吳平魁

（西安交通大學(xué)法學(xué)院，陜西 西安 710049）

習(xí)近平同志指出：“搞好政黨協(xié)商，需要中國共產(chǎn)黨和各民主黨派共同努力?！盵1]中國共產(chǎn)黨不僅是政黨協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)者，更是政黨協(xié)商的積極組織者、有力促進(jìn)者和自覺實踐者，對提高政黨協(xié)商質(zhì)量負(fù)有首要責(zé)任。2015 年1 月頒布的《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和同年10 月中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），2020 年修訂的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（以下簡稱《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》），2022年頒布的《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》（以下簡稱《政治協(xié)商工作條例》），對中國共產(chǎn)黨如何搞好政黨協(xié)商提出了明確要求。根據(jù)文件精神，結(jié)合具體實踐，探討新時代中國共產(chǎn)黨在提高政黨協(xié)商質(zhì)量方面應(yīng)該如何作為。

一、提高對政黨協(xié)商性質(zhì)和重要意義的認(rèn)識

認(rèn)識問題是實踐工作的基礎(chǔ)，搞好政黨協(xié)商工作，首先要解決思想認(rèn)識問題，核心是要明確對政黨協(xié)商性質(zhì)和重要性的認(rèn)識問題。

（一）強化對政黨協(xié)商性質(zhì)的認(rèn)識

《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《政治協(xié)商工作條例》和《實施意見》對政黨協(xié)商的性質(zhì)做出了明確的規(guī)定，中共各級黨委要全面而深刻地認(rèn)識和理解政黨協(xié)商的特殊性質(zhì)。首先，明確政黨協(xié)商的政治性。政黨協(xié)商是政治協(xié)商，是基于特定政治目的而進(jìn)行的政治活動，因此，它關(guān)乎政治立場、政治觀點和政治態(tài)度。這就要求我們從政治高度來認(rèn)識政黨協(xié)商問題，而不能把政黨協(xié)商簡單理解為一般性的協(xié)商民主形式，更不能看作是具體的事務(wù)性工作。其次，明確政黨協(xié)商的政黨性。政黨協(xié)商是政黨之間的協(xié)商，是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派之間的政治協(xié)商。政治協(xié)商的范圍十分廣泛，可以在不同的主體之間展開。比如，我國人民政協(xié)的政治協(xié)商就包括了中國共產(chǎn)黨同包括民主黨派、無黨派人士、工商聯(lián)和各族、各界人士的協(xié)商，而政黨協(xié)商一般指中國共產(chǎn)黨同民主黨派之間進(jìn)行的政治協(xié)商?！督y(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》規(guī)定：“無黨派人士是政治協(xié)商的重要組成部分，參加政黨協(xié)商?！薄秾嵤┮庖姟愤M(jìn)一步規(guī)定：“工商聯(lián)是具有統(tǒng)戰(zhàn)性的人民團(tuán)體和商會組織，參加政黨協(xié)商。”《政治協(xié)商工作條例》明確規(guī)定：“政黨協(xié)商的對象是：（一）民主黨派；（二）無黨派人士。工商聯(lián)應(yīng)邀參加政黨協(xié)商?！彼裕h協(xié)商也包含了中國共產(chǎn)黨同無黨派人士和工商聯(lián)的政治協(xié)商。

（二）強化對政黨協(xié)商重要意義的認(rèn)識

《實施意見》對政黨協(xié)商重要意義進(jìn)行了概括性的敘述，我們要從國家制度、國家治理和執(zhí)政黨建設(shè)等多個角度來認(rèn)識政黨協(xié)商的意義。首先，明確政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容。堅持搞好政黨協(xié)商，就是堅持和維護(hù)基本政治制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度已經(jīng)載入憲法，堅持搞好政黨協(xié)商不僅僅是政策要求，而且是法律要求，具有法定性。其次，明確政黨協(xié)商是社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分。社會主義協(xié)商民主是從中國文化土壤中生長出來的重要民主形式，具有巨大的優(yōu)越性。中共中央有關(guān)文件把政黨協(xié)商置于社會主義協(xié)商民主七種形式之首，充分彰顯了它的重要地位。政黨協(xié)商制度，保證了民主黨派政治參與的有序和高效，使我國多黨合作的制度優(yōu)勢充分顯現(xiàn)。再次，明確搞好政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。黨的執(zhí)政能力建設(shè)是新時代中國共產(chǎn)黨加強黨的建設(shè)的重要任務(wù)，而堅持多黨合作是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力建設(shè)的主要內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨是政黨協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、有力促進(jìn)者和重要實踐者，政黨協(xié)商深入展開，是對中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的重大考驗，必須從保證中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的高度來認(rèn)識新時代搞好政黨協(xié)商問題。

（三）強化對政黨協(xié)商內(nèi)容、形式、程序、保障機制等問題的認(rèn)識

《實施意見》對政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、保障機制等做出了具體的規(guī)定。中共各級黨委要準(zhǔn)確、全面地理解這些規(guī)定。首先，明確政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同民主黨派“基于共同的政治目標(biāo)，就黨和國家重大方針政策和重要事務(wù)”進(jìn)行的政治協(xié)商，其內(nèi)容是具有鮮明政治性的“重大事項”，這就要求我們在協(xié)商議題的選擇方面遵循一定的原則，突出協(xié)商議題的政治性、重大性和全局性。其次，明確政黨協(xié)商的形式、程序、保障機制等具有嚴(yán)格的規(guī)范性，政黨協(xié)商的組織工作不能隨心所欲，必須遵守既定的規(guī)則。

二、完善政黨協(xié)商工作機制

政黨協(xié)商是系統(tǒng)性的工作，工作進(jìn)程包括協(xié)商議題的選定、協(xié)商過程的組織、協(xié)商意見的處理等幾個基本階段，中共各級黨委必須統(tǒng)籌做好這項工作，做到合理安排、有效銜接。

（一）準(zhǔn)確選定協(xié)商議題

協(xié)商議題，也就是需要協(xié)商的內(nèi)容?！督y(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第十三條對此作出明確規(guī)定，《實施意見》進(jìn)一步補充完善，《政治協(xié)商工作條例》第十二條做出完整表達(dá)。在這些協(xié)商內(nèi)容中，有些是必要性的內(nèi)容，有些是選擇性的內(nèi)容。比如，人事事項的協(xié)商屬于必要性的內(nèi)容，必須經(jīng)過協(xié)商程序，其他基本上屬于選擇性的內(nèi)容，協(xié)商主體可以根據(jù)具體情況，選擇其中的部分內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商。因此，協(xié)商議題的選擇就成為中共各級黨委在組織政黨協(xié)商時必須認(rèn)真考慮的問題。為了能夠更好體現(xiàn)建立政黨協(xié)商制度的目的和價值，各級黨委在選擇協(xié)商議題時應(yīng)該堅持以下原則：一是有條件開展協(xié)商的事項盡量進(jìn)行協(xié)商。政黨協(xié)商往往都是重大事項，而且政策性非常強。一項具體協(xié)商活動的進(jìn)行，需要各方投入大量的時間和精力，做大量的工作。對于中共各級黨委而言，文件規(guī)定的協(xié)商內(nèi)容如果要盡數(shù)協(xié)商的話很難做到，民主黨派反映意見建議還有很多其他的方式和渠道。所以，不能要求文件所列述的協(xié)商內(nèi)容都進(jìn)入政黨協(xié)商程序。但對那些具備協(xié)商條件的事項，應(yīng)該盡量組織協(xié)商。二是由民主黨派提出的協(xié)商議題一般都應(yīng)該進(jìn)行協(xié)商。政黨協(xié)商議題一般是由中共各級黨委提出，但按照《實施意見》的規(guī)定，民主黨派也可以提出協(xié)商議題。對各民主黨派提出的協(xié)商議題，中共各級黨委應(yīng)該給予充分重視，凡是符合協(xié)商要求的，一般都應(yīng)該安排進(jìn)行協(xié)商。這樣做主要是基于民主黨派在我國新型政黨制度中的特殊地位，以及中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨“堅持尊重、維護(hù)和照顧同盟者利益”的政策要求。

（二）精心組織協(xié)商過程

政黨協(xié)商的形式不同，協(xié)商過程的組織方式也就不同。無論是會議協(xié)商、約談協(xié)商還是書面協(xié)商，都必須認(rèn)真準(zhǔn)備、精心組織。整個協(xié)商過程要堅持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌安排，堅持做到真誠協(xié)商、務(wù)實協(xié)商。

中共各級黨委在組織協(xié)商過程中，要注意以下幾個方面：一是注重程序。政黨協(xié)商是一種規(guī)范化的多黨合作形式，程序性是規(guī)范化的基本要求?！秾嵤┮庖姟穼φh協(xié)商的程序做出了具體而明確的規(guī)定，中共各級黨委要嚴(yán)格按照規(guī)定程序組織協(xié)商活動。二是強調(diào)平等。我國各民主黨派“享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨立和法律地位平等。”所以在政黨協(xié)商過程中各協(xié)商主體具有平等的法律地位。中國共產(chǎn)黨作為政黨協(xié)商的組織者主導(dǎo)協(xié)商活動，民主黨派作為政黨協(xié)商的參加者積極推動協(xié)商活動，但雙方都是平等的協(xié)商主體，各方在同一個制度框架內(nèi)坦誠而又平等地協(xié)商議事。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)目的就是要全面而準(zhǔn)確地貫徹落實黨的方針政策，而堅持平等協(xié)商是政黨協(xié)商制度的基本要求，是黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的重要體現(xiàn)，也是堅持黨對政黨協(xié)商統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之意。三是把握重點。政黨協(xié)商是議大事、謀大計，所以要求參加協(xié)商的各方，必須做到像習(xí)近平同志指出的那樣“言之有據(jù)、言之有理、言之有度、言之有物”，[2]切忌漫無邊際、毫無重點。中共各級黨委要對協(xié)商事項做出具體細(xì)致的協(xié)商計劃，劃定重點協(xié)商內(nèi)容，指明協(xié)商焦點，從而保證協(xié)商活動的有序而高效。四是控制節(jié)奏。政黨協(xié)商由中共各級黨委統(tǒng)籌規(guī)劃，由黨委有關(guān)部門做出年度協(xié)商活動的具體安排。黨委及有關(guān)部門在規(guī)劃和安排年度政黨協(xié)商計劃或?qū)嵤┠甓葏f(xié)商計劃的時候，一定要注意掌控好工作節(jié)奏，不能因為政黨協(xié)商工作安排不當(dāng)而影響黨委和政府的其他中心工作，也不能因為政黨協(xié)商工作與其他工作在時間等安排上的沖突而使得政黨協(xié)商流于形式。

（三）及時處理協(xié)商意見

從理論上講，政黨協(xié)商是各方主體表達(dá)意見，最終形成共識的過程。但在我國新型政黨制度下，政黨協(xié)商實際上是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，聽取和吸納各民主黨派意見建議的過程。因此，處理協(xié)商意見主要指的是中共各級黨委對政黨協(xié)商中各民主黨派所提意見建議的處理。《實施意見》對協(xié)商意見的處理做出了程序上的規(guī)定。就實際內(nèi)容而言，中共各級黨委應(yīng)該根據(jù)協(xié)商意見的具體情況，本著增進(jìn)共識、凝心聚力的原則，分別做出處理：其一，對于情況掌握準(zhǔn)確，建議合理可行的協(xié)商意見，應(yīng)該全面吸收，并促進(jìn)落實；其二，對于情況反映真實，但建議措施尚不具備落實條件的協(xié)商意見，應(yīng)該認(rèn)真加以研究，并批轉(zhuǎn)有關(guān)部門參考；其三，對于情況了解不清，建議措施缺乏針對性的協(xié)商意見，也應(yīng)該及時向有關(guān)黨派反饋信息，并說明情況。協(xié)商意見的處理是政黨協(xié)商過程的重要環(huán)節(jié)，是落實協(xié)商成果的基本方式，是實現(xiàn)政黨協(xié)商制度價值的主要手段。各級黨委要把協(xié)商意見的處理作為政黨協(xié)商活動的一個專項工作任務(wù)加以重視。通過協(xié)商意見的正確處理，實現(xiàn)習(xí)近平同志提出的“真誠協(xié)商、務(wù)實協(xié)商”的要求。

三、熟悉政黨協(xié)商工作方法

毛澤東同志曾經(jīng)指出：“我們不但要提出任務(wù)，而且要解決完成任務(wù)的方法問題?！盵3]搞好政黨協(xié)商，必須注意工作方法。從一般意義上講，工作方法是指人們在實踐的過程中為達(dá)到一定目的和效果所采取的辦法和手段。工作方法可以包括微觀層面的具體工作方法和宏觀層面的基本工作方法。政黨協(xié)商是我國新型政黨制度的重要實踐活動，要達(dá)到政黨協(xié)商活動所預(yù)期的目標(biāo)和效果，必然面臨工作方法的合理選擇和正確運用問題。從我國政黨協(xié)商活動的實踐情況來看，工作方法多種多樣，但就執(zhí)政黨而言，政黨協(xié)商的方法與其領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式密切相關(guān)，并受到其所主導(dǎo)的政黨制度和政黨關(guān)系的深刻影響。從較宏觀的層面來看，中共各級黨委在組織政黨協(xié)商時應(yīng)該或可能采取的基本工作方法如下。

（一）廣泛聽取意見，匯聚普遍共識

這是政黨協(xié)商通常使用的方法。中共各級黨委就有關(guān)協(xié)商議題，通過會議、約談或書面等形式與各個民主黨派組織進(jìn)行溝通協(xié)商，廣泛聽取意見。這種協(xié)商方法的特點就是對參加協(xié)商的各民主黨派提出普遍性要求，強調(diào)共同參與、共同議事。這種協(xié)商工作方法往往適用于具有綜合性、全局性和重大性特點的協(xié)商議題。比如，關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃以及年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定的重要問題等等。由于這些問題事關(guān)全局、內(nèi)容重大，必須匯聚各方意見，集中各方智慧，反映各方訴求。選擇和正確使用這種協(xié)商方法，能夠較好實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，最終達(dá)到預(yù)期的效果。

（二）重點征求意見，獲取真知灼見

這是政黨協(xié)商的重要工作方法。中共各級黨委就有關(guān)協(xié)商議題，有針對性地征求民主黨派的意見，重點聽取他們的意見建議。采取這種協(xié)商工作方法，主要是基于以下兩個方面的原因：一是該協(xié)商議題的內(nèi)容與某個民主黨派密切相關(guān)，直接反映他們所代表成員的利益和訴求。比如，關(guān)于民營經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)的發(fā)展問題和民建關(guān)系最為密切，聽取他們的意見，所了解到的情況最真實、最細(xì)致。二是該協(xié)商議題的內(nèi)容某個民主黨派最有發(fā)言權(quán)。比如，關(guān)于當(dāng)前新冠肺炎疫情的防范和治理問題，農(nóng)工黨的意見建議就會更受關(guān)注，因為農(nóng)工黨內(nèi)的高層次醫(yī)藥衛(wèi)生人才更集中，專業(yè)優(yōu)勢更明顯。這也是我國各民主黨派繼續(xù)保持界別特色和界別優(yōu)勢的價值所在。

（三）委托調(diào)查研究，探索決策方案

這也是政黨協(xié)商的基本方法。中共各級黨委就經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的某些重要問題，委托各民主黨派組織或某個民主黨派組織進(jìn)行調(diào)查研究，形成獨立的研究報告。這種方式雖然是由中共各級黨委統(tǒng)籌安排，但它的具體發(fā)起有兩種不同的形式：一種是民主黨派組織就經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的某個問題提出意見建議，受到中共黨委的重視，中共黨委再就此問題委托有關(guān)民主黨派組織開展深入調(diào)研，最后由民主黨派組織提出研究報告。這種形式與民主黨派在政黨協(xié)商中的主動性有關(guān)。另一種是由中共各級黨委就經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的某些重要問題，根據(jù)需要直接做出委托調(diào)研的工作安排。

四、注重政黨協(xié)商實效

政黨協(xié)商制度的價值體現(xiàn)是多層次的，核心價值是幫助和促進(jìn)中共各級黨委和政府對“重大事項”做出正確決策。這一價值目標(biāo)的實現(xiàn)，要求參加協(xié)商的各民主黨派組織做到“建有用之言，獻(xiàn)務(wù)實之策”，真正提出解決問題的好方案和好辦法。但必須看到，政黨協(xié)商的過程本身就體現(xiàn)出一定的價值，政黨協(xié)商制度通過保障民主黨派的有序政治參與和暢通民主黨派的意見表達(dá)渠道，協(xié)商過程中就實現(xiàn)了“增進(jìn)政治共識、廣泛凝心聚力”的政治目標(biāo)。這一價值目標(biāo)的實現(xiàn)，更多要求參加協(xié)商的民主黨派組織“敢講話、講真話”，做到知無不言，坦誠相待。在政黨協(xié)商活動中，如果民主黨派的真知灼見被中共黨委所采納，對黨委和政府做出正確決策發(fā)揮了積極的實質(zhì)性影響，政黨協(xié)商就取得了成效，達(dá)到了目的；如果未被采納，但在協(xié)商過程中民主黨派反映了真實情況，表達(dá)了真實想法，通過政黨協(xié)商過程溝通了情況，消除了分歧，凝聚了共識，增進(jìn)了團(tuán)結(jié)，政黨協(xié)商同樣是取得了成效，達(dá)到了目的。因此，我們對政黨協(xié)商制度價值的判斷，就不僅僅是看通過協(xié)商活動得到了多少對決策有用的良謀、良策，還要看通過協(xié)商活動是否實現(xiàn)了化解分歧、增進(jìn)團(tuán)結(jié)的目的。

（一）堅持真誠協(xié)商

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是政黨協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，在政黨協(xié)商活動中，中共各級黨委要有政治擔(dān)當(dāng)，把這種協(xié)商活動作為提高其執(zhí)政能力的重要途徑，從國家治理的高度來認(rèn)識政黨協(xié)商問題。不能因為我國基本政治制度有政黨協(xié)商的規(guī)定，就被動應(yīng)付，也不能簡單因為要照顧同盟者的利益而刻意為之。政黨協(xié)商是為了實現(xiàn)共同的政治目標(biāo)，是為了完成共同的事業(yè)，所以中共各級黨委要對參加協(xié)商的各民主黨派組織坦誠相待，在協(xié)商活動中體現(xiàn)“肝膽相照”。在具體事項的協(xié)商中，中共各級黨委要對協(xié)商事項做出明確而細(xì)致的說明，讓參與協(xié)商的民主黨派組織充分了解情況，要允許民主黨派組織充分發(fā)表意見，既要聽贊同的意見，更要聽不同的意見。對于有爭議的問題要展開充分地討論，通過討論形成共識，通過討論化解分歧，通過討論凝聚人心?？傊?，真誠協(xié)商就是要真心實意，不虛與委蛇。

（二）堅持務(wù)實協(xié)商

政黨協(xié)商的核心目的是要解決問題，就是要通過協(xié)商幫助黨委和政府對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的重大問題做出正確、科學(xué)決策。所以政黨協(xié)商工作必須立足解決現(xiàn)實問題?！敖鉀Q重大問題必須進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商是為了解決重大問題”，這是中共各級黨委開展政黨協(xié)商必須遵循的工作原則。首先要求中共各級黨委從本地區(qū)實際出發(fā)，通過協(xié)商解決本地區(qū)的現(xiàn)實問題?！秾嵤┮庖姟芬?guī)定了中央層面政黨協(xié)商的內(nèi)容，各地區(qū)要根據(jù)本地區(qū)的具體情況，明確本地區(qū)的重點工作和重大問題，以此來確定本地區(qū)政黨協(xié)商的具體議題，通過協(xié)商解決本地區(qū)的重大問題。堅持務(wù)實協(xié)商，還要求通過協(xié)商工作能夠?qū)で蟮浇鉀Q重大問題的現(xiàn)實方案。這就要求中共各級黨委對政黨協(xié)商工作做出周密安排，為各民主黨派組織參加政黨協(xié)商提供各方面的條件和保障，使各民主黨派組織不僅愿意協(xié)商，而且有能力協(xié)商，使各民主黨派組織在協(xié)商中能夠“出實招，出硬招”，對中共黨委和政府的決策起到實質(zhì)性幫助。

（三）堅持規(guī)范協(xié)商

政黨協(xié)商是實現(xiàn)民主黨派有序政治參與的重要形式，因此，中共各級黨委在組織開展政黨協(xié)商的時候，必須堅持協(xié)商活動的規(guī)范性，通過規(guī)范化的制度和方式，既保障民主黨派政治參與的權(quán)利與機會，又保障民主黨派政治參與的適度與有序。中共各級黨委要按照中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的要求，以及《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《政治協(xié)商工作條例》《實施意見》等黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)政策文件的規(guī)定，保障民主黨派組織參與政黨協(xié)商的權(quán)利得以充分實現(xiàn)，通過具體和系統(tǒng)化的制度安排，保障民主黨派組織按計劃、有步驟、依程序參與政黨協(xié)商活動。