安徽建筑大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 李家燕

一、規(guī)劃背景

2017年 “鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略在黨的十九大報(bào)告中被首次提出，隨著《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》及《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等相繼發(fā)布，其標(biāo)志著鄉(xiāng)村振興時(shí)代的全面到來。2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確提出構(gòu)建五級(jí)（國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、三類（國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃）的國土空間規(guī)劃體系，村莊規(guī)劃，的法定地位進(jìn)一步明確。村莊規(guī)劃被作為開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和“多規(guī)合一”的時(shí)代背景下，以促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興為目標(biāo)，村莊規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)“實(shí)用性”，應(yīng)體現(xiàn)“政府管用、村委好用、村民實(shí)用”三大要求，既要滿足各級(jí)政府部門的管控要求，又要便于村委的實(shí)施管理，還要積極響應(yīng)村民的合理訴求，從而形成可實(shí)施的“一張藍(lán)圖”成為開展村莊規(guī)劃的重要任務(wù)。

二、當(dāng)前村莊規(guī)劃存在的問題

（一）“無規(guī)可依”與“多規(guī)并存”，規(guī)劃指導(dǎo)性不強(qiáng)

目前，國內(nèi)一部分村莊沒有編制過規(guī)劃，其缺乏相關(guān)規(guī)劃的指導(dǎo)，屬于無序建設(shè)，布局分散，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。一部分村莊雖然編制了規(guī)劃，但不同部門編制的規(guī)劃由于是站在各自職責(zé)角度出發(fā)，使用的基礎(chǔ)底數(shù)、技術(shù)規(guī)范、規(guī)劃目標(biāo)年限等的不同致使了編制的規(guī)劃內(nèi)容上存在沖突。土地利用規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃等各類規(guī)劃急需“多規(guī)合一”。

（二）專業(yè)管理人員不足，管理執(zhí)行困難

村莊在規(guī)劃的貫徹落實(shí)上，一方面存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的人員不足等問題；另一方面由于村莊布局分散，因部分建房位于山區(qū)，面廣隱蔽等原因，村莊規(guī)劃無法嚴(yán)格落實(shí)，尤其是村民的建房上沒有及時(shí)有效的管控。

（三）村莊特色不凸顯，村民參與性較差

部分規(guī)劃工作者在編制村莊的過程中甚至直接套用“城市模式”，編制的方法、內(nèi)容和成果“千篇一律 ”。未從各村的區(qū)位、文化、資源等實(shí)際情況出發(fā)，其導(dǎo)致村莊編制的內(nèi)容實(shí)用性不強(qiáng)。同時(shí)編制的成果表達(dá)多為專業(yè)術(shù)語和技術(shù)圖紙，村民根本看不懂，參與性不足，因此脫離了村民的真實(shí)訴求。

三、頭陀鎮(zhèn)梓樹村村莊規(guī)劃的編制探索

（一）村莊分類

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》把我國的村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類和搬遷撤并類的不同類型。結(jié)合《安徽省村莊規(guī)劃編制工作指南》（試行）的劃分標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)村莊的區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀等，梓樹村被劃分為集聚提升類的村莊。

（二）規(guī)劃原則

1.多規(guī)合一

落實(shí)“多規(guī)合一”的總要求，真正做到規(guī)劃的工作底圖、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃范圍、規(guī)劃數(shù)據(jù)建庫等內(nèi)容的一致性。村莊規(guī)劃的圖件統(tǒng)一采用“2000國家大地坐標(biāo)系”“1985國家高程基準(zhǔn)”，以第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)成果為現(xiàn)狀基礎(chǔ)，并按照《自然資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范和統(tǒng)一市縣國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀基數(shù)的通知》要求，對(duì)規(guī)劃現(xiàn)狀基數(shù)分類轉(zhuǎn)換。

2.突出村莊特色

以全域全要素規(guī)劃的思路，依托村莊自然本底，堅(jiān)持因地制宜，凸顯村莊的地域文化特色，讓居民能“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。對(duì)村莊既有的傳統(tǒng)建筑風(fēng)貌、自然景觀、歷史文化等在保護(hù)的前提下，合理利用重塑鄉(xiāng)容鄉(xiāng)愁。

3.堅(jiān)持保護(hù)建設(shè)并重

按照“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明發(fā)展理念，不以犧牲環(huán)境為代價(jià)，強(qiáng)化底線管控。落實(shí)上位國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”，從而嚴(yán)格管控生態(tài)紅線保護(hù)范圍，合理配置生態(tài)空間布局，從而加強(qiáng)村莊原有生態(tài)肌理的保護(hù)。落實(shí)保障永久基本農(nóng)田劃定成果，科學(xué)統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

4.堅(jiān)持以農(nóng)民為主體

堅(jiān)持“勤溝通、多交流、規(guī)劃村民一起做”的工作方針，村莊規(guī)劃的編制前采取問卷、座談、訪談等多種途徑，應(yīng)充分了解村民實(shí)際訴求。編制中通過組織村民代表大會(huì)等形式，全方位與村民溝通，并編制村民手冊，對(duì)編制成果及時(shí)公開，讓村民真正參與到規(guī)劃編制的全過程中，以期編制出滿足村民訴求的規(guī)劃成果。

（三）村莊規(guī)劃策略

遵循因地制宜、科學(xué)規(guī)劃的原則，依托區(qū)域資源優(yōu)勢及產(chǎn)業(yè)特色，運(yùn)用整體規(guī)劃、分期實(shí)施的布局模式，按照 “產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總目標(biāo)，打造村域布局合理、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、經(jīng)濟(jì)效益顯著的農(nóng)村新格局。

1.產(chǎn)業(yè)興旺：培育提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能

發(fā)揮特色資源優(yōu)勢，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。規(guī)劃形成“四區(qū)兩心多點(diǎn)，兩軸聯(lián)動(dòng)”的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)，見圖1所示。其中“四區(qū)”為茶葉山核桃種植區(qū)、峽谷旅游探險(xiǎn)區(qū)、高山茭白種植區(qū)、農(nóng)業(yè)觀光體驗(yàn)區(qū)；“兩心”指結(jié)合村莊發(fā)展以及鄉(xiāng)村旅游服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)等形成的旅游服務(wù)中心、中心村綜合服務(wù)中心；“多點(diǎn)”指將觀音圣嶺、牌坊詠貞、仙人指路、龍門清潭、飲水思源、樂誠寺等自然人文景點(diǎn)相串聯(lián)；“兩軸聯(lián)動(dòng)”指由村內(nèi)頭陀河、水口河兩條河流形成的山水觀光旅游發(fā)展軸。產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略上一方面一二產(chǎn)區(qū)上要做優(yōu)做強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。整合梓樹村農(nóng)業(yè)資源，規(guī)模高效發(fā)展茶葉、山核桃果蔬等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，全面實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、規(guī)模種植；積極發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，拓展休閑農(nóng)業(yè)功能，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。另一方面三產(chǎn)上，要做興做旺休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。以1930 探險(xiǎn)公園的重點(diǎn)項(xiàng)目為引領(lǐng)，其他村組內(nèi)景點(diǎn)為基礎(chǔ)帶動(dòng)梓樹全域鄉(xiāng)旅游發(fā)展?fàn)巹?chuàng)國家4A級(jí)旅游景區(qū)。同時(shí)也要加快“農(nóng)+旅”融合，并結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，完善旅游接待設(shè)施，發(fā)展高山民宿、農(nóng)家美食，打造觀光業(yè)及果蔬采摘園等項(xiàng)目。

圖1 村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)圖

2.生態(tài)宜居：建設(shè)山清水秀生態(tài)宜居新家園

（1）錨固自然生態(tài)本底，構(gòu)建生態(tài)景觀格局。主要包括礦山修復(fù)、林地修復(fù)及河道綠化提升工程。礦山修復(fù)，主要包括兩方面，一方面合理利用地形地貌，種植天麻、岳西翠蘭等鄉(xiāng)土植物，分土壤修復(fù)、草木灌木、灌木喬木及生態(tài)穩(wěn)定四步走，采取人工干預(yù)的方式對(duì)村莊內(nèi)的礦坑進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。另一方面迎合市場需求，改造礦坑開展親子娛樂活動(dòng)帶動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展。林地修復(fù)主要是實(shí)現(xiàn) “山地森林化”，擴(kuò)展山體林木類型，建議保持松林為主的同時(shí)少許種植槭類林（烏桕、雞爪槭）、棟類林（黃山棟）、椴類林（華東椴）、竹林等。與此同時(shí)，可適當(dāng)間種一些彩葉樹種銀杏、山櫻花等，冬季亦可種植紅花草、山茶花等。豐富山區(qū)景觀，做到四季有景。河道綠化提升，主要為河道兩岸植被恢復(fù)與生態(tài)環(huán)境整治，其中包括河道及水塘整治，水體凈化。（2）改善人居環(huán)境風(fēng)貌。一是村莊景觀提升，主要包括水口中心村水車景觀節(jié)點(diǎn)提升；二是梓樹村的村莊幾處主要入口標(biāo)識(shí)景點(diǎn)打造。（3）提升公共設(shè)施配置。首先，道路提升改造。增加村莊亮化設(shè)施，同時(shí)增設(shè)多處停車場及廣場。主要包括占家至古佛道路拓寬工程，中心村主要車行環(huán)路及水口河濱水步道改造為彩色瀝青路，中心村及其他村民組內(nèi)增加停車場及廣場建設(shè)；其次完善公共服務(wù)設(shè)施。水口中心村進(jìn)一步增加健身器材、乒乓球臺(tái)等體育設(shè)施的配置，重點(diǎn)加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施如老年食堂、老年義務(wù)服務(wù)站的設(shè)立。最后提升基礎(chǔ)設(shè)施，在中心村沿水口河馬元扶貧安置點(diǎn)周邊地勢較低處設(shè)置一處污水處理設(shè)施。

3.鄉(xiāng)風(fēng)文明：培育氣正風(fēng)清鄉(xiāng)村文明新時(shí)尚

（1）弘揚(yáng)地域文化傳承。一是歷史文化挖掘，以梓樹村“馬元”地名故事、“梓樹十景”為底蘊(yùn)，加強(qiáng)對(duì)梓樹村的歷史文化的挖掘梳理，通過手繪、雕塑、雕刻等方式，對(duì)展示歷史文化的“梓樹十景”文化墻進(jìn)行改造提升。二是發(fā)揚(yáng)“頭陀河暴動(dòng)”紅色文化，升入研究本村紅色文化，積極融入周邊紅色主題研學(xué)路線，建設(shè)許虎烈士紀(jì)念館及廉政公園突出梓樹紅色文化傳承，其構(gòu)建黨建考察目的地。三是傳承農(nóng)耕文化，挖掘村莊優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)耕文化蘊(yùn)含的人文觀、道德觀，根據(jù)節(jié)氣組織農(nóng)耕活動(dòng)，打造有機(jī)田園綜合體，鄉(xiāng)土農(nóng)村社區(qū)，感受祖輩鄉(xiāng)愁。（2）加強(qiáng)文化服務(wù)配套，提升鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。大力推廣開辦道德講堂，大力弘揚(yáng)道德模范、宣傳先進(jìn)事跡，讓廣大農(nóng)民群眾做到講道德、守道德。加強(qiáng)農(nóng)村綜合性文化服務(wù)中心的建設(shè)，不但要組織群眾建立文化服務(wù)隊(duì)伍，而且還應(yīng)激發(fā)群眾弘揚(yáng)鄉(xiāng)村文化，以此豐富文化生活。傳承傳統(tǒng)文化，講好紅色故事，抓好文物古跡、傳統(tǒng)民居、農(nóng)耕文化等歷史文化的保護(hù)和傳承發(fā)展。例如利用村級(jí)文化服務(wù)站、鄉(xiāng)村大舞臺(tái)，在節(jié)日、節(jié)氣時(shí)期，舉辦各類文化演出、節(jié)日慶典、節(jié)氣民俗等傳統(tǒng)文化活動(dòng)，如春節(jié)祈福迎新、秧苗節(jié)、重陽敬老禮。

4.治理有效：創(chuàng)建長效和諧的鄉(xiāng)村新治理體系

（1）搭建黨建引領(lǐng)平臺(tái)。在黨建引領(lǐng)平臺(tái)構(gòu)建的基礎(chǔ)上，要以農(nóng)村基層黨組織為核心，深化黨建帶群建促村建，構(gòu)建“黨建引領(lǐng)、政府主推、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與” 的鄉(xiāng)村振興大格局。(2)完善“三治”協(xié)同體系。走好中國特色社會(huì)主義的鄉(xiāng)村振興之路中重要的一點(diǎn)，就是要注重“鄉(xiāng)村善治”。鄉(xiāng)村善治即是將鄉(xiāng)村自治、法治與德治這“三治”相互融合、促進(jìn)的鄉(xiāng)村新型治理體系。制定和完善村莊的村規(guī)民約，開展一些精神文明的創(chuàng)建活動(dòng)，充分發(fā)揮紅白理事會(huì)、“五老人員”和“新鄉(xiāng)賢”的作用，開展群眾性精神文明活動(dòng)。例如:文明衛(wèi)生家庭、星級(jí)文明家庭、鄉(xiāng)村好人榜等。加大對(duì)低俗行為的抵制，針對(duì)封建迷信活動(dòng)、賭博以及人情攀比等封建落后的行為進(jìn)行要打擊和批評(píng)。在村莊內(nèi)營造一種積極向上、氣正風(fēng)清的社會(huì)風(fēng)氣，塑造人人參與的鄉(xiāng)村振興的良好氛圍。（3）促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。建設(shè)農(nóng)村信息平臺(tái)，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理集成化，構(gòu)建長效管護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。

5.生活富裕：營造生活富足民生改善活力新鄉(xiāng)村

（1）活化鄉(xiāng)村振興要素。以盤活錢、地、人三大要素為目標(biāo)，全力推進(jìn)“市民下鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、企業(yè)興鄉(xiāng)”三鄉(xiāng)工程，構(gòu)建城鄉(xiāng)要素資源互聯(lián)的紐帶，讓鄉(xiāng)村變成城里人夢想的地方，同時(shí)也要讓農(nóng)村人眷戀的故鄉(xiāng)。（2）開拓投資融資渠道。要切實(shí)落實(shí)資金的保障問題，設(shè)立專項(xiàng)資金用于支持鄉(xiāng)村振興。必須嚴(yán)格實(shí)行?？顚Ｓ?；積極爭取上級(jí)政府和部門的美麗鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)園區(qū)、旅游創(chuàng)新示范等相關(guān)項(xiàng)目資金；整合各級(jí)、各部門支農(nóng)資金，更大力度向鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目傾斜；完善農(nóng)業(yè)支持保障制度，向涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、個(gè)體戶、農(nóng)民提供優(yōu)惠和補(bǔ)貼。同時(shí)扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力及引導(dǎo)社會(huì)參與，民間資本進(jìn)入農(nóng)村進(jìn)行投資建設(shè)，是“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”思路的重要體現(xiàn)，不僅可以促使城市資源要素和相關(guān)服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)延伸，還能促進(jìn)農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展和精神文明建設(shè)，并能很好帶動(dòng)農(nóng)民建設(shè)鄉(xiāng)村的積極性。（3）創(chuàng)新土地制度改革。一是整合建設(shè)用地，在全域統(tǒng)籌發(fā)展且要求建設(shè)用地節(jié)約利用的大背景下，農(nóng)村建設(shè)用地的整合利用是破解鄉(xiāng)村振興中用地需求的重要途徑。二是激活生產(chǎn)用地。不斷深化土地征收改革和探索土地流轉(zhuǎn)的各種模式，發(fā)動(dòng)農(nóng)戶入股企業(yè)或合作社，并將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，探索土地代管、代耕代種等多種形式的規(guī)模化經(jīng)營。（4）匯聚各方人才力量，主要包括引導(dǎo)能人返鄉(xiāng)回村及配強(qiáng)干部隊(duì)伍及培育農(nóng)民力量三個(gè)方面。目前人才問題已經(jīng)成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要問題。因此，必須著重構(gòu)建鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍。在現(xiàn)有的政策和體制機(jī)制上，進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬A斜，讓人才扎根在廣袤的農(nóng)村大地，讓農(nóng)業(yè)成為真正有希望的產(chǎn)業(yè)。應(yīng)大力培養(yǎng)有學(xué)問的職業(yè)農(nóng)民和當(dāng)?shù)厝瞬牛陨孓r(nóng)類的院校、科研院所、農(nóng)業(yè)廣播學(xué)校和農(nóng)民專業(yè)技術(shù)合作社等相關(guān)平臺(tái)為基礎(chǔ)，開展精準(zhǔn)培訓(xùn)，使農(nóng)業(yè)新技術(shù)和新成果在農(nóng)村進(jìn)行廣泛的推廣。鼓勵(lì)鄉(xiāng)村帶頭人領(lǐng)頭發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，政府可適當(dāng)?shù)卦谡吆唾Y金等方面進(jìn)行支持。與此同時(shí)要加強(qiáng)農(nóng)村黨員和黨組織骨干隊(duì)伍的建設(shè)，讓他們起到先鋒帶頭示范作用，還要在選擇農(nóng)村兩委干部時(shí)優(yōu)先考慮致富帶頭人、當(dāng)?shù)厝瞬?、?wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員等；加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)考慮后備人才的儲(chǔ)備。綜上所述，人員中積極培養(yǎng)和發(fā)展黨員，改善基層黨員的專業(yè)服務(wù)技能、年齡結(jié)構(gòu)等，切實(shí)做到黨員的示范帶頭作用。

四、總結(jié)

在“多規(guī)合一”的時(shí)代背景下，要以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為規(guī)劃目標(biāo)，堅(jiān)持“多規(guī)合一”、保護(hù)建設(shè)并重、突出村莊特色和以農(nóng)民為主體的規(guī)劃原則，編制 “政府管用、村委好用、村民實(shí)用”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。本文以梓樹村為例，從“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！睂用妫岢隽伺嘤嵘l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能、建設(shè)山清水秀生態(tài)宜居新家園、培育風(fēng)清氣正鄉(xiāng)村文明新氣象、構(gòu)建和諧有序鄉(xiāng)村治理新體系、打造生活富裕民生改善活力新鄉(xiāng)村五大措施。為切實(shí)發(fā)揮好村莊規(guī)劃，對(duì)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設(shè)的引領(lǐng)和支撐作用提供一定的思路參考。