文/秦偉（中鐵南方投資集團有限公司）

一、引言

產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)投資是一項系統(tǒng)工程，與單個工程項目的投資相比較，產(chǎn)業(yè)新城項目的合作內(nèi)容、交易結(jié)構(gòu)以及運營要求都要更為復(fù)雜，不確定性更高，管理界面也更多。這就要求投資企業(yè)真正站在系統(tǒng)工程的視角，全面理解產(chǎn)業(yè)新城項目的運行特征，正確識別項目存在的風(fēng)險點和誘因，有針對性地建立相對全面的管控手段，從項目投資上升到城市綜合運營層面來理解產(chǎn)業(yè)新城項目的風(fēng)險管理。

二、產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)項目的主要風(fēng)險特征解析

產(chǎn)業(yè)新城作為近年在城鎮(zhèn)化建設(shè)中興起的綜合開發(fā)項目，通常包含土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)項目等多種類型的子項工作，要建立針對性的風(fēng)險管理措施，需要對項目的風(fēng)險特征進行深度解析。

以鶴山珠西物流產(chǎn)業(yè)新城PPP項目（以下簡稱“珠西新城項目”）為例，該項目在投資建設(shè)和運營模式上采取了典型的PPP模式，政府授權(quán)實施機構(gòu)公開招標確定社會投資人，與政府出資代表共同組建項目公司，由項目公司為項目提供規(guī)劃、咨詢、設(shè)計、投融資、建設(shè)、招商、運營等一體化服務(wù)。該項目交易結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 典型的產(chǎn)業(yè)新城項目交易結(jié)構(gòu)圖—以珠西新城項目為例

（一）項目合作周期長，涵蓋城市發(fā)展的全過程

以珠西新城項目為例，合作周期為30年，合作范圍涵蓋土地整理、工程建設(shè)以及設(shè)施運營的全過程。企業(yè)需要重點關(guān)注兩方面的風(fēng)險：

一是項目所在地區(qū)的總體發(fā)展風(fēng)險。盡管產(chǎn)業(yè)新城項目的投資對象是一個較大空間范圍的城市功能單元，具備相對獨立的配套發(fā)展能力，但仍然植根在區(qū)域整體發(fā)展狀況之下。因此，企業(yè)除了關(guān)注項目本身，也要重視項目所在區(qū)域的整體經(jīng)濟發(fā)展水平，這決定了政府的支付能力。

二是合作過程中的規(guī)劃、政策變動風(fēng)險。在較長的合作周期之下，區(qū)域規(guī)劃以及項目所依賴的上位政策發(fā)生調(diào)整是常見的現(xiàn)象，經(jīng)常會影響到項目的投入產(chǎn)出平衡，因此企業(yè)也需要關(guān)注環(huán)境變化風(fēng)險。

上述情況在本項目的前期工作中，均有不同程度的體現(xiàn)，比如在項目的前期準備過程中，經(jīng)歷了地方政府換屆和PPP政策的變化，導(dǎo)致項目的方案設(shè)計和決策出現(xiàn)反復(fù)，推進的程序較預(yù)期有所延長等，在后續(xù)更長周期的實施過程中，類似的因素再次發(fā)生是可以預(yù)期的。

（二）項目合作范圍廣泛，合作邊界復(fù)雜

相較于單體工程的投資項目而言，產(chǎn)業(yè)新城項目中，項目公司與政府方之間合作邊界的劃分與管理具有更強的聯(lián)動關(guān)系和互相影響。以珠西新城項目為例，企業(yè)方需要承擔的工作事項包括編制區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)策劃、咨詢服務(wù)、工程設(shè)計、投融資、建設(shè)、招商及運營等。政府方需要承擔的工作事項包括區(qū)域規(guī)劃、項目立項及實施方案的審查及批復(fù)、項目用地供應(yīng)、開工前期手續(xù)辦理，以及配合招商和產(chǎn)業(yè)項目運營許可審批等。

以珠西新城項目為例，項目公司投資范圍內(nèi)的土地供應(yīng)需要政府方面提供所需的建設(shè)用地指標，而政府方的土地指標經(jīng)常會處于緊張狀態(tài)，不僅需要供給本項目，也需要供給周邊區(qū)域其他類型甚至同類型的項目，是否能夠統(tǒng)籌安排充分供給，決定了項目公司是否能夠順利地按計劃完成建設(shè)。

通過實例可以看出，政企雙方在分工或者流程上需要互相配合的事項很多，同時由于收益來源的多元性，政企合作界面的交叉性很強，因此項目的推進是否能夠按照計劃完成，需要雙方密切順暢的配合。

（三）項目收益來源復(fù)雜，包含財政支付和市場化運營收入

產(chǎn)業(yè)新城項目投資內(nèi)容多樣，因此項目回報機制也相對復(fù)雜，既有政府付費，也有市場化運作實現(xiàn)的收益。

以珠西新城項目為例，其回報機制為可行性缺口補助。其中，政府付費內(nèi)容主要包括可用性服務(wù)費、運維績效服務(wù)費、前期規(guī)劃咨詢費、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及發(fā)展服務(wù)費等。市場化收益主要包括商鋪辦公物業(yè)、倉儲物流物業(yè)、社區(qū)服務(wù)物業(yè)、廣告等使用者付費收入。需關(guān)注的收益來源風(fēng)險包括兩部分：

一是政府付費風(fēng)險。主要是基于政府方原因，導(dǎo)致其未能按照合同約定向社會資本方支付相應(yīng)的費用。表現(xiàn)為政府方財政收入減少或支出增加，難以負擔相應(yīng)的支付責(zé)任。

二是市場化收益的實現(xiàn)風(fēng)險。在珠西新城項目中，將市場化經(jīng)營收益作為競價指標，由社會資本主要承擔，同時市場化經(jīng)營還面臨周邊以及更大區(qū)域范圍內(nèi)同類項目的市場競爭，對本項目的租金定價、出租率造成擠壓，使未來市場化收益必然面臨波動風(fēng)險，影響項目整體的收益水平。

（四）考核要求較為立體，涵蓋多種類別指標

產(chǎn)業(yè)新城PPP項目采用的是以績效考核為基礎(chǔ)的付費機制，按照最終績效考核結(jié)果支付費用。

以珠西新城項目為例，績效考核分為兩類，分別為園區(qū)綜合開發(fā)總體考核和按項目性質(zhì)分類的子項目績效考核，其中園區(qū)綜合開發(fā)總體考核指標包括產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入目標、產(chǎn)值目標、就業(yè)目標等。上述各項指標的實現(xiàn)，受區(qū)域發(fā)展狀況以及相關(guān)政策的影響較大，可控性較弱。

子項目績效考核主要包括建設(shè)質(zhì)量、設(shè)施的完好率以及運營管理水平等指標，該類指標對于社會資本的施工能力與運營能力有著較高的要求，可控性較強。

本項目中，園區(qū)綜合開發(fā)總體考核得分與付費掛鉤，當園區(qū)開發(fā)綜合績效達不到既定標準時，從各子項目年運營補貼金額中做一定比重的扣罰，這對項目公司的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和招商工作提出了較高的要求，而產(chǎn)業(yè)招商在各地方的實踐中，均是一項具有較大不確定性的工作。

由此可見，產(chǎn)業(yè)新城PPP項目相較于傳統(tǒng)的PPP項目，考核類型更多樣，需要投資企業(yè)在項目管理上提高專業(yè)化能力和擴大管控范疇。

（五）風(fēng)險特征總結(jié)：產(chǎn)業(yè)新城項目的風(fēng)險識別通常包含外部風(fēng)險與內(nèi)部風(fēng)險

由于前述項目特征的原因，產(chǎn)業(yè)新城項目的風(fēng)險管理基于系統(tǒng)化的運作架構(gòu)分解，可以把項目風(fēng)險分解成兩個圈層：外部風(fēng)險和內(nèi)部風(fēng)險。外部風(fēng)險主要包括發(fā)展環(huán)境風(fēng)險、合作銜接風(fēng)險以及市場風(fēng)險等。其中，發(fā)展環(huán)境風(fēng)險主要包括區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展狀況、財政收支情況、房地產(chǎn)市場、上位規(guī)劃等方面。合作銜接風(fēng)險主要包括土地的供應(yīng)、項目審批銜接和總體計劃的實現(xiàn)。市場風(fēng)險主要包括招商引資、土地出讓、產(chǎn)業(yè)項目運營等。內(nèi)部風(fēng)險為子項目內(nèi)部管理風(fēng)險，主要包括工程質(zhì)量管理和建設(shè)運營成本控制等。具體如圖2所示。

圖2 產(chǎn)業(yè)新城PPP項目風(fēng)險示意圖

以珠西新城項目為例，發(fā)展環(huán)境風(fēng)險對于項目整體的實施推進影響較大，可能面臨項目實施方案與實施進度的重大調(diào)整；合作銜接風(fēng)險對于子項目的進度有著較大的影響；市場風(fēng)險對于經(jīng)營性收益的實現(xiàn)有著較大的影響。子項目內(nèi)部管理風(fēng)險相對可控，但部分工作仍需政府方的配合方可順利完成。

三、產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)項目的全過程風(fēng)險控制手段

從上述產(chǎn)業(yè)新城PPP項目的投資特性可以看出，此類項目需要在常規(guī)受控事項的管理之外，更加注重發(fā)展環(huán)境風(fēng)險、合作銜接風(fēng)險以及市場風(fēng)險的管理。

（一）系統(tǒng)監(jiān)測和應(yīng)對區(qū)域發(fā)展風(fēng)險

應(yīng)對區(qū)域發(fā)展風(fēng)險，需要針對項目所在區(qū)域發(fā)展總體情況進行監(jiān)控，監(jiān)控范圍包括：

一是所在區(qū)、市兩級的財政狀況，包括政府負債情況、重大項目投資情況、財政收支情況等。據(jù)此建立對政府支付能力的研究，針對可能出現(xiàn)的政府付費風(fēng)險采取措施。

二是所在區(qū)域的房地產(chǎn)市場，包括居住用地出讓情況、房價情況、房地產(chǎn)去化率等。據(jù)此掌握所在區(qū)域的土地和房產(chǎn)情況，降低市場變動對于項目整體收益的影響。

三是所在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)綜合配套環(huán)境，包括相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和對項目發(fā)展有輻射影響的重大項目建設(shè)進度等。據(jù)此判斷區(qū)域內(nèi)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況，降低和規(guī)避由于產(chǎn)業(yè)環(huán)境變動而引起的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻的風(fēng)險。

四是所在省、市、區(qū)相關(guān)政策變動情況，包括重大戰(zhàn)略調(diào)整、區(qū)域空間規(guī)劃調(diào)整、投資項目政策調(diào)整、產(chǎn)業(yè)支持政策調(diào)整等。據(jù)此識別這些調(diào)整對項目的影響程度。

這些因素對政企雙方都具有一定的不可控性，但對項目成敗又有著不可忽視的影響，是項目能夠決策和推進的前提條件。因此政企雙方應(yīng)當對此類因素做出識別，并將其作為合作正常推進的前置條件加以關(guān)注，當上述因素發(fā)生不可逆的重大變化，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)不可持續(xù)時，雙方應(yīng)就項目的建設(shè)定位、開發(fā)進度和收益模式的調(diào)整進行洽商，做出必要的調(diào)整。

（二）通過流程、計劃和統(tǒng)籌機制控制合作管理中的風(fēng)險

在PPP模式下，政府方和社會資本方之間的合作推進流程，一定程度上打破了政府主導(dǎo)模式下，各項工作流程均以政府方為主體展開的傳統(tǒng)建設(shè)管理規(guī)制，并且各類銜接事項之間存在交叉制約關(guān)系，因此雙方對銜接事項的清晰認識，以及對推進計劃達成共識是至關(guān)重要的。

要保障合作管理的順暢，需要建立兩個層面的管理機制：

一是將合同中雙方的權(quán)責(zé)分工，進一步以工作流程的形式固化下來，形成共同的工作程序指導(dǎo)。

二是雙方均應(yīng)建立具有統(tǒng)籌能力的專班，協(xié)調(diào)分發(fā)各項工作計劃和流程給專項工作的負責(zé)部門，特別是政府方各職能部門，還兼有PPP項目以外大量的常規(guī)政府建設(shè)管理工作的職能，因此，負責(zé)統(tǒng)籌工作的專班，其重要職責(zé)就是讓產(chǎn)業(yè)新城PPP項目中各個子項目的執(zhí)行程序能夠與政府常規(guī)管理職責(zé)相銜接。

（三）通過提高專業(yè)化運營水平應(yīng)對和分擔市場經(jīng)營風(fēng)險

產(chǎn)業(yè)新城項目包含多種類別的市場化經(jīng)營項目，這些項目植根于產(chǎn)業(yè)新城功能單元的總體發(fā)展，又有各自相對獨立的運營模式和管理要求，應(yīng)對市場化風(fēng)險的核心手段就是提高專業(yè)化運營的水平。產(chǎn)業(yè)新城項目公司通常情況下是一個相對配置精簡化的統(tǒng)籌型投資主體，不太可能為所有自主運營的子項目配備完整的專業(yè)團隊。因此，需要通過整合外部資源來解決專業(yè)化運營問題。

外部資源整合具有兩個方面的核心措施，一是要在預(yù)算管理上為各類專業(yè)服務(wù)主體的參與創(chuàng)造條件，豐富城市綜合運營和子項目運營層面的預(yù)算種類；二是厘清各類專業(yè)化子項目的合作邊界，對潛在的合作伙伴建立標準要求，將政府方對項目公司的考核要求加以分解，針對各類子項目運營成本控制和收益實現(xiàn)水平，建立考核標準與明確考核要求，一定程度上分擔項目公司的總體風(fēng)險與管理壓力。

（四）控制建設(shè)運營內(nèi)部管理風(fēng)險

對于由項目公司自主建設(shè)和運營的子項目，除了采取相對成熟的建設(shè)管理體系外，還應(yīng)針對產(chǎn)業(yè)新城的建設(shè)特征，強化從規(guī)劃到建管的一體化控制機制，建立大建管職能體系。

將開發(fā)報批報建、設(shè)計管理、工程管理納入大建管職能體系，提高綜合管理效率。針對工作流程鏈條進行專業(yè)分工的優(yōu)化組合，將業(yè)主視角的建設(shè)管理職能和工程總包部門的建設(shè)管理職能分離，劃清角色邊界。將投融資職能從傳統(tǒng)的財務(wù)職能中分離出來，主動進行資金融通。建立立體的建設(shè)管理和運營體系，橫向上加強部門與部門之間的協(xié)同；縱向上貫通投資——建設(shè)體系，實現(xiàn)公司經(jīng)營目標，強化管理職能統(tǒng)籌和各項業(yè)務(wù)標準化管理體系，保證建設(shè)質(zhì)量，控制成本管理風(fēng)險。

四、結(jié)論

本文以鶴山珠西物流產(chǎn)業(yè)新城PPP項目為例，研究了PPP模式下產(chǎn)業(yè)新城項目面臨的主要風(fēng)險以及相應(yīng)的風(fēng)險管理措施。不同于傳統(tǒng)PPP項目，產(chǎn)業(yè)新城PPP項目從項目類型、參與主體、實施流程、運作模式以及回報機制上都要更加多元。因此面對的風(fēng)險也相對更復(fù)雜，尤其是發(fā)展環(huán)境的變動、市場的波動、雙方合作的不確定性以及政策調(diào)整等都會對項目實施造成較大影響。

上述風(fēng)險很難單純通過內(nèi)部風(fēng)險控制來降低或避免，企業(yè)應(yīng)盡可能地提前識別出項目可能存在的風(fēng)險。具體措施包括：隨時監(jiān)控區(qū)域的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、政策等環(huán)境的變化，建立政企雙方順暢的溝通合作機制，在合同中針對相關(guān)風(fēng)險提前做出約定，控制投資的節(jié)奏，選擇更為專業(yè)的外部團隊等，以系統(tǒng)性地實現(xiàn)風(fēng)險控制。因此，產(chǎn)業(yè)新城項目的風(fēng)險管理應(yīng)著重加強外部風(fēng)險管理，彌補以往傳統(tǒng)單體工程項目風(fēng)險管理中存在的不足。