汪來杰
(河南大學 哲學與公共管理學院,河南 開封 475000)
在西方,從古希臘雅典時期的直接民主模式開始,歷經(jīng)洛克、密爾、黑格爾、哈貝馬斯等人的學理性研究,已經(jīng)形成了較為完善的公民參與理論,此理論已被運用于政治參與和行政參與的過程之中。現(xiàn)代公民意識的覺醒及新技術(shù)手段的運用,進一步豐富并發(fā)展了公民參與理論。協(xié)商民主理論、新公共服務理論、服務型政府理論等就是這種理論發(fā)展的成果體現(xiàn)。在我國,伴隨著政治領域的民主化擴展、社會治理工具的多樣化,以及相關(guān)的政策性推進,對公共服務中公民參與問題的研究也逐漸趨向科學化和系統(tǒng)化。從內(nèi)涵到外延、從現(xiàn)實困境到實現(xiàn)機制、從本土化選擇到制度設計等方面所進行的不同程度和不同側(cè)面的實踐總結(jié)與理論深挖,對構(gòu)建我國公民與政府之間的新型合作治理模式都具有一定的現(xiàn)實意義。
政府作為權(quán)威性公共機構(gòu)承載著兩種基本的治理功能,即政治性功能與社會性功能。政治性功能實現(xiàn)的目的在于維護政治統(tǒng)治,社會性功能則更多表現(xiàn)在公共事務的管理與公共服務的提供上?,F(xiàn)代政府政治性功能的實現(xiàn)不再是強權(quán)的結(jié)果,而是取決于合法性的認同,因此“統(tǒng)治的過程被視為力圖使公眾同意(或至少是知曉)為公眾(一般的、全國的)利益設計的措施”[1]?,F(xiàn)代民主政治的發(fā)展是公民參與的政治基礎,政治合法性的內(nèi)在性需求推動了公民參與的迅速發(fā)展,政治體系的代表性與回應性在很大程度上取決于政府對公民參與的吸納與消化。從社會性功能的實現(xiàn)角度看,追求公共利益的實現(xiàn)已經(jīng)成為現(xiàn)代政府存在的根本價值,并得到全球范圍的高度認同。政府社會性功能的實現(xiàn)即公共利益的實現(xiàn)程度,取決于公民的參與、配合與滿足程度。公民參與是一種社會資源重新配置與創(chuàng)造的有效方式,通過積極的公民參與能夠為政府公共服務政策的制定、執(zhí)行,吸納并建構(gòu)深厚的社會基礎,這無疑會進一步提升政府公共服務政策執(zhí)行的有效性。因此,公民參與增加了政府公共服務政策的民主內(nèi)涵,也促進了政府公共服務政策執(zhí)行的高效性,公民參與公共服務正在成為全球化行政改革的方向與趨勢。
傳統(tǒng)公共行政模式中,公民的權(quán)利被“矮化”,公民的身份意識、權(quán)利意識淡薄?,F(xiàn)代教育的普及與發(fā)展,極大地促進了公民文化知識水平與教育素養(yǎng)的提升,民主、平等、公平等權(quán)利思想開始被廣泛接受,并成為普適性認知,公民參與公共服務則是這些理性認知的行動表達。交流與溝通技術(shù)的迅速發(fā)展,又極大地推動了參與理念、參與方式及參與途徑在更廣范圍內(nèi)的傳播與學習,開放社會中受到公共政策與民主政治影響的人們自然意識到只有積極參與各項公共服務活動,才能更好地表達與實現(xiàn)自身的權(quán)利與權(quán)益。全球性的“結(jié)社運動”則為權(quán)利意識覺醒的公民參與提供了組織化渠道,公民只有以這種組織優(yōu)勢整合數(shù)量形成力量凝聚,才能取得與公共權(quán)力機構(gòu)平等對話與協(xié)商的機會,并促進公民自身權(quán)利的被尊重與實現(xiàn)。
社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展,催生了社會系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化發(fā)展,以前高度同質(zhì)化的公民利益需求越來越出現(xiàn)分化。利益分化下的不同公民群體開始自覺地實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)化重組,由此產(chǎn)生了許多新的利益團體和利益階層。新的利益團體和利益階層為公民參與提供了組織化基礎,也在不斷創(chuàng)新公民參與政府公共服務的方式。此時的公民開始以消費者、利益相關(guān)者、顧客等多重角色或稱謂來表示,公民參與政府公共服務成為一種必然,政府與公民之間的新型結(jié)構(gòu)關(guān)系逐漸形成。
公民參與的認知是指政府及公民主體對公共服務中公民參與的觀念。觀念是行動的先導,如果政府及公民主體認識到公共服務中公民參與的重要性,則必然能夠有效地促進公民參與的發(fā)展,而如果對公共服務中公民參與存在認知偏見,相應地其行動也會弱化,甚至成為公民參與的阻礙。目前這種公民參與認知偏差主要體現(xiàn)在兩方面:一是政府層面。在傳統(tǒng)的公共行政觀念中,政府本位思想根深蒂固,政府是公共服務供給的唯一主體已經(jīng)成為一種定式思維,以至于長期以來,政府主觀上忽視公共服務中的公民參與,將公民參與公共服務視為對政府公共權(quán)威的削弱,甚至認為民主參與會造成公共服務供給的高成本,影響公共服務的供給效率,對公民參與公共服務的效果存有疑慮。政府不重視,導致現(xiàn)行公共服務中的公民參與流于形式,最終使得公共服務中公民參與的冷漠,公民參與公共服務的自覺性和主動性不高,公民缺乏參與的愿望和要求。二是公民層面。傳統(tǒng)的公民依附心理的影響,直接削弱了公民對參與及其與公民權(quán)利關(guān)系重要程度的認識,造成公民在心理上的被動和附庸意識,主動參與的意識和公民的權(quán)利意識缺失,因而公眾對公共服務過程中的參與不感興趣,也不愿意主動表達自己的態(tài)度及意愿;也有一些公民認為自己是弱勢群體,在公共服務供給及公共服務決策過程中可有可無、無足輕重,也會失去參與的興趣,最終導致公民失去參與的信心和決心。
公共服務中公民參與的程度及效果的實現(xiàn),受到公民參與能力的直接影響。當前我國社會的現(xiàn)實狀態(tài)是公民參與公共服務的能力不足。體現(xiàn)為:一是公民文化素養(yǎng)不高。由于我國文化教育水平相對落后,公民的整體文化素養(yǎng)還不高,使得公民參與的能力不能適應現(xiàn)代政府公共服務的要求。公民文化素養(yǎng)高低直接決定其參與能力的大小。二是公民參與的主體偏差。公民接受教育程度的多樣性,以及公民主體參與經(jīng)驗的差異性,使得公民參與的主體層次呈現(xiàn)出能力上的不平衡性。三是公民參與的技能缺乏。當前我國的公民參與仍處于初級階段,公民對公共服務參與的基本規(guī)范缺乏認知,不具有參與公共服務的相關(guān)專業(yè)知識和技能。與政府的公務員相比,公民參與公共服務的能力有限,制約了公民參與的程度和效果。
一是政府信息不公開。盡管《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)已經(jīng)頒布實施,但是政府信息仍然處于非透明狀態(tài),公民很難直接獲取參與公共服務所需要的全面的信息資源,包括公共服務的主體、范圍、程序、方式等相關(guān)信息基本上都被政府職能部門所掌控。《條例》賦予政府職能部門的主動公開的義務沒有落實到位,所謂的接受查詢也只是提供有選擇性的信息資源。正所謂“政府公開的信息公民不關(guān)注、公民關(guān)注的信息政府不公開”。這樣的信息封鎖,必然造成政府和公民間的信息不對稱。二是法律制度不健全。公共服務中公民參與的實踐發(fā)展,使得公民的角色和責任發(fā)生了變化,公民由原來的公共服務的客體變成了參與公共服務供給的主體。而對于參與主體的公民來說,健全的法律制度是保障其履行參與責任的基本依據(jù)。目前我國政府信息公開制度還處于初級階段,有關(guān)政府信息公開的制度規(guī)范只有一部行政法規(guī),立法層級低,且缺乏與其相配套的法律法規(guī),公民知情權(quán)、信息公開范圍等規(guī)定不明確。法律制度的不健全,使得公共服務中公民參與的行為受限制,公民無法知曉參與的行為邊界與程序。三是社會組織載體缺失。社會組織是公民參與政府公共服務的組織形式和有效載體,組織化的公民參與是影響政府公共服務決策的重要力量。社會組織貼近公民,更加了解不同群體中公民的多樣性的需求,可以解決政府公共服務供給的普遍性與公民需求多樣性的矛盾。但是,在我國,社會組織發(fā)育不夠健全,發(fā)展不夠充分,使得在公民與政府間缺少必要的社會組織的介入,大大降低了公民參與公共服務的能力和有效性,公民參與不能以組織化的形式展開,僅靠公民個體的參與力量是有限的或是弱勢的,無法形成公民參與的組織化力量進而與政府進行有效的利益協(xié)調(diào),無法實現(xiàn)公民對政府公共服務個性化需求的有效表達。
政府公共服務的環(huán)節(jié)與過程,型塑了供給者與受益者之間的服務關(guān)系,因此公民參與公共服務是一種特殊的政治參與。完善的公民參與公共服務的制度是一種必要的公民參與的保障。如果沒有完善的制度規(guī)范與界定,公民參與就會出現(xiàn)隨意性、無序化或不負責任,進而導致公共服務供給秩序的混亂。
首先,完善政府信息公開制度。提高立法層級,制定全國統(tǒng)一的《政府信息公開法》。明確賦予公民知情權(quán),保障公民的知情權(quán),這是公民參與公共服務的制度基礎。明確界定公民參與的邊界與程序,對公民參與的技術(shù)工具進行規(guī)范設計,明確公民參與的資格、參與范圍、程序和方式等,規(guī)范公民參與行為,使之處于有序參與的規(guī)范化狀態(tài),促進公共服務政策的合法性和政策執(zhí)行的有效性。
其次,完善信訪制度。依法信訪是黨和國家聯(lián)系公民的重要渠道,是政府獲取公民真實信息的窗口,是公民直接表達自身利益訴求的有效渠道與方式,完善的信訪制度有利于促進公民參與公共服務的廣度與深度。要實行信訪部門機構(gòu)的專門化和專職化,專門機構(gòu)負責接待專項問題;改革地方政府與信訪部門之間的隸屬關(guān)系,阻隔地方政府對其信訪部門的管控;建立健全“誰主管誰負責”的信訪責任制,實施“首次信訪事件要一次解決”的機制;建立完善為信訪公民實施法律援助及其他社會救濟的機制,保障信訪公民的人身安全及信訪渠道的暢通。
最后,完善聽證制度。聽證制度是現(xiàn)代社會普遍推行的一種制度安排,這種制度安排的主要目的在于保證利益相關(guān)者的平等權(quán)利,同時,也有利于公共服務決策獲得更為廣泛的認同基礎,有利于決策信息的多元化和豐富性,實現(xiàn)公共服務決策的民主化和科學化。目前我國的聽證制度有行政處罰聽證、價格聽證、立法聽證、國土資源聽證等。作為一種新的民主參與方式,聽證制度仍然需要進一步的規(guī)范和健全。要進一步完善和強化聽證的程序和規(guī)則,確保聽證前、聽證中、聽證后等整個公共服務決策過程信息都公開透明;合理確定參加聽證的不同群體的公民代表比例及代表來源,保證參與聽證代表的廣泛性和有效性;不斷擴大聽證制度的施行范圍。
推進與完善公民參與公共服務必須塑造全新的政治文化環(huán)境。要不斷加強對公民的權(quán)利意識教育,努力增強公民的主體意識,激勵公民關(guān)心公共服務并參與到公共服務過程中來。
首先,加強公民參與意識的教育。一方面,加強公民參與的社會教育。加強新聞輿論的引導,在社會范圍內(nèi)形成公民積極參與公共服務的社會文化,塑造獨立的公民人格和正確的權(quán)利意識。另一方面,加強公民參與的實踐教育。以基層群眾自治和社區(qū)建設為重點,積極推進公民意識教育和培養(yǎng)的實踐活動?;鶎雍蜕鐓^(qū)是人民群眾的主要活動場所。要把公民參與意識教育納入社區(qū)發(fā)展規(guī)劃,充分發(fā)揮社區(qū)的集聚功能、自治功能、服務功能,使之成為公民參與意識教育和培養(yǎng)的重要載體。要在建立基層群眾自治機制、擴大基層群眾自治范圍、完善民主管理制度的過程中,在把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體的過程中,融入公民參與意識的教育內(nèi)容,培育公民的自主自律意識、民主參與意識、權(quán)益保護意識、社會公益意識等,促使公民參與能力不斷提升、公民參與意識不斷增強。
其次,加強公民參與能力的培養(yǎng)。一方面,通過網(wǎng)絡、公益講座、論壇交流等形式傳授公民參與的相關(guān)法律制度,提高公民的制度理解和分析能力,促使其自覺參與公共服務政策制定的過程。另一方面,從技術(shù)層面,加強培養(yǎng)和訓練公民參與的實際操作能力,尤其是加強對公民的網(wǎng)絡參與能力、信息獲取與分析能力、組織與協(xié)調(diào)能力、溝通與合作能力、參與經(jīng)驗推廣能力等的培養(yǎng)和訓練,切實提升公共服務中公民參與的能力,促進公民參與的實效性。
公共服務中公民參與的民意表達機制體現(xiàn)于兩個層面:一是政務信息公開層面,二是社會組織發(fā)展層面。前者保證公民參與有足夠的公共服務信息并能夠依此做出相應的判斷,指導參與行動的指向與路線;后者提供公民參與的組織保證與參與策略。只有兩者的有機結(jié)合,才能實現(xiàn)公民參與公共服務行動的目的性指引與事實性展開。
第一,構(gòu)建政務信息公開機制。基于公民參與的民意表達需要,政務信息公開機制包括四個方面,即政務信息公示機制、政務信息查詢機制、政務信息更新機制和政務信息監(jiān)督機制。構(gòu)建政務信息公示機制旨在對公共服務的全部內(nèi)容進行階段性與過程性展示與公開,它有利于公民及時跟進公共服務的發(fā)展過程;構(gòu)建政務信息查詢機制旨在及時滿足公民對公共服務供給過程中的內(nèi)容、程序、標準、方式等的全方位知情,以便使公民能夠有效地把握自身服務需求與服務供給之間的差距,并有目的地積極參與到訴求表達行動中;構(gòu)建政務信息更新機制旨在使政府職能部門能夠?qū)卜盏淖钚伦兓?、需求、要求等進行及時更替,以增強對公民需求的回應性;構(gòu)建政務信息監(jiān)督機制旨在于賦予社會組織和公民個體直接監(jiān)督政府權(quán)力的權(quán)利,從結(jié)果和需求方面直接監(jiān)督政府在公共服務的提供、變化、持續(xù)性等方面的偏差或缺失,促使政府及時有效地調(diào)整公共服務的供給策略、內(nèi)容或方式。這四個方面共同構(gòu)成了完整的政府公共服務信息公開機制,它既有利于所謂“透明文化”的建設,實現(xiàn)“公民至上”等現(xiàn)代民主行政的主流價值觀念,又有利于實現(xiàn)政府與公民之間的信息對稱,為公民參與的持續(xù)性行動提供最直接的信息支持。
第二,構(gòu)建社會組織發(fā)展機制。在公共治理視野下,社會組織被認為是政府失靈和市場失靈的替代機制,這種替代機制表現(xiàn)為公民的組織化參與。組織化參與能夠克服公民個體參與的局限性,形成更為理性化的行動表達和利益顯示。不過當下對社會組織依然存在比較嚴重的認識偏見,有些人認為社會組織就是政府的天然對手,是來自社會的對政府管理的嚴重威脅。事實上,社會組織是公民與政府進行有效溝通的媒介,能夠極大地減少政府與單個公民交流的“交易成本”。當然,基于這種現(xiàn)實的存在,社會組織的發(fā)展需要政府扮演更為重要的引導者角色,發(fā)揮更為重要的規(guī)范功能。
構(gòu)建社會組織發(fā)展機制需要把握好兩個方面:一是加強基層社會組織尤其社區(qū)自治組織的建設。社區(qū)自治組織如村委會、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會等的建設目的在于引導公民從參與社區(qū)微觀公共事務和公共服務開始,積累參與經(jīng)驗,增進行動能力。二是加強社會組織的橫向聯(lián)盟建設。注重各種類型的社會組織基于利益相關(guān)性的網(wǎng)絡關(guān)系建立,進而能夠更為有效地凝聚力量和利益訴求,增加與政府討價還價的能力和協(xié)商交流的功能。此外,政府還應在制度層面設立相應的鼓勵社會組織發(fā)展的激勵機制,如采用政府購買、委托、協(xié)商等多種方式,將公共服務合同直接交給相應的社會組織,引導公民和社會組織直接參與公共服務和公共產(chǎn)品的生產(chǎn),這既增加了公共服務的可接受性,又增加了政府公共服務供給的有效性和回應性。
目前我國公民參與公共服務的機制還不健全不完善,參與渠道不暢通,因此要在加強引導公民參與公共服務的實踐中,不斷拓展新的公民參與方式、參與渠道。
首先,民意調(diào)查機構(gòu)。目前我國社會性的民意調(diào)查機構(gòu)已廣泛存在,并發(fā)揮著集中表達民意的社會功能。引導和支持這些民意調(diào)查機構(gòu)的發(fā)展,是彌補目前我國公共服務中公民參與水平低的一條有效途徑,有利于促進我國民意調(diào)查水平的提升。尤其是通過扶持建設各類民間民意調(diào)查機構(gòu),使其成為政府與公民之間溝通聯(lián)系的橋梁,成為公民表達民意的新的通道,也成為政府公共服務的決策咨詢機構(gòu)。為此,必須進一步強化政府同這些民間民意調(diào)查機構(gòu)的聯(lián)系與合作,并建立和完善相關(guān)的約束機制。
其次,社會大討論。社會大討論是在盡可能廣泛的范圍內(nèi),動員和鼓勵公民就政府公共服務或公共決策進行組織化、網(wǎng)絡化等各種形式的討論、辯論,形成哈貝馬斯所指的交流溝通的公共空間。具體可采用座談會、辯論會、對話會、網(wǎng)絡評議會、聽證會、專家評議會等方式。這種社會大討論的機制作為公民獻計獻策的平臺,使公眾能夠針對政府公共服務問題展開討論,商討和研究解決方案,為政府公共服務決策提供咨詢,提高政府公共服務決策的科學性[2]。
再次,志愿行動。志愿行動正在成為公民參與的一個重要途徑。志愿行動已經(jīng)凝聚了龐大的服務者群體,發(fā)揮了重要的服務功能,在很多領域已經(jīng)成為政府公共服務供給的替代機制。我國的志愿者群體如以大學生為主體的青年志愿者隊伍和以普通民眾為主體的社區(qū)志愿者隊伍,正在以各種方式參與到環(huán)境保護、社會救助、公共衛(wèi)生、社會教育等各項公共服務中,并取得明顯的成效[3]。
又次,網(wǎng)絡溝通。網(wǎng)絡溝通是“互聯(lián)網(wǎng)+公民參與”的典型表現(xiàn)。作為新的參與選擇方式,網(wǎng)絡溝通成為表達社會觀點、個體思想、群體利益的最受歡迎的渠道。微博、論壇、微信等網(wǎng)絡媒體正在改變和重塑公民意見的表達方式與溝通方式,尤其是近年來,許多公共服務需求、公共問題的形成通過網(wǎng)絡交流的形式顯露出來,迅速進入政府決策議程,并得到了政府的快速回應。
最后,社會辯論。這里的社會辯論并非之前的“大鳴大放”,而是指在制度規(guī)范下的公共空間內(nèi)各主體的自由交流、發(fā)言、辯論、交換意見等,它能構(gòu)成公民之間的意見博弈,形成群體性共識。社會辯論本身既是一種積極的公民參與,也是政府公共服務決策議程設置中的前置信息系統(tǒng)[4]。
我國公民參與公共服務的評價體系主要體現(xiàn)在兩個層面,即公民主體的評價層面和社會組織的評價層面。公民個人評價主要是公民基于其自身對公共服務的體驗而形成的心理感知和意識判斷,這種評價盡管因其主觀性而可能存在偏頗,但是也正是因其主觀性而更加直接、具體和生動。社會組織評價是一種外部評價方式,它可以避免政府評價的自我偏向,保證公共服務評價的客觀性。這種客觀性為公共服務的豐富和改進提供了更為豐富的衡量數(shù)據(jù)、績效結(jié)果和發(fā)展取向。兩者的有機結(jié)合能夠同時為公共服務提供主客觀的全面評估,有利于提升公民參與的廣度、深度和效度,自然也有利于促進公共服務水平的提升。
首先,公民主體評價。公民是政府公共服務的直接享用者,以公民的滿意度作為對政府公共服務的評價標準是一種必然要求。政府的本質(zhì)就是為公民提供有效的公共服務,一定程度上,政府與公民就是生產(chǎn)者與顧客的關(guān)系,政府公共服務必然要緊緊圍繞公民的現(xiàn)實需求來進行,只有當政府所供給的公共服務有效滿足了作為顧客的公民的現(xiàn)實需要,公民對政府公共服務的供給感到滿意時,公共服務才是有效的[5]。英國的公民憲章運動、美國的績效委員會都將公民主體評價作為對公共服務效果衡量的重要指標,這表明,公民主體評價在國際范圍內(nèi)得到廣泛認同并發(fā)揮著重要作用。
其次,社會組織評價。即建立專門的社會評價組織進行評價。公共服務具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性,程序化和規(guī)范化程度較高,由專家學者組成的專門的社會評價組織,以其自身的專業(yè)性、技術(shù)性和社會性對公共服務進行評價,其結(jié)果更加客觀公正,更加真實可信,這有利于獲得更高程度的公民的合理性認同。目前,專門的社會組織評價——“第三方評估”被用于對公共服務進行診斷與評價,已經(jīng)成為一種國際化趨勢[6]。