孔凡斌，王 苓，徐彩瑤，許正松

（1.浙江農(nóng)林大學(xué)a.生態(tài)文明研究院,b.浙江省鄉(xiāng)村振興研究院，c.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江 杭州 311300；2.亳州學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理系，安徽 亳州 236800）

一、引 言

人與自然和諧共生的現(xiàn)代化是中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要特征，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理目標(biāo)”五位一體：的組成部分[1]，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境維度關(guān)切[2]。 在2018 年召開的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記指出要加快建立健全以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系[3]。 2019 年11 月，黨的十九屆四中全會(huì)確立了生態(tài)環(huán)境制度體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則、總體目標(biāo)和任務(wù)。 2021 年4 月30 日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，要提高生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。 2020 年3 月3日，中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，提出具體改革目標(biāo)，成為全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性文件。2022 年5 月31 日，中央再次明確提出要提高生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

中國(guó)目前正處于高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段， 而生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善依然面臨著能源結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境污染以及生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)困境[4]。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的直接體現(xiàn)[5]，現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)的重要保障和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重中之重。 立足新發(fā)展階段，以生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化為抓手推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善及生態(tài)文明建設(shè)[5]，已經(jīng)成為一項(xiàng)緊迫而重大的國(guó)家任務(wù)[6]。 當(dāng)前，迫切需要加快理論研究助力治理制度體系和治理能力建設(shè)，支撐生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化實(shí)踐。 系統(tǒng)梳理和歸納總結(jié)中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵、實(shí)踐邏輯與實(shí)踐成效，面向國(guó)家重大戰(zhàn)略需求，提出中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化深化研究的重點(diǎn)方向和主要內(nèi)容，助力中國(guó)生態(tài)環(huán)境管理現(xiàn)代化改革實(shí)踐，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論解析

（一）生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力概念內(nèi)涵及其相互關(guān)系

要準(zhǔn)確系統(tǒng)把握中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概念，首先需要辨析生態(tài)治理制度體系和治理能力的概念內(nèi)涵及其相互關(guān)系。

國(guó)家治理制度是政治轉(zhuǎn)型過程中的核心目標(biāo)。 一個(gè)良好的國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理制度體系不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)三大機(jī)制的互相支撐與平衡，還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法治與德治的有機(jī)統(tǒng)一和民主與效率的相互補(bǔ)充與協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)既能體現(xiàn)民主理念，又能有利于提高行政效能。 因此，中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系首先是執(zhí)政黨和政府管理國(guó)家的制度體系，即一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理制度，具體內(nèi)容正如黨的十九大報(bào)告中定義的那樣，中國(guó)生態(tài)環(huán)境制度體系包括生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會(huì)行動(dòng)體系，具體內(nèi)容包括生態(tài)環(huán)境治理體制機(jī)制、法律制度安排，基本構(gòu)成要素包括治理主體（執(zhí)政黨、政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾）、治理手段（經(jīng)濟(jì)、政策、法律）及治理效果（技術(shù)）三個(gè)方面。 可見，生態(tài)環(huán)境治理體系作為一套完整的制度體系，是治理主體、治理體制、機(jī)制、技術(shù)等因素構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一體，中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化既是體制機(jī)制、法律制度和技術(shù)手段的現(xiàn)代化，也是監(jiān)管體系、經(jīng)濟(jì)政策體系、法治體系和社會(huì)行動(dòng)體系的現(xiàn)代化。

國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。 開放性與包容性是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要理念，政府與公民多元主體合作治理是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要特征。 現(xiàn)代國(guó)家治理能力既包括執(zhí)政黨和政府集體行動(dòng)的能力以及支配資源的能力，也包括社會(huì)組織和公眾參與的能力。 因此，中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理能力作為生態(tài)環(huán)境制度的執(zhí)政黨、政府和社會(huì)公眾的執(zhí)行能力，具體包括執(zhí)政黨和政府的主導(dǎo)能力、市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的能力、社會(huì)組織和公眾的參與能力[7]及其綜合集成能力，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境治理的效能，同時(shí)還需要以科學(xué)先進(jìn)的治理理念為先導(dǎo)。 現(xiàn)階段，中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵在政府管理理念轉(zhuǎn)變、管理手段優(yōu)化及其干部管理能力提升，難點(diǎn)在于制度賦能和激發(fā)保障社會(huì)組織與公民充分參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性。 因此，中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化既是政府治理能力的現(xiàn)代化，也是政府與社會(huì)多元主體協(xié)同治理能力和聯(lián)動(dòng)機(jī)制的現(xiàn)代化。

正如國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)相輔相成的有機(jī)整體一樣， 只有有了好的生態(tài)環(huán)境治理體系才能真正提高生態(tài)環(huán)境治理能力，只有提高生態(tài)環(huán)境治理能力才能充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境治理體系的效能。首先，以制度為核心的治理體系是基礎(chǔ)。完善的生態(tài)環(huán)境治理體系是治理能力的支撐保障[8]，只有在完善的生態(tài)環(huán)境治理體系上才能形成強(qiáng)大的生態(tài)環(huán)境治理能力，而缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)且富有彈性的生態(tài)環(huán)境治理體系，將無(wú)法實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。 其次，生態(tài)環(huán)境治理能力既是不可或缺的工具過程又是衡量治理有效性的評(píng)價(jià)依據(jù)。 生態(tài)環(huán)境治理能力既作為生態(tài)環(huán)境治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)的過程和結(jié)果，也反過來(lái)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系的完善和與時(shí)俱進(jìn)，正如生態(tài)環(huán)境治理能力效能導(dǎo)向目標(biāo)可以引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境治理的努力方向和能力構(gòu)成[7]。最后，生態(tài)環(huán)境治理體系和生態(tài)環(huán)境治理能力動(dòng)靜協(xié)同是提高治理效能的條件。生態(tài)環(huán)境治理體系側(cè)重系統(tǒng)要素構(gòu)成并呈現(xiàn)相對(duì)靜止的狀態(tài)[9]，生態(tài)環(huán)境治理能力側(cè)重治理體系要素的功能發(fā)揮并呈現(xiàn)相對(duì)運(yùn)動(dòng)的狀態(tài)[4]，兩者的有機(jī)結(jié)合是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)、滿足人民生態(tài)環(huán)境需要和支撐高質(zhì)量發(fā)展的保障。

（二）生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概念特征

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出后，迅速成為研究熱點(diǎn)，然而，正如爭(zhēng)論不休的”現(xiàn)代化：概念一樣，關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概念及其內(nèi)涵并未形成一致觀點(diǎn)。 總體上看，依據(jù)現(xiàn)代化概念的不同，形成了過程論、轉(zhuǎn)變論和集成論三種比較有代表性的觀點(diǎn)。 鑒于現(xiàn)代化是一個(gè)多層次、多階段的歷史過程，過程論強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是生態(tài)環(huán)境制度體系和治理能力不斷完善和提升的過程[10]。 鑒于現(xiàn)代化又是一個(gè)由傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的歷史過程，轉(zhuǎn)變論強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是對(duì)傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境治理體系的反思，是治理理念、目標(biāo)、手段和方式等系統(tǒng)化變革[11]。鑒于現(xiàn)代化是一個(gè)”集大成：的過程，并表現(xiàn)為多層次、多階段的歷史過程，集成論強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的外延拓展性以及生態(tài)環(huán)境要素的集成性， 突出生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性和手段的綜合性[12]。有人批評(píng)上述三種觀點(diǎn)僅僅沿襲了現(xiàn)代化概念的邏輯演進(jìn)，而沒有突出制度要素的根本功能和核心價(jià)值，尚不能很好地揭示生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的本質(zhì)特征和驅(qū)動(dòng)力量，因此認(rèn)為生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化就是指通過構(gòu)建系統(tǒng)完備的制度體系和提升運(yùn)用制度治理能力，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理科學(xué)化、規(guī)范化和高效化的過程和趨勢(shì)[13]。 實(shí)際上，這一觀點(diǎn)依然屬于過程論范疇，它較好地遵循了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化概念的官方定義，突出了治理制度體系和治理能力體系建設(shè)在生態(tài)環(huán)境現(xiàn)代化治理中的核心定位與重要價(jià)值，彰顯了制度化、科學(xué)化、程序化、規(guī)范化、觀念化的特征[14]。 綜合上述觀點(diǎn)，本文認(rèn)為中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是使國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，從而把中國(guó)生態(tài)環(huán)境制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境治理效能的過程。 因此，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是制度和能力變化過程的現(xiàn)代化， 又是治理狀況和能力程度的現(xiàn)代化，是對(duì)制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化的過程。

制度化是指群體和組織的生態(tài)環(huán)境行為規(guī)則從特殊的、不固定的方式向被認(rèn)可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過程，是群體與組織的生態(tài)環(huán)境行為規(guī)則發(fā)展和成熟的過程，也是整個(gè)社會(huì)生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范化、有序化的演變過程。 考慮到中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)，中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系的制度化則主要是指政府管理行為制度體系的完備過程，這是現(xiàn)代化的根本特征。 科學(xué)化是指生態(tài)環(huán)境決策和管理符合客觀規(guī)律的程度逐步提高或基本達(dá)到了符合客觀規(guī)律的程度，強(qiáng)調(diào)決策和管理是一個(gè)建立在可檢驗(yàn)的解釋和對(duì)客觀事物的形式、組織等進(jìn)行預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上的有序的知識(shí)系統(tǒng)。 考慮到生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然生態(tài)系統(tǒng)長(zhǎng)期交互作用的復(fù)雜結(jié)果，中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系的科學(xué)化不僅要符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律， 而且更要遵循生態(tài)系統(tǒng)演化的自然規(guī)律，注重構(gòu)建基于自然的生態(tài)環(huán)境治理體系，并以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化作為衡量治理現(xiàn)代化水平的重要依據(jù)，科學(xué)化是現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。 規(guī)范化是指在生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中，根據(jù)現(xiàn)代化需要，合理地制定、發(fā)布和實(shí)施規(guī)范、規(guī)程、制度以及工作流程，以形成統(tǒng)一、規(guī)范和相對(duì)穩(wěn)定的治理體系，并通過對(duì)體系的不斷完善，獲得最佳生態(tài)環(huán)境治理秩序和治理效果。 考慮到生態(tài)環(huán)境治理效果是多部門協(xié)同行動(dòng)的結(jié)果，中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系的規(guī)范性不僅要注重政府部門間治理體系的井然有序與協(xié)調(diào)高效，而且還要注重治理效果評(píng)價(jià)方法、數(shù)據(jù)和結(jié)果運(yùn)用的規(guī)范化，規(guī)范化是現(xiàn)代化的重要特征。 程序化是指按照管理工作內(nèi)在邏輯關(guān)系而確定的一系列相互關(guān)聯(lián)的活動(dòng)所實(shí)施的管理方式，程序化存在于生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)的所有活動(dòng)中，包含生態(tài)環(huán)境治理制度制定、執(zhí)行、監(jiān)督與績(jī)效考核的所有環(huán)節(jié)，程序化既是規(guī)范化的基礎(chǔ)，又是合法化的前提和現(xiàn)代化的基本要求，科學(xué)地制定生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)和運(yùn)行的程序，有助于提高治理效能。

（三）生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理想條件

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化概念特征及其相互關(guān)系的理論邏輯表明，科學(xué)先進(jìn)的認(rèn)知理念、廣泛的觀念認(rèn)同、完備的制度體系、有力的法律保障、多元主體參與及其協(xié)同聯(lián)動(dòng)是推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理想條件。

第一，對(duì)規(guī)律的科學(xué)認(rèn)知。 生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，生態(tài)環(huán)境政策與制度的選擇有賴于生態(tài)環(huán)境科學(xué)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)的綜合集成研究提供解決方案。 對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的科學(xué)認(rèn)知和對(duì)環(huán)境技術(shù)的有效掌握是制定科學(xué)的生態(tài)環(huán)境治理政策與制度的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，只有基于對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的成因、影響、演變規(guī)律等科學(xué)結(jié)論基礎(chǔ)上形成的生態(tài)環(huán)境政策與制度，才能有效地治理和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。 因此，制定和實(shí)施正確的生態(tài)環(huán)境治理策略，其邏輯出發(fā)點(diǎn)首先是人們對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的科學(xué)認(rèn)知[6]，進(jìn)而依賴生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究，識(shí)別生態(tài)環(huán)境質(zhì)量退化的原因及其演變規(guī)律，并據(jù)此采取科學(xué)的技術(shù)解決方案。 不僅如此，還要遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，通過經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境效用的科學(xué)研究，識(shí)別經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的互動(dòng)關(guān)系及其演變規(guī)律，并據(jù)此采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)社會(huì)解決方案。 只有基于生態(tài)環(huán)境科學(xué)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)研究集成的科學(xué)認(rèn)知，才能制定出最優(yōu)的生態(tài)環(huán)境治理政策與制度、生態(tài)治理模式和治理路徑[15]。

第二，完善的制度體系。 制度是治國(guó)重器，制度優(yōu)勢(shì)是治理效能的直接反映，也是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的核心。 現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)更多致力于破解深層次的體制機(jī)制問題，聚焦重點(diǎn)問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 完善的制度體系既要注重頂層設(shè)計(jì)及長(zhǎng)期的制度安排，又要注重可操作性及其立竿見影的實(shí)效。 堅(jiān)持將以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心、以解決城鄉(xiāng)突出生態(tài)環(huán)境問題為重點(diǎn)作為完善制度體系的基本出發(fā)點(diǎn)，把實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、強(qiáng)化制度執(zhí)行力和強(qiáng)化生態(tài)文明制度意識(shí)作為制度體系建設(shè)的著力點(diǎn)，加快制度創(chuàng)新，增加制度供給，完善制度配套，強(qiáng)化制度執(zhí)行，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)與約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)環(huán)境制度體系。

第三，有力的法律保證。 法治是國(guó)家現(xiàn)代化的基本特征，國(guó)家治理現(xiàn)代化需要依靠法律作為保障，生態(tài)環(huán)境法治體系的現(xiàn)代化是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)核組成與保障。 生態(tài)環(huán)境治理的全域、全過程展開和全員參與均需要得到法律制度的嚴(yán)格保護(hù)、強(qiáng)力約束和強(qiáng)大震懾。 用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境是中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本條件，樹立依法辦事、法律至上的精神，讓制度具有剛性和權(quán)威，成為不可觸碰的高壓線，是中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本目標(biāo)。

第四，多元的參與主體。 政黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)是國(guó)家現(xiàn)代化治理的四大主體要素，四者之間的有效協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)是治理形態(tài)成熟的基本標(biāo)志，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。 構(gòu)建黨委為領(lǐng)導(dǎo)、政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與、各司其職、各盡其責(zé)、密切協(xié)作的生態(tài)環(huán)境共治體系和治理格局，是多元主體共同參與中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)踐的基本要求。 作為決策者、管理者和政策提供者，執(zhí)政黨和政府在生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。作為綠色生產(chǎn)的主體，企業(yè)是生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。作為協(xié)調(diào)者和民眾參與生態(tài)環(huán)境治理的重要載體，社會(huì)組織發(fā)揮紐帶和橋梁作用。 公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的動(dòng)力最強(qiáng)，是生態(tài)環(huán)境治理的動(dòng)力源泉。

第五，廣泛的價(jià)值認(rèn)同。 內(nèi)心認(rèn)同才能自覺踐行，國(guó)家、社會(huì)、公民的價(jià)值認(rèn)同，是凝聚改革共識(shí)、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的社會(huì)基礎(chǔ)。 生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化支撐高質(zhì)量發(fā)展與滿足人們美好生活的價(jià)值目標(biāo)、價(jià)值取向、價(jià)值準(zhǔn)則，只有植根于人民、生長(zhǎng)于社會(huì)，為社會(huì)成員所普遍接受和深刻認(rèn)同，才可能將不同身份、不同背景的社會(huì)主體凝結(jié)成一個(gè)穩(wěn)固的價(jià)值共同體，把價(jià)值導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為自覺行動(dòng)，真正形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價(jià)值風(fēng)尚。 生態(tài)環(huán)境治理是一個(gè)長(zhǎng)期推進(jìn)、不斷演化的過程，其治理成效的取得既需要治理主體持之以恒，久久為功，更需要得到全社會(huì)的廣泛認(rèn)同和支持。 大力宣傳綠色文明，增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式，把建設(shè)美麗中國(guó)轉(zhuǎn)化為全體人民自覺行動(dòng)，是中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化價(jià)值共識(shí)的基本要求和內(nèi)在規(guī)定。

三、生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)踐探索研究

自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)、流域生態(tài)環(huán)境治理、城市環(huán)境污染治理、土壤環(huán)境污染治理以及農(nóng)村環(huán)境污染治理是中國(guó)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)踐探索的關(guān)鍵領(lǐng)域。 統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理是中國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和流域水土環(huán)境綜合治理的創(chuàng)新舉措，大氣污染是城市環(huán)境污染治理的焦點(diǎn)，土壤污染是環(huán)境污染治理的難點(diǎn)，人居環(huán)境整治是農(nóng)村環(huán)境綜合治理的關(guān)鍵。圍繞這些重要領(lǐng)域的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，國(guó)家實(shí)施了一系列重大工程和行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)著學(xué)術(shù)界的理論研究探索。

（一）山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)現(xiàn)代化探索研究

2015 年9 月出臺(tái)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求推動(dòng)探索生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、環(huán)境治理機(jī)制體制創(chuàng)新和部門協(xié)同的實(shí)現(xiàn)路徑，隨后國(guó)家啟動(dòng)三批山水林田湖生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程試點(diǎn)，推動(dòng)了山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)現(xiàn)代化五個(gè)方面的研究探索。

一是原理和內(nèi)涵研究。 已有的研究多認(rèn)為”山水林田湖草—人：是多種要素構(gòu)成的有機(jī)整體，揭示了自然生態(tài)系統(tǒng)各要素的相互作用及其人地協(xié)同格局[16]。 山水林田湖草生命共同體以生態(tài)學(xué)理論為支撐， 詮釋了山水林田湖草生命共同體的時(shí)空區(qū)域尺度及流域內(nèi)部各生態(tài)系統(tǒng)之間的耦合機(jī)制[17]，其實(shí)質(zhì)是土地景觀綜合體[18]，”統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理：是實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的戰(zhàn)略自覺[19]。

二是生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程內(nèi)容研究。 研究重點(diǎn)主要集中在工程布局與技術(shù)策略[20]、工程效益評(píng)估等方面[21]。

三是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域試點(diǎn)情況總結(jié)。 主要包括環(huán)京津山水林田湖草保護(hù)修復(fù)模式[22]、祁連山山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)[23]、京津冀山水林田湖草綜合治理措施總結(jié)研究[24]。 學(xué)術(shù)界對(duì)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的總結(jié)和反思主要涉及理論基礎(chǔ)[25]、路徑探索、政策內(nèi)涵、工作思路[26]和多學(xué)科支撐的方向性[17]。

四是土地整治與污染治理研究。 研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)土壤污染治理相對(duì)較為滯后，土壤污染治理依然存在著法律法規(guī)缺失，監(jiān)測(cè)水平較低、調(diào)查精度不高，標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，修復(fù)技術(shù)不成熟以及治理資金短缺等問題，土壤污染治理制度是我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系的重要內(nèi)容，亟待構(gòu)筑和完善[27-28]。

五是流域生態(tài)系統(tǒng)管理及水土保護(hù)和治理研究。2000 年前關(guān)于流域生態(tài)系統(tǒng)管理的研究多集中于北美地區(qū)[29]，隨著我國(guó)水和土壤污染日趨嚴(yán)重，國(guó)內(nèi)也開展了流域生態(tài)系統(tǒng)管理的探索[30-31]。 研究普遍認(rèn)為，統(tǒng)籌實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程及流域水土環(huán)境綜合治理工程是探索流域生態(tài)系統(tǒng)綜合管理及水土環(huán)境保護(hù)治理的重大措施[15]。2015 年4 月國(guó)家實(shí)施《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》以及2019 年實(shí)施《水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)（國(guó)家水專項(xiàng)）》之后，學(xué)界即將流域生態(tài)系統(tǒng)管理及其模型列為主要研究?jī)?nèi)容[32]。

總體看來(lái)， 有關(guān)流域水環(huán)境保護(hù)治理體系和治理能力建設(shè)及其與流域水環(huán)境變化過程耦合機(jī)理方面的研究始終較為薄弱，對(duì)土壤污染治理過程耦合的相應(yīng)研究更少。流域水土環(huán)境綜合治理工程是山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的重要組成部分， 改善流域水土環(huán)境質(zhì)量是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的重要政策目標(biāo)， 然而利用生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程推動(dòng)流域水土環(huán)境質(zhì)量變化的研究成果并不多見。

（二）城市環(huán)境治理現(xiàn)代化探索研究

已有文獻(xiàn)中，對(duì)城市環(huán)境治理現(xiàn)代化的研究探索主要集中在城市大氣污染治理、城市污水治理和城市生活垃圾治理三個(gè)領(lǐng)域的多個(gè)方面。

一是城市大氣污染治理理論研究。 城市大氣污染治理戰(zhàn)略研究普遍認(rèn)為，應(yīng)該通過合理規(guī)劃城市發(fā)展布局、嚴(yán)格控制交通生活污染、加大環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法力度等措施解決城市大氣污染防治問題[33-34]。城市大氣污染治理技術(shù)手段研究認(rèn)為需要從治理理念、治理制度、治理手段上進(jìn)行創(chuàng)新，同時(shí)還要通過技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)城市大氣環(huán)境治理創(chuàng)新[35-36]。城市大氣污染治理模式研究認(rèn)為，需要建立社會(huì)公眾參與的治理模式，推動(dòng)城市環(huán)境多元主體共治[37]。 另外，更多的研究依然停留在對(duì)重點(diǎn)行業(yè)打贏”藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)：實(shí)踐案例的一般性解讀和理解層面[38]。

二是城市污水治理相關(guān)研究。 城市污水治理效率研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)城市污水治理效率總體水平較低，且城市間污水治理效率差異較大，超大城市和西部城市的污水治理效率相對(duì)較高，而中部城市和特大城市的污水治理效率相對(duì)較低[39]。 城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究認(rèn)為城市污水治理績(jī)效能夠反映治理方式、治理工具的改善帶來(lái)的治理效果，此前的研究多采用全生命周期、數(shù)據(jù)包絡(luò)法等環(huán)境評(píng)價(jià)方法，后來(lái)逐步引入PSR（壓力—狀態(tài)—響應(yīng)）、DPSIR（驅(qū)動(dòng)力—狀態(tài)—壓力—影響—響應(yīng)）等可持續(xù)性評(píng)價(jià)方法，更多考慮城市污水治理的社會(huì)和環(huán)境績(jī)效[40]。 令人遺憾的是，一套被廣泛認(rèn)可的、能反映污染治理全過程的城市污水治理績(jī)效評(píng)價(jià)體系還沒有完全建立。 城市污水治理模式研究認(rèn)為，城市污水處理的目標(biāo)是提高治理效率和降低污染濃度，而治理模式的不同直接影響治理效率和治理效果。 從2002 年開始，中國(guó)逐步實(shí)施城市污水處理市場(chǎng)化改革，開始實(shí)行以市場(chǎng)為主導(dǎo)的”政府—企業(yè)—消費(fèi)者：共同治理模式，即企業(yè)通過特許經(jīng)營(yíng)方式從政府獲得城市污水處理的相關(guān)業(yè)務(wù)，消費(fèi)者支付污水處理費(fèi)，并與政府一起對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。 實(shí)踐證明，市場(chǎng)化行為促進(jìn)了城市污水處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 研究還發(fā)現(xiàn)，非市場(chǎng)化方式如第三方組織和消費(fèi)者積極參與到治理行動(dòng)中同樣重要，有必要在城市污水治理中進(jìn)一步重視和加強(qiáng)非市場(chǎng)化方式[41]。

三是城市生活垃圾治理研究。 城市生活垃圾處置狀況研究表明，2005—2019 年中國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)量逐步上升，每年都在億噸級(jí)以上。 為處置生活垃圾，中國(guó)不斷加大生活垃圾治理的投資額，推動(dòng)提前完成《”十三五：生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》目標(biāo)。 中國(guó)生活垃圾治理能力東部最強(qiáng)，中部次之，西部最差。因公眾參與效率低、垃圾分類不規(guī)范、政府負(fù)擔(dān)重等原因，治理效率不高[42]。城市生活垃圾分類治理模式探索方面，中國(guó)自2000 年起開始推行城市生活垃圾分類試點(diǎn)工作，并于2017 年出臺(tái)《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》。 各地在實(shí)踐中結(jié)合自身實(shí)際，形成了基層政府主導(dǎo)推動(dòng)、依托社區(qū)動(dòng)員居民參與垃圾分類以及將垃圾分類治理外包給環(huán)保企業(yè)，以經(jīng)濟(jì)手段吸引居民參與垃圾治理和社會(huì)組織主動(dòng)加入治理過程，以環(huán)保理念引導(dǎo)居民參與垃圾治理的三種垃圾分類治理模式。 然而，由于監(jiān)管機(jī)制不健全、分類管理各自為政、源頭分類參與率低以及政策執(zhí)行存在較高的交易成本等，垃圾分類政策執(zhí)行的效果并不理想，今后如何選擇合適的執(zhí)行策略以提高治理的有效性至關(guān)重要[43-44]。城市生活垃圾治理政策研究表明，前端分類政策趨于成熟，中端收運(yùn)政策日益明確，配套設(shè)施逐步完善，末端處理政策相對(duì)滯后，不同主體在不同環(huán)節(jié)參與程度明顯不同，多元主體在前端環(huán)節(jié)合作較為密切，中間和末端環(huán)節(jié)則以政府和企業(yè)參與為主[45]。 為此，需要進(jìn)一步研究如何加強(qiáng)多元治理主體的作用和搭建城市垃圾多元治理體系等問題。

（三）農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化探索研究

關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化探索的研究主要有以下四個(gè)方面：

一是農(nóng)村環(huán)境治理模式和發(fā)展路徑研究。 經(jīng)過20 多年環(huán)境治理的實(shí)踐，中國(guó)形成了三種農(nóng)村環(huán)境治理模式，分別是以政府為主導(dǎo)綜合運(yùn)用法規(guī)和行政命令的行政型治理模式、以經(jīng)濟(jì)杠桿為主要手段解決環(huán)境污染外部性的市場(chǎng)型治理模式、以社區(qū)為單位動(dòng)員居民和社會(huì)組織廣泛參與的社區(qū)型治理模式。 環(huán)境污染的治理效果更多地取決于地方政府行為選擇的合理性，這要求政府要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段和激勵(lì)機(jī)制[46]。 然而，由于存在政策支持不足、價(jià)值目標(biāo)異化、社會(huì)資本參與較少等問題，農(nóng)村環(huán)境治理的績(jī)效一直不高，今后需要進(jìn)一步推動(dòng)跨界聯(lián)動(dòng)治理，增強(qiáng)各類主體參與環(huán)境治理的內(nèi)生動(dòng)力，通過健全市場(chǎng)治理體系科學(xué)配置資源以消除環(huán)境污染的外部性[47]。

二是農(nóng)村環(huán)境治理體系構(gòu)建研究。2020 年3 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，從內(nèi)容構(gòu)造上看，農(nóng)村環(huán)境治理體系包括領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場(chǎng)體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系七個(gè)組成部分。 實(shí)踐中，由于存在主體功能缺失、資金短缺、資源配置失衡、機(jī)制運(yùn)行不暢等原因，完整的農(nóng)村環(huán)境治理體系一直沒能建立起來(lái)[48]。治理體系影響著治理效率，關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理效率的多數(shù)研究采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）方法，部分研究運(yùn)用DEA 中的超效率SBM 模型動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)農(nóng)村環(huán)境污染治理效率[49]。面對(duì)不容樂觀的治理效果，應(yīng)以城鄉(xiāng)融合為導(dǎo)向，發(fā)揮政府作為召集者、建制者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)管者的角色作用，整合城鄉(xiāng)環(huán)境治理資源，優(yōu)化要素配置方式，緩解資金短缺，重塑農(nóng)村環(huán)境治理主體體系，形成城鄉(xiāng)環(huán)境治理共建共享格局[47]。

三是農(nóng)村面源污染治理研究。 農(nóng)村面源污染的污染源主要有農(nóng)業(yè)種植中使用的化肥和遺棄的秸稈、農(nóng)村生活垃圾和生活污水、畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖過程中的污染等。 研究表明，農(nóng)村面源污染物主要來(lái)源是農(nóng)業(yè)種植，其次為農(nóng)村生活污水，對(duì)應(yīng)的治理措施分別為優(yōu)化種植業(yè)布局、使用無(wú)公害農(nóng)藥、提高秸稈回收率、加快農(nóng)村廁所改造、農(nóng)村生活污水實(shí)施集中處理[50]。為解決日益嚴(yán)重的水污染問題，中國(guó)從2016 年開始自上而下全面推行河長(zhǎng)制，這一具有中國(guó)特色的水污染治理政策取得了不錯(cuò)的效果。村級(jí)河長(zhǎng)的設(shè)立顯著提升了農(nóng)村水環(huán)境治理績(jī)效，資源整合與激勵(lì)機(jī)制是河長(zhǎng)制運(yùn)行有效的重要原因。為保證河長(zhǎng)制在農(nóng)村”最后一公里：的水污染治理具有相同的效果，在農(nóng)村實(shí)施河長(zhǎng)制全覆蓋非常必要[51]。

四是農(nóng)村環(huán)境治理政策研究。中國(guó)的農(nóng)村環(huán)境治理政策演變可以劃分為四個(gè)階段。第一階段為改革開放前的政策空白階段，這一階段沒有成型的環(huán)境治理政策體系，環(huán)境治理不受重視，投入較少。 第二階段為改革開放至新農(nóng)村建設(shè)前的制度初創(chuàng)階段，這一階段中央政府開始將環(huán)境保護(hù)確定為一項(xiàng)基本國(guó)策，相繼頒布并實(shí)施了一系列農(nóng)村環(huán)境治理的法律法規(guī)。 第三階段是新農(nóng)村建設(shè)至精準(zhǔn)扶貧前的全面提升階段，這一階段更加重視農(nóng)村環(huán)境治理的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，突出表現(xiàn)為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。 第四階段是精準(zhǔn)扶貧后至今的總體深化階段，這一階段農(nóng)村環(huán)境治理的針對(duì)性和專業(yè)性大幅提升，環(huán)境目標(biāo)更高，參與治理的主體更加多元化[52]。 鑒于農(nóng)村環(huán)境治理的系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，政策制定和實(shí)施需要更加注重技術(shù)進(jìn)步和居民綠色生活理念的引導(dǎo)和提升。

（四）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的人文驅(qū)動(dòng)力與制度績(jī)效探索研究

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力是影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的關(guān)鍵政策制度及人文驅(qū)動(dòng)力因素，其現(xiàn)代化水平的高低在很大程度上決定著生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平，而生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平是衡量生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)成效及績(jī)效水平的關(guān)鍵指標(biāo)。 因此，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量?jī)烧咧g存在因果互饋關(guān)系。 目前，相關(guān)研究主要集中在如下兩個(gè)方面：

一是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的人文驅(qū)動(dòng)力研究。 2004 年，國(guó)際全球環(huán)境變化人文因素計(jì)劃中國(guó)國(guó)家委員會(huì)成立，推動(dòng)了中國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的人文驅(qū)動(dòng)力理論和實(shí)踐研究。 國(guó)內(nèi)研究認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的變化對(duì)于區(qū)域工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等人類活動(dòng)方式有著高度的敏感性和相關(guān)性[15]。 短期來(lái)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政策因素對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的變化具有決定性影響[53]。人口、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、科技、文化以及宗教因素是驅(qū)動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的間接因素，而政策與制度屬于間接驅(qū)動(dòng)力范疇[54]。 制度通過資源配置的方式影響人類生產(chǎn)、生活和政府管理行為，這些行為決定著生態(tài)環(huán)境資源的利用方式，而不同利用方式對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化造成不同影響。 因此，政策和制度因素被認(rèn)為是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的重要人文因素[55]。 在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的人文驅(qū)動(dòng)力特征研究方面，中國(guó)學(xué)者提出”污染足跡模型：和量化研究方法[56]，在一定程度上彌補(bǔ)了研究中難以量化和難以解釋內(nèi)部邏輯關(guān)系等方面的缺陷，且初步明確了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的人文驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

二是生態(tài)環(huán)境治理制度績(jī)效及其評(píng)估方法研究。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量隨著社會(huì)環(huán)境的變化而不斷發(fā)展演變[57]。從人類活動(dòng)和生態(tài)環(huán)境變遷的互動(dòng)作用角度來(lái)看，人類活動(dòng)總是受到制度的影響和制約[58]。 因此，評(píng)估生態(tài)環(huán)境制度影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的績(jī)效研究有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。 目前，在生態(tài)環(huán)境治理制度實(shí)施績(jī)效研究方面，學(xué)術(shù)界聚焦于地方法規(guī)與條例實(shí)施績(jī)效的評(píng)估[59-61]。

四、加快推進(jìn)中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要任務(wù)

中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)雖然取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，但還存在著不少短板和不足，制度建設(shè)還存在碎片化、分散化、部門化現(xiàn)象，生態(tài)環(huán)境法律體系還不夠全面，多元化的治理格局還未真正形成。 相較于世界發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理效能和治理效率依然有待提高，國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間的生態(tài)環(huán)境治理體系、治理能力和治理效能發(fā)展的不平衡矛盾依然比較突出。2022 年5 月31 日中央政治局理論學(xué)習(xí)會(huì)議提出，要健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，構(gòu)建制度機(jī)制，強(qiáng)化法律政策保障，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)，完善約束性指標(biāo)管理，建立健全財(cái)政資金投入機(jī)制，建立健全風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。 當(dāng)前，中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)主要集中在以下四個(gè)方面。

（一）加快推進(jìn)完善制度體系建設(shè)

制度是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的政治基礎(chǔ)。 改革開放至今，尤其是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)生態(tài)制度體系逐步建立并不斷發(fā)展，但制度體系在系統(tǒng)完備性、科學(xué)規(guī)范性以及運(yùn)行有效性方面存在的結(jié)構(gòu)性”短板：，依然有待進(jìn)一步完善。 例如，自然資源產(chǎn)權(quán)制度仍存在歸屬不清、產(chǎn)權(quán)弱化、權(quán)益模糊、管理不到位等問題；自然資源價(jià)格總體偏低，與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的自然資源有償使用制度未能有效運(yùn)作；流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽?yīng)用領(lǐng)域和范圍有待擴(kuò)大，多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還存在諸多有待完善之處[62]。 在生態(tài)環(huán)境治理體系中，環(huán)境監(jiān)管體系是核心內(nèi)容，政府監(jiān)管是環(huán)境治理的關(guān)鍵性因素，環(huán)境監(jiān)管體系中還存在著諸如監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任和職能不明確、對(duì)監(jiān)管者問責(zé)機(jī)制不健全、監(jiān)管工具不完備等問題[63]。 治理主體尤其是各級(jí)地方政府綜合運(yùn)用行政、市場(chǎng)、法治、社會(huì)、科技等多種方法手段開展生態(tài)環(huán)境治理能力不足的”短板：?jiǎn)栴}依然突出，制約著治理體系的效能。當(dāng)前需要加快構(gòu)建一體化的自然生態(tài)修復(fù)與保護(hù)的制度體系，如健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全綠色低碳的市場(chǎng)體系，完善排污權(quán)、碳排放交易制度，編制和完善”三線一單：制度，利用財(cái)稅手段引導(dǎo)企業(yè)走綠色發(fā)展之路，繼續(xù)完善生態(tài)補(bǔ)償制度和全方位的監(jiān)督、考核和追責(zé)制度，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境技術(shù)服務(wù)體系等[6]。

（二）加快推進(jìn)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法律體系建設(shè)

在實(shí)踐方面，生態(tài)環(huán)境治理體系存在著法律法規(guī)不嚴(yán)密等基礎(chǔ)性問題，影響著治理能力的全面提升。 中國(guó)先后制定和實(shí)施了包括《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的近30 部環(huán)保法律，以及超過60 部涉及環(huán)保的法規(guī)，加上為數(shù)眾多的地方環(huán)保法規(guī)，數(shù)量上已經(jīng)較為可觀，但體系并不完整，綜合性不足，側(cè)重污染后的治理，源頭治理方面的理念體現(xiàn)較少，與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比尚有改進(jìn)空間。 部分立法由各主管行政部門負(fù)責(zé)，立法的部門色彩較濃厚，相互間的銜接性和系統(tǒng)性不強(qiáng)。 同時(shí)，由于部門分工、職責(zé)及利益上的差異，實(shí)際執(zhí)法中各管一塊，易出現(xiàn)問題脫節(jié)和相互推諉現(xiàn)象，削弱了法律的可操作性和治理效果。 除此之外，中國(guó)的司法環(huán)境也有待改善，如環(huán)境訴訟渠道不暢與處罰力度較小，不少破壞生態(tài)環(huán)境的法人或個(gè)人所受到的處罰小于其因生態(tài)破壞的利益所得，出現(xiàn)了明知會(huì)受到處罰但依然主動(dòng)破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象，環(huán)境司法供給與需求失衡[14]。 要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全局和局部同步根本好轉(zhuǎn)，必須加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境治理法律體系方面的欠缺。

（三）加快推動(dòng)形成參與主體的多元化局面

多元主體共同參與的治理格局是生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的社會(huì)基礎(chǔ)，也是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，但目前這一格局還未真正形成。 實(shí)踐中，在生態(tài)環(huán)境治理問題上過于強(qiáng)調(diào)運(yùn)用行政手段，公眾和社會(huì)組織參與機(jī)制和制度尚不完善，生態(tài)環(huán)境治理中的”搭便車：現(xiàn)象未能有效遏制。 生態(tài)環(huán)境治理的受益者為全體社會(huì)公眾，部分參與者的投入將無(wú)償惠及他人，個(gè)人投入的努力與其收益不對(duì)等，一定程度上抑制了公眾和社會(huì)組織參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性。

（四）加快推進(jìn)學(xué)術(shù)研究和全面提升科學(xué)認(rèn)知

改革開放以來(lái)，中國(guó)生態(tài)環(huán)境科技人才隊(duì)伍逐漸壯大，生態(tài)環(huán)境科技體系逐漸完善，對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的科學(xué)認(rèn)知逐步加深，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)水平等逐漸提高，一批關(guān)鍵生態(tài)環(huán)境技術(shù)研究取得重大進(jìn)展，但與國(guó)際先進(jìn)水平以及與提升國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理能力的需求相比，中國(guó)當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究還有不小的差距。 例如，在水污染和土壤污染治理領(lǐng)域還有很多空白，生態(tài)環(huán)境對(duì)健康的影響還缺乏一些定論。 生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究的不足增加了生態(tài)環(huán)境政策選擇的難度，突出表現(xiàn)在編制和實(shí)施”三線一單：時(shí)就遇到了如何科學(xué)界定不同地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線、資源利用上線，以及編制科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單等難題，中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)亟待加強(qiáng)環(huán)境科學(xué)研究提供的智力和技術(shù)支持[64]。 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的影響因素很多，需要將它們作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，應(yīng)用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)和方法綜合考慮其整體與部分及結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系[63]。

（五）加快總結(jié)提升國(guó)家重大工程和行動(dòng)計(jì)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

基于國(guó)家和地方正在實(shí)施的生態(tài)環(huán)境治理重大工程和行動(dòng)計(jì)劃實(shí)踐典型案例的歸納、總結(jié)和凝練提升研究的成果明顯不足， 這在相當(dāng)程度上弱化了理論研究與制度創(chuàng)新應(yīng)用之間內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)，也相應(yīng)弱化了治理制度集成與治理能力提升的實(shí)踐基礎(chǔ)。 如前所述，為探索推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑與保障體系建設(shè)模式，中國(guó)相繼啟動(dòng)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)及流域水土環(huán)境綜合治理工程以推進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)及流域水土環(huán)境治理，啟動(dòng)京津冀及周邊和長(zhǎng)三角等重點(diǎn)區(qū)域城市打贏”藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)：行動(dòng)計(jì)劃以加快推進(jìn)城市大氣污染治理體系和治理能力現(xiàn)代化，啟動(dòng)全國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)計(jì)劃以加快推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化[65]。 毫無(wú)疑問，這些國(guó)家和地方示范工程與行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施將對(duì)中國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，也將對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力產(chǎn)生重大的影響。 然而，由于認(rèn)知程度、學(xué)科交叉和技術(shù)方法手段等多種因素的限制，基于這些重大工程和行動(dòng)計(jì)劃的生態(tài)環(huán)境治理體系、治理能力和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化過程耦合機(jī)理及驅(qū)動(dòng)機(jī)制，以及基于機(jī)制分析的治理體系和治理能力現(xiàn)代化路徑設(shè)計(jì)與保障體系研究尚未得到應(yīng)有的關(guān)注。

總而言之，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論研究是一項(xiàng)需要集合社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)知識(shí)與方法的跨學(xué)科綜合研究。 然而，從學(xué)術(shù)研究的整體情況看，大多數(shù)研究對(duì)于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化之中的制度和能力驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)的闡述均比較表面化和定性化，缺乏層次性、系統(tǒng)性和區(qū)域差異性分析。實(shí)際上，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的制度和能力影響因素很多，需要將它們作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，應(yīng)用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)和方法綜合考慮其整體與部分及結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系。 同時(shí)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的治理體系和治理能力驅(qū)動(dòng)因素及其作用強(qiáng)度本身具有明顯的區(qū)域差異性。 因此，要弄清楚不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境變化中的主要治理制度和治理能力及其構(gòu)成要素，需要加強(qiáng)研究的時(shí)空針對(duì)性。 不僅如此，大多數(shù)研究對(duì)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力及其構(gòu)成要素對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的影響仍以定性分析為主，難以成功地將治理體系和治理能力過程耦合及驅(qū)動(dòng)力貢獻(xiàn)加以定量分析和模擬，無(wú)法綜合研究治理體系和治理能力與生態(tài)環(huán)境變化過程耦合機(jī)理與驅(qū)動(dòng)機(jī)制，也就難以得出能夠支撐和滿足生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)現(xiàn)實(shí)需求的研究成果。

五、生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化深化研究展望

鑒于已有研究成果的重要啟示和不足， 服務(wù)于生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)，未來(lái)研究要做好以下工作：研究目標(biāo)定位要清晰、研究學(xué)科視角要拓寬、研究對(duì)象要擴(kuò)大、主要研究?jī)?nèi)容要具體、研究重點(diǎn)難點(diǎn)要聚焦、研究方法的運(yùn)用要多樣以及研究創(chuàng)新要點(diǎn)要明確等，具體而言，未來(lái)深化研究的具體創(chuàng)新路徑和主要內(nèi)容可以歸結(jié)為以下四個(gè)方面。

（一）加快構(gòu)建多學(xué)科視角的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論機(jī)制與實(shí)踐分析的研究框架

從學(xué)科角度上看，無(wú)論是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究，既有的研究多是從政治學(xué)和法治視角展開的，缺乏多學(xué)科交叉視角的研究。 人類制定和實(shí)施正確的生態(tài)環(huán)境治理策略，應(yīng)建立在對(duì)生態(tài)環(huán)境變化過程及其自然和人文驅(qū)動(dòng)力系統(tǒng)科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)之上，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為評(píng)價(jià)驅(qū)動(dòng)力效能的根本標(biāo)準(zhǔn)。 因此，應(yīng)充分運(yùn)用和借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、地理學(xué)以及系統(tǒng)科學(xué)的理論和技術(shù)方法，按照”治理制度—治理行為響應(yīng)—生態(tài)環(huán)境質(zhì)量：的邏輯思路，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系、治理能力和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化過程耦合機(jī)理及驅(qū)動(dòng)力分析模型， 建立基于質(zhì)量導(dǎo)向的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、方法體系， 用以定量分析生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力驅(qū)動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的主要因素和機(jī)制，掌握生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化過程耦合機(jī)理與驅(qū)動(dòng)力及其演變的一般規(guī)律，用以指導(dǎo)具體研究。

（二）緊密結(jié)合國(guó)家推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大實(shí)踐工程和行動(dòng)計(jì)劃，深入開展政策實(shí)踐的跟蹤評(píng)價(jià)研究

從研究?jī)?nèi)容上看，既有的相關(guān)成果未完全將生態(tài)環(huán)境治理工程與行動(dòng)計(jì)劃放在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化整體框架下展開研究，對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化和生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的研究更多立足于政治文件、政策文件和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的治國(guó)觀點(diǎn)及其內(nèi)容的一般性解讀，停留于對(duì)研究主題的現(xiàn)實(shí)重要性、文件內(nèi)容的政治正確性以及文件講話的系統(tǒng)完備性等感性認(rèn)識(shí)的宏觀層面，缺乏地方、企業(yè)和社區(qū)等中觀和微觀層面話語(yǔ)體系的建構(gòu)，針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)城市、農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理重大工程和行動(dòng)大尺度的調(diào)研數(shù)據(jù)及實(shí)證研究嚴(yán)重不足，亦缺少基于嚴(yán)肅科學(xué)和真實(shí)問題導(dǎo)向的機(jī)制機(jī)理性分析，容易出現(xiàn)研究?jī)?nèi)容的學(xué)理系統(tǒng)性不夠以及邏輯關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)等問題。 因此，需要以這些重大工程和行動(dòng)實(shí)踐為生動(dòng)案例，開展理論驗(yàn)證和治理績(jī)效及治理體系優(yōu)化路徑的具體研究，用以明確治理體系和治理能力與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化過程耦合特征及驅(qū)動(dòng)力貢獻(xiàn)，診斷治理體系和治理能力影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的主控因素及其時(shí)空差異性特征。 只有據(jù)此規(guī)劃出基于時(shí)空和要素明晰化的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)路徑和保障體系建設(shè)的路線圖和時(shí)間表，才有可能為國(guó)家推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出有價(jià)值的學(xué)術(shù)理論貢獻(xiàn)和決策支撐貢獻(xiàn)。

（三）加快構(gòu)建有效量化研究方法體系，提升體制機(jī)制創(chuàng)新的科學(xué)化水平

從研究方法上看，既有的研究仍然集中于在國(guó)家層面上對(duì)相關(guān)理論概念給出定性闡釋，對(duì)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)水平及其治理效率評(píng)價(jià)的科學(xué)方法與定量評(píng)價(jià)體系的研究依然欠缺，宏觀分析與微觀實(shí)證有效銜接與集成的研究也不足，致使既有的研究還不能精準(zhǔn)刻畫生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中存在的各種問題和矛盾，難以從理論高度科學(xué)解釋既有相關(guān)工程和制度實(shí)施過程中存在的績(jī)效缺失根源。 因此，需要利用先進(jìn)計(jì)量方法與空間關(guān)系耦合模型，研制生態(tài)環(huán)境治理制度體系和治理能力現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，定量評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境治理制度現(xiàn)代化水平和治理能力現(xiàn)代化水平，動(dòng)態(tài)模擬生態(tài)環(huán)境治理制度水平和治理能力水平與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化過程的耦合機(jī)理、耦合集聚特征及其變化規(guī)律，據(jù)此厘清關(guān)鍵制度和治理能力因素及其空間格局特征，在此基礎(chǔ)上提出制度優(yōu)化路徑及保障體系建設(shè)方案。

（四）加快明確創(chuàng)新研究對(duì)象和重點(diǎn)研究?jī)?nèi)容，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破

一是選擇能夠分別代表中國(guó)東、中、西部區(qū)域和山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理國(guó)家試點(diǎn)工程項(xiàng)目的典型案例， 據(jù)此研究自然生態(tài)質(zhì)量改善目標(biāo)導(dǎo)向的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程耦合、驅(qū)動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)路徑與保障體系建設(shè)模式；選擇京津冀及周邊地區(qū)”2+26：城市和長(zhǎng)三角地區(qū)41 個(gè)地級(jí)及以上城市大氣污染治理工程作為典型案例，研究城市環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)導(dǎo)向的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程耦合、驅(qū)動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)路徑與保障體系建設(shè)模式；選擇浙江”千村示范、萬(wàn)村整治：工程和全國(guó)”農(nóng)村人居環(huán)境整治：示范縣等作為地方典型案例，研究農(nóng)村人居環(huán)境治理體系和治理能力與農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量變化過程耦合、驅(qū)動(dòng)力、演化路徑與保障運(yùn)行體系建設(shè)模式。

二是基于典型案例分析結(jié)果， 按照”時(shí)空演變特征—厘清過程耦合機(jī)制—關(guān)鍵制度和能力要素—區(qū)分協(xié)調(diào)類型—模擬體系構(gòu)建情景—提出優(yōu)化方案：研究路徑，提出解決問題的整體優(yōu)化方案。具體而言，要在系統(tǒng)分析國(guó)內(nèi)外治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平評(píng)價(jià)理論和方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化驅(qū)動(dòng)力系統(tǒng)（包含自然地理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政策制度等多層級(jí)因素）的復(fù)合性特征，建立生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、指數(shù)定量評(píng)價(jià)方法與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)方法及其過程耦合及驅(qū)動(dòng)力分析模型，并要建立和健全全國(guó)和重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)城市和典型農(nóng)村地區(qū)多層級(jí)尺度研究單元（含各評(píng)價(jià)指標(biāo)）的遙感數(shù)據(jù)庫(kù)。

三是基于過程耦合及驅(qū)動(dòng)力分析模型，分析不同尺度水平下生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力要素與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量度量值的時(shí)空格局及其系統(tǒng)內(nèi)部要素變化過程的耦合關(guān)系與演變規(guī)律。 以各研究單元為基礎(chǔ)，分析多級(jí)尺度（全國(guó)、區(qū)域、省域）生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力指數(shù)與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)的空間分布特征及其差異性關(guān)鍵影響因素。 要基于空間統(tǒng)計(jì)分析和地理信息系統(tǒng)聚類分析方法，分別對(duì)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、城市”藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)：行動(dòng)計(jì)劃、農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)計(jì)劃等三大工程和行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施的典型區(qū)域，采用生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)數(shù)據(jù)與生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化指數(shù)數(shù)據(jù)進(jìn)行空間自相關(guān)分析，從空間關(guān)聯(lián)、空間分類及空間分區(qū)等三個(gè)方面，分析不同尺度生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力指數(shù)與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)（即”體系—能力—質(zhì)量：）變化過程耦合機(jī)理、耦合集聚類型、空間分異特征與演變規(guī)律，明確三者之間的權(quán)衡與協(xié)同關(guān)系，識(shí)別影響和制約三者協(xié)調(diào)耦合的關(guān)鍵制度體系和治理能力因素。

四是基于生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量系統(tǒng)過程耦合協(xié)調(diào)模型，以縣域行政單元為基本研究單元，對(duì)各空間集聚區(qū)生態(tài)環(huán)境治理制度體系、生態(tài)環(huán)境治理能力體系、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征數(shù)據(jù)進(jìn)行耦合協(xié)調(diào)性分析，區(qū)分”制度—能力—質(zhì)量—實(shí)力：四者耦合協(xié)調(diào)類型，據(jù)此得出基于質(zhì)量導(dǎo)向的生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)區(qū)域選擇的優(yōu)先等級(jí)序列、關(guān)鍵環(huán)節(jié)及預(yù)算的可行性。

五是運(yùn)用多智能體仿真模型，事前仿真不同目標(biāo)情景下生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量協(xié)同效應(yīng)，診斷存在的主要問題和障礙。 在此基礎(chǔ)上，獲取相關(guān)政府決策部門領(lǐng)導(dǎo)以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財(cái)政、自然資源與生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域?qū)＜业淖稍円庖?，綜合考慮全局和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與關(guān)聯(lián)政策制度的綜合影響，最終提出加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑與保障體系建設(shè)整體改革與分區(qū)實(shí)施方案。