王永在

作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)涼城縣審計局

一、財政資金績效審計概述

財政資金的管理使用都有相應的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，每項財政資金的下達和安排，可能涉及中央、省（市區(qū)）、市地、縣旗級。比如部門或單位財政預算安排的公用經(jīng)費，在預算中都有商品和服務支出的范圍，特別是社會保障等各類財政專項資金都有其管理使用規(guī)定或辦法。財政資金支出后，部門或單位一般都會按照上級財政部門和財政指標文件的要求進行績效自評，最后財政部門內(nèi)設績效評價機構或聘用第三方再進行績效評價。

我國績效審計理論的研究探索始于20 世紀八十年代左右，當時審計理論界和實務界主要是對外國績效審計理論和實踐進行研究探索，九十年代，對我國政府績效審計進行理論研究。在1991年的全國審計工作會議上，第一次提出了績效審計概念。2002年，河南省審計廳課題組對財政資金績效審計的概念、政府部門預算執(zhí)行情況績效審計、審計建議應注意問題等方面進行了研究。2001年2月《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》的發(fā)布，以法規(guī)的形式確立了地方政府績效審計制度，此后，我國政府績效審計理論研究更加深入推進。

績效審計理論研究有其審計實踐基礎，1991年江西省審計局提出對行政單位資金使用效果進行效果審計，可以說是對財政資金績效審計實踐的開始，深圳也較早開始了績效審計。此后多地對政府績效審計進行了成功的實踐與探索，豐富了財政資金績效審計的理論研究。

二、財政資金績效審計存在的問題

（一）缺少指導性強的績效審計法律法規(guī)

財政資金績效審計相關法律法規(guī)是實施財政資金績效審計的法律基礎和制度保障。當前，國家審計部門開展財政資金績效審計，主要依據(jù)是《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）、《中華人民共和國審計法實施條例》（以下簡稱《審計法實施條例》）、《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）、《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《預算法實施條例》），以及中共中央、國務院印發(fā)的相關文件。隨著國家審計現(xiàn)實環(huán)境和內(nèi)容的變化，推動預算績效管理提上了重要日程，全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系正在加快建立，預算績效管理提質(zhì)增效在有力地推進，相應作為黨和國家監(jiān)督體系重要組成部分的國家審計面臨新要求，亟需健全、完善財政資金績效審計相關法律法規(guī)。但是，目前缺少從上到下指導性強的財政資金績效審計統(tǒng)一的規(guī)范或指南，特別是縣旗級審計機關審計人員沒有績效審計標準，致使“如何審”或“怎么審”，以及實施審計后“怎么評”的問題比較突出。

（二）缺乏財政資金績效審計理念

理念作為意識和思想，對審計實踐具有重要影響。從內(nèi)因分析，是國家審計人員缺乏創(chuàng)新意識。以L 縣審計機關為例，年初制定的審計項目計劃，內(nèi)容基本是預算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責任審計、財政財務收支審計和上級統(tǒng)一安排的國家重大政策措施落實情況跟蹤審計等審計項目。審計人員也基本是以固有不變的審計思維進行工作，對財政資金的管理使用情況進行審計，主要審計手續(xù)是否真實合法，至于財政資金支出有無損失浪費，財政資金效益如何，很少關注甚至基本不關注，缺乏財政資金績效審計理念。從外因分析，是在預算執(zhí)行審計中踐行財政資金績效審計理念，“如何審”、“怎么審”以及審計后“怎么評”這是審計機關面臨的最大難題。

（三）財政績效審計評價體系已不適應新時代審計環(huán)境的變化

隨著預算績效管理提上了重要日程，影響財政資金績效審計質(zhì)量的最關鍵因素是績效審計評價體系。目前我國進入了新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾是當前社會的主要矛盾，財政資金績效審計環(huán)境發(fā)生了重大變化，注重經(jīng)濟效益的評價已不適應新時代的要求，亟需及時將注重財政資金績效的經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟和社會效益以及人民生活的幸福指數(shù)等相關指標。

（四）審計技術手段跟不上財政資金績效審計新要求

以基層審計機關為例，在審計中主要仍是采用傳統(tǒng)的審計方法，詳查會計賬簿和其他相關資料。這種方法對審計一些業(yè)務簡單、財政資金使用量不大的單位還勉強可行，但在實施保障性住房審計項目時，因保障性住房審計項目涉及民政低保中心和不動產(chǎn)登記等部門，主要側重大數(shù)據(jù)審計，需要對各部門數(shù)據(jù)進行篩選、比對、分析加工處理等程序；再如審計財政等部門資金量大、發(fā)改等部門網(wǎng)上審批政府投資項目等部門，傳統(tǒng)的審計法比較吃力、審計成效低。不能對涉及多個部門的審計項目實現(xiàn)大數(shù)據(jù)審計，審計技術手段跟不上財政資金績效審計的新要求。

（五）審計人員財政資金績效審計業(yè)務能力不強、專業(yè)知識不足

財政資金績效審計宏觀性強、涉及內(nèi)容多、審計難度大，除了對資金管理使用情況審計，還要對資金使用的經(jīng)濟效益和社會效益及服務對象滿意度等情況進行綜合評價，相應地對審計人員的業(yè)務能力提出了更高的要求。審計人員不但要精通審計相關業(yè)務知識，還要對國家宏觀經(jīng)濟政策有所了解并掌握，審計人員也必須有較高的審計職業(yè)敏銳性。在主觀方面，當前基層審計機關審計人員相關知識更新不及時，缺少自動自發(fā)地對財政資金績效審計等審計相關專業(yè)知識學習的主動性，在客觀方面，上級審計機關舉辦的業(yè)務培訓也較少，特別是對財政資金績效審計方面幾乎未進行過培訓，審計人員財政資金績效審計專業(yè)知識和業(yè)務能力不足，制約了財政資金績效審計全面開展。

（六）缺少對財政資金績效審計結果的應用

財政資金績效審計的結果主要為審計報告和審計決定，審計報告和審計決定對發(fā)現(xiàn)的問題也提出了整改時限。但是，由于績效審計是事后行為，資金已支付完畢，問題已經(jīng)產(chǎn)生，審計整改單位承諾和整改也是僅形式，對財政資金造成損失浪費的情況是不是問責，對誰問責，如何追責，目前相關制度還不太健全完善。例如，對領導干部任期經(jīng)濟責任審計中涉及的財政資金損失浪費、使用財政資金效益低下等問題，由于沒有健全完善的追責和問責制度，審計機關只是提出，沒有進行追責和問責機制，審計成效不明顯。

三、推進預算績效管理導向下財政資金績效審計的建議

中共中央印發(fā)的《關于全面實施預算績效管理的意見》，從構建全方位預算績效管理格局、建立全過程預算績效管理等方面做好新時代下預算績效管理作出了全面部署，著力推動財政資金聚力增效；國務院印發(fā)的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，提出了強化預算約束和績效管理。因此，在預算績效管理的大背景下，作為黨和國家監(jiān)督體系中重要的、具有獨立性的國家審計監(jiān)督，對財政資金實施績效審計是新時代國家審計面臨的新任務和新挑戰(zhàn)。

（一）健全財政資金績效審計相關規(guī)章制度或指南

根據(jù)《審計法》、《預算法》、《審計法實施條例》、《預算法實施條例》等相關法律法規(guī)，以及中共中央、國務院印發(fā)的相關文件精神，健全、完善財政資金績效審計相關規(guī)章制度，為財政資金績效審計提供基本遵循。各地區(qū)要根據(jù)審計實踐，制定出臺推進財政資金績效審計的工作指南。上級有良好的財政資金績效審計設計，地方特別是基層審計有可操作的財政資金績效審計指南或?qū)嵤┛冃徲嫹矫娴牟僮饕?guī)程，解決“如何審”或“怎么審”的問題，這是實施好財政資金績效審計的制度保障，在推進財政資金績效審計具有重要的現(xiàn)實意義。

（二）完善財政資金績效審計評價制度

績效審計評價是財政資金績效審計的重要內(nèi)容，績效審計后作出的審計評價，對提高財政資金安全、高效使用意義重大?？冃徲嬙u價制度要堅持全面與重點相結合，定量分析與定性分析相結合，同時要注重可比性、可操作性，也可根據(jù)財政資金的類別出臺各類財政資金績效審計評價制度，并在審計實踐應用中不斷修訂，不斷完善。

（三）將財政資金績效審計理論研究提上重要日程

當前已將預算績效管理提上了日程，進行財政資金績效審計是審計機關的一項重要審計任務，也豐富了國家審計的實踐。審計實踐的發(fā)展，需要審計理論的支撐和引領。國家審計部門有其績效審計的豐富實踐，進行績效審計理論研究更有實踐優(yōu)勢，可以安排理論研討、下達審計課題、定期組織論文評比等形式加強績效審計理論研究，發(fā)揮好審計理論研究對財政資金績效審計實踐的引領和支撐作用。

（四）培養(yǎng)理論研究型、知識復合型、綜合審計業(yè)務能力強的領軍審計人才

理論對審計實踐具有反作用，要全力促進審計理論研究與審計實踐同步一體化發(fā)展，發(fā)揮審計理論對審計實踐引領與支撐作用，培養(yǎng)既能在財政資金績效審計實踐中查深查透，查出體制機制制度方面存在的重大漏洞和風險隱患等重大問題，又善于進行審計實踐經(jīng)驗總結等審計理論研究型審計專業(yè)人才。

要高度重視對審計業(yè)務骨干的培養(yǎng)，要在公平公正的基礎上進行審計領軍人才的培養(yǎng)，以樹立榜樣的力量。對審計領軍人才的培養(yǎng)務必做到公平公正，在職稱評定等方面等給予優(yōu)先，否則會適得其反，影響審計干部工作的積極性。培養(yǎng)審計領軍人才也會直接或間接促進其他審計人員增強上進意識。

（五）將財政資金績效審計理念融入每一個審計項目

以內(nèi)蒙古旗縣審計機關為例，審計人員相對不足，制定年初審計項目計劃主要為預算執(zhí)行審計、經(jīng)濟責任審計、上級統(tǒng)一安排的專項資金審計以及國家重大政策措施落實跟蹤審計等項目，審計中涉及的財政資金數(shù)額大、類別多，在預算績效管理導向下將財政預算執(zhí)行等審計項目中融入績效審計理念，以確保每個審計項目都有績效理念的引領，或在審計項目計劃中適當增加財政資金績效審計項目的比重。在真實性和合法審計的基礎上，重點關注財政資金的經(jīng)濟性、效率性、和效果性，根據(jù)被審計單位的實際情況，要加大對查閱賬簿、資料等傳統(tǒng)的審計方法和技術手段的創(chuàng)新，在審計方法上要采用績效分析的方式方法。在績效審計理念融入每一個審計項目的前提下，審計要跳出資金管理和使用的表面現(xiàn)象提示體制機制制度層面的問題，切實發(fā)揮績效審計理念對審計實踐積極的促進作用。

（六）用好用活財政資金績效審計評價

在進行財政資金績效審計評價時，要避免形式主義的誤區(qū)。審計機關要準確把握習近平總書記提出的“三個區(qū)分開來”重要要求，以馬克思主義的精髓和實事求是作為績效審計的思想方法和工作方法。在開展財政資金績效審計評價時，落實好容錯機制，根據(jù)實際情況客觀分析財政資金績效審計發(fā)現(xiàn)的問題，如果是客觀方面體制機制制度不健全或不完善等原因產(chǎn)生的問題，應提出可行的審計建議，由部門或單位在規(guī)定的時限內(nèi)制定完善制度或向上級報告，促進體制機制的健全完善；如果是相關部門或單位負責人玩忽職守，失職瀆職等行為過失原因?qū)е仑斦Y金損失浪費、使用效益低下，要根據(jù)審計職責權限及時移送紀委監(jiān)委等部門依法依規(guī)依紀嚴肅追責問責，提升審計的權威性和公信力，切實發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。