王 磊，戴君龍

（1.南京體育學院 研究生部，江蘇 南京 210000；2.江蘇省交通技師學院，江蘇 鎮(zhèn)江 212028）

1 治理現(xiàn)代化背景下我國農(nóng)村公共體育服務治理的現(xiàn)實困境

1.1 治理主體：結(jié)構(gòu)單一

首先，從我國當前農(nóng)村公共體育服務治理的總體情況上來看，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)在公共體育服務的治理上仍只能單一地依靠政府，這嚴重阻礙了我國農(nóng)村公共體育服務向高質(zhì)量、高效率供給層面的邁進。據(jù)統(tǒng)計，2016年我國農(nóng)村公共體育事業(yè)建設資金中有86.8%由政府提供，而社會和企業(yè)投資僅占13.2%［1］；據(jù)另一項在山東省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該地的農(nóng)村體育發(fā)展經(jīng)費中有95.21%來自于政府財政，其他社會來源不足5%［2］；其次，“逐利性”是市場主體的突出特點，而這種逐利性必然會對消費者的消費能力和客觀的市場規(guī)模提出要求，但就我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)而言，農(nóng)民體育消費能力仍然較低，市場規(guī)模相較于人口密集、經(jīng)濟發(fā)達的城市而言也不占優(yōu)勢，從而使得市場組織在農(nóng)村公共體育服務的治理中還存在著一定的“缺位”現(xiàn)象［3］；再從體育社會組織的分布情況上來看，根據(jù)《中國體育社會組織發(fā)展報告2016》所做的在民政部門注冊的體育社會組織行政區(qū)域分布情況列表來看，國家級、省級、地市級、縣（區(qū)）級體育社會組織的占比總和達到了99.9%，由此可以判斷農(nóng)村地區(qū)正式在民政部門注冊的體育社會組織數(shù)量極少，社會組織“缺位”現(xiàn)象仍然嚴重［4］；最后，農(nóng)村居民個人參與農(nóng)村公共體育服務治理是村民自治的重要體現(xiàn)，但受限于村委會“政府化”、村干部“官僚化”以及農(nóng)村居民集體意識日益消解，對集體權(quán)益關注程度日趨淡化等現(xiàn)實弊端，使得農(nóng)村公共體育服務村民自治也失去了深厚的根基［5］。

1.2 治理制度：覆蓋有限

一是公共財政制度不健全?，F(xiàn)階段我國的公共財政體系從國家、省、市、再到一些區(qū)（縣）都有專門的體育經(jīng)費配置，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村一級的經(jīng)費是“打包性”的總體配置，并沒有專門用于體育事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費［5］。在這種情況下，基層政府的官員往往出于對自身政績的考慮，或?qū)卜展┙o潛在的先后順序考慮，會將有限財政經(jīng)費用于那些看得見、摸得著的短期效應性工程和農(nóng)民急需的公共服務建設。此外，自2006年免除農(nóng)業(yè)稅以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入更加縮減，“空殼化”現(xiàn)象日益加劇。據(jù)國家審計署報告顯示：全國共有3 465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還債務的責任，其中負償還責任、擔保責任或救助責任的債務分別達3 070.12億元、116.02億元和461.15億元［6］。在這種情況下，“打包性”的財政經(jīng)費極有可能被用來償還政府債務，農(nóng)村公共體育服務治理結(jié)果自然不容樂觀。

二是協(xié)同共治制度不完善。長期以來，由于受政府一元管理模式的影響，我國社會組織和市場很難參與到農(nóng)村公共體育服務的治理工作中，這不僅導致政府自身治理壓力過大，疲于應對，也使得供給到農(nóng)村的公共體育產(chǎn)品和服務的質(zhì)量和效率不高，嚴重影響了農(nóng)民的體育參與感和農(nóng)村體育事業(yè)的進一步發(fā)展。而在低質(zhì)、低效的供給問題背后凸顯的是政府與市場、與社會組織在治理中權(quán)利、責任、義務的分配缺少明確的制度規(guī)定。此外，在政府內(nèi)部縱向各層級之間、橫向各部門之間缺乏對具體的職權(quán)制度加以細化，治理工作中極易出現(xiàn)“事無人管”“互相推脫”的行為；市場雖兼具高效、靈活的特點，但由于缺乏完善的激勵制度使得其“理性的經(jīng)紀人”的角色被無限放大；社會組織作為完美的治理協(xié)助者，在由高度集權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣仓蔚倪^程中主體地位尚未得到制度上的確定，自然也難以參與到協(xié)同共治之中。

三是法律監(jiān)督制度不規(guī)范。依法治體既是農(nóng)村公共體育服務治理走向現(xiàn)代化的重要目標和重要途徑，也是提高農(nóng)村公共體育服務治理能力和水平，踐行社會公平正義的有力保障。然而，在全能型政府模式下，基層政府、體育局以及相關部門幾乎壟斷了當下農(nóng)村公共體育服務全部的治理權(quán)利，他們既是農(nóng)村公共體育服務的治理者同時也是監(jiān)管者。原本應該履行監(jiān)督職責的部門或機構(gòu)多與治理方同屬政府又或存在著“共同利益”［7］，而獨立于政府外的媒體、公眾等監(jiān)督主體由于缺乏及時、準確的信息和監(jiān)督的渠道與途徑，再加上并沒有相關的法律制度能夠追究這種行為的責任，使得現(xiàn)階段農(nóng)村公共體育服務治理的監(jiān)督管理工作“形式化”嚴重，長此以往，勢必會對我國農(nóng)村公共體育服務發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。

1.3 治理手段：缺乏創(chuàng)新

當前，我國在農(nóng)村公共體育服務這類利益訴求的群體性事件的治理上手段較為僵化、單一，各級體育行政部門在使用行政手段時幾乎成了一種慣性思維，誠然，在這種行政手段的加持下，上下級政府之間能夠密切配合、極大地提高工作效率，迅速落實中央各項方針政策，在短期內(nèi)確實能夠迅速改變農(nóng)村體育事業(yè)的落后面貌，起到“治標”的作用，但其絕非萬能，從長遠來看，這種單一的行政手段不僅容易導致政府內(nèi)部各平行部門之間互相推諉、政策效果逐層遞減，而且容易形成權(quán)利不斷上移的現(xiàn)象，下級政府有職無權(quán)，只能被動地接受上級指示，對上級產(chǎn)生依賴，嚴重缺乏治理的積極性、主動性和創(chuàng)新性［8］。此外，在我國行政機構(gòu)龐大，層次繁多的情況下，極易造成信息傳遞的拖延、失真、消失等現(xiàn)象。因此，在農(nóng)村公共體育服務治理單一的實情下，距離達到“治本”目標仍有不小的距離。

1.4 治理機制：運行不暢

傳統(tǒng)農(nóng)村公共體育服務治理運行機制下，固化的縱向?qū)蛹壔\行機制和亟需的橫向網(wǎng)絡化協(xié)同機制間相互排斥、相互沖突，并使得農(nóng)村公共體育服務在實際治理過程中出現(xiàn)了一系列問題，例如信息碎片化和部門條塊化現(xiàn)象嚴重、人力資源投入過大、服務供給不全面等問題。一方面，政府與外部社會之間所呈顯出的分裂狀態(tài)使得農(nóng)村公共體育服務在治理上存在著嚴重的信息、資源碎片化和不對稱現(xiàn)象。而政府內(nèi)部各部門間的條塊化分割又在無形間導致了體育行政部門同地方政府在治理工作上的職責不清、權(quán)責不明，使得農(nóng)村公共體育服務治理成本大大提高的同時，質(zhì)量和效果卻難以達到理想水平。另一方面，在長期的一元行政管理模式下，農(nóng)村公共體育服務治理以政府為中心，并圍繞其建立了一整套的工作體制和運作機制，而由高度集權(quán)向多元共治的轉(zhuǎn)變過程中，市場、與社會組織不僅主體地位尚未明確，也并未圍繞其建立起相應的治理和運作機制，政府與市場、社會組織間平等互助的協(xié)作關系還遠未形成。

2 治理現(xiàn)代化背景下我國農(nóng)村公共體育服務治理的優(yōu)化策略

新時代，人民日益增長的美好生活需求要求我國政府職能加快實現(xiàn)由管理向治理的轉(zhuǎn)變，具體到體育領域，從治理的視角探析如何有效破解我國農(nóng)村公共體育服務發(fā)展困境不僅是實現(xiàn)“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”目標和落實全民健身戰(zhàn)略、體育強國戰(zhàn)略、健康中國戰(zhàn)略等國家戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，更是對如何充分保障我國數(shù)億農(nóng)民體育權(quán)益、生活權(quán)益的深刻思考［9］。新時期下，加快農(nóng)村公共體育服務治理從主體、制度、方法、機制4個方面突破桎梏是實現(xiàn)農(nóng)村公共體育服務治理現(xiàn)代化的必由之路（圖1）。因此，基于廣大農(nóng)民對公共體育需求的實際態(tài)勢和我國農(nóng)村社會發(fā)展的現(xiàn)實圖景，綜合上文的分析與討論，提出如下建議，旨在加快我國農(nóng)村公共體育服務治理走向現(xiàn)代化的進程。

圖1 農(nóng)村公共體育服務治理的優(yōu)化策略

2.1 打造多元共治格局，完善農(nóng)村公共體育服務治理的主體結(jié)構(gòu)

一是將政府在農(nóng)村公共體育服務治理中的職能定位為主導與調(diào)控。首先，政府應深化農(nóng)村體育管理體制改革，繼續(xù)加大對農(nóng)村基層“管辦分離、政企分開、政社分開”的改革力度，根據(jù)以往一元制治理模式的經(jīng)驗，將農(nóng)村公共體育服務治理工作中那些自身管不到、管不好的事務主動交由市場與社會解決，同時政府部門在將責任轉(zhuǎn)移的過程中應主動的向市場和社會讓渡出一部分權(quán)利，從而保證非政府主體在農(nóng)村公共體育服務治理中權(quán)與責的統(tǒng)一。其次，服務型政府建設下，為廣大人民提供公共服務是政府的核心工作，這也就意味著政府是負責“掌舵”的公共服務提供者，而非生產(chǎn)者。根據(jù)農(nóng)村公共體育服務的特點，僅有純農(nóng)村公共體育服務，如體育法律、體育政策規(guī)章的制定、體育外交等，其他非政府組織不具備相應職能的和基本農(nóng)村公共體育服務，如基本公共體育設施建設、公共體育場地資源規(guī)劃等，市場與社會組織積極性程度不高的領域應當全權(quán)交由政府［10］。而對于其他準農(nóng)村公共體育服務，在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不斷向好，農(nóng)民體育需求不斷提高的當下，政府應將關注點由直接供給轉(zhuǎn)向間接供給，通過合同外包、特許經(jīng)營、政府購買等方式，協(xié)調(diào)好與市場、社會組織的關系，既能有效吸納社會力量的加入，又能發(fā)揮他們在治理工作中的靈活、便捷、高效的特點。而政府就能將更多精力放到制度設計、目標規(guī)劃和體制改革等宏觀事務上來。最后，政府主導下的農(nóng)村公共體育服務治理雖然將一部分事權(quán)轉(zhuǎn)交給了市場和社會，但并不意味著政府治理責任的轉(zhuǎn)移或消失。相反，為扮演好監(jiān)管者的角色，政府在建立農(nóng)村公共體育服務治理的評估和追責機制的同時，可以充分調(diào)動社會上的各種監(jiān)督力量，對治理工作進行全方位的監(jiān)督、管理。此外，為加快推進農(nóng)村公共體育服務治理的法治化進程，立法部門也要積極制定并完善好相應的法律法規(guī)，從而對農(nóng)村公共體育服務治理中出現(xiàn)的違規(guī)、腐敗行為進行依法處理。

二是將市場組織的職能定位為分配與互惠。首先，要進一步完善市場組織在資格審核、生產(chǎn)配套、招標采購等方面的監(jiān)督和管理辦法，并逐步加大公共體育資源向市場組織的傾斜力度，充分利用市場組織在供給中高效、靈活的特點，發(fā)揮其在農(nóng)村公共體育服務的資源配置中的決定性作用。其次，農(nóng)村公共體育服務在逐步推向市場化的進程中一方面要減輕政府干預，充分發(fā)揮市場組織自身的調(diào)節(jié)作用。另一方面要加快建立良性的競爭機制，逼迫市場在降低成本、控制利潤的同時，使農(nóng)民群眾能夠以最低的價格享受到最好的服務。最后，農(nóng)村公共體育服務中個性化、層次化較高的服務，如體質(zhì)監(jiān)測、高端體育場館、體育私教等應交由市場組織主導，以滿足其營利的需要。而市場組織在逐利的過程中也要不斷提高服務的質(zhì)量和效果，提升農(nóng)民的體育體驗感，從而逐漸穩(wěn)固市場在農(nóng)村公共體育服務治理中的主體地位。

三是將體育社會組織的職能定位為補充與連接。首先，持續(xù)推進公共體育資源向社會開放，政府在簡政放權(quán)的同時要鼓勵、扶持體育社會組織發(fā)展，簡化其在登記審批、業(yè)務主管等方面的程序，建立政府與社會組織間的對接機制，使體育社會組織逐漸從政府手中承接過服務職能，提高自身治理的獨立性和應對能力。其次，大力推進基層體育社會組織網(wǎng)絡化建設，發(fā)揮其連接治理主、客體的“橋梁”作用，對上利用專業(yè)化體育社會指導員的優(yōu)勢，及時掌握農(nóng)村居民的體育需求信息，再經(jīng)分析、整理后向上呈送，從而為體育政策、規(guī)章的制定提供方向［11］。對下結(jié)合地方農(nóng)村體育的實際特點，調(diào)整不同公共體育服務的投入比例和側(cè)重點，以滿足農(nóng)村居民個性化、高質(zhì)量的體育需求。最后，體育社會組織依靠自身非營利性的特點，往往能夠在我國經(jīng)濟社會發(fā)展較為落后、政府難以顧及、市場部員參與體育的農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)出極強的適應能力。通過公共體育服務志愿性供給來彌補政府與市場治理的不平衡和不充分（圖2）。

圖2 多元共治格局的農(nóng)村公共體育服務治理的主體結(jié)構(gòu)

2.2 搭建多層互聯(lián)框架，強化農(nóng)村公共體育服務治理的制度保障

隨著多元共治逐漸在理念和實踐上取代政府單一制成為農(nóng)村公共體育服務發(fā)展的既定目標，必須在對以往經(jīng)驗總結(jié)的基礎上，加快促進多元治理主體良性運行的系統(tǒng)制度叢的形成，以應對主體在思想和行動上的偏差風險。首先，完善公共財政保障制度。一方面，重新調(diào)整各級政府在農(nóng)村公共體育服務治理上的事權(quán)與責任劃分，并給予相匹配的財權(quán)加以保障。適當增加縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的公共財政資金分配比重，以確保其在實際治理工作中有足夠的財力保障。另一方面，增加體育在農(nóng)村公共服務中的財政支出比重。按照《體育強國建設綱要》中“推動全民健身公共服務資源向農(nóng)村傾斜”的相關規(guī)定和要求，提高農(nóng)村文體事業(yè)發(fā)展的資金比例，不斷完善農(nóng)村體育基礎設施建設。另外，中央和地方政府還可以通過大力開展體育下鄉(xiāng)、農(nóng)民體育健身專項工程建設、農(nóng)村體育專項配套資金的設立等措施加速農(nóng)村體育事業(yè)的發(fā)展。其次，細化基層政策組織實施。我國幅員遼闊，各區(qū)域之間、地區(qū)之間民風民俗存在著顯著的差異，這就決定了國家出臺農(nóng)村體育事業(yè)發(fā)展政策、規(guī)劃時，只能從宏觀的視角，以籠統(tǒng)的語言進行描述。為了更好地利用政策制度維系農(nóng)村體育治理，各地地方、基層政府要深刻解讀、分析上級制定的各項政策規(guī)劃，并在細化內(nèi)容的基礎上制定出帶有地方特征、針對性、實用性較強的體育規(guī)劃，從而指導本地區(qū)農(nóng)村體育事業(yè)發(fā)展。最后，推進治理法治化進程。一方面，黨中央要從最高層次提高對農(nóng)村體育事業(yè)發(fā)展的關注程度，在不斷修訂完善現(xiàn)有體育法律法規(guī)的基礎上，進一步細化其中有關農(nóng)村體育的款項。以《政府采購法》和《招標投標法》為例，由于各省、各地區(qū)經(jīng)濟、社會和體育發(fā)展情況都不盡相同，使得這兩篇法律很難直接指導政府購買公共體育服務。因此，必須在原有法律的基礎上繼續(xù)完善并細化其中的相關條款，增強農(nóng)村公共體育服務治理法律法規(guī)的適用性和實用性［12］。另一方面，立法部門也要加強體育法律的剛性約束，規(guī)范農(nóng)村公共體育服務發(fā)展款項中的語言論述，并對于違反農(nóng)村公共體育服務發(fā)展的行為設置嚴肅的處理和懲罰措施。

2.3 探索多重并行舉措，創(chuàng)新農(nóng)村公共體育服務治理的方法手段

首先，善用經(jīng)濟手段。農(nóng)村公共體育服務是包括生產(chǎn)、購買、提供在內(nèi)的資源配置的過程，而政府受自身工作性質(zhì)和特點的制約，在某些過程上存在著天生的劣勢。而運用經(jīng)濟手段，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，能夠在減輕政府治理壓力的同時，最大限度提高效率。一方面，充分運用競爭機制來調(diào)節(jié)價格杠桿，使各民營、私營企業(yè)積極參與治理的同時，降低農(nóng)民獲取公共體育服務的價格。而政府部門也應聯(lián)合國稅、地稅等財政部門，給予這些企業(yè)一定的扶持和稅收減免政策。另一方面，推動銀行設立體育企業(yè)支持計劃，對于積極參與農(nóng)村公共體育服務發(fā)展的社會企業(yè)，提高其銀行信貸額度，以鼓勵其持續(xù)參與到治理工作中。其次，重用法律手段。重視法律手段的運用是治理邁向現(xiàn)代化的重要標志。當前，我國體育治理行政手段的濫用很大程度上正是由于法律手段的缺失。而農(nóng)村公共體育服務治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)依賴完善、規(guī)范的法律規(guī)章。因此，立法部門要主動加快立法與普法工作，強調(diào)法律在農(nóng)村公共體育服務治理中的絕對地位，對于治理過程中阻礙、破壞、腐敗等行為施以法律的制裁，讓法治成為常態(tài)［13］。再次，慎用行政手段。由于行政手段所帶有的強制性往往不利于多主體、多部門間的動態(tài)協(xié)調(diào)，因此在使用時必須結(jié)合實情具體考慮。對于農(nóng)村公共體育服務治理中信息的傳達、政策的制定與實施、法律的追責于保障等直接影響農(nóng)村公共體育服務發(fā)展的地方，必須以行政手段實施到位。而在處理與市場、社會等主體的關系上，應慎用或少用行政手段干預，支持市場自主經(jīng)營和社會組織依法自治。政府則將行政手段更多的用到宏觀調(diào)控、監(jiān)督管理和責任追究上。最后，巧用數(shù)字化手段?；ヂ?lián)網(wǎng)技術的出現(xiàn)為我國社會治理注入了新元素，“互聯(lián)網(wǎng)+體育”的模式近年來也不斷為廣大專家、學者所推崇。在網(wǎng)絡信息技術高度發(fā)達的新時代，通過互聯(lián)網(wǎng)能夠在信息傳遞、政務服務、績效評估、監(jiān)督管理等多方面發(fā)揮顯著效用，不僅能夠極大提高政府部門的工作效率，減少人力消耗成本，更能從根本上突破農(nóng)民群眾與治理主體間溝通渠道不通暢的掣肘。一方面，要加快聯(lián)合各治理主體共同構(gòu)建農(nóng)村公共體育服務政務服務平臺，將農(nóng)村體育設施建設、資金使用去向、體育活動安排等有關信息及時公布、公開，降低農(nóng)民獲取體育信息的成本。另一方面，設立信息咨詢?nèi)斯た头翱诤鸵匀嗣駶M意度為核心的服務打分板塊，根據(jù)人民群眾瀏覽網(wǎng)站的實際感受、評價和期望來不斷完善和加強政務服務平臺建設。

2.4 建立多維協(xié)同機制，暢通農(nóng)村公共體育服務治理的運行通道

一是建立上下互通的共同決策機制。唯有將自上而下與自下而上兩種服務決策機制有機結(jié)合，才能有效提升公共體育服務治理能力［14］。就當前我國農(nóng)村公共體育服務治理決策的現(xiàn)狀而言，必須加快打通自下而上的決策渠道。首先，確立“民本位”的行政理念。政府等治理主體必須充分意識到村民參與農(nóng)村公共體育服務治理的重要作用。不定期聯(lián)合多部門，通過實地調(diào)研、問卷調(diào)查、訪談交談等多種方式，廣泛搜集農(nóng)民體育信息，從而為農(nóng)村公共體育服務治理的決策工作指引方向。其次，提高農(nóng)民參與決策的意識與能力。政府應聯(lián)合地方高校、社會組織等力量，定期聘請體育專家、社會體育指導員、體育專業(yè)人才對農(nóng)村居民進行體育健身知識和技能的培訓，從而幫助其逐步合理的表達自身的體育訴求。最后，暢通農(nóng)民需求表達渠道。充分發(fā)揮基層體育社會組織和村民自治組織聯(lián)系農(nóng)村居民的優(yōu)勢，通過村民代表大會和村民會議，及時捕獲不同村民在農(nóng)村公共體育服務“硬件”與“軟件”上的具體需求，再在分類整合的基礎上，通過數(shù)字化網(wǎng)絡平臺傳遞到治理主體手中，從而實現(xiàn)農(nóng)村公共體育服務供需間的有效銜接，提高治理效率。

二是建立橫向互動的會商協(xié)作機制。加強多元主體間的互動協(xié)作是實現(xiàn)農(nóng)村公共體育服務治理的關鍵。一方面，推進政府內(nèi)部各部門間的團結(jié)協(xié)作。物價、審計、監(jiān)察、發(fā)改、市場等相關部門要在各負其責、各司其職的基礎上，不斷加強協(xié)作交流和信息互通的能力，從而建立部門間長效的協(xié)作機制，旨在促進農(nóng)村公共體育服務治理工作的順利開展。另一方面，加強政府與外部市場、社會組織間的協(xié)作互動。基于PPP項目模式，積極發(fā)揮政府在農(nóng)村公共體育服務治理上的主導作用，利用政策、制度、宣傳、經(jīng)費等多方面優(yōu)勢，鼓勵并吸引社會力量參與提供農(nóng)村公共體育服務基礎設施，從而與社會形成“利益共享、風險共擔、互動協(xié)作”的治理伙伴關系。

三是建立綜合互聯(lián)的監(jiān)督評價機制。首先，促進農(nóng)村公共體育服務監(jiān)督、評價主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變，破解政府集“運動員”與“裁判員”角色于一身的弊端，廣泛調(diào)動和吸納社會團體、大眾媒體和公民個人等一切有利于提高農(nóng)村公共體育服務質(zhì)量監(jiān)督、評價的力量參與其中［15］。其次，協(xié)同多元主體共同打造農(nóng)村公共體育服務監(jiān)督評價綜合平臺，利用網(wǎng)絡化、信息化技術，讓農(nóng)民群眾足不出戶，通過手機、電腦就能對農(nóng)村公共體育服務治理工作進行監(jiān)督評價。對于年齡較大、信息技術操作不便的農(nóng)村居民而言，也可通過在基層行政村設立的農(nóng)村公共體育服務意見評價箱來提出自己的需求意見。最后，建立健全農(nóng)村公共體育服務監(jiān)督評價的制度法規(guī)，為績效考核和責任追究機制的建立奠定基礎。加強對農(nóng)村公共體育服務治理全過程跟蹤監(jiān)管的力度，對治理前期、中期、后期實施分步驟、分環(huán)節(jié)的系統(tǒng)互聯(lián)評價，努力實現(xiàn)農(nóng)村公共體育服務治理的制度化、規(guī)范化和法制化。