王新雅

（陜西省土地工程建設(shè)集團，陜西 西安 710000）

1.高標準農(nóng)田建設(shè)成效

1.1 有效提高糧食產(chǎn)能

從近年來各個地區(qū)高標準農(nóng)田建設(shè)的實際情況來看，不僅農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施有所完善，而且糧食產(chǎn)能有了顯著提升。一方面，伴隨灌排工程體系的不斷完善，灌溉輸水過程中滲漏的現(xiàn)象有所減少，滲漏損失也隨之降低。同時，得益于灌溉條件的改善，相關(guān)地區(qū)在農(nóng)業(yè)活動中所需要的用水量也不斷降低，真正實現(xiàn)了“旱能灌、澇能排”的目標。另一方面，得益于高標準農(nóng)田建設(shè)，各個地區(qū)的防災(zāi)抗災(zāi)能力、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件都得到了顯著提升。以湖南、湖北、廣西等南方地區(qū)為例，得益于高標準農(nóng)田建設(shè)，糧食的復(fù)種指數(shù)也有所提升。

1.2 促進地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收

農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)是高標準農(nóng)田建設(shè)的必然要求。為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)的目標，各個地區(qū)十分重視田塊平整工作，改進了以往的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式、資源利用模式。一方面，農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)使得糧食生產(chǎn)成本大幅度下降，增強了我國糧食產(chǎn)品在國際上的競爭力。另一方面，對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件進行優(yōu)化，能夠提升土地利用效率，提升農(nóng)民的收入，使得農(nóng)民在外就業(yè)時仍然能夠得到相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)租金，對于我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意義重大。

1.3 改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境

近年來，我國高度重視美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，強調(diào)農(nóng)田建設(shè)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)并重。

為此，就必須要堅持高標準的要求對農(nóng)田進行建設(shè)，全面提升耕地集約節(jié)約利用水平，增強農(nóng)藥化肥利用效率，避免農(nóng)田受到化學(xué)污染、地下水污染，保持土壤養(yǎng)分。

除此之外，通過高標準農(nóng)田建設(shè)，進一步維持地下水的采補平衡，能夠有效改善田間氣候，推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展。

2.政策實施中存在的主要問題

2.1 組織協(xié)調(diào)和保障問題

2.1.1 農(nóng)田建設(shè)資金欠缺

現(xiàn)階段，農(nóng)田建設(shè)資金匱乏、資金來源渠道單一等問題制約了農(nóng)田高標準建設(shè)。一是任務(wù)和資金下達時間不一致。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主要負責(zé)年度農(nóng)田建設(shè)任務(wù)清單的擬定和下達，但資金的撥付則主要由財政部進行負責(zé)。由于任務(wù)和資金下達的時間不一致，導(dǎo)致在具體實施過程中出現(xiàn)資金使用效率不高等問題。二是管理辦法不科學(xué)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主要依據(jù)《農(nóng)田建設(shè)補助資金管理辦法》《農(nóng)田建設(shè)項目管理辦法》等規(guī)章制度對高標準農(nóng)田建設(shè)進行管理，而發(fā)改委則主要依據(jù)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展中央預(yù)算內(nèi)專項投資管理暫行辦法》對高標準農(nóng)田建設(shè)進行管理，這就意味著項目實施過程中存在資金政策適用不統(tǒng)一等問題，難以提升資金使用效能。

2.1.2 農(nóng)田建設(shè)基層管理隊伍滯后

為了確保高標準農(nóng)田建設(shè)成效，我國對現(xiàn)有的農(nóng)田建設(shè)機制進行了改革，將農(nóng)田建設(shè)任務(wù)統(tǒng)一歸口至農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。在這種運行機制下，人員配備不增反減，導(dǎo)致基層農(nóng)田建設(shè)任務(wù)過重，影響了工作效率以及項目進度。一方面，標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)重、時間緊，如果缺乏相應(yīng)的專業(yè)人才隊伍，勢必會影響整體的建設(shè)進度。另一方面，部分地區(qū)將垃圾處置、拋荒整治也歸入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，擴大了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的工作職責(zé)范圍，增加了工作人員的工作量，不利于高標準農(nóng)田建設(shè)工作科學(xué)化、常態(tài)化。

2.1.3 農(nóng)民對高標準農(nóng)田建設(shè)的重要性意識不夠

縣級政府、縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是高標準農(nóng)田建設(shè)項目的主要責(zé)任主體和實施主體，農(nóng)民主要是配合主體和參與主體。然而，從實踐來看，部分農(nóng)民對高標準農(nóng)田建設(shè)項目的重視程度不高，沒有意識到該項工作的長遠效益。一方面，農(nóng)民參與意識不足，沒有及時向村組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府以及相關(guān)部門報備自己農(nóng)田所處位置，不愿意配合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，導(dǎo)致耕地統(tǒng)籌規(guī)劃的效率不足，影響農(nóng)田成片開發(fā)，不利于農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)。另一方面，部分農(nóng)民片面追求生產(chǎn)效益以及短期經(jīng)濟利益，在耕地過程中大量使用綠肥、農(nóng)藥、化肥等，形成了“掠奪式耕作”模式，不愿意參與到高標準農(nóng)田建設(shè)項目中，制約了高標準農(nóng)田建設(shè)項目的推進。

2.2 資金管理問題

2.2.1 管護經(jīng)費難以落實

農(nóng)田建設(shè)“重建設(shè)、輕管護”的現(xiàn)象仍普遍存在。一是仍然存在“重建設(shè)、輕管護”的問題，沒有落實相應(yīng)的管護經(jīng)費，導(dǎo)致高標準農(nóng)田建設(shè)工作難以長期化。一方面，高標準農(nóng)田設(shè)施分布范圍廣，容易受到自然災(zāi)害以及人為因素的影響，需要大量的管護成本。然而，在實踐中部分地區(qū)沒有及時撥付相應(yīng)的管護資金，導(dǎo)致相關(guān)部門無法采取及時有效的管護措施，影響了整體的管護水平。另一方面，部分地區(qū)主要是按照“誰受益，誰管護”的基本原則進行管護，由村集體負責(zé)相應(yīng)的管護工作。然而，部分村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，在欠缺相應(yīng)管護資金的情況下欠缺管護積極性。二是管護經(jīng)費投入缺口大。按照現(xiàn)有的政策，管護經(jīng)費主要由各個地區(qū)政府財政進行保障。對于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政較為困難的地區(qū)而言，其拿不出較多的管護經(jīng)費，進而使得管護工作無法有效推進。三是管護主體責(zé)任意識不強，存在管護經(jīng)費浪費的問題。一方面，部分農(nóng)民欠缺管護責(zé)任意識，在使用高標準農(nóng)田設(shè)施過程中存在操作不規(guī)范、管理隨意等問題，影響了設(shè)施使用的壽命。設(shè)施一旦出現(xiàn)損毀就報備當(dāng)?shù)卣蛘呦嚓P(guān)部門，使得資金嚴重浪費。另一方面，部分地區(qū)管護主體的專業(yè)能力不足，難以采取及時、可行、有效的管護措施，只是簡單對設(shè)施進行管護，導(dǎo)致資金使用效率不高。例如，沒有對排灌設(shè)施、大型電力設(shè)施以及其他設(shè)施進行區(qū)分化管護和處置。

2.2.2 管理費使用范圍不合理

按照現(xiàn)階段的規(guī)定，管理費僅能用于農(nóng)田日常管護等項目中，而青苗補償費用、土地占用費用無法在管理費用中進行列支，這就增加了高標準農(nóng)田建設(shè)項目的推進難度。高標準農(nóng)田建設(shè)項目推進過程中，時常會出現(xiàn)地面附著物拆除、青苗補償?shù)葐栴}，倘若沒有相應(yīng)的補償，勢必會影響農(nóng)戶等相關(guān)主體配合土地流轉(zhuǎn)的積極性。

2.3 項目內(nèi)容管理問題

2.3.1 剩余耕地碎片化現(xiàn)象明顯

在我國南方部分地區(qū)，耕地碎片化問題較為嚴重，導(dǎo)致高標準農(nóng)田建設(shè)項目在選址的過程中產(chǎn)生問題。一方面，由于部分農(nóng)民不愿意配合耕地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致項目推進程度越深，耕地碎片化的現(xiàn)象就越嚴重，影響后期機械化生產(chǎn)。另一方面，受到耕地碎片化的影響，許多農(nóng)田日常管理、維護的成本不斷加大，影響了社會資本進入高標準農(nóng)田建設(shè)項目的積極性。

2.3.2 忽視耕地質(zhì)量建設(shè)

一是伴隨新農(nóng)村建設(shè)、城市化建設(shè)、工業(yè)化建設(shè)的進程加快，許多具有良好土壤、水源環(huán)境的農(nóng)田被占用，取而代之的是地力條件較差的一般農(nóng)田。對于這種一半農(nóng)田，需要相關(guān)主體耗費資本進一步進行維護，導(dǎo)致資源浪費。二是受限于資金，部分地區(qū)主要將資金投入到道路建設(shè)、在水利建設(shè)、電力建設(shè)中，忽視在耕地質(zhì)量提升領(lǐng)域投入相應(yīng)的資金。三是沒有做好耕地質(zhì)量驗收評估工作，沒有及時對農(nóng)田的土壤條件進行評估，難以采取有針對性的改良措施。

2.4 制度標準問題

2.4.1 建設(shè)標準未實現(xiàn)分區(qū)分類

眾所周知，我國農(nóng)業(yè)分布地域廣，各個地區(qū)的地形地貌都存在很大的區(qū)別，這就意味著高標準農(nóng)田建設(shè)工作不能采取“一刀切”的模式。然而，從實踐來看，我國現(xiàn)階段尚未建立統(tǒng)一的標準，沒有按照區(qū)域特點對高標準農(nóng)田進行建設(shè)。一是各個地區(qū)沒有出臺相應(yīng)的規(guī)章制度，導(dǎo)致高標準農(nóng)田建設(shè)工作欠缺針對性和可行性。二是部分地區(qū)在出臺相關(guān)政策的過程中忽視事前調(diào)研，忽視從人文環(huán)境、自然環(huán)境、經(jīng)濟條件等方面進行評估。

2.4.2 農(nóng)田建設(shè)制度缺少操作性細則

現(xiàn)階段從上級部門出臺的一系列政策來看，部分政策的實用性、可操作性仍然有待提升。一是對于農(nóng)田建設(shè)項目驗收標準、縣級資金報賬流程等內(nèi)容，仍然缺乏相關(guān)的規(guī)定。二是在任務(wù)下達方面，是否應(yīng)當(dāng)按照各個地區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件對任務(wù)進行區(qū)分化，相關(guān)政策也沒有進行規(guī)定。例如，對于水源充沛的南方地區(qū)，是否應(yīng)當(dāng)安排節(jié)水灌溉面積等任務(wù)。三是相關(guān)政策在制定過程中沒有按照適應(yīng)大型機械作業(yè)的方向?qū)φ邇?nèi)容進行設(shè)計，難以貼合農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)的要求。四是對于農(nóng)田重金屬污染、化學(xué)污染等懲戒措施以及修復(fù)措施沒有體現(xiàn)在政策中。

3.完善農(nóng)田建設(shè)管理政策的建議

3.1 優(yōu)化高標準農(nóng)田建設(shè)組織管理建設(shè)，實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的目標

一是要進一步從政策層面明確界定農(nóng)田建設(shè)管理職責(zé)邊界，加快責(zé)任落實，避免出現(xiàn)權(quán)力越位、缺位的問題。建議從政策上理清農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、財政部門、發(fā)改部門的具體職責(zé)，發(fā)揮相關(guān)部門的專業(yè)特點。二是要從政策層面對人才隊伍建設(shè)提出新的要求，幫助各個地區(qū)打造一支能夠滿足高標準農(nóng)田建設(shè)要求的隊伍，增強管理、維護水平。例如，可以定期舉辦相關(guān)的培訓(xùn)活動，提升農(nóng)戶對于高標準農(nóng)田建設(shè)工作的認識，幫助他們認識到這項工作的長遠意義。可以定期舉辦相關(guān)的技能培訓(xùn)班、產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)班，幫助農(nóng)戶以及其他主體更好地掌握高標準農(nóng)田建設(shè)中所需要的技能，增強農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的意識。三是要出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，解決法律漏洞問題。建議盡快研究出臺 《高標準農(nóng)田建設(shè)管理條例》這一行政法規(guī)，將高標準農(nóng)田建設(shè)的規(guī)劃、利用、實施和保護納入到法規(guī)當(dāng)中，厘定各方的權(quán)利和義務(wù)，為高標準農(nóng)田建設(shè)工作提供法律依據(jù)。三是要從政策層面推動高標準農(nóng)田試點建設(shè)工作，為相關(guān)試點提供有力的政策支持。一方面，要從土地流轉(zhuǎn)層面給予試點政策支持，解決當(dāng)前常見的耕地碎片化問題，探索出一條符合我國國情的土地流轉(zhuǎn)道路。另一方面，要進一步鼓勵試點將高標準農(nóng)田建設(shè)與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化聯(lián)系起來，解決農(nóng)產(chǎn)品銷售問題，更好地贏得農(nóng)民對高標準農(nóng)田建設(shè)工作的支持。

3.2 完善工程建后管護等資金使用制度建設(shè)，充分發(fā)揮制度的“指揮棒”作用

資金是高標準農(nóng)田建設(shè)的重要要素，關(guān)系到項目建設(shè)成效。為此，一是要建立管護資金籌措資金，拓寬管護資金的籌措渠道。一方面，要繼續(xù)從制度上發(fā)揮政府財政的主導(dǎo)作用，由中央、省級財政設(shè)立相應(yīng)的管護專項資金，確保?？顚Ｓ谩Ｍ瑫r，也要發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的作用，進一步為偏遠地區(qū)提供管護資金，滿足偏遠地區(qū)的資金缺口需求。另一方面，要堅持開源與節(jié)流相結(jié)合，避免資金出現(xiàn)浪費的問題。建議建立“管護費一事一議”機制，并將管護費使用成效納入考核，發(fā)揮村委會在管護費使用中的作用。例如，對于考核不達標的村委會，要督促其改正相關(guān)問題；對于考核達標的村委會，則可以在來年給予更多政策支持，調(diào)動村委會參與該項工作的積極性。二是要發(fā)揮社會力量、農(nóng)民自身力量的作用，鼓勵社會力量、農(nóng)戶通過租賃、承包、股份制等方式參與到高標準農(nóng)田建設(shè)工作中，拓寬資金籌措渠道，解決資金籌措力度不足的問題，確保高標準農(nóng)田建設(shè)工作常態(tài)化。三是要建立應(yīng)急專項資金，有效應(yīng)對災(zāi)害問題。對于遭受自然災(zāi)害而破壞的農(nóng)田，要及時從專項資金中撥付相關(guān)經(jīng)費進行修復(fù)。

3.3 分區(qū)分類制定標準，真正落實“因地制宜”的基本要求

為了更好地提升各類資源的利用效率，保證高標準農(nóng)田建設(shè)的成效，就必須要堅持“因地制宜”的原則，分區(qū)分類制定標準。一是要結(jié)合當(dāng)?shù)氐匦?、可種植農(nóng)作物等實際要素，分類制定相應(yīng)的投入標準，保證農(nóng)作物的種植成效。二是要制定不同的耕地質(zhì)量等級，對不同質(zhì)量的耕地采取不同的資金投入標準、技術(shù)投入標準，確保高標準農(nóng)田建設(shè)的可持續(xù)性。三是要加快探索在南方集中連片平原地帶大力推行“農(nóng)田宜機化”建設(shè)以及在南方土地碎片化地區(qū)適當(dāng)推行“農(nóng)機宜田化”，確保機械化生產(chǎn)的效能，解決實踐中存在的碎片化農(nóng)田生產(chǎn)效益低下問題。四是要努力打造高標準農(nóng)田亮點工程，并將當(dāng)?shù)氐牧咙c工程在當(dāng)?shù)剡M行推廣宣傳。在打造亮點工程的過程中，要綜合評估該項目的技術(shù)含量、設(shè)施建設(shè)情況、智能灌溉系統(tǒng)情況，確保亮點工程評選合理科學(xué)。五是要進一步加快智能化應(yīng)用。對于已經(jīng)達產(chǎn)達標的高標準農(nóng)田，要進一步應(yīng)用相關(guān)智能化技術(shù)，做到轉(zhuǎn)型升級。對于尚未達產(chǎn)達標的農(nóng)田，也要及時分析相關(guān)的問題，制定專項方案，做好查漏補缺工作。六是要做好事前調(diào)研工作，通過問卷調(diào)查、實地走訪、異地學(xué)習(xí)等方式充分了解本地區(qū)的情況以及其他地區(qū)的經(jīng)驗，制定出更加貼合實情的政策和規(guī)章制度，真正做到分類化管理。

4.結(jié)束語

2021年，在中央經(jīng)濟工作會議上明確指出要解決糧食安全問題，就必須要抓住耕地和種子兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從耕地這個環(huán)節(jié)來看，就是要進一步推動高標準農(nóng)田建設(shè)，通過這一工作來改善我國農(nóng)田的生產(chǎn)條件，全面提升耕地的單產(chǎn)能力。具體而言，一是要優(yōu)化高標準農(nóng)田建設(shè)組織管理建設(shè)，實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的目標；二是要完善工程建后管護等資金使用制度建設(shè)，充分發(fā)揮制度的“指揮棒”作用；三是要分區(qū)分類制定標準，真正落實“因地制宜”的基本要求。相信隨著政策的不斷完善以及相關(guān)部門不斷努力，我國糧食生產(chǎn)能力一定會邁上嶄新的臺階，國家糧食安全戰(zhàn)略的目標也能夠得到實現(xiàn)。