李 敏

(北京市司法局，北京 100744)

西方法律諺語有云：“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)”。在行政復(fù)議法律文書(以下簡稱：復(fù)議文書)中，這種“看得見的”正義是通過“充分說理”來直接體現(xiàn)的。復(fù)議文書說理是指行政復(fù)議機關(guān)(以下簡稱：復(fù)議機關(guān))在當(dāng)事人陳述的基礎(chǔ)上，對具體行政行為認定事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿、適用依據(jù)是否正確、程序是否合法、內(nèi)容是否適當(dāng)所發(fā)表的法律觀點，簡言之就是有論點必有論據(jù)，有論證必闡釋邏輯過程。

2013年12月23日，王勝俊同志在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上指出，“相當(dāng)數(shù)量的行政復(fù)議決定書只簡單陳述案情，缺乏論證和說理，不能做到以法明理，難以令當(dāng)事人信服”。[1]從時間的縱坐標上看，近十年間，行政復(fù)議堅守辦案質(zhì)量“生命線”，復(fù)議文書的“充分說理”作為辦案質(zhì)量的重要標準被反復(fù)提及和要求，復(fù)議文書的說理性得到大幅提升。從化解行政爭議多渠道的橫坐標看，復(fù)議文書的說理性發(fā)展稍顯滯后，距離主渠道的制度定位還有差距，說理“土壤”還不夠豐沃，需要系統(tǒng)化、立體性和多維度的培育建設(shè)。

一、復(fù)議文書要充分說理

一個沒有理由的決定，等于一個猜不透的謎語。(1)參見威科先行法律信息庫：《王福珍與天津市濱海新區(qū)人民政府再審行政裁定書》(〔2016〕最高法行申1842號)。從這個角度看，無論是行政工作、司法工作，還是檢察工作，都應(yīng)當(dāng)充分說明理由。習(xí)近平總書記說，“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”，所以一個沒有充分說理的機關(guān)決定，等于沒有推導(dǎo)過程，只有結(jié)論的數(shù)學(xué)題答案。既不能讓閱卷人信服其結(jié)論的正確性，也不能信任答卷人的態(tài)度與能力，自然也就難以得到較高的分數(shù)。

(一)復(fù)議文書與司法裁判文書的共性特點

二者的充分說理都具有增強審查行為透明度、公正性，提升制度權(quán)威性，實現(xiàn)定分止爭和價值引領(lǐng)，維護當(dāng)事人合法權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定的作用。作為化解行政爭議的重要渠道，兩種文書同樣作為審查活動公正性的載體，通過充分說理，使當(dāng)事人有規(guī)律可循，有依據(jù)指引，更加信服審查結(jié)果，不僅利于實現(xiàn)案件本身的定分止爭、案結(jié)事了，也有利于行政爭議的訴源治理。同時，通過析法明理，可以達到以案說法、普法宣傳的效果，為法治社會的培育提供案例素材。可以說，不管行政復(fù)議的制度定位如何變化，最終形成并固定在文書的文字是其制度權(quán)威的源泉。

(二)復(fù)議文書與行政執(zhí)法文書的共性特點

二者共同具有規(guī)范執(zhí)法行為，提升依法行政水平，貫徹以人為本、以理服人的執(zhí)法理念，促進法治政府建設(shè)的作用。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定，行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說明理由。在文書中充分說明理由，可以表明行政機關(guān)已經(jīng)聽取了當(dāng)事人的陳述和申辯，全面客觀地查清了事實，綜合衡量了與案情相關(guān)的全部因素，而非輕率或武斷地作出決定。二者的充分說理共同反映行政機關(guān)審慎而穩(wěn)妥的基本價值準則，共同體現(xiàn)行政機關(guān)依法行政能力，共同維護行政機關(guān)公信力。

(三)復(fù)議文書與檢察文書的共性特點

二者共同發(fā)揮貫徹落實責(zé)任制，強化監(jiān)督權(quán)利行使，化解社會緊張關(guān)系，從源頭化解矛盾的作用。共同的監(jiān)督職能，要求在文書制作中，根據(jù)事實、證據(jù)、法律適用進行縝密的分析論證，更要義正言辭講清法理，循循善誘講明事理，以符合主流價值的情理賦予法律監(jiān)督新的內(nèi)涵，修復(fù)申請人、被監(jiān)督者之間被破壞或被曲解的緊張關(guān)系，促進監(jiān)督者與被監(jiān)督者的協(xié)作關(guān)系，形成多贏共贏的監(jiān)督局面，促進社會和諧穩(wěn)定。

(四)行政復(fù)議自身的制度特點

充分說理具有減少訴累和程序空轉(zhuǎn)，減少社會負面輿論、源頭化解爭議的作用。從行政爭議的救濟流程看，復(fù)議文書的充分說理有利于減少經(jīng)復(fù)議后再起訴的概率，更有利于降低復(fù)議后訴訟環(huán)節(jié)敗訴率。行政復(fù)議決定未進行充分說理，僅簡單以構(gòu)成重疊即作出撤銷決定，難以得到人民法院支持。(2)參見中國裁判文書網(wǎng)：《郴州飯壟堆礦業(yè)有限公司、中華人民共和國國土資源部資源行政管理:土地行政管理(土地)再審行政判決書》(〔2018〕最高法行再6號)。面對化解行政爭議的主渠道的制度定位，行政復(fù)議需要通過法律文書“充分說理”彌補社會輿論吐槽的專業(yè)性不強、參與性不足、透明度不高、權(quán)威性不夠、“息訴”功能不理想等問題，在主渠道的新定位中實現(xiàn)彎道超車。

總之，隨著法治政府建設(shè)水平的整體提升，依法行政要求的逐步提高，群眾法治意識的日益增強，復(fù)議文書的“充分說理”重要性和必要性日益凸顯。無論是政策的要求、人民的期待，還是工作的需求、自身的職責(zé)都亟需培育說理的“土壤”，讓復(fù)議文書充分說理成為辦案者的習(xí)慣，復(fù)議文書的底色。

二、復(fù)議文書說理“土壤”的稀缺性分析

(一)政策視角：缺少復(fù)議文書說理的“具體指引”

截至2022年5月19日，在北大法寶法律法規(guī)庫以“說理”為關(guān)鍵詞進行標題搜索，可得有效中央法規(guī)司法解釋4篇：分別為最高人民法院《關(guān)于加強和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深入推進社會主義核心價值觀融入裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》；最高人民檢察院《關(guān)于加強檢察法律文書說理工作的意見》《關(guān)于偵查監(jiān)督說理工作的指導(dǎo)意見》；地方政策文件37篇，內(nèi)容涵蓋加強行政執(zhí)法文書說理、加強裁判文書說理、加強紀律文書說理等內(nèi)容，其中與行政復(fù)議相關(guān)的有2篇，為某市開展說理式行政復(fù)議法律文書的通知及表彰決定。雖然北大法寶的數(shù)據(jù)庫還不盡完備，但側(cè)面表明關(guān)于復(fù)議文書說理的專項政策文件較少。

“充分說理”的要求在行政復(fù)議政策領(lǐng)域多散見于綜合性文件中，以方向性、宏觀性要求的方式體現(xiàn)，對復(fù)議文書說理的原則、意義、重點、時機、方式等具體指引性問題較少涉及，要求過于寬泛，從而缺乏操作性。如：《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于深入推進行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)的意見》(桂政辦發(fā)〔2021〕100號)提到，“對不予受理決定書和行政復(fù)議決定書要增強說理性，加強對證據(jù)認定、法律適用和行政復(fù)議請求采納情況的說理闡述，增強當(dāng)事人對行政復(fù)議結(jié)果的認同感”。《青島市人民政府辦公廳關(guān)于改進和加強行政應(yīng)訴工作的實施意見》(青政辦發(fā)〔2017〕22號)提到，“加強行政復(fù)議文書說理性，充分闡明復(fù)議決定的依據(jù)和理由，做好行政復(fù)議后向當(dāng)事人的釋明工作，努力將爭議化解在行政機關(guān)內(nèi)部?！?/p>

(二)制度視角：缺少復(fù)議文書說理的“激勵設(shè)計”

一是行政復(fù)議制度的效率目標對充分說理有負向影響。對于行政救濟機制公眾表現(xiàn)出來的最大最急切的期待就是高效率、低成本以及糾錯合理。[2]行政復(fù)議以公正和效率為雙向追求、雙核驅(qū)動。一般情況下，行政復(fù)議的審結(jié)期限是受理之日起60日，而行政訴訟的審結(jié)期限立案之日起六個月。對比可知，行政復(fù)議可用于醞釀?wù)f理的時間成本不占優(yōu)勢。

二是爭議化解的非終局性給案件承辦者的現(xiàn)實顧慮。行政復(fù)議多數(shù)時候作為救濟流程的中間環(huán)節(jié)，不具備終局效力。從理性人角度，辦案人員優(yōu)先、現(xiàn)實的考慮是不敗訴。行政復(fù)議“是非審之于心”后，部分案件還要在訴訟環(huán)節(jié)“毀譽聽之于法官”。行政復(fù)議與行政訴訟審查標準和尺度的不完全一致，決定了復(fù)議文書中對主觀爭議較大的事項進行技巧性留白，利于給后續(xù)應(yīng)訴答辯留下空間，從而降低行政機關(guān)訴訟風(fēng)險。

三是評價制度尚需完善。復(fù)議文書未實行普遍的網(wǎng)絡(luò)公開，囿于客觀條件，復(fù)議文書在社會面較少被閱覽評價，未在全國大范圍接受社會輿論監(jiān)督和評價。行政訴訟中一般僅對原行政行為進行重點審查，復(fù)議文書的說理性不是行政訴訟的審查重點，行政訴訟中一般不對其說理性進行評價。行政機關(guān)內(nèi)部的評價關(guān)注點主要聚焦在敗訴與否、糾錯率高低等便于量化、統(tǒng)計、考核的事項中，復(fù)議文書的說理性一般在優(yōu)秀復(fù)議文書評選、案卷評審中作為加分項而非基礎(chǔ)項進行評價，其評價的質(zhì)效大打折扣。

四是辦案者與復(fù)議文書的“共同體”關(guān)系被淡化。復(fù)議文書的落款為行政機關(guān)，辦案者無需在復(fù)議文書中署名。這種凸顯機關(guān)責(zé)任的署名方式，使得除內(nèi)部閱卷外，一般無法查證復(fù)議文書與論述主體的對應(yīng)關(guān)系，甚至在一些優(yōu)秀復(fù)議文書匯編中，都沒有披露復(fù)議文書的真正論述者，一定程度上影響辦案人的說理積極性。

(三)主體視角：缺少復(fù)議文書說理的“主觀愿望”

標準確立后，目標的達成需要具體的落實主體來實現(xiàn)。雖然復(fù)議文書的落款是復(fù)議機關(guān)，但承辦人作為復(fù)議文書真正的論述主體，是決定復(fù)議文書說理性強不強的關(guān)鍵。在具體操作層面，論述主體需要克服五種說理障礙，才能真正內(nèi)生說理的動力。一是思想關(guān)：不重視。把復(fù)議文書說理看成辦案工作中的一個流程性環(huán)節(jié)，當(dāng)做復(fù)議結(jié)果的修飾性工具，重結(jié)果輕過程而輕視說理。二是自信關(guān)：不敢說。對自身法治素養(yǎng)有疑慮或?qū)壿嬤^程有懷疑，抱著言多必失心理，試圖以不說理、少說理、簡單說理掩飾法律素養(yǎng)的短板。三是表達關(guān)：不會說。有觀點不代表會表達觀點，有邏輯不等于能表達邏輯。一份說理透徹的復(fù)議文書不僅需要辦案人員具備扎實的法律功底，還要有較強的綜合分析能力，邏輯推導(dǎo)能力和語言寫作能力。語言文字的精準性使部分承辦人望而卻步而走向簡單說理的“捷徑”。四是激勵關(guān)：不愿說。充分說理是反復(fù)醞釀、查漏補缺、擇優(yōu)適配、驗證邏輯的過程，其相對于套用模板式、簡單堆疊式、直接結(jié)論式文書需要付出大量的“額外勞動”。當(dāng)“額外勞動”短期內(nèi)得不到正向反饋和激勵，勞動的主動性、積極性就會被消耗。辦案人出于“經(jīng)濟人”考量就會減少或技術(shù)性規(guī)避說理。五是任務(wù)關(guān)：無暇說。近年來，隨著公眾法治意識的提升，復(fù)議案件量得到了大幅的增長，行政復(fù)議機構(gòu)案多人少的矛盾普遍存在。2010年全國行政復(fù)議案件年審結(jié)數(shù)量是77606件，至2017年已經(jīng)增長到193740件，增長近2.5倍；之后的2018年-2020年年辦案一直保持在180000件以上。(3)參見司法部官網(wǎng)：《2010年—2020年全國行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)》，http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwxxgk/fdzdgknr/fdzdgknrtjxx/。高強度的辦案壓力使承辦人關(guān)注于任務(wù)量的快速完成而無暇顧及說理。

(四)學(xué)術(shù)視角：缺少復(fù)議文書說理的“研究熱情”

理論是行動的先導(dǎo),思想是前進的旗幟。截至2022年5月21日在“中國知網(wǎng)”以“復(fù)議文書+說理”為關(guān)鍵詞進行模糊搜索，并人工篩選，最終可得以復(fù)議文書說理為主題的學(xué)術(shù)文章只有一篇，即2005年劉建德、徐敏韜發(fā)表的《芻議增強行政復(fù)議決定書的說理性》，其數(shù)量之少，遠低于以“裁判文書+說理”“檢察文書+說理”“執(zhí)法文書+說理”為主題的學(xué)術(shù)論文刊載量?？陀^上有行政復(fù)議制度課題研究的群體局限，實踐中亦有學(xué)者把復(fù)議文書說理研究歸類為司法裁判文書，固然二者有較多的特點共性，但這種研究歸類方式的本身正是對復(fù)議文書自身特性的淡化，對復(fù)議文書說理研究視角的忽視。以最常用的行政復(fù)議決定書為例，根據(jù)具體行為和復(fù)議機關(guān)的不同，可分為海關(guān)、金融、外匯管理、稅務(wù)等不同性質(zhì)的復(fù)議決定書；按照裁決效力的不同,可分為終局復(fù)議與非終局復(fù)議決定書；按照審查結(jié)果的不同，可分為維持、撤銷、變更、限期內(nèi)履行或確認具體行政行為違法的決定書。無論哪種分類方法，都值得深入探討其文書說理的重點差異、依據(jù)變化、邏輯鏈條、考量側(cè)重等。沒有視角就沒有開闊的視野，更難以形成多種聲音的碰撞，一定程度上影響了復(fù)議文書說理土壤的豐饒。

三、復(fù)議文書說理“土壤”的培育進路

任何事物的存在和發(fā)展，都需要適合其生存的土壤。增強復(fù)議文書的說理性除了思想的重視、上級的要求之外，主要在于培育說理的“土壤”。關(guān)于復(fù)議文書說理“土壤”的培育，應(yīng)當(dāng)側(cè)重以下方面：

(一)正確的說理理念

優(yōu)質(zhì)“土壤”的形成，需要先進理念的潤澤，從而形成強大的內(nèi)生力。復(fù)議文書的“說理部分”不是文書結(jié)論的裝飾品，而是文書結(jié)果的一部分，更是檢驗辦案質(zhì)量“成色”的重要標準。雖然全國范圍內(nèi)鮮有因為說理性不強而被撤銷的復(fù)議文書，但“充分說理與否”影響的是行政復(fù)議后被提起訴訟的概率、復(fù)議機關(guān)的權(quán)威，甚至行政復(fù)議制度在群眾心中的地位。如果把復(fù)議文書的樣式比作骨架，語言運用比作血肉，那么說理就是其靈魂。從社會文明角度看，不予(或簡單)說理是野蠻，體現(xiàn)典型的人治，充分說理體現(xiàn)法治健全，社會文明；從對當(dāng)事人的態(tài)度看，不予(或簡單)說理體現(xiàn)粗暴，充分說理體現(xiàn)擔(dān)當(dāng)負責(zé)，尊重人權(quán)；從對論述主體的素質(zhì)要求看，不予(或簡單)說理無須專業(yè)素質(zhì)、只需裁判資格，充分說理體現(xiàn)辦案者和復(fù)議機關(guān)較高的專業(yè)水平；從法律信仰角度看，不予說理使人們對法律持懷疑態(tài)度，充分說理有利于強化人們對法律的信仰。[3]一份敘事清楚，邏輯嚴密、說理透徹的復(fù)議文書是增強地方政府公信力、衡量法治政府建設(shè)的重要特征之一。

(二)適宜的說理環(huán)境

環(huán)境合適，種子才會在“土壤”中生根、發(fā)芽、成長。一要有清晰的政策環(huán)境。清晰而明確的政策具有鮮明的規(guī)范和導(dǎo)向作用，可以為具體行動指明方向，提供指引。最高人民法院制定了《關(guān)于加強和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》(法發(fā)〔2018〕10號)、《關(guān)于深入推進社會主義核心價值觀融入裁判文書釋法說理的指導(dǎo)意見》(法發(fā)〔2021〕21號)，詳細說明了裁判文書釋法說理的目的、重點、要求等；最高人民檢察院制定了《關(guān)于加強檢察法律文書說理工作的意見》詳細規(guī)定了檢察法律文書說理的重要意義、遵循原則，說理的重點、主體、時機、方式、要求等，以上為復(fù)議文書充分說理提供了寶貴的本土經(jīng)驗。但“拿來主義”不是拿來就用，也不是照搬照抄。新行政復(fù)議法實施后，化解行政爭議主渠道的制度定位及辦案質(zhì)量的內(nèi)在要求，亟需各級復(fù)議機關(guān)出臺更加符合復(fù)議文書特點的具體規(guī)范與指引。二要有濃厚的說理氛圍。氛圍是在一個集體中逐漸形成的，能夠被員工感知并激發(fā)員工主動性的工作環(huán)境。邏輯說理的思維經(jīng)常性被宣傳和交流，充分說理的復(fù)議文書被認可和贊揚，注重說理的辦案者被尊重和褒獎，承辦者能夠在充分說理的“額外勞動”中感受價值感與自豪感的豐厚回饋，濃厚說理氛圍就會逐漸形成。三是多樣的說理活動。以文書說理相關(guān)的業(yè)務(wù)交流，啟發(fā)主體注意力向說理邏輯讓渡；以文書點評、互評、推送等方式開展頭腦風(fēng)暴，增強說理意識；以復(fù)議文書說理征文、調(diào)研等，激發(fā)理論研究的熱情。

(三)科學(xué)的制度設(shè)計

科學(xué)制度設(shè)計可以調(diào)動員工積極性，提高資源效率,獲得更高的效用。一要完善說理激勵機制。在優(yōu)秀復(fù)議文書的匯編、評審、表彰過程加入承辦者姓名，使辦案人員與制作論述的復(fù)議文書同榮共辱，深度綁定，以各種形式凸顯復(fù)議文書承辦者的責(zé)任與榮譽。嚴格文書制作，將復(fù)議文書的質(zhì)量進行量化細化，將文書說理是否充分、分析論證是否到位、文書格式要素是否齊全作為獨立考核的內(nèi)容。二要完善說理評價機制。復(fù)議文書公開是對辦案質(zhì)量的自信，通過復(fù)議文書的網(wǎng)絡(luò)公開，置復(fù)議文書于社會輿論監(jiān)督的陽光下，同時在文書下方建立留言評價欄，即時接收群眾的評價，以實時反饋促進文書質(zhì)量的提升。在行政機關(guān)內(nèi)部以全面普查與隨機抽查結(jié)合、程序評查與實體評查兼顧、案卷評查與文書評比結(jié)合的方式，對優(yōu)秀的文書進行推廣，達到規(guī)范程度增強、說理質(zhì)量提升的效果。定期進行府院聯(lián)動，就復(fù)議文書的說理質(zhì)量進行評估座談，聽取法院專家的意見建議。三要完善說理追責(zé)機制。復(fù)議文書的質(zhì)量高低，行政應(yīng)訴人員最有發(fā)言權(quán)。定期接受應(yīng)訴人員的庭審反饋，由于文書質(zhì)量而導(dǎo)致的庭審被動等情況及時向復(fù)議人員交流。對敗訴案件進行原因分析時，對沒有說理過程的敗訴復(fù)議案件，承辦者要做出說明。

(四)過硬的說理隊伍

高素質(zhì)的辦案隊伍是保證復(fù)議文書說理質(zhì)量的關(guān)鍵，作為文書說理的論述主體，只有素質(zhì)過硬，才能形成一份分析精辟、語言精當(dāng)?shù)膹?fù)議文書。一是酌情在辦案人員的選拔、調(diào)配過程中加入復(fù)議文書的制作、論述等內(nèi)容，從人力資源的入口精準對接辦案質(zhì)量的業(yè)務(wù)需求；二是在崗位培訓(xùn)中加入文書說理主題，將歸納事實能力、證據(jù)分析能力、行文邏輯能力、語言表達能力、法規(guī)運用能力作為崗位實習(xí)和綜合練兵的獨立主題進行梳理和交流。三是推進復(fù)議工作數(shù)字化建設(shè)。將案件承辦者的體力和精力從大量重復(fù)、簡單勞動中解放出來，使辦案人將精力集中到提升復(fù)議質(zhì)量中來。四是邀請法院、檢察院的辦案專家和資深法官，講授行政訴訟裁判文書寫作、檢察文書寫作的的心得與經(jīng)驗，借鑒其寶貴做法，幫助辦案者克服前述的種種障礙，打造能說理、會說理、敢說理、愿說理的辦案隊伍，切實把監(jiān)督和保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)，化解行政爭議主渠道的作用落到實處。