石慧芬

一、“誰執(zhí)法誰普法”工作機(jī)制的提出與運(yùn)行

(一)“誰執(zhí)法誰普法”機(jī)制出臺的背景

法治社會的建設(shè)離不開普法工作，普法宣傳是國家機(jī)關(guān)的一項(xiàng)傳統(tǒng)職能。然而，在“誰執(zhí)法誰普法”工作機(jī)制提出以來，普法宣傳的職能一直是司法行政機(jī)關(guān)“獨(dú)角戲”。司法行政機(jī)關(guān)職能很多，如刑罰執(zhí)行、社區(qū)矯正、安置幫教、法律服務(wù)、公證管理等。普法宣傳只是司法行政機(jī)關(guān)的工作職能之一，并不是司法行政機(jī)關(guān)最重要最重視的職能。與之相對應(yīng)的是，中國法律體系包括若干法律部門，數(shù)量龐大。不同領(lǐng)域的法律都由司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行宣傳，一方面司法行政機(jī)關(guān)缺乏足夠的人力物力，另一方面要求司法機(jī)關(guān)工作人員通曉所有領(lǐng)域的法律法規(guī)并進(jìn)行宣傳也并不現(xiàn)實(shí)。因此，司法行政機(jī)關(guān)法制宣傳的效果并不十分理想。

眾所周知，法律的實(shí)施主要是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律管理社會、司法機(jī)關(guān)適用法律解決糾紛來實(shí)現(xiàn)。將普法職能貫串于不同的國家行政機(jī)關(guān)在不同的領(lǐng)域?qū)ι鐣芾淼倪^程中，貫串于司法機(jī)關(guān)在不同的糾紛解決過程中普法，在執(zhí)法、司法的同時(shí)普法，可能更有效。于是，在此背景下產(chǎn)生了“誰執(zhí)法誰普法”。

(二)相關(guān)規(guī)定的出臺

黨的十八屆四中全會審議通過的《決定》，首次提出要建立國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，這就使“普法”不再是專門機(jī)關(guān)的專門職責(zé)，而變成所有執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)共同的社會責(zé)任。2017年兩辦聯(lián)合出臺的《意見》，明確了各國家機(jī)關(guān)尤其是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)普法的社會責(zé)任[1]。此后，國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)紛紛在各自的主管范圍內(nèi)出臺相應(yīng)的《實(shí)施意見》，并采取了各自的措施?！罢l執(zhí)法誰普法”工作機(jī)制已經(jīng)從提出進(jìn)入了“實(shí)踐”階段。

二、“誰執(zhí)法誰普法”工作機(jī)制的具體環(huán)節(jié)

“誰執(zhí)法誰普法”中的“執(zhí)法”非狹義“執(zhí)法”。狹義的“執(zhí)法”是指行政執(zhí)法，即行政主體執(zhí)行法律、對社會各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行管理的過程。從《意見》的第三項(xiàng)“職責(zé)任務(wù)”中不難看出，“誰執(zhí)法誰普法”不僅是對行政管理機(jī)關(guān)提出的要求，而且還包括對立法機(jī)關(guān)、法官、檢察官、行政執(zhí)法人員提出了“普法”的要求，對律師也提出了要求。按照《意見》的要求，除了立法、行政、司法機(jī)關(guān)要“誰主管誰普法”，社會服務(wù)組織也要“誰服務(wù)誰普法”。因此，“執(zhí)法”不是狹義的“執(zhí)法”，是廣義的“執(zhí)法”。因此，普法的主體也應(yīng)當(dāng)是廣義的理解，具體包括以下幾方面：

(一)立法機(jī)關(guān)應(yīng)更加重視草案公布和意見征集環(huán)節(jié)，在“立法”中普法

各立法機(jī)關(guān)在法律法規(guī)、規(guī)章起草過程中要向社會公開征求意見，不僅可以促進(jìn)立法的科學(xué)性，同時(shí)也是《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》的要求。草案公布、向社會征求意見本身也是很好地普法過程，通過介紹立法背景、權(quán)利義務(wù)分配等主要內(nèi)容，回應(yīng)群眾關(guān)切的內(nèi)容，聽取基層執(zhí)法機(jī)關(guān)、社會公眾的意見，把立法的過程打造成法律法規(guī)、規(guī)章出臺之前向群眾、向基層執(zhí)法機(jī)關(guān)普法的一個(gè)重要平臺。這樣的普法對新法的實(shí)施意義重大。

(二)執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政管理環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)在程序和內(nèi)容上嚴(yán)格執(zhí)法，在“執(zhí)法”中普法

行政管理權(quán)主體眾多，行政行為種類多樣。目前一般的行政行為法主要包括《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》。以《行政許可法》為例，在行政許可的實(shí)施過程中，行使行政處罰權(quán)、辦理行政處罰案件、嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定、在內(nèi)容和程序上嚴(yán)格執(zhí)法，本身就是行政機(jī)關(guān)在向當(dāng)事人和利害關(guān)系人普法。行政許可證件發(fā)放之后，許可機(jī)關(guān)的普法任務(wù)并沒有完成，行政許可實(shí)施過程中的監(jiān)督，又是普法的一個(gè)極好的手段。在行政許可監(jiān)督的過程中，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中存在一些共性的問題，可以通過典型許可監(jiān)督案例向公眾發(fā)布，提醒公眾引以為戒。

(三)司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在辦案環(huán)節(jié)和以案釋法環(huán)節(jié)，宣講法律知識，在“司法”中普法

司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)的過程，就是一個(gè)普法的過程。司法權(quán)行使的過程，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院在刑事案件、民事、行政案件的辦理過程中，適用法律的過程本身就是對當(dāng)事人、被告人、犯罪嫌疑人有針對性地開展普法教育的過程。普法做得好，更容易使當(dāng)事人、被告人、犯罪嫌疑人、受害人等接受法院的判決結(jié)果，同時(shí)也利于節(jié)約司法資源。監(jiān)獄在刑罰執(zhí)行的過程中，尤其是與服刑人員切身利益有關(guān)的法律，如減刑假釋的相關(guān)規(guī)定等知識，屬于普法。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)過程中，向矯正對象宣講相關(guān)法律法規(guī)和政策，使矯正對象了解自己的權(quán)利和義務(wù)，這也是普法。人民調(diào)解組織針對不同矛盾宣講不同的法律知識，通過普法使當(dāng)事人用更經(jīng)濟(jì)的方式解決糾紛，同時(shí)還能節(jié)約司法資源。司法機(jī)關(guān)的諸多“以案釋法”案例以及各種平臺的“以案說法”制度，又會從另一個(gè)角度向社會公眾普法，堅(jiān)持公正司法、增強(qiáng)司法的公信力。

(四)社會服務(wù)單位，應(yīng)當(dāng)在社會服務(wù)過程中滲透普法內(nèi)容，在“服務(wù)”中普法

“誰執(zhí)法誰普法” 的主體主要是國家機(jī)關(guān),但不限于國家機(jī)關(guān)，比如《意見》中所涉及的律師、社會志愿者、講師團(tuán)等[2]。因此，不僅國家機(jī)關(guān)是普法的主體，同時(shí)，具有行政管理職能的法律法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織以及社會服務(wù)機(jī)構(gòu)或者其他組織，都應(yīng)該是“誰執(zhí)法誰普法”機(jī)制中所提及的普法的實(shí)施主體。如提供公證服務(wù)、司法鑒定職能的事業(yè)組織，為社會提供法律服務(wù)的律師事務(wù)所，以及提供公共服務(wù)的水、電、燃?xì)夤?、社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、銀行、移動通信企業(yè)，都屬于普法的主體。如律師在從事法律服務(wù)活動時(shí)，針對當(dāng)事人的問題答疑解惑，就是普法宣傳本身。銀行作為一個(gè)營利性的企業(yè)，在進(jìn)行金融服務(wù)時(shí)，也要宣講有關(guān)法律知識，使顧客了解一些基本的法律。因此，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和提供面向社會的公共服務(wù)組織，都可以作為普法的主體。

雖然“普法”是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要立法、行政、司法機(jī)關(guān)和提供法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)等共同推進(jìn)，“誰執(zhí)法誰普法”機(jī)制主要還是行使行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的工作。

三、推進(jìn)“誰執(zhí)法誰普法”機(jī)制的若干建議

嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法是最好的全民普法。“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的落實(shí)，必然有利于推進(jìn)法治建設(shè)，提升政府公信力和司法公信力。隨著“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的不斷推進(jìn)，定會強(qiáng)化執(zhí)法者、司法者的法治思維和提高運(yùn)用法治方式的能力，培養(yǎng)社會公眾對法律的信仰和運(yùn)用法律分析解決問題的思維習(xí)慣以及利用法律武器來捍衛(wèi)自己權(quán)利和尊嚴(yán)的行為習(xí)慣。新形勢下，如何落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制，意義重大，具體可以從以下幾方面推進(jìn)：

(一)目前普法的規(guī)定過于籠統(tǒng)，有待細(xì)化，有待上升到法律層面

關(guān)于“誰執(zhí)法誰普法”機(jī)制的規(guī)定，目前最主要的依據(jù)是黨的十八屆四中全會的報(bào)告和兩辦的聯(lián)合發(fā)文?！罢l執(zhí)法誰普法”尚未上升到全國人大及全國人大常委會制定的法律層面。然而，“誰執(zhí)法誰普法”機(jī)制的落實(shí)，必然需要上升到法律層面，增加具體規(guī)定，才能更好地融入到我國的法治實(shí)踐中。

“普法”的具體細(xì)化規(guī)定可以在各個(gè)單行法中實(shí)施。如《行政許可法》《行政處罰法》中可以將行政許可主體、行政處罰主體在許可、處罰的過程中普法職能規(guī)定下來；在《法官法》《訴訟法》《律師法》中，將法院、律師事務(wù)所、法官和律師在履職、提供法律服務(wù)的過程中普法義務(wù)規(guī)定下來；在《銀行法》中，將銀行提供金融服務(wù)過程中的普法宣傳功能規(guī)定下來。將普法宣傳的義務(wù)上升到法律層面，將普法的主體、普法過程中的權(quán)利義務(wù)、普法責(zé)任的承擔(dān)做出具體規(guī)定，可以使“普法”成為國家機(jī)關(guān)、有關(guān)機(jī)構(gòu)的固定職責(zé)，以便更好地推進(jìn)“普法”。

(二)執(zhí)法司法部門需要轉(zhuǎn)變觀念，在思想上予以重視普法工作

“誰執(zhí)法誰普法”機(jī)制的提出，是剛性的執(zhí)法、司法與柔性的“普法”相結(jié)合的治國理政的有益嘗試。自兩廳聯(lián)合發(fā)文以來，各級人民政府、各主管部門就“誰執(zhí)法誰普法”工作開展部署。但是無論改變觀念還是推進(jìn)制度，都是一個(gè)復(fù)雜的過程。

事實(shí)上，“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制在實(shí)施的過程中也存在觀念需要轉(zhuǎn)變的問題。各機(jī)關(guān)對普法宣傳的重視程度并不一致。系統(tǒng)法律知識和法律技能的掌握，需要長時(shí)間的專業(yè)、系統(tǒng)的學(xué)習(xí)才能掌握。因此，執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識到普法工作的重要性。

(三)利用多種形式，有效推動普法形式和內(nèi)容的多樣化

人民對公平、正義的追求，是實(shí)施“誰執(zhí)法誰普法”機(jī)制的原動力，所以普法的廣度決定了普法的難度。在十四億多人口的中國進(jìn)行普法是一個(gè)很難的課題，所以必須拓展普法形式，傳統(tǒng)的普法形式和新型普法形式相結(jié)合，共同有效推動普法形式和內(nèi)容的多樣化，進(jìn)而增強(qiáng)普法的實(shí)效。

實(shí)踐中，普法主體要繼續(xù)使用傳統(tǒng)方法，如通過廣播電視、報(bào)紙雜志的重要版面和重要時(shí)段、本單位的宣傳櫥窗、公眾服務(wù)窗口、“送法下鄉(xiāng)”“送法進(jìn)社區(qū)”等。各執(zhí)法司法機(jī)關(guān)同時(shí)也借用新媒體的優(yōu)勢，通過微信公眾號、微博、手機(jī)APP等常見的現(xiàn)代技術(shù)進(jìn)行宣傳?！皩W(xué)習(xí)強(qiáng)國”APP和“安全教育平臺”兩個(gè)平臺的普法宣傳就取得了較好的效果?，F(xiàn)在各執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)在“普法”方面已經(jīng)做了大量的工作，但是未來更加需要增強(qiáng)實(shí)效。

除了傳統(tǒng)形式外，執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)還可以通過制作典型案例微電影、微視頻，行政機(jī)關(guān)指引法制動漫等方式開展主題普法宣傳，還可以通過社會公眾接觸較多的，比如公交站臺櫥窗、地鐵站臺或者地鐵上的公益法治廣告進(jìn)行宣傳，還可以打造法治主題公園?？傊瑧?yīng)該采取群眾喜聞樂見法治宣傳方式，保證普法工作的實(shí)際效果。

(四)提高普法意識和普法方法運(yùn)用能力，推進(jìn)普法隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)

新形勢下，普法的職能轉(zhuǎn)為行政執(zhí)法部門、司法機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”?！罢l執(zhí)法誰普法”機(jī)制的提出，對于國家機(jī)關(guān)來說也是一個(gè)考驗(yàn)。執(zhí)法人員、司法人員需要轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)自身主動普法的意識。而觀念的轉(zhuǎn)變還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要對執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行專門的培訓(xùn)，以提高本單位工作人員的法律素養(yǎng)和普法意識，打造專業(yè)的普法隊(duì)伍，轉(zhuǎn)變長期以來存在的“只抓業(yè)務(wù)不管普法”的陳舊觀念，明確普法的具體要求，學(xué)會日常工作中進(jìn)行普法的方法和技巧，最終達(dá)到既能辦案、又能普法的目的。

(五)圍繞有關(guān)民生的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題向社會開展普法

執(zhí)法、司法單位雖然是“普法”職能的主要主體，有的學(xué)者認(rèn)為“誰執(zhí)法誰普法”的分散普法模式易導(dǎo)致法治宣傳教育碎片化[3]。普法不應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)的、整個(gè)法律體系的普法，而應(yīng)該是碎片化又有重點(diǎn)地普法。這也符合群眾對普法的實(shí)際預(yù)期，因?yàn)椴煌黧w的普法需求不可能完全一樣。對于社會熱點(diǎn)、難點(diǎn)，尤其是民生問題，如有關(guān)教育、勞動保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、拆遷補(bǔ)償、食品藥品安全、環(huán)境衛(wèi)生等的普法需求是一致的、適合大眾化的普法。對于一些少數(shù)需求，則通過執(zhí)法辦案、窗口和具體案件的處理來進(jìn)行普法。因此，普法模式應(yīng)該是大眾化的普法與小眾化的普法相結(jié)合。

(六)建立執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)普法責(zé)任相應(yīng)的考核機(jī)制

解決“普法”問題，還要解決不履行或者怠于履行普法職能的法律責(zé)任的問題。這就需要建立“誰主管誰負(fù)責(zé)”的普法責(zé)任制和考核機(jī)制。只有職責(zé)明確，才能將普法職能落到實(shí)處。

各執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要明確本機(jī)關(guān)內(nèi)具體的普法問題的分工，各部門結(jié)合自己的行政管理或者管轄范圍有針對性地進(jìn)行普法。根據(jù)各自機(jī)關(guān)的法定職能，結(jié)合辦理事項(xiàng)所涉及的容易產(chǎn)生糾紛的事項(xiàng)，開展針對性地預(yù)防宣傳性普法活動。比如，交通安全管理部門可以發(fā)布典型的交通安全事故和刑事案例，通過這樣的普法宣傳和教育還能起到預(yù)防糾紛、節(jié)約社會資源的目的。這也是“誰執(zhí)法誰普法”機(jī)制提出的初衷。當(dāng)然，建立何種考核機(jī)制才能真正起到激勵和懲罰的目的，還有待各行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中摸索。

(七)不斷完善基于執(zhí)法依據(jù)與司法過程的以案釋法制度

以案釋法是最通俗易懂的普法形式之一。提到以案說法，人們想到的都是司法機(jī)關(guān)的“以案說法”，如法院公開審理案件、網(wǎng)上直播庭審、公開法律文書等，通過具體的案件向公眾普法宣傳，也是以案釋法最常見的方式。除此之外，如最高法“指導(dǎo)性案例”的發(fā)布、年度影響力訴訟案件的評選以及熱點(diǎn)案件的專家釋法等都是成功的以案釋法，也確實(shí)起到了解釋法律、宣傳法律的良好效果。

本研究認(rèn)為，以案釋法絕非司法機(jī)關(guān)的專利，行政機(jī)關(guān)的管理涉及社會管理的各個(gè)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力種類多樣，各部門行政法涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章眾多，社會公眾往往很難了解相關(guān)規(guī)定。這就更需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)收集、整理、研究自己主管領(lǐng)域的典型案件，用最通俗易懂的語言向社會發(fā)布執(zhí)法的依據(jù)，建立自己的典型案例資源庫，利用典型案例來編制辦事指南等問答資料，發(fā)揮典型案例的引導(dǎo)和教育功能。