焦 磊 徐慧銘

2020年，中共中央、國務院印發(fā)了《深化新時代教育評價改革總體方案》，明確提出要將教育評價作為教育發(fā)展指揮棒，扭轉(zhuǎn)不科學的教育評價導向，堅決克服“五唯”的頑瘴痼疾，提高教育治理能力和水平，加快推進教育現(xiàn)代化。教育評價事關(guān)教育發(fā)展方向。就高等教育而言，自1985年正式建立高等教育評估制度至今的三十余年中，我國高等教育評估制度已經(jīng)取得了長足的進步，合理性與合法性得到了極大提升。與此同時，我國高等教育評估雖然緊跟時代潮流，但各種矛盾凸顯，取消評價的聲音不絕于耳，在一定程度上不利于高等教育評估的發(fā)展，也難以建立普遍受大眾尊重的教育價值觀。相較于其他領域，高等教育領域中不同利益群體的價值取向愈加多元化、價值沖突更為激烈[1]。高等教育評估作為高等教育質(zhì)量保障的重要手段，很大程度上影響著高等教育的發(fā)展興衰，目前我國高等教育發(fā)展與改革進入“深水區(qū)”，高等教育質(zhì)量問題凸顯，諸多問題呈現(xiàn)頑固性、復雜性等特征，深層次的原因之一在于高等教育評估政策的價值沖突并未得到根本解決。我國高等教育政策經(jīng)歷了多次調(diào)整與變遷，很大程度上源于不同時期政策制定者基于多種價值沖突及利益訴求進行的價值判斷與價值選擇。目前學界關(guān)于高等教育政策變遷的研究多從歷史制度主義、新制度主義及利益相關(guān)者等角度開展，忽視了價值沖突是政策變遷的主要動力來源。探究我國高等教育評估政策變遷的過程以及價值沖突有助于厘清政策變遷過程中所呈現(xiàn)的不同價值取向與沖突因素，進而調(diào)適與化解高等教育評估的矛盾與沖突，建立更為科學與合理的高等教育評估機制。

一、動態(tài)演進：我國高等教育評估政策變遷中的價值取向與價值沖突

自我國高等教育評估政策出現(xiàn)至今的三十余年中，我國高等教育從精英教育轉(zhuǎn)向大眾化教育再到普及化教育，不同階段里高等教育評估政策的利益相關(guān)主體的價值取向也在不斷發(fā)生著變化，在實際的評價活動中這些利益主體訴求不能同時得到實現(xiàn)，利益上就會產(chǎn)生分歧與對立，也就形成了政策中的價值沖突，不同階段的價值沖突會發(fā)生演變，甚至消失或走向融合。

（一）受計劃經(jīng)濟體制影響的“管理主義”傾向（1985—2000年）

1984年黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確指出社會主義經(jīng)濟是公有制基礎上的有計劃的商品經(jīng)濟，經(jīng)濟體制的變化決定了我國高等教育評估制度建立之初就保持了教育行政部門的絕對權(quán)威，政府既是評估政策的制定者，又是評估的實施者。此外我國幅員遼闊，不同層次、類型的高校眾多。若要在短時間內(nèi)完成如此大規(guī)模和體量的評估工作必須依靠政府的力量，在政府的統(tǒng)一領導下集中進行。并且在“大一統(tǒng)”慣性以及計劃體制的影響下，政府部門對教育管理具有絕對的權(quán)威性，即使政府意識到了要擴大高校辦學自主權(quán)、發(fā)展社會第三方機構(gòu)參與評估，但在具體實踐中的落實十分有限。此階段政府掌握著評估活動組織與實施的絕對權(quán)力，高等教育評估政策具有濃厚的“管理主義”色彩。

事實上，此階段的高等教育評估更多的是對高校的監(jiān)督，對高等教育質(zhì)量的提升并不具有很大實質(zhì)性作用，政策通過行政性分權(quán)與“正面清單”來擴大與落實高校辦學自主權(quán)，無法從根本上撼動政府對高校的絕對管理與控制權(quán)[2]，此外過于頻繁的評估工作在一定程度上削弱了高校的辦學自主權(quán)。本質(zhì)上，教育評估被政府視為管理高等院校的一種手段，一些民間的或?qū)I(yè)性教育評估機構(gòu)在政府自上而下評價大學的熱潮之下誕生,但這些機構(gòu)大多為半官方評估機構(gòu)，行政色彩濃厚，并未得到政府的足夠重視。雖然1999年《中共中央、國務院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》中提及了要發(fā)揮非政府的行業(yè)協(xié)會組織以及社會中介機構(gòu)的作用，但是并沒有進一步落實到實踐評估活動中。政府對高等教育評估事務的壟斷，幾乎排斥了社會和市場的介入[3]。盡管社會中介評估機構(gòu)有意愿參與到評估實踐活動當中，充當政府評估的監(jiān)督者，但是政府并未給予足夠的生存與發(fā)展空間，導致了這個時期我國高等教育中的社會評估十分薄弱，這一階段政府主導與高校、社會參與的價值沖突初顯。

（二）高等教育大眾化進程中質(zhì)量意識的覺醒（2001—2009年）

相比于上一階段，該階段高等教育評估逐漸走向規(guī)范化、系統(tǒng)化。自1999年高校擴招政策開始實施，我國高等教育規(guī)模迅速擴張，2002年提前實現(xiàn)了原定于2005年的高等教育毛入學率達到15%的目標，迅速擴張也帶來了高校辦學條件、教學水平不合格等新問題，引起了人們對高等教育質(zhì)量的擔憂。高等教育大眾化階段的高等教育需求、學科門類、人才培養(yǎng)層次以及學生個性更呈現(xiàn)多元化特征，也就導致了高等教育質(zhì)量眾說紛紜的局面[4]。隨著高等教育邁入大眾化階段以及高等教育改革的深化，高等教育評估所帶來的各種矛盾沖突也開始不斷顯現(xiàn)。相較于第一階段，這一階段高等教育所牽涉的相關(guān)利益主體更為廣泛，與政治、經(jīng)濟、文化和社會的聯(lián)系更加密切，價值沖突愈加多元與復雜，規(guī)模與質(zhì)量之間的矛盾突出。自1999年開始，我國社會中介評估組織大量興起，2005年《關(guān)于進一步加強高等學校本科教學工作的若干意見》的出臺，加快了社會評估力量的發(fā)展，多元主體參與高等教育評估的制度成為趨勢。雖然全面實施階段政府對評估獨攬大權(quán)的局面已經(jīng)改變，但評估仍然是在教育行政部門主導下進行，評估政策體現(xiàn)的也是國家的意志，多元主體協(xié)同參與評估的制度與“管辦評分離”模式還未完全形成，政府主導與高校、社會參與的價值沖突依舊存在。

2003年，教育部正式啟動了五年周期的本科教學工作水平評估，但是評估并未充分考慮到高校類別、辦學層次、所在區(qū)域、專業(yè)特點的差異，因此未對高校采取分類評估的方法[5]。從評估指標體系來看，在知識創(chuàng)新的指標層面，科研創(chuàng)新和產(chǎn)出能力占53.13%；在人才培養(yǎng)指標層面，學生全面發(fā)展質(zhì)量指標占28.13%，高等教育產(chǎn)品即畢業(yè)生質(zhì)量指標占62.5%，學生審美素質(zhì)指標占3.13%[6]。這反映了高等教育評估指標體系對學生綜合素質(zhì)的評估指標較少，忽視了高等教育人才培養(yǎng)這一最基本的職能，對畢業(yè)生質(zhì)量過多的關(guān)注反映該評估更多的是一種結(jié)果性評估，對提升教育質(zhì)量的實質(zhì)性作用不大。另外，對于高?？蒲信c產(chǎn)出能力的重視，能夠發(fā)揮高等教育對經(jīng)濟、生產(chǎn)力極大的促進作用，但是忽視基礎知識的建設與學科的發(fā)展，缺少對高校文化制度層面的評估，不利于高等教育長遠的發(fā)展。工具價值與文化、育人價值的沖突開始凸顯。

事實上，改革開放與我國社會主義市場經(jīng)濟體制建立之后，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價值取向大行其道。政府對于效率追求的價值取向在高等教育評估政策領域一方面表現(xiàn)在用一個標準去評價所有的高校，另一方面則是將評估結(jié)果與高校的教育資源掛鉤。2005年《關(guān)于進一步加強高等學校本科教學工作的若干意見》中明確提出在我國高等教育規(guī)模持續(xù)增長的同時，要把提高質(zhì)量置于更加重要的位置，并將評估結(jié)果作為進行資源分配的重要依據(jù)，這一政策價值取向有助于我國高等教育質(zhì)量的改善與整體實力的提升，但是基于評估結(jié)果的“傾斜政策”，亦會進一步加劇區(qū)域之間、高校之間高等教育不平衡發(fā)展的現(xiàn)狀，在實踐過程中容易導致只講效率、忽視公平或者是“效率先而不優(yōu)，公平兼而不顧”的現(xiàn)象，在一定程度上有悖于社會主義教育的公平價值追求，反映了該階段公平價值與效率價值之間的沖突。

（三）全面深化改革下科學與民主的轉(zhuǎn)向（2010—2019年）

隨著世界進入大發(fā)展、大調(diào)整的時期，經(jīng)濟全球化、世界多極化深入發(fā)展，我國處在變革發(fā)展的關(guān)鍵時期，亟需提高國民素質(zhì)、培養(yǎng)創(chuàng)新性人才。這一時期社會轉(zhuǎn)型與教育轉(zhuǎn)型交疊，高等教育治理格局發(fā)生了新的變化。高等教育指標體系得以不斷完善，教育理念得以更新，我國的高等教育質(zhì)量評估工作不斷朝著科學化與民主化的方向發(fā)展。

2010年中共中央、國務院頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，提出了要利用一切可以利用的力量完善我國高等教育評估工作，促進管辦評分離[7]。之后《教育部關(guān)于普通高等學校本科教學評估工作的意見》《關(guān)于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》等政策文件的陸續(xù)發(fā)布，都極大促進了第三方評估機構(gòu)的發(fā)展與政府職能的轉(zhuǎn)變，政府、高校與社會之間的新型互動關(guān)系開始形成，政府主導模式基本斷裂，一個新時期的平衡逐漸形成。但在具體實施中，管辦評分離意味著政府對于辦學權(quán)與評估權(quán)的出讓與分離，要打破政府內(nèi)部原有的權(quán)力與利益格局具有強大的阻力與不可抗力。盡管我國高等教育評估政策不斷強調(diào)第三方機構(gòu)的參與，但事實上第三方機構(gòu)參與評估仍缺乏法律層面的認定，對高校的放權(quán)也十分有限，政府主導與高校、社會參與的沖突仍然存在。

2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》，提出要建立標準健全、目標分層、多級評價、多元參與、學段完整的教育質(zhì)量監(jiān)測評估體系[8]。相較于前兩個階段，這一階段的高等教育評估政策不僅在政策內(nèi)容方面更加翔實，而且在政策價值選擇方面也更加科學和民主，克服了之前用統(tǒng)一的標準評估所有學校的弊端。盡管政策一直在強調(diào)高校分類評估，但始終未出臺相應的評價標準與評估指標，這一階段工具價值與文化價值的沖突緩和但依然存在。在技術(shù)理性的影響下，以科研成果為導向的教育評價體系使得高校爭相在排名與文章發(fā)表數(shù)量等方面一較高下，高校在各種指標與評估中逐漸偏離本心。事實上，這一階段高等教育評估政策的目標與指標均反映了對人才培養(yǎng)這一核心的關(guān)注缺失，這一階段工具價值與育人價值沖突進一步加劇。

（四）新時代教育評價“育人初心”的回歸（2020年至今）

哈佛大學教授哈瑞·劉易斯（Lewis.H.）坦言對于德育教育缺失的高水平高校是“失去靈魂的卓越”[9]。進入新時期，我國高等教育評估政策的重大轉(zhuǎn)向即是“立德樹人”，目光聚焦于人才培養(yǎng)這一高?；韭毮?。2018年教育部印發(fā)了《對普通高等學校本科教學工作合格評估部分評估指標的調(diào)整說明》，雖然將“課程與教學”“德育”等指標納入了評估體系當中，但未在政策目標層面明確“立德樹人”的價值導向。2020年中共中央、國務院出臺了《深化新時代教育評價改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》），糾正了之前高等教育評估中不科學的評價導向，政策明確提出了要完善立德樹人機制，克服“五唯”的頑瘴痼疾[10]。在新一輪審核評估中更是將立德樹人由“軟指標”變?yōu)椤坝仓笜恕盵11]，我國高等教育評估政策育人本位的價值轉(zhuǎn)向顯著，我國高等教育評估進入了一個全新的發(fā)展階段。此外，《總體方案》仍強調(diào)對于政府、高校與社會多元參與評價體系構(gòu)建、推進高校分類評價等的繼續(xù)落實。2021年教育部出臺的《普通高等學校本科教育教學審核評估實施方案（2021—2025年）》，體現(xiàn)了對于《總體方案》的價值導向的進一步落實，例如新一輪審核評估為高校提供了“兩種四類”的評估方案，高?？梢罁?jù)自身的辦學定位、人才培養(yǎng)目標等自行選擇。政策表明了政府政策價值選擇的目光已經(jīng)進一步聚焦到了“簡政放權(quán)”“立德樹人”“高校特色發(fā)展”之上，我國高等教育評估愈加彰顯中國特色。這一階段高等教育評估政策的各類價值沖突在不斷整合中走向平衡。

二、我國高等教育評估政策的價值取向：復雜時空環(huán)境交織下的抉擇

“任何一種主體的活動都不能脫離環(huán)境對它的影響與作用，教育政策作為一種主體性的活動與過程，是在一定環(huán)境中產(chǎn)生的，它的執(zhí)行與發(fā)展又會受到其所存在的環(huán)境的影響。”[12]高等教育評估實際上是以高等教育為對象，采取一定的方法、手段，按照一定的標準，對高等教育質(zhì)量進行價值判斷的過程，而高等教育評估政策則是政策制定者在教育政策環(huán)境的影響下，在各個利益相關(guān)主體博弈的基礎上做出的價值選擇。符合當前環(huán)境的價值取向在新的時空環(huán)境下也許會產(chǎn)生沖突，時空環(huán)境演變是影響高等教育評估政策變遷與價值取向轉(zhuǎn)變的重要因素。同樣，我國高等教育評估政策的價值取向也受到教育政策環(huán)境深刻的影響。

（一）經(jīng)濟環(huán)境：市場經(jīng)濟的發(fā)展與質(zhì)量問責意識的覺醒

在歷經(jīng)改革開放與經(jīng)濟體制變革的一系列舉措之后，我國改變了原有單一公有制經(jīng)濟體制，逐步確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，為高等教育體制變革注入了活力。一方面，經(jīng)濟體制變革促進了經(jīng)濟的繁榮與迅速發(fā)展，為國家發(fā)展高等教育以及人民接受高等教育提供了物質(zhì)基礎。1978年教育部為適應經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，提升大學的教育質(zhì)量，恢復和重建了一批高等重點學校，重點學校在師資調(diào)配、招生和經(jīng)費方面都享有優(yōu)先權(quán)。這些重點高校的評選與建立涉及各個方面的評估,在一定程度上推動了我國高等教育評估制度的建立。另一方面，市場經(jīng)濟的發(fā)展也促進了質(zhì)量問責意識的覺醒。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展以及高等教育大眾化進程的不斷推進，競爭意識、效益觀念等與市場經(jīng)濟相適應的新思想、新觀念萌發(fā)[13]，各利益相關(guān)主體都參與到了高等教育領域當中，質(zhì)量是高等教育的生命線，人們越來越關(guān)注高校的辦學水平與高等教育質(zhì)量。高等教育評估作為黨和政府對高等教育進行宏觀管理的重要手段,在適應高等教育體制變革的過程中得到了充分的發(fā)展。

（二）政治環(huán)境：政府職能轉(zhuǎn)變與高校自主權(quán)的擴大

事實上，新中國成立之初高等教育評估活動就有所開展[14]，當時我國保持高度集中統(tǒng)一的教育管理體制，在很大程度上對當時教學秩序的恢復、教育質(zhì)量的提升與教育事業(yè)的發(fā)展都有著積極意義，但是關(guān)于高等教育評估的研究與實踐進程十分緩慢。1985年5月中共中央發(fā)布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，標志著我國高等教育評估制度的正式確立，高等教育評估被納入了國家頂層設計當中。此政策頒布之后，我國高等教育評估獲得了空前的發(fā)展空間以及動力。據(jù)不完全統(tǒng)計，1990年“七五”期間的高等教育評估活動至少涉及8個部委、6個省份的教育委員會和近500所普通高校[15]。

雖然中央高度集權(quán)的高等教育管理體制對我國初步建立高等教育評估體制具有十分重要的推動作用，但是隨著高等教育評估研究與實踐的不斷推進，過度集中的管理體制的弊病開始不斷顯現(xiàn)。這種體制下的高等教育評估政治意識十分鮮明，對于貫徹國家政治主張有重要作用，但是與高等教育社會服務的職能相悖[16]，并且政府既是管理者又是評估者，高等教育評估缺乏可持續(xù)發(fā)展的動力與生命力[17]。社會市場經(jīng)濟體制的初步建立推動了政府職能的轉(zhuǎn)變以及高校自主權(quán)的擴大，政府開始從直接的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理調(diào)控，但初期市場經(jīng)濟發(fā)揮的作用較弱，評估仍是由國家及教育行政部門主導。隨著高等教育管理體制改革不斷推進，更多的利益相關(guān)主體參與到了高等教育評估當中，中央政府向地方政府不斷分權(quán)，地方政府向高校、社會不斷分權(quán)，高校的評估主體地位開始確立，各種社會中介評估組織不斷興起，例如各種教育評估機構(gòu)以及學科與大學排行榜紛紛設立。政治民主化的不斷推進以及高校自主權(quán)的擴大，有力地促進了我國高等教育評估走向規(guī)范化、系統(tǒng)化與科學化。

（三）社會背景：高等教育發(fā)展與大眾化進程的推進

1999年我國實行“高校擴招”政策，普通高等學校的數(shù)量與高校招生人數(shù)急劇增加。高等教育規(guī)模的迅速擴張加速了我國高等教育的大眾化進程，滿足了人們多元的教育需求，短時間內(nèi)提升了我國人力資本總量，提升了整體國民素質(zhì)，符合廣大人民群眾的根本利益與殷切希望。但是，這種過急、過快的擴張也顯示出了它的弊病，許多高等學校辦學條件不達標、教學質(zhì)量低下，規(guī)模與質(zhì)量發(fā)展失衡引起了社會各界對高等教育質(zhì)量的關(guān)注與擔憂，為高等教育評估也帶來了新的挑戰(zhàn)與機遇[18]。教育部于2004年發(fā)布了《2003—2007年教育振興行動計劃》[19]，明確提出了要建立高校質(zhì)量評估與咨詢機構(gòu)，實行五年一周期的全國高等學校教學質(zhì)量評估制度，我國的高等教育評估開始走向規(guī)范化與系統(tǒng)化。

高等教育由精英階段進入大眾化階段，必定會引起高等教育質(zhì)量觀的變化。在精英教育階段，由于教育資源的稀缺，受教育者一般是“有錢有閑”的精英貴族，教育本身就意味著質(zhì)量。但是在大眾化階段，越來越多的利益主體參與到了高等教育領域當中，高等教育質(zhì)量也越來越成為關(guān)乎民生與公共福利的重要議題。同時在高等教育大眾化階段，社會需求是多種多樣的，學生個體需求與潛力也不盡相同，這也就意味著高校辦學類型、學科門類、人才培養(yǎng)模式與培養(yǎng)目標也是多樣化的，因此對高等教育質(zhì)量評估的方式與標準也應該是多樣化的。隨著高等教育大眾化進程的不斷推進，高等教育評估制度建立與完善的合法性與合理性也得到了不斷強化。

（四）國際環(huán)境：高等教育質(zhì)量保障運動的興起與第四次工業(yè)革命的到來

從廣義上來說，高等教育質(zhì)量保障活動與高等教育機構(gòu)幾乎相伴而生[20]，但一直處于一種零散和自發(fā)的狀態(tài)，影響力十分有限[21]，直至20世紀80年代才逐漸演化為一種正式的制度性安排。高等教育質(zhì)量保障運動最初發(fā)端于美國與歐洲地區(qū)，隨著高等教育大眾化與國際化的不斷推進，社會對高等教育的需求日益多元化以及高等教育規(guī)模不斷擴增，傳統(tǒng)精英教育下的高等教育質(zhì)量控制手段已經(jīng)無法適應諸多外部利益相關(guān)者的問責以及不同類型高校的需求。20世紀80年代，“管理主義”“新公共管理”“經(jīng)濟理性主義”等理念在西方國家盛行，這些理念強調(diào)節(jié)源增效、問責以及公共部門對外在環(huán)境的響應，推動了高等教育領域的“市場化”改革[22]。西方教育評估經(jīng)歷了測驗、描述、判斷、建構(gòu)四個階段，20世紀80年代當我國開始探索適合我國國情的教育評估模式時，西方教育評估已經(jīng)發(fā)展到了第四個階段[23]。20世紀90年代，高等教育質(zhì)量保障運動的風潮開始在西方國家興起，受到該風潮的影響，我國也在借鑒西方國家先進經(jīng)驗的過程中不斷開展高等教育評估實踐。

當今世界，國際環(huán)境錯綜復雜，高等教育大眾化持續(xù)推進，我國已經(jīng)進入了普及化時代。為了在國際競爭中處于不敗之地，我國高等教育評估制度亟須相應的變革，高等教育評估體系不斷朝著規(guī)范化、系統(tǒng)化與科學化的方向發(fā)展，政府改革提上議事日程，推進高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化，大批第三方教育評估機構(gòu)興起，“管辦評分離”以及“多元評估主體參與”成為我國高等教育評估的重要變革趨勢。

三、高等教育評估政策價值沖突：多維沖突類型

高等教育評估政策涉及的利益主體十分廣泛，尤其隨著我國高等教育大眾化進程的迅速推進，高等教育評估所面臨的問題也更加復雜，因而并不能簡單用同一個維度歸納高等教育評估政策所引起的價值沖突。我國高等教育評估政策價值沖突的類型主要包括了政策主體之間的價值沖突、政策主體與政策客體之間的價值沖突。

（一）政策主體之間的價值沖突：公平與效率的博弈

公平與效率一直是政府所面臨的兩難命題。高等教育領域?qū)τ诠脚c效率這一問題的探討由來已久。受教育者經(jīng)濟地位和社會資本的差異很大程度上影響其高等教育入學機會。區(qū)域間的高校數(shù)量和教育資源差異是造成入學機會不平等的重要原因，這是由經(jīng)濟、政治及歷史等諸多不可抗因素共同作用導致，但我國的高等教育評估政策在一定程度上加劇了高等教育不公平現(xiàn)象。

公平是社會主義最本質(zhì)的要求，追求公平也是社會主義教育的永恒之義。但是隨著高等教育大眾化進程的推進，我國高等教育規(guī)模不斷擴大，在有限的教育資源之下，我國一直堅持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，并在我國各高等教育領域的政策中都有所體現(xiàn)。一方面，在高等教育評估領域，高校評估結(jié)果很大程度上會與財政撥款掛鉤。重點高校的辦學實力、科研能力、生源質(zhì)量、師資隊伍都要優(yōu)于普通高校，在這種評估制度下，形成強者愈強、弱者愈弱的馬太效應，重點高?？梢垣@得更多的教育資源實現(xiàn)自身發(fā)展，但是會加劇區(qū)域之間、高校之間的教育不公平程度。另一方面，以效率優(yōu)先為價值取向的評估大多篩選出的是“高效率”高校，賦予了高校之間、學者之間競爭合法化與制度化，不可避免地導致了高校之間的非理性競爭[24]，高校對于高效率與短期利益的追求不僅會阻礙高校自身長遠發(fā)展，而且同樣制約了高等教育質(zhì)量的實質(zhì)性提升。

（二）政策主體與政策客體之間的三重價值沖突

1.政府主導與高校、社會參與的價值沖突

回顧我國高等教育評估制度建立至今的這段歷史，總體來看是中央政府不斷向地方政府分權(quán)以及政府不斷向高校、社會分權(quán)的過程，政府對高等教育評估的管理由原先的單一直接行政管理轉(zhuǎn)向間接宏觀調(diào)控，我國逐步形成了多元主體共同參與的高等教育評估體制。經(jīng)濟體制變革必定會引起高等教育體制的變革，引起高等教育評估權(quán)力分化與轉(zhuǎn)移的根本原因是我國經(jīng)濟體制的改革與轉(zhuǎn)型。

社會主義市場經(jīng)濟體制的確立為高等教育體制變革注入了活力。我國建立了一大批重點高校以及重點學科，市場經(jīng)濟發(fā)展促進了質(zhì)量問責意識的覺醒以及高等教育規(guī)模的不斷擴大，計劃經(jīng)濟體制時代的高等教育評估方式已經(jīng)不適應時代的發(fā)展，時代呼喚新的高等教育評估體制。除此之外，政府無力獨立開展如此大規(guī)模的高等教育評估活動，為了保證評估質(zhì)量與效率，政府向高校與社會分權(quán)。隨著我國進入改革的攻堅期與深水期，高等教育治理體系亟待改革，簡單地向高校與社會分權(quán)并不能滿足高等教育評估體制變革的需求，重塑政府、高校、社會三者的關(guān)系成為大勢所趨、民之所向。

2.工具價值與育人價值的沖突

回顧高等教育發(fā)展歷史，中世紀大學的功能僅限于教學，大學主要的功用是培養(yǎng)教師和神職人員等。宗教改革與自然科學革命推動著高等教育領域的變革，大學不再僅僅只專注于教學與知識交流，而是開始將科學研究與教學相結(jié)合。當科學不斷從神權(quán)中解放出來，近代意義上的自然科學開始出現(xiàn)，為之后的工業(yè)革命奠定了理論基礎，大學也具備了傳播自然科學知識的教學功能。資本主義生產(chǎn)方式的興起與工業(yè)革命的到來促進了工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展與生產(chǎn)技術(shù)的進步，也使得社會上急需大批科研人才進行科學理論研究與從事科研實踐活動，在此背景下，大學的科研功能產(chǎn)生并得到了發(fā)展。

因此，很長一段時間內(nèi)，我們都傾向于用單一的學術(shù)性評價即知識本位的價值取向來評價高等教育的質(zhì)量。例如在教學內(nèi)容中過于注重知識的傳授，輕視了學生德智體美勞的發(fā)展；在教學過程中主要是教師的單向教導，缺乏師生之間的雙向交流，高校對教學與教學改革的重視不夠[25]；在教育評估指標當中，大量的指標都是對學術(shù)成果的量化評價，而缺乏對學生德行、進步程度等方面的定性評價。而人才培養(yǎng)是高等教育的核心功能，這個功能的缺失也必將導致其他功能無法實現(xiàn)。并且我國高等學校評估中長期存在以單一的學術(shù)性指標評價學生“學”的效果的問題，高等教育評估的最終目的是提升高等教育質(zhì)量，促進人的全面發(fā)展。高等教育評估中過度重視學術(shù)價值取向，忽視高等教育育人本位這一特點，容易導致高校產(chǎn)生大量學術(shù)泡沫，滋生學術(shù)腐敗，不利于高等教育質(zhì)量的全面提升以及高等教育的長久發(fā)展。

3.工具價值與文化價值的沖突

大學在創(chuàng)立之初，僅僅具有文化（教學）功能，旨在傳授文化知識，1810年德國柏林大學創(chuàng)辦之后，大學開始具備了科學研究的功能，1862年美國創(chuàng)建了一批“綬地”學院，大學逐漸具有了教學、科研、社會服務這三種功能[26]。隨著我國社會經(jīng)濟與科學技術(shù)的發(fā)展，高等教育的社會服務功能不斷顯露，大學開始走入我國經(jīng)濟建設的“主戰(zhàn)場”，發(fā)揮了其潛在的經(jīng)濟功能。同時，隨著高等教育大眾化進程深入發(fā)展，高等教育規(guī)模不斷擴大，大學已經(jīng)不能僅僅依靠政府的財政支持來維持自身的生存與發(fā)展了，必須具備一定的盈利能力以滿足自身的需求，將科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，促進科技與經(jīng)濟的發(fā)展。

大學為社會服務、為經(jīng)濟服務是情理之中，也是大勢所趨，因為這是大學的基本職能之一，也是現(xiàn)實需要。自從大學走出“象牙塔”，打破與社會的壁壘，走入市場競爭，大學與社會的交互越來越多，市場需要成為大學課程、專業(yè)設置與考核的標準，大學越來越遠離最初的文化燈塔的角色。但是片面強調(diào)大學的“服務”功能，忽視對文化制度的傳承與創(chuàng)新，大學將會失去發(fā)展的動力與生命的源泉。大學本身就擔負著傳承和傳播文化的使命，并且大學文化作為教育手段具有不可替代性，學生絕非僅在課堂里或說教中成長，更重要的是在特殊的校園文化環(huán)境、校園文化氛圍的影響中成長[27]。我國高校在大眾化進程中逐漸出現(xiàn)了趨同的現(xiàn)象，其中也就包括大學文化的趨同化，從一定意義上說，高等教育結(jié)構(gòu)趨同的根本原因是不合理的政策設計[28]。在很長一段時間內(nèi)，我國高等教育評估的指標都過于剛性與統(tǒng)一化，忽視了不同類型、不同層次高校應用不同的“尺子”進行衡量，也鮮有用于衡量高校文化制度的指標體系。

四、我國高等教育評估政策價值沖突的調(diào)適

利益和代價是教育政策中不可分割的兩個方面，能否處理好二者的關(guān)系關(guān)乎教育政策的合法性與有效性[29]。我國的高等教育評估政策涉及了多種價值追求，這些不同類型的價值追求之間相互沖突、相互博弈，在不同時期有著不同的權(quán)重與表現(xiàn)，對價值沖突的有效調(diào)適是完善我國高等教育評估政策、促進我國高等教育高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

（一）回歸育人本位的教育本體價值

人才培養(yǎng)是高等教育的基礎功能，社會服務、科學研究乃至高校文化傳承創(chuàng)新也須借由人才培養(yǎng)實現(xiàn)，因此高等教育評估政策亟須回歸育人本位的價值軌道。首先，明確育人為本的政策目標。弄清楚要培養(yǎng)什么樣的人、怎樣培養(yǎng)人這一核心命題，將人才培養(yǎng)作為高等教育評估政策的核心價值取向或者“元標準”，是新時代高等教育質(zhì)量高發(fā)展的應有之義。推動各地政府進一步落實《總體方案》，尤其應闡明育人為本的具體內(nèi)涵，保證各地高校與社會評估機構(gòu)對于政策理念能夠充分理解。其次，發(fā)揮“以評促改”對高校育人的效用。在科研成果導向的高等教育評估當中，高校長期忽視人才培養(yǎng)這一基本職能。尤其在高等教育評估具體實踐中，存在“評而不改”的現(xiàn)象。政府部門應督促高校完善內(nèi)部質(zhì)量保障體系，弱化評估的問責主義色彩和績效管理導向，強化評估的診斷性和發(fā)展性，旨在通過評估幫助高校診斷人才培養(yǎng)難題。再次，加快改進高等教育評估體系。一方面，加強對師德師風的評價，將教書育人納入教師的考核評價當中，強化教師對于立德樹人理念的認知，堅決修正重科研輕教學、重教書輕育人的現(xiàn)象；另一方面，適當提高關(guān)于人才培養(yǎng)評價指標的權(quán)重，“五育”并舉，探索過程性評價、增值性評價、發(fā)展性評價，促進學生綜合素質(zhì)的提高。

（二）加快構(gòu)建政府、高校與社會共治的新型評估格局

政府主導與高校、社會參與的價值沖突貫穿我國高等教育評估發(fā)展的始終，主要源于我國高等教育對于政府資源的高度依賴以及政府對自身利益的維護，高等教育評估結(jié)果直接反映的是政府的管理與服務水平，政府自然希望評估的權(quán)力、標準能夠由自身掌握。盡管轉(zhuǎn)變政府職能、管辦評分離的實踐正在不斷推進，但價值沖突仍然存在，因此亟須構(gòu)建一個政府、高校與社會共治的新型高等教育評估格局。首先，大力推動與規(guī)范第三方評估機構(gòu)發(fā)展。目前我國社會評估機構(gòu)質(zhì)量良莠不齊，且市場亂象叢生，催生了一大批唯“課題”“專利”“文章”為主要指標的社會評估機構(gòu)，破壞了社會評估組織的形象，降低了公信度與權(quán)威性。政府應加快出臺對于第三方評估機構(gòu)管理與規(guī)范的政策與法規(guī)，通過宏觀管理手段引導市場的良性發(fā)展，鼓勵與培育獨立的高質(zhì)量第三方評估機構(gòu)，并對評估機構(gòu)進行元評價，建立政府委托第三方評估機構(gòu)的退出與準入制度，向第三方評估機構(gòu)讓渡評估權(quán)。其次，建立利益相關(guān)主體的對話與協(xié)商機制。為實現(xiàn)政策主體與客體之間的充分溝通與協(xié)商，政府要搭建信息分享平臺，一方面促進評估信息的公開以保障公眾的知情權(quán)，另一方面廣泛聽取高校、第三方評估機構(gòu)以及社會各界對評估的反饋信息，并結(jié)合高水平學者的研究成果以及第三方評估機構(gòu)的報告以促進高等教育評估政策與指標體系的改進與完善。最后，厘清政府、高校與社會的責任界限。政府對評估權(quán)的讓渡不應只停留在口號與倡導層面，應明確政府、高校與社會評估組織的責任劃分，推動各地方政府加快推進高等教育評估政策的落實與出臺，尤其要以政策規(guī)定的形式區(qū)分政府與第三方評估機構(gòu)在評估中的職能，讓政府主要發(fā)揮監(jiān)管、規(guī)范與組織評估的作用。此外，政府應對高校的自評方案進行指導與審核，切實擴大高校在評估中的自主權(quán)，消解高校以往對評估的抗拒與應付心理。

（三）切實推進分類評估引領高校特色發(fā)展

文化是高校發(fā)展的核心競爭力之一，是高校在長期發(fā)展過程中形成的具有穩(wěn)定性的獨特風格。然而，我國高校在高等教育大眾化浪潮下存在盲目擴張、片面追求學科大而全的問題，導致高校之間同質(zhì)化嚴重，造成了我國高等教育資源的低質(zhì)量消耗與浪費，成為長期阻礙我國高等教育高質(zhì)量發(fā)展的重要桎梏，而我國過于單一的高等教育評價體系也在一定程度上加劇這個問題。首先，更加彰顯公平價值。我國一系列重點大學建設政策取得了切實成效，對促進我國高等教育發(fā)展具有重大意義，但由此引發(fā)的高校之間、區(qū)域之間的公平問題愈發(fā)突出。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，公平價值應得到更充分的彰顯。效率是為了實現(xiàn)更高層次的公平[30]，應通過重點高校與重點學科反哺其他普通高校的發(fā)展，以點帶面，從而實現(xiàn)全國高等教育質(zhì)量與實力的整體提升，避免效率優(yōu)先、公平兼而不顧的現(xiàn)象。其次，加快分層、分類評估方案出臺。盡管我國高等教育評估政策早已提出“分類評估”這一概念，但基本處于試點與探索階段，始終未出臺相應的評價標準與指標，教育行政部門應加快對我國高校的科學分類與標準的厘清，在廣泛開展試點的基礎上推進分層、分類評估方案出臺。再次，樹立高校特色發(fā)展的理念。多樣化是根植于高等教育的基本屬性[31]，是促進高校內(nèi)涵式發(fā)展的重要條件，政府應大力提倡高校自由創(chuàng)新發(fā)展，為高校提供良好的政策環(huán)境，促進高校的多樣化發(fā)展，通過評估政策目標與評估結(jié)果引導高校建立自主發(fā)展的良性文化，加強對校內(nèi)隱性文化與顯性文化的傳承與創(chuàng)新。