中共臺州市委黨校 張巧巧

一、問題提出

隨著我國工業(yè)化不斷推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源之間的矛盾日益突出。據(jù)此，自2019年下半年開始，浙江全面啟動新時代美麗城鎮(zhèn)建設(shè)。而東部沿海經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，特別是在以“低小散”產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的城郊結(jié)合部，政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式無力應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)境治理需求。因此，探討適應(yīng)美麗城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會快速變遷發(fā)展的環(huán)境整治方案，理順城郊結(jié)合部農(nóng)村內(nèi)在制度，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部、村民多元主體合作治理具有重要意義。

二、環(huán)境問題產(chǎn)生及現(xiàn)狀

J村位于臺州市東南部城郊結(jié)合處，該村有2600多個常住人口，村民的主要收入來自于經(jīng)商和房租。J村是南方比較典型的以宗族為主的村落,全村主要為陳、林兩姓，其中陳姓為大族，占全村總?cè)丝诘?7.4%，其余為林姓，占全村總?cè)丝诘?2.1%。

J村原本是一個以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村,20世紀(jì)90年代，幾戶村民在家里辦起做鞋小作坊，村民互相效仿慢慢做鞋的人越來越多。近20年以來，做鞋小工廠越辦越多，當(dāng)?shù)卮迕癜炎约簶欠康讓痈慕ǔ蓮S房，用以出租。隨著制鞋產(chǎn)業(yè)鏈的形成，廠房成為暢銷貨，廠房的租金開始成倍地翻漲，從最開始的一年一兩萬到現(xiàn)在的一年十五六萬，J村村民的平均年收入也隨之逐年提高。

一是隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展生產(chǎn)水平的提高，J村的環(huán)境問題越來越嚴(yán)重。（1）垃圾隨處堆放。垃圾隨手扔是J村人長年累月形成的生活習(xí)慣，有的村民反映每次扔垃圾的時候不愿多走幾米把垃圾扔進(jìn)垃圾桶，而是隨手扔在路邊。另外，隨著村民生產(chǎn)生活區(qū)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，像工業(yè)垃圾和建筑垃圾這些污染物往往沒有得到妥善地處理，直接倒入良田或河渠中。（2）道亂占。溫臺模式基本是“低小散”產(chǎn)業(yè)，因廠房面積不足以家庭作坊為主的做鞋小企業(yè)，就順勢把原材料、產(chǎn)品堆在門口（廠房是沿街而建），有時甚至把皮料裁剪都直接鋪在馬路上，加之員工、行販電動車、送貨車、送料車等，白天道路經(jīng)常發(fā)生擁堵。（3）房亂建。為了增加房租收入，更好適應(yīng)小作坊廠房的需求，形成了“前店后廠”模式，村民在門前屋后修建房屋，有的甚至把基本農(nóng)田、河道等填上地基蓋違章。改革開放多年，地方政府基于地方經(jīng)濟(jì)利益考慮而忽略環(huán)境問題，放松對違章建筑的管理，導(dǎo)致城郊結(jié)合處，有產(chǎn)業(yè)的村落幾乎每戶都有違章建筑，不僅嚴(yán)重影響村容村貌，而且?guī)戆踩[患。

三、美麗城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的困境

（一）政府單向推動的尷尬

（1）政府管理視域之限。城鎮(zhèn)地域廣闊、情況復(fù)雜，對于縣級政府而言，常常受信息、成本、人員等方面條件的限制，對于一些亂傾倒、搭違建等違法違規(guī)行為難以制止或處理在萌芽狀態(tài)。比如T市J村在美麗城鎮(zhèn)建設(shè)過程中有一村民向河港隨意傾倒垃圾，被剛剛巡河的市領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)，之后被傳喚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所批評教育，并要求其恢復(fù)原貌。但是這樣做并沒有起到警示效果，其他村民依然我行我素，仍舊將一些建筑垃圾、工業(yè)垃圾等污染物體倒入河中。亂占道問題同樣如此，當(dāng)?shù)卣紤]到交通擁堵問題時，而是拆掉了路兩邊的花壇，但是拆掉之后交通問題并沒有得到任何改善，反而給廠房提供了更加寬裕的“借路生產(chǎn)”的空間。雖然鎮(zhèn)里公安派出所、行政執(zhí)法等單位也時常派出專員糾察違規(guī)占道問題，整頓道路交通秩序，但因此問題量大面廣，成效甚微。之后，政府管理部門也就聽之任之，道路秩序還是回到了“解放前”。

（2）政府長效管理之殤。當(dāng)前環(huán)境整治模式大多是政府強(qiáng)制命令式，其典型特征就是政府過多地采取一些硬性規(guī)定直接對企業(yè)、村民進(jìn)行干預(yù)。而且，僅憑借指令式管理和行政干預(yù)的方法，導(dǎo)致被管理者與企業(yè)在環(huán)境整治上“不合作”現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，其整治效果也難保長效。對于靠“前店后廠”模式發(fā)展起來的J村村民來說，拆掉家里的違章建筑，就會導(dǎo)致房租下跌，甚至?xí)霈F(xiàn)因生產(chǎn)空間不夠，企業(yè)大量外遷，從而影響整個上游下游產(chǎn)業(yè)鏈，所以村民抵觸情緒很大。而浙江省美麗城鎮(zhèn)建設(shè)的第一槍恰恰就打在“拆違”上。自2019年9月開始，鎮(zhèn)里率先拆除了第一批違章建筑。但是當(dāng)年春節(jié)期間，趁部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員假期管理的“空窗期”，部分村民又將被拆的違章建筑偷偷蓋了起來,部分村民買回集裝箱放置在空地，用于企業(yè)生產(chǎn)加工之用，拆違因此進(jìn)入循環(huán)反復(fù)的“捉迷藏”狀態(tài)。

（3）政府難以承受之重。當(dāng)前環(huán)境治理中政府在其中大多充當(dāng)“家長”角色，對所有工作統(tǒng)包統(tǒng)攬，長此以往，環(huán)境整治壓力越來越重，甚至到了不堪重負(fù)的地步。近年來，為改善城鎮(zhèn)面貌，中央、省、市都安排了專項資金用于美麗城鎮(zhèn)建設(shè)。然而，隨著財政投入力度的增加，村民對財政投入也越來越依賴，甚至出現(xiàn)有項目有補助就做事，沒有資金、項目就不做事的現(xiàn)象。這在一定程度上助長了攀比、浪費之風(fēng)，也給財政造成了損失。此外，當(dāng)前政府大多依靠“運動式”來推動工作，而且日趨表面化和形式化，長年以來，村民對于這種治理模式也已非常熟悉，因為他們知道當(dāng)前環(huán)境不好，但“上面來檢查了就會好”，所以很少有村民自發(fā)參與環(huán)境整治，都在“等、靠、要”政府公共服務(wù)的“陽光普照”。

（二）村民在環(huán)境整治中的缺位

（1）現(xiàn)代環(huán)境要求和落后觀念的沖突。隨著經(jīng)濟(jì)社會的急劇發(fā)展，傳統(tǒng)環(huán)境理念與現(xiàn)代環(huán)境要求產(chǎn)生了激烈的沖突。究其原因，村民參與意識的淡薄，很大程度上影響環(huán)保措施的落實。另外，近年來村民生活水平雖然提高了，但生活方式卻沒有隨之現(xiàn)代化。例如在J村，陽臺排水沒有實現(xiàn)雨、污分流處理，導(dǎo)致洗衣廢水直接排入河道造成污染。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治水過程中要求該村住戶在陽臺加設(shè)污水立管，對此，鄉(xiāng)村中老年婦女意見較大,表示以前的洗衣水隨便倒，甚至還直接在河里洗衣服。但殊不知與以前的肥皂相比，現(xiàn)在的洗衣劑中氮、磷含量高，洗衣廢水不經(jīng)處理直接排放會造成水質(zhì)污染。

（2）個人空間與公共空間的對立。在中國的傳統(tǒng)文化中，古人對于自我的要求強(qiáng)調(diào)“修身齊家治國平天下”，由此可以窺見“家族”“家事”等都排在了“國事”之前，較多地強(qiáng)調(diào)自我利益，而對公共利益的關(guān)注相對較少。這種觀念深深地影響了人們的環(huán)境觀，當(dāng)自己家里的環(huán)境衛(wèi)生受到侵害時，人們必然會反擊，而公共空間遭到侵占或損害時，往往選擇閉口不說。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，J村村民對本村環(huán)境治理的滿意度不高，但是被問及為何不付諸行動時，村民認(rèn)為公共環(huán)境治不好。對于道路上的亂停車問題，也是如此。此外，農(nóng)村環(huán)境治理很大程度上依靠公眾積極參與，但村民在過多考慮自身利益時，常常表現(xiàn)出“搭便車”的心理，不愿出錢治理，參與環(huán)境治理的積極性不高，使得集體行動難以形成。

（3）短期利益與長期危害的矛盾。雖然我國農(nóng)民生活日益改善，但是城鎮(zhèn)與城市相比還是落后很多。出于改善生活的渴望，當(dāng)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生矛盾時，短期的經(jīng)濟(jì)利益往往會輕松戰(zhàn)勝環(huán)境利益，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)長期處于被動和消極。這個問題無法消解，也會極大阻礙環(huán)境整治工作的根本性解決。此外，有些環(huán)境污染破壞效力短期內(nèi)可能不會直接顯現(xiàn)出來，但日積月累，就會對生態(tài)平衡造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。比如J村的鞋廠，對于空氣、水、土壤都造成了不同程度的污染，但這種污染不像電鍍、化工等產(chǎn)業(yè)那樣觸目驚心，直接顯現(xiàn)或者直接損害人的身體健康，所以村民也不大在意。近年來，隨著村民生病率逐年上升，村民開始意識到生態(tài)環(huán)境終于對身體健康展開“報復(fù)”了，但被問及為何不積極參與整治時，68.3%的村民（見表1）認(rèn)為美麗城鎮(zhèn)建設(shè)會影響收入，還是抱著僥幸心理，對這種破壞環(huán)境的行為聽之任之。長此以往，這種危害將會越來越大，甚至還到無法挽救的地步。

表1 村民參與治理積極性不高的原因及比例

四、“熟人社會”視角下美麗城鎮(zhèn)建設(shè)路徑探究

（一）理論構(gòu)建

我國大部分農(nóng)村或城鎮(zhèn)都還保留著“熟人社會”的基本形態(tài)。在熟人社會中，鄰里關(guān)系和親緣關(guān)系非常重要。特別是在農(nóng)村或者城鎮(zhèn)生活，人與人之間有著高度合作互助的需求，解決特殊時候一家解決不了的問題，誰也離不開誰，以此建立起廣泛的人情關(guān)系。經(jīng)過長期的生活互動，這些被所有人認(rèn)可，被普遍接受的人情規(guī)范，就成為該區(qū)域共同的倫理規(guī)范、規(guī)律原則。這些規(guī)則、規(guī)范等都是村莊公共事務(wù)供給、社會秩序構(gòu)建的基礎(chǔ)，也是集體利益維護(hù)和公共道德保持的法則。

J村內(nèi)部就是一個較充分的熟人社會，村內(nèi)建筑形式是傳統(tǒng)的落地房，姻親和宗親在村莊內(nèi)部交錯。再加上村民之間除了一般人情往來，關(guān)系較親的會互相串門，從而形成繁密的關(guān)系紐帶。J村的社會基本結(jié)構(gòu)模式是以宗族為主體的，全村分“陳”“林”兩大宗族，同一個宗族又分成幾個小親族。在J村人的觀念里，跟自己同一個小親族的才是自己人，彼此講究人情和面子，小親族之外大部分都是熟人。基于該村現(xiàn)有情況，筆者認(rèn)為完全可以通過借助“熟人社會”來有效解決環(huán)境綜合整治面臨的一系列問題。

（二）依托“熟人社會”三方行動者治理路徑基本設(shè)想

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源、權(quán)力情感化引導(dǎo)

（1）方式上鎮(zhèn)村聯(lián)動。在基層村民眼里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然是管理者，但他們畢竟是“外來者”，與村民日常生活密切相關(guān)的是村干部，因此村干部才是村民最直接有力的指揮者。而村干部又因“生于斯、長于斯”的先天優(yōu)勢，了解村里宗族、派系、個體等之間關(guān)系來龍去脈，也基本知曉各人的性格脾氣。因此，在實施環(huán)境綜合整治過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)將指揮、執(zhí)行權(quán)和責(zé)任逐步移交至村干部手中，讓村干部成為直接抓手，而自己則成為間接推手，確保整治成效的最大化。J村所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每周集中一天整治拆違，在拆遷工作中，具體先拆哪一區(qū)塊，后拆哪一區(qū)塊，均由村干部統(tǒng)籌考慮各小親族的利益分配、違章規(guī)模、安全隱患程度等因素，然后再定奪。這樣不僅可以大大緩解因拆違帶來的村莊矛盾，而且還可以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作壓力。

（2）情感上互相“討好”。作為國家行政機(jī)關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，依靠其行政權(quán)力的強(qiáng)制性來治理村莊，因而諸多工作都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“命令”或任務(wù)的方式下派給各村（居）。但隨著近年來村民民主意識、法制意識的提高，原來的“命令”已不再暢通，有時還會受到強(qiáng)烈阻擾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層農(nóng)村的相處模式也應(yīng)隨之調(diào)整為一種相互“討好”。這種相互討好、相互配合的相處模式，主要基于各自需要、各有利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要村干部配合，實施基層管理，推進(jìn)重點工作，而村干部則需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保障其現(xiàn)有利益或者獲取新的利益。這種相互依存的基層社會管理模式，不僅為基層社會治理奠定了良好基礎(chǔ)，也為順利開展小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治提供了有利保障。

2.村干部示范引領(lǐng)協(xié)同管理

（1）培養(yǎng)“自己人”協(xié)助管理。農(nóng)村社會關(guān)系的建立很大程度上是依靠血緣和宗族關(guān)系，因而農(nóng)村社會秩序的維護(hù)也必須要依賴這種關(guān)系。村干部可根據(jù)村里各個家族的實際情況，培養(yǎng)“自己人”。這些“自己人”，一般屬于在家族內(nèi)說得上話、做得了事，又對村莊事務(wù)較為熟悉的人。村干部依靠這部分“自己人”，將其發(fā)展為網(wǎng)格員，要求這些網(wǎng)格員分時間段對包干區(qū)劃進(jìn)行管理，主要包括有無亂丟垃圾、亂停車、亂搭建等問題。尤其對于違章建筑問題，網(wǎng)格員一旦發(fā)現(xiàn)本親族中有拆后重建的現(xiàn)象，要在第一時間上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從重處理。這樣一來，一方面借助家族和權(quán)威人物的影響力來維持村莊的秩序；另一方面借助于利益驅(qū)動，每月給網(wǎng)格員一定的經(jīng)濟(jì)補償，以崗促治?？梢哉f，培養(yǎng)“自己人”參與管理，既能確保整治任務(wù)得到有效落實，也能使全村老百姓信服。

（2）培養(yǎng)公共精神推動管理。隨著環(huán)境綜合整治的不斷推進(jìn)，村民發(fā)現(xiàn)除了周邊環(huán)境越變越好之外，自己的生活也悄然變化，于是村民對于環(huán)境綜合整治好感也會不斷增強(qiáng)。而隨著這股“正能量”的逐步擴(kuò)散，村民對環(huán)境整治及環(huán)境保護(hù)的認(rèn)同感會逐步增強(qiáng)，而這種認(rèn)同感最終會成為全體村民的共同意識。因此，可以成立村一級環(huán)境綜合整治宣傳隊，主要通過宣傳車、發(fā)放宣傳資料、建立環(huán)境整治微信群、微信公眾號等，在全村范圍內(nèi)宣傳環(huán)保知識,也可曝光一些不文明行為。通過各個小組、宗族間的相互監(jiān)督、比學(xué)趕超，讓村民認(rèn)識到，農(nóng)村環(huán)境需要大家共同維護(hù)。長此以往，村民將這種良好習(xí)慣逐步變成自然的行為反應(yīng)，從而為環(huán)境綜合整治長效機(jī)制的建立奠定堅實的基礎(chǔ)。

3.村民有序環(huán)境行為的塑造

（1）臉面對環(huán)境行為的塑造。熟人社會以人情規(guī)范為準(zhǔn)則的行為模式，對村民的環(huán)境行為產(chǎn)生了影響。J村村民相互之間是熟人，村民的行為舉止彼此都看在眼里，在這個社會關(guān)系氛圍中，村民的行為受到熟人行為的影響。一旦村中一部分人在環(huán)境行為表現(xiàn)上起到較好的示范作用，就會產(chǎn)生帶動作用，成為多數(shù)人的榜樣。而當(dāng)有些人的行為不符合或者背離集體認(rèn)同的規(guī)范時，此人在村中的威信會大大降低，通俗來說，沒有威信也就沒有面子，沒有面子會被別人看不起。在熟人中面子是一個人自尊與尊嚴(yán)的體現(xiàn)，不管什么時候都不能丟面子，面子有時甚至?xí)a(chǎn)生比法律規(guī)范更強(qiáng)有力的約束作用。因此村民在選擇時就會考慮自己的環(huán)境行為是否和大家認(rèn)同的一致，甚至做得更好，否則就有可能面臨被排斥的風(fēng)險。由此，臉面產(chǎn)生的心理壓力，會在一定程度上規(guī)范村民的環(huán)境行為。

（2）輿論對環(huán)境行為的監(jiān)督。在環(huán)境綜合整治過程中，村民環(huán)境行為受到身邊熟人的監(jiān)督，如果個人行為不符合規(guī)范要求，就會被說三道四，尤其在抬頭不見低頭見的熟人社會，在集體輿論監(jiān)督下，行為準(zhǔn)則逐漸形成。晚飯后的村大樓前面空地就是村莊輿論的焦點，村民經(jīng)常過來談天說地。比如張某亂停車，總是停在路口，給周邊村民出行帶來障礙，村莊輿論就會對他進(jìn)行懲罰，抨擊其素質(zhì)較低，只圖自己方便，不管他人死活。沒多久一般人都會改正錯誤，也有一些人走極端，村民就切斷人情對他進(jìn)行懲罰，在熟人社會中生活上斷絕與他人關(guān)系一定會陷入窘境。在目前我國農(nóng)村環(huán)境治理法律法規(guī)等正式規(guī)范并不健全的情況下，輿論、村規(guī)民約等非正式規(guī)范能對村民環(huán)境行為起到約束作用，使每個村民自覺守護(hù)環(huán)境利益。