)性和可查性，進(jìn)而判斷立案的必要性和可能性。此時(shí)，立案標(biāo)準(zhǔn)是判斷線索材料是否屬于公益訴訟案件的辦案范圍，具有程序分流、權(quán)力控制和權(quán)利保障等重要功能[13]，無須要求相關(guān)機(jī)關(guān)對案件線索達(dá)到內(nèi)心十分確信的程度。因此，檢察機(jī)關(guān)只需重點(diǎn)調(diào)查收集損害或者可能損害社會公益的初步證據(jù)并移送相關(guān)部門，對其進(jìn)行審查后形成《初步調(diào)查報(bào)告》，決定是否立案。此階段檢察機(jī)關(guān)無須全面調(diào)查收集案件線索，法律監(jiān)督程度較低，主要按照“可能存在損害”的“似然為真”的證明標(biāo)準(zhǔn)。

第二，立案后“調(diào)查核實(shí)”階段，完成調(diào)查核實(shí)終結(jié)報(bào)告。檢察機(jī)關(guān)通過對公共利益受損的具體情況和涉案違法行為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，重點(diǎn)評估被監(jiān)督行為的違法性，決定是否發(fā)出檢察建議。由于此階段的程序價(jià)值定位是提醒、督促相關(guān)主體履職，充分調(diào)動其自我糾錯的積極性和主動性，并為下一步提出檢察建議或者發(fā)布公告奠定基礎(chǔ)。相比立案前階段，訴前調(diào)查核實(shí)證明標(biāo)準(zhǔn)有所提高，應(yīng)按照“清晰且有說服力”的證明標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)《辦案規(guī)則》，調(diào)查結(jié)束后，檢察官應(yīng)當(dāng)制作《調(diào)查終結(jié)報(bào)告》，決定終結(jié)案件或提出檢察建議、發(fā)布公告。調(diào)查終結(jié)報(bào)告不僅能夠服務(wù)于檢察機(jī)關(guān)提出糾正意見或檢察建議，而且具有終止檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的程序控制功能。理論上，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)制作完《調(diào)查終結(jié)報(bào)告》后，調(diào)查核實(shí)活動已結(jié)束，檢察院已不再享有公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)。人民檢察院重視調(diào)查核實(shí)終結(jié)報(bào)告，尤其是重視其程序控制功能，有助于嚴(yán)格按照正當(dāng)程序行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，有效發(fā)揮檢察監(jiān)督功能。

第三，“跟進(jìn)監(jiān)督調(diào)查”階段，制作跟進(jìn)監(jiān)督審查終結(jié)報(bào)告。檢察建議提出或公告發(fā)布后，進(jìn)入跟進(jìn)監(jiān)督調(diào)查階段，檢察機(jī)關(guān)需要調(diào)查行政機(jī)關(guān)是否全面履職或者侵權(quán)主體是否進(jìn)行損害賠償、公益組織是否提起訴訟，以及社會公共利益受到損害的情況等，重點(diǎn)判斷違法行為的可訴性[14]。此階段是承接訴前程序和提起公益訴訟的過渡階段，檢察機(jī)關(guān)會根據(jù)證據(jù)材料做出是否起訴的決定，并會根據(jù)舉證責(zé)任進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，以期獲得勝訴[15]36。該階段法律監(jiān)督程度高，所收集的證據(jù)材料決定案件是否進(jìn)入訴訟程序。因此，這一階段證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)達(dá)到“高度蓋然性”?！掇k案規(guī)則》規(guī)定，跟進(jìn)監(jiān)督調(diào)查后，檢察官應(yīng)當(dāng)制作《審查終結(jié)報(bào)告》，根據(jù)案件實(shí)際情況提出處理意見，如終結(jié)案件或提起公益訴訟等。

(三)明確檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的實(shí)現(xiàn)手段

檢察公益訴訟主要由訴前階段和訴訟階段構(gòu)成。兩個(gè)階段分別以監(jiān)督違法行為和解決法律爭議為直接目標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)在其中分別扮演法律監(jiān)督者和公益訴訟起訴人角色。相應(yīng)的，檢察調(diào)查核實(shí)的實(shí)現(xiàn)手段和證據(jù)規(guī)則也不盡相同。

其一，檢察調(diào)查核實(shí)手段與法律規(guī)定(7)《辦案規(guī)則》第三十五條規(guī)定，“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取以下方式開展調(diào)查和收集證據(jù)：(一)查閱、調(diào)取、復(fù)制有關(guān)執(zhí)法、訴訟卷宗材料等；(二)詢問行政機(jī)關(guān)工作人員、違法行為人以及行政相對人、利害關(guān)系人、證人等；(三)向有關(guān)單位和個(gè)人收集書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)；(四)咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；(五)委托鑒定、評估、審計(jì)、檢驗(yàn)、檢測、翻譯；(六)勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場；(七)其他必要的調(diào)查方式。人民檢察院開展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施”。相一致。在理論研究和司法實(shí)踐中，一直有聲音呼吁增強(qiáng)檢察調(diào)查核實(shí)手段的強(qiáng)制性[16]。實(shí)際上，檢察調(diào)查核實(shí)手段不僅不能增加強(qiáng)制性[17]，而且還必須嚴(yán)格與法律規(guī)定相一致。基于調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)享有的法律監(jiān)督權(quán)，是為了保障法律統(tǒng)一正確適用，具有督促、補(bǔ)位和監(jiān)督的功能。檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)作為一項(xiàng)手段性權(quán)力，防止其權(quán)力異化或?yàn)E用，是立法者必須高度關(guān)注的問題。若賦予檢察機(jī)關(guān)享有查封、扣押等強(qiáng)制性手段，意味著檢察院可以對行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施，使得檢察機(jī)關(guān)享有高于行政機(jī)關(guān)之上的權(quán)力,對現(xiàn)有權(quán)力制衡關(guān)系造成一定沖擊，導(dǎo)致權(quán)力系統(tǒng)失調(diào)，審判權(quán)力妥協(xié)和自身方向迷失等問題[18]。故此，依據(jù)《辦案規(guī)則》第三十五條，檢察調(diào)查核實(shí)手段應(yīng)主要以查閱、調(diào)閱和復(fù)制材料，詢問或咨詢相關(guān)人員，委托鑒定、評估、檢驗(yàn)及翻譯等非強(qiáng)制性手段為宜。

其二，調(diào)查核實(shí)手段與階段性目標(biāo)相匹配。調(diào)查核實(shí)手段雖然具有多樣性和可選擇性，但并不需要均衡適用，也不宜不計(jì)成本地盲目適用。調(diào)查核實(shí)手段的選用應(yīng)當(dāng)與調(diào)查核實(shí)的階段性目標(biāo)相匹配。立案前初查階段，檢察調(diào)查的目標(biāo)是判斷公益損害案件是否應(yīng)當(dāng)被立案。檢察機(jī)關(guān)對獲取的線索進(jìn)行排查，通過實(shí)地走訪等方式來判斷線索是否真實(shí)、是否發(fā)生了公益損害的情況等，以此判斷案件是否屬于公益訴訟案件。此階段檢察機(jī)關(guān)只需簡單調(diào)查是否存在公益損害，不需要對案件具體的損害過程、損害結(jié)果、因果關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查。立案后調(diào)查核實(shí)階段，檢察調(diào)查核實(shí)的目標(biāo)是識別相關(guān)主體的違法行為，為提出檢察建議或發(fā)布公告準(zhǔn)備支撐材料，推進(jìn)法律監(jiān)督進(jìn)程。檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)核實(shí)公益是否遭受侵害、行政機(jī)關(guān)是否依法履職等，符合發(fā)布公告或者提出檢察建議的條件即可。跟進(jìn)監(jiān)督調(diào)查核實(shí)階段，檢察調(diào)查的目標(biāo)是調(diào)查收集符合起訴條件的證據(jù)材料，提起公益訴訟。此階段是訴前程序的關(guān)鍵階段，承接訴前程序和起訴程序。檢察機(jī)關(guān)對整改情況應(yīng)采取“過程狀態(tài)”與“結(jié)果狀態(tài)”并重的標(biāo)準(zhǔn)(8)首先，從結(jié)果上看，行政機(jī)關(guān)的整改應(yīng)該取得一定的效果，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)調(diào)查核實(shí)行政機(jī)關(guān)是否積極履職、公益損害行為是否得到遏制，以及受損公益是否得到恢復(fù)等。其次，從過程上看，如果行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行整改，還應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)行政是否存在著無法履職的客觀情況，需嚴(yán)格核實(shí)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的條件和狀態(tài)。參見崔文亞.環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)研究[D].蘭州：甘肅政法大學(xué),2021.，判斷是否提起訴訟。結(jié)合階段性目標(biāo)來看檢察調(diào)查所需時(shí)間，檢察機(jī)關(guān)將訴前階段調(diào)查規(guī)定為立案之日起三個(gè)月，而跟進(jìn)監(jiān)督調(diào)查僅有兩個(gè)月，確實(shí)顛倒了調(diào)查階段順序[15]25。

其三，調(diào)查核實(shí)手段與證據(jù)規(guī)則相適應(yīng)。檢察機(jī)關(guān)將在調(diào)查核實(shí)中取得的證據(jù)材料作為訴訟證據(jù)使用時(shí)需要經(jīng)過證據(jù)資格確認(rèn)，使調(diào)查核實(shí)手段與證據(jù)規(guī)則相適應(yīng)。檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證上具備法律專業(yè)知識、技術(shù)條件、人力和資金等資源優(yōu)勢，將調(diào)查核實(shí)所獲得的證據(jù)材料在訴訟中不加區(qū)分地直接采納作為認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)，不僅不符合《行政訴訟法》和《民事訴訟法》對證據(jù)材料的要求，而且對另一方當(dāng)事人明顯不公平。能夠作為訴訟證據(jù)的調(diào)查核實(shí)材料應(yīng)當(dāng)符合法律對證據(jù)類型的要求，具有合法性。證據(jù)的有效性以合法性為前提和基礎(chǔ)。只有人民檢察院在公益訴訟案件中嚴(yán)格依照正當(dāng)程序開展調(diào)查核實(shí)行為，所收集的證據(jù)材料才能經(jīng)得起法庭的質(zhì)證，作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)單方形成的證據(jù)材料，未經(jīng)過第三方鑒定，不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)(9)如在“某區(qū)發(fā)改局、財(cái)政局不履行法定職責(zé)一案”中，針對檢察機(jī)關(guān)提交的一份證據(jù)材料，被告方辯護(hù)意見認(rèn)為，證據(jù)材料形成時(shí)間是2019年，但該行為發(fā)生在2012年，證據(jù)材料不能證明2012年的實(shí)際情況。且該證據(jù)材料由檢察院單方形成，未經(jīng)過第三方鑒定，不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。參見廣東省陽江市陽東區(qū)人民法院行政判決書(2020)粵1704行初2號。。又如，在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議時(shí)，專家意見能夠作為一種證明材料，但是在訴訟過程中，專家意見并非訴訟法上明確的證據(jù)類型，不能被采納為認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù)。專家不具有相對獨(dú)立的訴訟參與人資格，參與訴訟的專家資質(zhì)也沒有強(qiáng)制性規(guī)定，法律上專家意見僅被視為當(dāng)事人陳述，從而具有“天然的偏袒性”，真實(shí)性也可能受到質(zhì)疑。

五、結(jié)語

“程序是現(xiàn)代法治的重要標(biāo)志。無法治仍有實(shí)體問題，但無程序卻無法治可言。法治在一定意義上，就是程序之治。”[19]在檢察公益訴訟過程中，“調(diào)查核實(shí)”“提起公益訴訟”“審判監(jiān)督”等各個(gè)環(huán)節(jié)前后銜接、逐步推進(jìn)、相互獨(dú)立，都履行了各自的檢察監(jiān)督職能。明確公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的階段性，有利于建構(gòu)調(diào)查核實(shí)程序、法院審判程序與訴訟監(jiān)督程序間的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅事關(guān)公益訴訟檢察工作的推進(jìn)是否順利，而且關(guān)系到法律秩序的維護(hù)和法律實(shí)施的正確統(tǒng)一。本文結(jié)合公益訴訟案例分析檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行問題，從調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用階段、核實(shí)內(nèi)容與證明標(biāo)準(zhǔn)等方面將其與調(diào)查取證權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)嚴(yán)格區(qū)分，嘗試建構(gòu)清晰、合理和有效的檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)階段性運(yùn)行機(jī)制。但是，針對檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)階段性運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)障礙，亟須更多的專家學(xué)者在實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)行更加深入細(xì)致地研究，提升人民檢察院運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)的合法性和有效性，促進(jìn)檢察公益訴訟制度的健康發(fā)展。