吳光蕓 周芷馨

摘 要：考察并審視政策過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，公共政策實(shí)踐中政策不作為現(xiàn)象大量存在。政策不作為是指決策者對(duì)社會(huì)問(wèn)題“無(wú)所作為”的情況，包括五種類(lèi)型：有計(jì)劃的政策不作為、意識(shí)上的政策不作為、受迫的政策不作為、不情愿的政策不作為和無(wú)意的政策不作為。政策不作為的驅(qū)動(dòng)因素，包括政策制定者的行為模式、公共組織的信息病態(tài)、政府機(jī)構(gòu)和程序的缺陷運(yùn)作以及網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)和可行性缺乏。基于此，應(yīng)從政策不作為研究的四個(gè)探索方向即識(shí)別政策不作為、解釋政策不作為、評(píng)估政策不作為和治理政策不作為入手，通過(guò)對(duì)其深入分析，不斷豐富和推進(jìn)政策科學(xué)對(duì)政策不作為的研究。

關(guān)鍵詞：政策不作為;驅(qū)動(dòng)因素;網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu);注意力

中圖分類(lèi)號(hào)：D60

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2022）03-0073-06

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“國(guó)家治理邏輯下基層善治的條塊關(guān)系效應(yīng)研究”（19BGL204）;江西省社科基金項(xiàng)目“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系維度下我國(guó)公共政策議程設(shè)置模式演進(jìn)及優(yōu)化路徑研究”（21SH02）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：吳光蕓（1978-），女，湖北隨州人，南昌大學(xué)廉政研究中心研究員，教授，博士生導(dǎo)師，南昌大學(xué)公共政策研究所所長(zhǎng)，研究方向：公共政策與廉政治理;周芷馨（1997-），女，江西吉安人，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策與廉政治理。

政策不作為是政策制定者、公共組織、政府或政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)其管轄范圍內(nèi)或潛在管轄范圍內(nèi)的問(wèn)題不進(jìn)行干預(yù)的事實(shí)，以及其他可能的潛在政策干預(yù)沒(méi)有發(fā)生的情況[1]。一直以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)政策不作為的研究重視不夠，直到20世紀(jì)60年代，Bakhla和Cob等政治家通過(guò)“非問(wèn)題”的政治現(xiàn)象來(lái)研究為何公眾的意愿未能轉(zhuǎn)化成為公共政策，哪些問(wèn)題或提議不會(huì)進(jìn)入政府議程，將政策分析者的注意力集中到政策話(huà)語(yǔ)中的“沉默”和政策設(shè)計(jì)中的“不作為”上。然而，由于在當(dāng)時(shí)涉及本體論和認(rèn)識(shí)論的政策不作為被政策分析者認(rèn)為太難處理，研究熱點(diǎn)很快被政策工具、行為者和網(wǎng)絡(luò)所取代。近年來(lái)，政策不作為又重新回到政策分析者的研究視野，生物學(xué)家Leon將政策不作為的代價(jià)稱(chēng)作術(shù)語(yǔ)COPI，經(jīng)濟(jì)學(xué)家Anand編制了COI指數(shù)來(lái)闡明政府無(wú)所作為的行動(dòng)[2]。

無(wú)論政策分析者是否意識(shí)到，政策制定事實(shí)上都已經(jīng)顯示出一些“無(wú)所作為”特征。政策制定者、政府、公共組織和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)傾向于選擇與他們密切相關(guān)的問(wèn)題，而將他們不希望投入注意力的問(wèn)題邊緣化或排除在外。有時(shí)候，人們期望在面臨問(wèn)題時(shí)政府會(huì)采取行動(dòng)，在公眾如此強(qiáng)烈需求的背景下，政策不作為很容易被視為指責(zé)政府無(wú)所作為的證據(jù)。然而在一些特定情況下，政策不作為卻被視為有特殊用意的行動(dòng)策略。Kanterkin（2016）認(rèn)為，在處理一些比較棘手的爭(zhēng)議問(wèn)題時(shí)，決策者一般要等待問(wèn)題成熟后再試圖解決它;Rocky和 Hood（2002）認(rèn)為，面對(duì)突發(fā)性或不確定性的危機(jī)時(shí)，決策者選擇避免風(fēng)險(xiǎn)是一種下意識(shí)的反應(yīng)?？梢?jiàn)，政策不作為是中立的，Allan和Paul（2019）研究了政策不作為的有效定義和基本類(lèi)型，使政策不作為的研究逐漸具體和深入。

一、政策不作為：類(lèi)型與原因

如何對(duì)蓄意或無(wú)意的政策不作為進(jìn)行界定和區(qū)分是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題，依賴(lài)于政策分析者如何理解這種復(fù)雜性的描述，并在研究過(guò)程中盡量做到有限理性下的明智判斷。政策不作為主要包括有計(jì)劃的政策不作為、意識(shí)上的政策不作為、受迫的政策不作為、不情愿的政策不作為、無(wú)意的政策不作為等五種類(lèi)型，大多數(shù)形式的政策不作為都可以被歸入其中的一類(lèi)。

（一）有計(jì)劃的政策不作為：緩解政治風(fēng)險(xiǎn)和政策壓力的有限理性選擇

在公共政策的風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量中，政策不作為被認(rèn)為是政策制定者有計(jì)劃的戰(zhàn)略決定。Gerard（2008）認(rèn)為，已知世界中最微弱的不確定性簡(jiǎn)而言之就是風(fēng)險(xiǎn)，在不確定的世界里，要想通過(guò)計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)來(lái)確定最佳策略選擇是不可能的。作為公共政策制定者考慮的重要因素，風(fēng)險(xiǎn)決策過(guò)程具有環(huán)境不確定和效果難以預(yù)測(cè)的特征，在政策問(wèn)題尚未成熟、還不清晰的情況下，貿(mào)然介入其中屬于十分危險(xiǎn)的行為。正如Daniel（1979）在前景理論中的“損失規(guī)避”論斷，人們?cè)谧饔嘘P(guān)收益和有關(guān)損失的決策時(shí)往往表現(xiàn)出不對(duì)稱(chēng)性，即大多數(shù)人對(duì)損失和獲得的敏感程度不對(duì)稱(chēng)，面對(duì)損失的痛苦感要大大超過(guò)面對(duì)獲得的滿(mǎn)足感，因此，防御性選擇是面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)被普遍選擇的保守型應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略，暫時(shí)性地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避成為政策制定者下意識(shí)的行為策略。不作為的選擇傾向源于政策制定者在風(fēng)險(xiǎn)決策過(guò)程中愿意等待更多的信息資料作為決策依據(jù)，采取擱置或靜觀(guān)其變的做法來(lái)爭(zhēng)取更多的時(shí)間以界定政策問(wèn)題，保證實(shí)現(xiàn)政策預(yù)定目標(biāo)的同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)因素降至最低?？陀^(guān)而論，政策不作為在此背景下可視作政策制定者緩解政治風(fēng)險(xiǎn)和政策壓力過(guò)程中成本最低的一種有限理性選擇。

（二）意識(shí)上的政策不作為：有限與約束意識(shí)在當(dāng)代語(yǔ)境中的必然結(jié)果

意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀(guān)念塑造了政府思想上的政策不作為。洛克在《政府論》中指出政府是“必要的惡”，并明確提出了“有限政府”的概念，即政府的積極作為應(yīng)是有邊界的，政府需要有所為，同時(shí)也需要有所不為[3]。Harunter和Habermas（1989）闡述了這樣一種政府觀(guān)念，政府的權(quán)力只應(yīng)該被限定在公共領(lǐng)域之中，否則就會(huì)造成對(duì)私人領(lǐng)域的侵犯。從社會(huì)契約角度講，對(duì)私人領(lǐng)域的破壞同時(shí)也意味著對(duì)政府公共權(quán)力合法性基礎(chǔ)的破壞。盡管公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域并沒(méi)有絕對(duì)界限，但是西方很早就有公私領(lǐng)域的界分意識(shí)?！帮L(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”，這一西方諺語(yǔ)闡明了公共權(quán)力和私人領(lǐng)域之間確定的界限。對(duì)于公共權(quán)力的執(zhí)行者來(lái)說(shuō)，維護(hù)公共利益自然有不可推卸的責(zé)任，但是對(duì)不受公共法規(guī)約束的私人領(lǐng)域是否也有必要采取措施進(jìn)行干預(yù)就產(chǎn)生操作性難題了，這不僅僅是一種理念也是一種意識(shí)形態(tài)。因此，公認(rèn)的對(duì)政府權(quán)力邊界的限定建立在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域分離的基礎(chǔ)上，這種思想立場(chǎng)限制了政府對(duì)政策問(wèn)題和社會(huì)領(lǐng)域的干預(yù)范圍，也阻礙了公眾對(duì)政府介入的認(rèn)可和支持，政策不作為是其所積淀形成的有限與約束意識(shí)在當(dāng)代語(yǔ)境中的必然結(jié)果。

（三）受迫的政策不作為：強(qiáng)大的抵制聯(lián)盟和政治僵局造成的消極回應(yīng)

強(qiáng)大的抵制聯(lián)盟和政治僵局的存在使得政府采取行動(dòng)不可行，從而導(dǎo)致政策不被作為。公共政策是基于多種利益關(guān)系有選擇的利益分配，利益的爭(zhēng)奪不可避免引發(fā)了政策沖突和政策僵局，而Sabatier（2004）并不這樣認(rèn)為，政策沖突和政策僵局與其說(shuō)是根源于利益的得失，不如說(shuō)是由于信念系統(tǒng)的差異[4]。依據(jù)政策參與者的信念體系和政策訴求的不同，可以將政策系統(tǒng)中的參與者劃分為兩大政策倡議聯(lián)盟——支持聯(lián)盟和抵制聯(lián)盟。抵制聯(lián)盟在政策理念上與政府部門(mén)持有不同意見(jiàn)，在公共政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中會(huì)動(dòng)用全部資源和力量對(duì)政策施加阻礙，不同程度的矛盾和沖突開(kāi)始顯現(xiàn)，政府在強(qiáng)大的抵制聯(lián)盟阻礙下被削弱了采取行動(dòng)的能力，使得政策不作為被迫發(fā)生。當(dāng)政策子系統(tǒng)中的支持聯(lián)盟和抵制聯(lián)盟信念體系影響力勢(shì)均力敵時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生政策僵持，加之政治體系中體制架構(gòu)的束縛，更容易造成政治僵局的局面，即便政府秉持積極作為的政治動(dòng)機(jī)，也會(huì)在這種情況下屢屢受挫，政策不作為被迫成為一種消極回應(yīng)。

（四）不情愿的政策不作為：政策資源匱乏下對(duì)政策僵局的下意識(shí)規(guī)避行為

當(dāng)缺乏解決特定問(wèn)題的可行政策方案、工具和資源時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)政策不作為。政府一般通過(guò)使用擁有的信息、權(quán)威、財(cái)力和可利用的正式組織來(lái)處理公共問(wèn)題，盡管政策制定者試圖制定并實(shí)施最有效率、最能解決問(wèn)題的政策，但在現(xiàn)實(shí)中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)政策目標(biāo)不明確、政策規(guī)劃不精細(xì)、政策方案不具體、政策工具不充分、政策資源不充足等問(wèn)題，這不會(huì)單純地順應(yīng)Matland（1995）所提出的所謂政策“情境”，而是導(dǎo)致政策目標(biāo)執(zhí)行無(wú)果或效果差，政府不情愿地從行動(dòng)中后退一步，政策不作為成為政治系統(tǒng)內(nèi)無(wú)法完全規(guī)避的 “必然之惡”[5]。同樣，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政周期的起伏會(huì)造成政治風(fēng)暴，經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的不景氣要求公共部門(mén)介入干預(yù)，而此時(shí)政府的財(cái)政資源通常也處于緊張狀態(tài)，并且因?yàn)檫@些期冀而進(jìn)一步惡化，當(dāng)資源配置效率被公共財(cái)政耗竭所制約時(shí)，強(qiáng)烈的行為意愿與匱乏的財(cái)政資源之間的矛盾將十分突出，政策制定者便沒(méi)有實(shí)際的手段來(lái)解決現(xiàn)有的問(wèn)題。失去作為能力的公共部門(mén)不可避免地進(jìn)入政策停滯階段、陷入政策僵局，其表現(xiàn)出來(lái)的“不作為”可能是一時(shí)“不知如何作為”的反映。

（五）無(wú)意的政策不作為：注意力分配不均產(chǎn)生的議題忽略和政策滯后

政策不作為也會(huì)在政策制定者處理大量模糊的數(shù)據(jù)和信息時(shí)的認(rèn)知過(guò)程中無(wú)意間產(chǎn)生。決策者的注意力是政府決策推進(jìn)和公共政策生成的主要驅(qū)動(dòng)力。Kindon（2004）在多源流理論中分析了政策制定者的注意力分配問(wèn)題，“他們注意到了一些問(wèn)題并且也忽略了另一些問(wèn)題”[6]。注意力分配是行為者意識(shí)到某一問(wèn)題并對(duì)其作出反應(yīng)的過(guò)程，這一過(guò)程包括在認(rèn)知層面上認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的重要程度以及在行為層面上作出相應(yīng)的行動(dòng)，使得一些事件、狀況或趨勢(shì)可能被政策制定者認(rèn)為不夠重要，不足以值得重視，從而特定的現(xiàn)象沒(méi)有受到應(yīng)有關(guān)注，更遑論政策對(duì)其作為[7]?，F(xiàn)實(shí)生活中可能出現(xiàn)一些社會(huì)公共問(wèn)題并引發(fā)對(duì)某一政策需求的強(qiáng)烈愿望，但是政府并沒(méi)有足夠的注意力給予關(guān)注，就產(chǎn)生了有效政策供給不足。若現(xiàn)有的政策供給已經(jīng)不適應(yīng)政策環(huán)境的發(fā)展處于一種無(wú)效狀態(tài)，政府并不及時(shí)終結(jié)或調(diào)整政策，就產(chǎn)生了無(wú)效政策供給過(guò)剩，此類(lèi)政策滯后現(xiàn)象也是政策不作為的重要表征[8]。Jones和Baumgartner（2011）也認(rèn)為，人們對(duì)復(fù)雜信息或沖突信號(hào)的處理依賴(lài)于直覺(jué)的“捷徑”，可能導(dǎo)致不對(duì)稱(chēng)的信息處理[9]。這樣的一個(gè)可能后果是，由于注意力的稀缺性，政策制定者不可能對(duì)所面臨的全部議題都給予關(guān)注，可能因?yàn)樗鼈儼l(fā)生的頻率不夠頻繁，或者因?yàn)闆Q策者對(duì)該議題預(yù)先存在的信念不利于對(duì)該議題進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)性的重新評(píng)估。因此，認(rèn)知偏見(jiàn)產(chǎn)生了一些在日常議程中被忽略的議題，同時(shí)也讓政策不作為在無(wú)意中出現(xiàn)。

二、政策不作為：驅(qū)動(dòng)因素

不同類(lèi)型的政策不作為可能會(huì)受到不同因素的驅(qū)動(dòng)。一般而言，決策場(chǎng)所運(yùn)作的關(guān)鍵機(jī)制——個(gè)體、公共組織、政府和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)四種驅(qū)動(dòng)因素會(huì)對(duì)政策不作為產(chǎn)生影響。

（一）個(gè)體驅(qū)動(dòng)：政策制定者的行為模式

政策制定者的個(gè)人特質(zhì)及行動(dòng)選擇會(huì)使他們無(wú)法行動(dòng)，驅(qū)使政策不作為的發(fā)生。推動(dòng)政策制定者行為模式的不僅僅有其動(dòng)機(jī)、情緒和心理需求，他們的自我分類(lèi)和團(tuán)體聯(lián)系也是關(guān)鍵的驅(qū)動(dòng)力。Janis和Mann（1977）在研究中發(fā)現(xiàn)了政策制定者應(yīng)對(duì)責(zé)任壓力的四種模式[10]：一是政策制定者利用自身的自由裁量權(quán)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)以及政策認(rèn)知對(duì)決策信息有選擇性地關(guān)注和解讀，刻意遺忘與其對(duì)現(xiàn)狀的解釋相沖突的信息，蓄意的政策不作為可免于觸動(dòng)繁忙的議程事項(xiàng)。二是政策制定者向其他人、部門(mén)或組織推卸作出決定或采取行動(dòng)的責(zé)任。正如Weaver（1986）所言，政府官員的行為特征并不是傳統(tǒng)意義上的追求功績(jī)最大化，而是謀求責(zé)任最小化，從而使自身更多地處于一種“無(wú)為”狀態(tài)以避免承擔(dān)責(zé)任和過(guò)失問(wèn)責(zé)。三是依據(jù)Douglas（1993）提出的路徑依賴(lài)?yán)碚?，現(xiàn)在的決策受到過(guò)去決策的影響，這項(xiàng)決策一旦進(jìn)入鎖定狀態(tài)，政策制定者將通過(guò)合理的解釋來(lái)沿用過(guò)去已經(jīng)作出的決定，拒絕對(duì)政策進(jìn)行重新思考。四是由于行為主體的消極和惰性產(chǎn)生了拖延現(xiàn)象，在尋找更多信息、進(jìn)一步審議或決定推遲決策時(shí)，政策制定者往往遲遲不行動(dòng)、猶豫不決、一拖再拖。這些應(yīng)對(duì)形成了可觀(guān)察的行為模式，充分表明政策制定者傾向于不作為或選擇不改變現(xiàn)有政策。

（二）公共組織層面：信息病態(tài)

與個(gè)體決策者一樣，為推進(jìn)組織目標(biāo)或信念的公共組織也會(huì)屈從于動(dòng)機(jī)性的推理，致使政策不作為。Bach和Verglic（2019）認(rèn)為，收集、接收、解釋、創(chuàng)造、交流和傳播信息是公共組織工作的核心，他們?nèi)绾翁幚硇畔Q定了他們是否行動(dòng)以及如何行動(dòng)，選擇性的信息處理雖然有時(shí)候是不科學(xué)的，但是公共組織的不作為有時(shí)對(duì)它們實(shí)現(xiàn)目標(biāo)是必要的。公共組織需要信息來(lái)幫助其作出良好決策并合理化未采取的途徑和未解決的問(wèn)題，而組織信息處理失敗的普遍存在形成了信息病態(tài)①，信息病態(tài)會(huì)減緩甚至阻礙公共組織獲得決策所需知識(shí)的過(guò)程，導(dǎo)致其很難制定出切實(shí)可行的計(jì)劃和策略。Vetzberger（1998）認(rèn)為，一個(gè)組織也可能過(guò)于專(zhuān)注特定的優(yōu)先事項(xiàng)從而對(duì)其他不重要的問(wèn)題視而不見(jiàn)，結(jié)果是一系列無(wú)助于實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的問(wèn)題被公共組織過(guò)濾了[11]。公共組織在結(jié)構(gòu)、過(guò)程和對(duì)外部環(huán)境的開(kāi)放性方面的差異也會(huì)導(dǎo)致感知能力的差異，看似可以或應(yīng)該在公共組織框架內(nèi)采取行動(dòng)的問(wèn)題，可能會(huì)在他們關(guān)注范圍的邊緣徘徊。在某種意義上，我們無(wú)法辨別公共組織的這種做法是否正確，對(duì)必然的政策不作為和不應(yīng)該的政策不作為之間的判斷通常在事后更容易作出，因而，要實(shí)現(xiàn)多重政策目標(biāo)的公共組織對(duì)信息處理和把握的固有局限也很容易驅(qū)動(dòng)政策不作為。

（三）政府層面：機(jī)構(gòu)和程序運(yùn)作的缺陷

政策不作為可能發(fā)生在政治系統(tǒng)的各個(gè)層面。首先，在Fread（2007）看來(lái)，意識(shí)形態(tài)驅(qū)動(dòng)的無(wú)作為可能是政府尋求促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)之間和諧關(guān)系的存在理由，在這種關(guān)系中，政府會(huì)盡可能地脫離對(duì)公民生活的介入和參與。其次，Downs（1972）認(rèn)為，政策不作為是一種合理的應(yīng)對(duì)機(jī)制，由于政府的關(guān)注范圍有限，沒(méi)有時(shí)間對(duì)所有問(wèn)題給予相同和持續(xù)的關(guān)注，他們會(huì)將政策難題分解成諸多部分并逐步完成，這意味著有些問(wèn)題會(huì)優(yōu)先得到解決，而部分問(wèn)題的解決不會(huì)很快付諸行動(dòng)。最后，在極其復(fù)雜和不確定的世界里，一個(gè)問(wèn)題將如何演變、會(huì)得到哪些團(tuán)體的支持或媒體關(guān)注均是無(wú)法判斷的?！盁o(wú)所作為”是政府決定等待的結(jié)果，不采取任何行動(dòng)是為了防止引發(fā)爭(zhēng)議，并通過(guò)拒絕反應(yīng)過(guò)度來(lái)度過(guò)他們認(rèn)為短暫的媒體風(fēng)暴和暫時(shí)的公眾擔(dān)憂(yōu)，政府希望問(wèn)題會(huì)消失或者出現(xiàn)解決問(wèn)題的更有利條件，否則將不會(huì)有所作為。此外，Althaus（2008）認(rèn)為，任何進(jìn)入議程內(nèi)部的政策都涉及風(fēng)險(xiǎn)因素，若政府認(rèn)為某些風(fēng)險(xiǎn)和成本無(wú)法接受，或者說(shuō)不愿意承擔(dān)政策方案或改革的風(fēng)險(xiǎn)，往往會(huì)選擇不采取行動(dòng)[12]。

（四）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：不協(xié)調(diào)和可行性缺乏

互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和協(xié)作治理能夠跨越傳統(tǒng)的地理、體制和管轄界限，成為政策問(wèn)題的新的解決方法。然而，Ansell和Gash（2008）的研究表明，互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和協(xié)作治理相對(duì)復(fù)雜，其行為的能力取決于諸多因素，這些因素共同促成信任和動(dòng)力，當(dāng)先決條件和協(xié)調(diào)關(guān)系的這種耦合沒(méi)有發(fā)生時(shí)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可能產(chǎn)生誤解、不信任和其他形式的離心行為，并且形成政策僵局[13]。任何網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的基本問(wèn)題必須適應(yīng)與協(xié)調(diào)多個(gè)組織的行動(dòng)和需求。隨著網(wǎng)絡(luò)中組織數(shù)量的增多，網(wǎng)絡(luò)中各種關(guān)系數(shù)量呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也變得極其復(fù)雜，每一組織的工作都成為實(shí)現(xiàn)共同政策目標(biāo)整體工作的一部分，從而保證整個(gè)政策活動(dòng)的有條不紊、井然有序;反之，無(wú)效的溝通和協(xié)調(diào)會(huì)產(chǎn)生誤解和隔閡，形成矛盾和沖突，網(wǎng)絡(luò)本身的設(shè)計(jì)和網(wǎng)絡(luò)參與者的行為都可能導(dǎo)致他們無(wú)法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，尤其是在不利環(huán)境下工作時(shí)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)就更難以成功地實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，這種缺乏可行性的狀況使網(wǎng)絡(luò)層面上的政策不作為時(shí)常發(fā)生。

三、政策不作為：研究探索與治理路徑

目前關(guān)于政策不作為的研究還處于起步階段，對(duì)其系統(tǒng)性、規(guī)范性的研究任重道遠(yuǎn)。作為一種政治現(xiàn)象，未來(lái)對(duì)政策不作為的關(guān)注很有必要，我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)開(kāi)展政策不作為的研究及其治理路徑探討（見(jiàn)圖1）。

（一）識(shí)別政策不作為

一是政策分析者需要學(xué)會(huì)捕捉政策實(shí)踐中的政策不作為現(xiàn)象。Lustick（2011）強(qiáng)調(diào)政策制定者對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)知多樣性，對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)知不僅僅局限在對(duì)“重要事件”的關(guān)注與作為，對(duì)“非重要事件”也應(yīng)該同樣保持可知的狀態(tài)，如此可以較小程度地避免無(wú)意的政策不作為。二是保證政策資源的充足儲(chǔ)備是政策有可作為的基礎(chǔ)性條件。Yanow（1992）認(rèn)為，應(yīng)注重適合政策目標(biāo)的政策工具、政策方案的開(kāi)發(fā)，避免政策制定者和政策執(zhí)行者出現(xiàn)操作上的手段和途徑缺乏問(wèn)題。此外，政策分析者還可將不同的政策工具和方案運(yùn)用在政策領(lǐng)域以檢測(cè)實(shí)踐中容易產(chǎn)生的政策不作為現(xiàn)象，如可以通過(guò)進(jìn)行比較案例研究、采用不同方法進(jìn)行模擬研究等，有效識(shí)別政策不作為。

（二）解釋政策不作為

政策不作為的驅(qū)動(dòng)因素分為政策制定者、公共組織、政府和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)四個(gè)層面，其中，尤其應(yīng)當(dāng)重視政策與體制制度的相關(guān)性，即不同政策情境下政策不作為的區(qū)別表征。此外，事實(shí)上還存在著一系列關(guān)于政策不作為何時(shí)、如何以及為何開(kāi)始和結(jié)束的命題，等待著政策分析者的系統(tǒng)研究。解釋政策不作為現(xiàn)象需要探尋以下問(wèn)題：什么時(shí)候關(guān)于不作為的成本和風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的信號(hào)變得如此強(qiáng)烈，以至于盲目的政策制定者和反應(yīng)遲鈍的公共組織開(kāi)始關(guān)注他們以前無(wú)法或不愿處理的問(wèn)題？公共部門(mén)又如何在不同驅(qū)動(dòng)因素的影響下跳出路徑依賴(lài)的桎梏，從消極的政策反應(yīng)向積極的政策作為轉(zhuǎn)變？在不同的制度和體制下，政府部門(mén)的政策不作為產(chǎn)生的原因有何不同？從政策不作為轉(zhuǎn)為政策作為，政策制定者和公共組織的行為邏輯是什么？ 回答諸如此類(lèi)的問(wèn)題對(duì)政策不作為的研究具有重要的理論與實(shí)踐意義。

（三）評(píng)估政策不作為

如前所述，政策不作為在研究中絕大部分是一種負(fù)面圖景，由政策制定者的行為模式、公共組織的信息病態(tài)、政治機(jī)構(gòu)和程序的缺陷運(yùn)作或網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)和缺乏可行性所引發(fā)。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，政策不作為有時(shí)是有目的、有計(jì)劃地追求和實(shí)施的，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，它不能被視為個(gè)人疏忽和組織障礙的產(chǎn)物。因此，有必要對(duì)政策不作為進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估研究，如同政策可以根據(jù)方案、過(guò)程和標(biāo)準(zhǔn)被評(píng)估為成功、失敗或介于兩者之間一樣。Allen（2019）認(rèn)為，政策不作為也可以被評(píng)估為成功、失敗或介于兩者之間，但至于如何評(píng)估以及采用何種評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法，是可供未來(lái)政策分析者探索的課題。

（四）治理政策不作為

對(duì)政策不作為的研究和關(guān)注最終要落實(shí)到其治理路徑上：一是需要政策制定者和執(zhí)行者厚植 “權(quán)責(zé)對(duì)等”理念，對(duì)其權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行科學(xué)界分，厘清政策不作為與政策作為的基本邊界，明確政策不作為的相應(yīng)責(zé)任，同時(shí)在政策實(shí)踐中納入合理有效的激勵(lì)元素。二是信息處理對(duì)于現(xiàn)代組織應(yīng)對(duì)復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的環(huán)境變得愈來(lái)愈重要，應(yīng)探索公共政策系統(tǒng)中的信息技術(shù)和方法，盡量減少組織架構(gòu)對(duì)信息的限制性控制。三是由于政策環(huán)境中的不可抗力因素、政策制定者和執(zhí)行者知識(shí)能力的局限性、政策改革的固有風(fēng)險(xiǎn)性等，客觀(guān)上需要對(duì)政策制定者和執(zhí)行者設(shè)置一定的允許試錯(cuò)、包容過(guò)失的制度空間[14]。四是充分利用網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)能夠跨越傳統(tǒng)的地理、體制和管轄界限的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)成員間的溝通與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)間的合作與協(xié)作治理。

注釋?zhuān)?/p>

① “信息病態(tài)”由Wolfgang在1999年對(duì)組織學(xué)的研究中首次提出，被定義為組織信息處理的失敗，即決策相關(guān)信息沒(méi)有產(chǎn)生、獲得、傳輸或未能應(yīng)用于決策過(guò)程。

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