李 輝（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東青島 266237）

作為科層組織政策執(zhí)行中普遍存在的治理現(xiàn)象，“層層加碼”并不是一件新鮮事。近年來，在常態(tài)化疫情防控和脫貧攻堅中，對“層層加碼”的批評尤為強烈。批評的焦點主要集中在“不顧客觀條件”［1］“簡單化”［2］的“層層加碼”，不僅不能很好地完成治理任務(wù)，反而增加了基層負(fù)擔(dān)，滋生了官僚主義。例如，何建華認(rèn)為，過高的標(biāo)準(zhǔn)、過重的責(zé)任、過多的指標(biāo)，導(dǎo)致基層干部不堪重負(fù)、苦不堪言，久而久之就會心生怨言［3］。周振超和張金城認(rèn)為，上級不問有沒有條件、符不符合客觀實際的“層層加碼”，常常誘發(fā)“做得好不如寫得好”“實干不行，材料來補”等形式主義、官僚主義現(xiàn)象產(chǎn)生［4］。也有一些學(xué)者對“層層加碼”長期存在的體制和制度根源進行了理論研究，但這些理論研究更多側(cè)重在宏觀層面開展抽象、靜態(tài)的結(jié)構(gòu)分析，而缺少對中觀背景的觀照，特別是結(jié)合具體情境的、動態(tài)的行為分析。例如，周黎安等人提出，縱向的行政發(fā)包是“層層加碼”的體制根源，橫向的官員錦標(biāo)賽競爭是“層層加碼”的機制根源［5］。杰認(rèn)為，“對上不對下”的權(quán)力分層是形成“層層加碼”現(xiàn)象的制度根源［6］。但是，行政發(fā)包、官員錦標(biāo)賽競爭、權(quán)力分級又是如何導(dǎo)致“層層加碼”的？在具體情境下，各層級普遍存在的“層層加碼”行為遵循著怎樣的邏輯？這些行動邏輯的逐級疊加又會產(chǎn)生哪些負(fù)面效應(yīng)？圍繞這些問題依然存在一定的探索空間。

“層層加碼”是指每經(jīng)過一個層次就增加一些砝碼，通常指在貫徹某項政令或執(zhí)行某一規(guī)章時，逐級增加新的內(nèi)容或提出新的要求［7］。從這一概念出發(fā)，“層層加碼”發(fā)生在政策自上而下逐層落實的過程中，又表現(xiàn)出自上而下逐層遞進的特征。那么，要理解“層層加碼”就離不開對科層組織政策執(zhí)行這一中觀背景的觀照。具體而言，一是離不開對科層組織這一特定組織形態(tài)的行為學(xué)分析；二是離不開對政策執(zhí)行過程中具體情境的動態(tài)探查。從組織行為學(xué)視角出發(fā)，在組織運行過程中所發(fā)生的異常現(xiàn)象不僅與特定的組織結(jié)構(gòu)及其運行機制密切相關(guān)，也與特定組織結(jié)構(gòu)及其運行機制下的組織心態(tài)有關(guān)。以組織心態(tài)為切入點，“層層加碼”現(xiàn)象的發(fā)生與科層組織政策執(zhí)行中的焦慮密切相關(guān)；“層層加碼”的行動邏輯正是對科層組織焦慮的一種釋放；然而，當(dāng)“層層加碼”超出合理限度，“不顧客觀條件”“簡單化”的“層層加碼”又會在釋放焦慮的同時引發(fā)新的焦慮。

一、科層焦慮的生成：“層層加碼”的發(fā)生情境

從管理心理學(xué)出發(fā)，焦慮是對親人或自己生命安全、前途命運等過度擔(dān)心而產(chǎn)生的一種煩躁情緒［8］。組織焦慮是指當(dāng)整個組織面對較大的壓力時，組織中的人們集體陷入焦慮狀態(tài)而引起的各種組織問題［9］。從組織行為學(xué)出發(fā)，本文所探討的科層焦慮是指在政策自上而下逐層落實的過程中所發(fā)生的集體性焦慮或恐慌。在政策自上而下逐層落實的過程中，不同階段可能引發(fā)“層層加碼”行為的科層焦慮是不同的。其中，目標(biāo)設(shè)定期主要是一種向下審視的焦慮，即每一級“分包者”對下一層級能否如實落實和如期完成任務(wù)的信任焦慮；檢查驗收期主要是一種向上審視的焦慮，即每一級“接包者”因已經(jīng)發(fā)生的執(zhí)行“欠賬”而擔(dān)心即將到來的檢查驗收的限期焦慮；政策執(zhí)行期則主要是一種橫向?qū)徱暤慕箲]，即每一級政策執(zhí)行者基于同儕“看齊”的競賽焦慮。

（一）目標(biāo)設(shè)定期：任務(wù)“分包”帶來的信任焦慮

目標(biāo)設(shè)定期，可以理解為中央層面某項政策的總目標(biāo)沿著自上而下的路徑逐級進行目標(biāo)分解，又逐級“分包”給下一級，直至基層的過程，然而，正如尚虎平提出的，自頂向下的權(quán)力線以命令鏈的方式保障了組織管理秩序，但無法保障所有目標(biāo)高效實現(xiàn)［10］。由于在科層系統(tǒng)中，上下級之間是一種委托—代理關(guān)系，各個層級實際上有著各自不同的目標(biāo)［11］。在此背景下，逐層的任務(wù)“分包”實際上增加了每一級委托方和代理方之間的監(jiān)督難題和失信風(fēng)險。委托方對代理方是否有意愿和能力如期完成任務(wù)，是否會“應(yīng)付了事”或“打折執(zhí)行”心存疑慮；代理方又對委托方“分包”下來的任務(wù)是否摻雜了“水分”，是否匹配了相應(yīng)的支持和激勵心存疑慮。從組織行為學(xué)出發(fā)，這種雙向的疑慮可以理解為基于任務(wù)“分包”的信任焦慮，其最直接的影響就是每一級“分包者”在向下級“分包”政策任務(wù)時，并不能放心地按照政策目標(biāo)的總量進行簡單的分解，而是要對“可能發(fā)生的政策執(zhí)行衰減”［12］有所預(yù)期并有所準(zhǔn)備。于是，為目標(biāo)設(shè)定期的“層層加碼”提供了必要性和動機。

（二）檢查驗收期：執(zhí)行“欠賬”導(dǎo)致的限期焦慮

科層組織任務(wù)執(zhí)行的基本邏輯是自上而下的逐層分解和逐級落實，但受到注意力競爭、層級本位、政策執(zhí)行環(huán)境等多種因素的影響，政策目標(biāo)在逐層分解和逐級落實的過程中不可避免地發(fā)生政策執(zhí)行的逐級衰減，進而發(fā)生執(zhí)行“欠賬”。特別是在中國這樣一個單一體制的大國治理中，從中央到基層鎮(zhèn)街，包含了中央、省、市、縣區(qū)、鎮(zhèn)街等五個管理層級；從基層鎮(zhèn)街到末端網(wǎng)格，又包含了鎮(zhèn)街、工作區(qū)、社區(qū)、網(wǎng)格四級管理層級。一方面，這樣的縱向?qū)蛹壴O(shè)置有效回應(yīng)了管理幅度過寬的問題；另一方面，管理層級過多又會導(dǎo)致信息和能量在逐層傳遞過程中發(fā)生衰減［12］。為了保證政策目標(biāo)達(dá)成，上級在將政策任務(wù)逐級“分包”后，還會對任務(wù)完成情況進行檢查驗收。與政策“分包”一樣，除了中央巡視等特殊情況以外，科層組織對政策任務(wù)執(zhí)行情況的檢查驗收也通常是逐級進行的。政策目標(biāo)設(shè)定期的每一級“分包”者既是上級檢查驗收的對象，也是對下級進行檢查驗收的主體。從整個組織的管理出發(fā)，檢查驗收是確保政策逐層落實的重要抓手，但基于執(zhí)行“欠賬”的考慮，檢查驗收期無疑給政策執(zhí)行者帶來一定的限期焦慮，越是臨近檢查驗收期，限期焦慮就會越嚴(yán)重。于是，對“已發(fā)生的政策執(zhí)行衰減”［12］的焦慮為檢查驗收期的“層層加碼”提供了必要性和動機。

（三）政策執(zhí)行期：同儕“看齊”引發(fā)的競賽焦慮

一般來說，政策執(zhí)行期既沒有基于任務(wù)“分包”的信任焦慮，也沒有基于執(zhí)行“欠賬”的限期焦慮，是政策執(zhí)行過程中相對穩(wěn)定的一段時期，但是在中國科層組織的運行過程中，還存在一種與行政發(fā)包體制共同發(fā)揮作用的官員錦標(biāo)賽競爭機制，即上級政府對多個下級或部門的行政長官設(shè)計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升資格［13］。在這一機制下，科層組織的行為假設(shè)出現(xiàn)了一種新的變化，即政策執(zhí)行者的最終目標(biāo)并不是如期完成上級“分包”的任務(wù)，而是在績效考核排名中占據(jù)領(lǐng)先位置，或者避免處于排名末位。也就是說，同儕“看齊”成為科層組織處理同級屬地、同級部門關(guān)系的基本邏輯。特別是當(dāng)績效考核排名影響到干部晉升，甚至是可能導(dǎo)致末位追責(zé)時，這種同儕“看齊”的機制可能會愈演愈烈，進而演化成一場競賽，將更多的政策執(zhí)行者拖進焦慮的氛圍中?；谕瑑姟翱待R”的競賽焦慮，一方面有助于同儕間的相互學(xué)習(xí)，并為政策逐級落實提供助力；另一方面，也成為政策執(zhí)行期“層層加碼”現(xiàn)象發(fā)生的重要情境。正如周黎安等人提出的，“層層加碼”現(xiàn)象是在多層級政府結(jié)構(gòu)中官員晉升錦標(biāo)賽的一個必然結(jié)果［5］。

二、焦慮的釋放：“層層加碼”的行動邏輯

從目標(biāo)設(shè)定期到政策執(zhí)行期，再到檢查驗收期，科層組織的政策執(zhí)行過程伴隨著焦慮的生成。在此情境下，“層層加碼”成為科層組織釋放焦慮的重要途徑。當(dāng)然，這種焦慮的釋放既有正式的行為，也有非正式的行為，甚至還存在異化的行為［14］。沿著正式、非正式、異化的順序，可以將“層層加碼”的內(nèi)在邏輯分為能者多勞的邏輯、討價還價的邏輯、爭先恐后的邏輯和死限突擊的邏輯。

（一）能者多勞的邏輯

在治理實踐中，不同屬地間存在區(qū)位、經(jīng)濟、文化等方面的差異。這些差異導(dǎo)致了同一層級不同屬地間政府在政策執(zhí)行能力和績效方面的分疏，進而產(chǎn)生“優(yōu)等生”和“差生”之分。為此，在任務(wù)逐層“分包”的過程中，每一級“分包者”對其不同下級的信任焦慮程度是不同的，然而，吊詭的是，“分包者”通常不是對“差生”實施加碼，而更愿意對“優(yōu)等生”加碼。這可能是由于針對“差生”的加碼空間通常很小，即便是采取加碼行為，其效果也不會太理想；反而在很多情況下，“差生”的存在往往正是政策執(zhí)行中發(fā)生“層層減碼”現(xiàn)象的原因。于是，為了疏解對“差生”的信任焦慮，任務(wù)“分包者”通常選擇對“優(yōu)等生”實施加碼行為，力求通過“優(yōu)等生”的良好表現(xiàn)產(chǎn)生“勾兌效應(yīng)”，以實現(xiàn)本級任務(wù)的總體達(dá)標(biāo)或平均達(dá)標(biāo)。在這一過程中，針對“優(yōu)等生”的“層層加碼”體現(xiàn)了能者多勞的原則?；谀苷叨鄤谶壿嫷摹皩訉蛹哟a”，可能發(fā)生在以下兩種情形中：一種情形是在目標(biāo)設(shè)定期，即對“優(yōu)等生”實施加碼行為，以預(yù)防“差生”身上“可能發(fā)生的政策執(zhí)行衰減”，例如，在一些減排指標(biāo)自上而下分解落實的過程中，考慮到同一省份不同城市在減排空間和減排能力方面的差異，減排指標(biāo)在從省級向市級分配的過程中，就會打破平均分配的原則，僅僅針對具有較大減排空間和較強減排能力的城市實施加碼行為；另一種情形是在檢查驗收期對“優(yōu)等生”實施加碼行為，以勾兌“差生”身上“已經(jīng)發(fā)生的政策執(zhí)行衰減”。

（二）討價還價的邏輯

為了回應(yīng)委托方和代理方之間的監(jiān)督難題和失信風(fēng)險，疏解基于任務(wù)“分包”的信任焦慮，每一級“分包者”都可能憑借其處于中轉(zhuǎn)位置的優(yōu)勢，向下一級實施加碼。這一加碼行為基于“取法乎上，得乎其中；取法乎中，得乎其下”的邏輯，主要目的是為“可能發(fā)生的政策執(zhí)行衰減”預(yù)留討價還價的空間，以保證政策目標(biāo)的最終實現(xiàn)。正如周雪光所提出的，“中央與地方關(guān)系也不是絕對權(quán)力的從屬關(guān)系，而是常常處于討價還價的過程中”［15］。具體而言，基于討價還價邏輯的“層層加碼”，可以表現(xiàn)為兩種形式：一種形式是逐層提高任務(wù)指標(biāo)的要求，即追加“任務(wù)指標(biāo)碼”。例如，針對新冠肺炎疫情防控中的疫苗接種任務(wù)，中央給出的是“應(yīng)接盡接、自愿接種”的原則性規(guī)定，但經(jīng)過“層層加碼”后，基層社區(qū)接到的任務(wù)卻是“第二針清零”。另一種形式是逐層壓縮完成任務(wù)的時限，即追加“完成時限碼”。例如，在中央層面完成某項任務(wù)的期限為5 年，而經(jīng)過省、市、縣級的逐層壓縮，到達(dá)鎮(zhèn)街及社區(qū)時，很可能完成時限就變?yōu)? 年或更短。甚至一些單位開會時間的逐級通知都可能發(fā)生“層層加碼”，如會議時間原本安排在上午9：00，但在發(fā)布通知的過程中可能會逐級提前到8：40、8：20，而通知到最后一級時可能提前到8：00。其基本邏輯就是每一級都預(yù)留出可能有部分參會人員遲到的時間，以保證會議正式開始時所有人都能到會。

（三）爭先恐后的邏輯

在科層組織中，每一層級政府的行為選擇不僅基于自上而下的任務(wù)壓力，更受到同級政府間競爭壓力的影響。在行政發(fā)包體制和官員錦標(biāo)賽競爭機制下，每一級屬地不僅要按部就班地完成上級“分包”的政策任務(wù)，還要爭取比其他同級屬地完成更多的政策任務(wù)，也就是同儕“看齊”的焦慮。在同儕“看齊”競賽焦慮的影響下，每一級“分包者”都不得不向下級轉(zhuǎn)嫁更多的任務(wù)指標(biāo)，甚至形成一種爭先恐后的狀態(tài)。具體在于：通過追加任務(wù)指標(biāo)和壓縮完成時限，形成一種“掛圖作戰(zhàn)”和“倒排工期”的結(jié)果管控機制；通過擴大政治動員和強化考核排名，制造一種“大干快上”和“爭先恐后”的激勵氛圍；通過加密檢查督查和強化追責(zé)問責(zé)，敦促和懲罰那些任務(wù)完成不力的下級，也給其他下級以警示，從而保證即使在監(jiān)控和激勵失靈的情況下，依然能夠促使任務(wù)完成。而有些時候，一些屬地甚至?xí)扇　白晕壹哟a”的行為，以確保在競爭中保持優(yōu)勢。由此，爭先恐后的邏輯可能表現(xiàn)出兩種情形：一種情形是奮勇爭先的“層層加碼”，即“你加得多，我要比你加得更多”。例如，在“放管服”改革背景下，一些地方的商事登記辦理時限從15 天壓縮到3 天，又壓縮到24 小時，而杭州市直接加碼到30 分鐘，以保證自己的“排頭兵”地位。這種情形下的加碼行為可以理解為害怕被超越的“優(yōu)等生”邏輯。另一種情形是唯恐落后的“層層加碼”，即當(dāng)A 屬地發(fā)生因政策執(zhí)行不力而被問責(zé)的情形時，其他屬地為了避免出事，通常會選擇嚴(yán)防死守，甚至加碼加到負(fù)向“清零”、正向“百分百”等；或者當(dāng)A 屬地看到其他屬地均紛紛加碼時，也不得不采取加碼行為，以避免排名末位。這種情形下的加碼行為可以理解為害怕排名末位的“差生”邏輯。

（四）死限突擊的邏輯

受到注意力稀缺、層級保護主義等多種因素的影響，執(zhí)行拖延幾乎是科層組織政策執(zhí)行的“通病”?；趫?zhí)行“欠賬”的限期焦慮，也成為檢查驗收期各級政策執(zhí)行者的普遍焦慮。為了舒緩限期焦慮，順利通過上級的檢查驗收，“分包者”會一改政策執(zhí)行早期按部就班、逐層“分包”的邏輯，在檢查驗收期即將到來時，對下一級實施“突擊加碼”，并且檢查驗收期越臨近，這種“突擊加碼”的情況可能越明顯。這一階段的“層層加碼”可以理解為：以死限突擊的邏輯來疏解政策執(zhí)行“欠賬”導(dǎo)致的限期焦慮。例如，在農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動的前兩年，各級政府只是按部就班、逐層落實上級的工作要求，但到了整治行動的最后一年，各級政府均會加大任務(wù)執(zhí)行的力度，以彌補欠賬、迎接檢查。具體而言，執(zhí)行“欠賬”導(dǎo)致的限期焦慮，可能會形成兩種情形的“層層加碼”：一種情形是在上級檢查驗收之前，提前組織多次檢查督查，即追加“檢查督查碼”；另一種情形是對政策執(zhí)行不利、考核排名末位的屬地實施更嚴(yán)厲的追責(zé)問責(zé)，即追加“追責(zé)問責(zé)碼”。

三、焦慮的再生產(chǎn)：對“層層加碼”的反思

從存在即合理的角度出發(fā)，“層層加碼”蘊含著回應(yīng)科層組織執(zhí)行焦慮的初衷，但任何治理工具都具有兩面性及其限度，“層層加碼”也不例外。特別是當(dāng)“層層加碼”超出合理限度時，這一工具的負(fù)效應(yīng)也會隨之暴露出來。正如周黎安提出的：“中國多層級政府體制因官場競爭而內(nèi)生的‘層層加碼’是一把雙刃劍，我們必須特別注意其負(fù)面效果。”［16］214

（一）“顯規(guī)則”變通導(dǎo)致的“潛規(guī)則”變異

隨著治理環(huán)境復(fù)雜性和不確定性的增加，科層組織所需應(yīng)對的公共事務(wù)日益繁雜，每一級政策執(zhí)行者都需要在同一時間執(zhí)行多種類型的治理任務(wù)，然而，受到注意力和資源稀缺等因素的影響，政策執(zhí)行者不得不按照緊急和重要程度對不同類型的任務(wù)進行排序，即在充分考量任務(wù)屬性后作出注意力分配的決定。“層層加碼”的出現(xiàn)打破了按照緊急和重要程度來分配注意力的機制，一些政策執(zhí)行者在實際執(zhí)行任務(wù)時以“加碼任務(wù)”為尊，往往忽視了常規(guī)任務(wù)的存在，最終導(dǎo)致“加碼時壓力山大，無碼時不知所措”的窘境。而一旦所有任務(wù)都被加碼，那么接碼一方也會在長期博弈過程中形成一整套潛在的“選碼”規(guī)則，即依據(jù)“碼”的重要性來判定“被動接碼”還是“主動加碼”、“照章傳碼”還是“再添新碼”。例如，以“一票否決”為重要特征的“追責(zé)問責(zé)碼”往往是各級官員關(guān)注的“重中之重”，“檢查督查碼”“考核排名碼”“完成時限碼”“任務(wù)指標(biāo)碼”等依次分列其后。

（二）“滾雪球”效應(yīng)下的治理“內(nèi)卷化”

無論加碼行為出于何種邏輯，“層層”這一概念的注入都會讓加碼呈現(xiàn)“滾雪球”效應(yīng)，并帶來基層治理的“內(nèi)卷化”。這種內(nèi)卷首先表現(xiàn)在縱向?qū)用嫔?，即隨著管理層級的逐層下移，加碼的尺度經(jīng)過逐層累積和逐層遞增兩種機制的疊加，直至基層。正如周黎安提出的，“政治錦標(biāo)賽是在多層級間同時進行的”“發(fā)生在中央—省層面的加碼邏輯可以完全推廣到省—市和市—縣兩個層面”［16］211。而當(dāng)省、市、縣區(qū)、鎮(zhèn)街各層級均采用向下加碼的策略時，在層層傳導(dǎo)機制的作用下，每一層級的過度競爭終將演變?yōu)檎麄€科層組織的惡性內(nèi)卷，原有的實事求是的科學(xué)指標(biāo)也將異化為不顧客觀條件的要求，導(dǎo)致本應(yīng)量力而行的政策分解與政策下達(dá)變?yōu)椴挥嫵杀镜臒o效內(nèi)耗。當(dāng)然，這種內(nèi)卷有時也會表現(xiàn)在橫向?qū)用嫔?，即在縱向“層層加碼”的過程中，每一個層級都可能發(fā)生不同屬地、不同部門間爭先恐后、忙于加碼所帶來的過度競爭。這種橫向?qū)用嫔系膬?nèi)卷又會進一步刺激縱向?qū)用嫔系膬?nèi)卷，進一步增強“層層加碼”的“滾雪球”效應(yīng)。

（三）“逐層傳遞”末端的“接盤俠”尷尬

無論是哪一種“碼”，其自上而下逐層追加的過程都可視為壓力的逐層傳遞。中央傳遞給省級、省級傳遞給市級、市級傳遞給縣區(qū)、縣區(qū)傳遞給鎮(zhèn)街，最終由鎮(zhèn)街傳遞給城鄉(xiāng)社區(qū)，有時城鄉(xiāng)社區(qū)還會繼續(xù)傳遞給基層群眾。雖然每一層級都發(fā)生了加碼，但省、市、縣區(qū)等中間層級更多只是將壓力傳遞下去，鎮(zhèn)街、城鄉(xiāng)社區(qū)、基層群眾則最終充當(dāng)了“逐層傳遞”末端的“接盤俠”。特別是當(dāng)每一層級的加碼都超出合理的限度時，不斷累積、遞增的壓力最終會在基層達(dá)到嚴(yán)重超限的程度。一方面，當(dāng)壓力傳導(dǎo)到科層組織底部時，循序累積、逐級遞進的焦慮，成為基層“不能承受之重”；另一方面，鎮(zhèn)街、城鄉(xiāng)社區(qū)、基層群眾又是資源最為匱乏的層級。這必然進一步增加治理壓力瘀滯和超限的風(fēng)險，導(dǎo)致鎮(zhèn)街、城鄉(xiāng)社區(qū)、基層群眾的“叫苦連天”。從某種意義上講，基層群眾對“層層加碼”的批評和抱怨，并不是來自“層層加碼”本身，而是來自每一層級不顧實際情況、超出合理限度的“層層加碼”在累進效應(yīng)下的不斷淤積。

（四）“加碼超限”帶來的“補償性反饋”

“補償性反饋”通常是指過度干預(yù)引起了系統(tǒng)的反應(yīng)，這種反應(yīng)反過來又抵消了干預(yù)所創(chuàng)造的利益。當(dāng)“層層加碼”的強度嚴(yán)重超限時，非但無助于政策執(zhí)行和任務(wù)的完成，反而可能導(dǎo)致基層治理中出現(xiàn)形式主義執(zhí)行、“變通”執(zhí)行、異化執(zhí)行等類似于“補償性反饋”的現(xiàn)象。正如原珂和趙天航認(rèn)為的，“層層加碼”無益于政策指令的剛性完成，但過度的剛性要求反而導(dǎo)致政策執(zhí)行行為更加脫離實際、缺乏可行條件，進而引發(fā)新一輪“彈性變通”等問題，迫使基層執(zhí)行者采取形式主義、造假等行為［17］。可見，“加碼超限”所帶來的“補償性反饋”無論是對政策執(zhí)行本身還是對整個科層組織的整體執(zhí)行力而言，都非常不利。這也正如習(xí)近平總書記指出的，“不顧客觀條件的層層加碼，看似積極向上，實則違背規(guī)律、急躁冒進，欲速則不達(dá)。有條件的地方可以提前完成，但要量力而行、真實可靠、保證質(zhì)量，不要勉為其難、層層加碼，要防止急躁癥，警惕‘大躍進’”［1］。

四、結(jié)論與討論

作為大國治理基本組織形式的中國科層組織不得不面對更為突出的執(zhí)行困惑，也必須以更加智慧的調(diào)適策略來作出回應(yīng)。于是，在中國科層組織的政策執(zhí)行過程中，呈現(xiàn)出“極為豐富又充滿張力、紛繁復(fù)雜又相互矛盾的組織現(xiàn)象”［18］以及“具有本土特色但又極富爭議性的治理實踐”［19］。從組織行為學(xué)視角出發(fā)，科層組織政策執(zhí)行過程中伴隨著集體性焦慮的生成，“層層加碼”的現(xiàn)象及其邏輯正是對科層組織政策執(zhí)行焦慮的釋放，但不切實際的、過度的“層層加碼”又會導(dǎo)致焦慮的再生產(chǎn)。

第一，“層層加碼”現(xiàn)象的發(fā)生與超大規(guī)?？茖咏M織政策執(zhí)行中的焦慮生成相伴生?？茖咏M織的層級節(jié)制和涇渭分明不容打破，每一個節(jié)點更像是按照縱向和橫向坐標(biāo)禁錮在系統(tǒng)預(yù)先設(shè)定好的“格子”里，按部就班地完成上級指令。因為既不能對系統(tǒng)規(guī)定的指令作出能動性改變，也無法自由地獲取其他“格子”所能提供的權(quán)力和資源，加之中國語境下公共組織的體制性壓力，所以科層組織在政策執(zhí)行過程中存在集體性焦慮，通常包括目標(biāo)設(shè)定期基于任務(wù)“分包”的信任焦慮、檢查驗收期基于政策執(zhí)行“欠賬”的限期焦慮、政策執(zhí)行期基于同儕“看齊”的競賽焦慮。

第二，“層層加碼”的行動邏輯是對科層焦慮的釋放。為了回應(yīng)目標(biāo)設(shè)定期基于任務(wù)“分包”的信任焦慮，“分包者”憑借其處于中轉(zhuǎn)位置而擁有的對上級政策目標(biāo)的解釋權(quán)和對下級任務(wù)的自由裁量權(quán)，對下級屬地采取加碼行為。這既包括以能者多勞的邏輯，通過向“優(yōu)等生”加碼來預(yù)防“差生”身上可能出現(xiàn)的“層層減碼”，也包括以討價還價的邏輯，向所有下級加碼，為“可能發(fā)生的政策執(zhí)行衰減”預(yù)留空間。為了回應(yīng)檢查驗收期基于執(zhí)行“欠賬”的限期焦慮，“分包者”會在期限將近時以死限突擊的邏輯緊急采取加碼行為，以確保在期限到來時能順利通過上級的檢查驗收。為了回應(yīng)政策執(zhí)行期基于同儕“看齊”的競賽焦慮，“分包者”可能會采取兩種情形的“層層加碼”：一種是避免被超越的爭先加碼；另一種是避免排名末位的恐后加碼。

第三，不切實際的、過度的“層層加碼”又會導(dǎo)致焦慮的再生產(chǎn)。一是“顯規(guī)則”變通導(dǎo)致的“潛規(guī)則”變異，當(dāng)所有任務(wù)都被加碼，那么接碼一方也會在長期博弈過程中形成一整套潛在的“選碼”規(guī)則，久而久之，又會形成應(yīng)付上級加碼行為的新的“潛規(guī)則”，如象征性執(zhí)行、共謀執(zhí)行等；二是“滾雪球”效應(yīng)下的治理“內(nèi)卷化”，即加碼的尺度經(jīng)過逐層累積和逐層遞增兩種機制的疊加，終將演變?yōu)檎麄€科層組織的內(nèi)卷，最終導(dǎo)致本應(yīng)量力而行的政策分解與政策下達(dá)變成了不計成本的無效內(nèi)耗；三是“逐層傳遞”末端的“接盤俠”尷尬，雖然每一層級都發(fā)生了加碼，但省、市、縣區(qū)等中間層級更多只是將壓力傳遞下去，而鎮(zhèn)街、城鄉(xiāng)社區(qū)、基層群眾最終充當(dāng)了“逐層傳遞”末端的“接盤俠”；四是“加碼超限”帶來的“補償性反饋”，過度的剛性要求反而導(dǎo)致政策執(zhí)行行為更加脫離實際、缺乏可行條件，甚至導(dǎo)致基層執(zhí)行者的形式主義、造假等行為［17］。

與已有研究相比，文章的貢獻在于：一是從組織行為學(xué)出發(fā)，將“層層加碼”這一現(xiàn)象視為與科層焦慮的生成、釋放與再生產(chǎn)相伴而生的過程，更加鮮活地展現(xiàn)了科層組織政策執(zhí)行中“層層加碼”行為的動機及其工具性；二是將“層層加碼”的研究從宏觀層面推進至中觀層面，結(jié)合科層組織政策執(zhí)行的過程，系統(tǒng)區(qū)分“層層加碼”現(xiàn)象的具體發(fā)生情境，為更深刻、細(xì)致地理解“層層加碼”現(xiàn)象及其邏輯提供了更具體的場景；三是以發(fā)生情境及其行動邏輯為基礎(chǔ)，對“層層加碼”負(fù)面效應(yīng)的反思，相比于已有研究的簡單批評而言，更具有說服力。

研究的啟示在于：一是作為普遍存在的一種治理現(xiàn)象，“層層加碼”的背后蘊含著深刻的組織行為因素。這要求我們既要對“層層加碼”現(xiàn)象長期存在的客觀性有相對理性的認(rèn)識，又要充分意識到要將“層層加碼”限定在適度的范圍內(nèi)，必須從克服科層組織的政策執(zhí)行焦慮入手。恰當(dāng)?shù)闹卫砣蝿?wù)、充分的資源支持、合理的績效考核才是緩解科層焦慮的正確途徑。二是在政策執(zhí)行的不同階段，“層層加碼”現(xiàn)象的發(fā)生情境不同，所面對的組織焦慮不同，行動邏輯也不同。這提示我們，對“層層加碼”的認(rèn)識需要從籠統(tǒng)走向具體化，即對不同情境下不同類型組織焦慮所導(dǎo)致的不同行動邏輯的“層層加碼”，要具體情況具體分析，采取不同的回應(yīng)策略。