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        民事支持起訴的實踐與完善

        2022-03-22 01:12:40陸瑞芳
        中國檢察官·司法務(wù)實 2022年2期
        關(guān)鍵詞:權(quán)利救濟(jì)制度完善檢察機(jī)關(guān)

        陸瑞芳

        摘 要:近年來,各地檢察機(jī)關(guān)在支持起訴方面進(jìn)行了積極探索和有益嘗試,為完善支持起訴制度提供了大量實踐經(jīng)驗。但是,由于法律規(guī)定不完善、民事訴訟理論制約等因素,檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴工作仍存在許多現(xiàn)實困境。為保障依法、依規(guī)開展支持起訴工作,檢察機(jī)關(guān)需進(jìn)一步明確開展支持起訴工作的原則、范圍、程序、方式等,完善支持起訴制度,實現(xiàn)新時代民事檢察工作的高質(zhì)量發(fā)展。

        關(guān)鍵詞:權(quán)利救濟(jì) 民事支持起訴 檢察機(jī)關(guān) 制度完善

        一、T市民事支持起訴案件基本情況

        (一)案件數(shù)量回歸理性,案件質(zhì)量得以提升

        按照年份分類,支持起訴案件數(shù)量逐年上升達(dá)到頂峰后回歸理性,支持起訴率、支持起訴意見采納率相對穩(wěn)定在高位。究其原因:一是T市所在的S省檢察院一直以來非常重視支持起訴工作,連續(xù)8年在全省部署開展針對農(nóng)民工等弱勢群體支持起訴專項活動;二是通過歷年工作經(jīng)驗積累,各地支持起訴案件線索來源逐步增多;三是發(fā)揮業(yè)績考核指揮棒的作用,2018年以前支持起訴案件的考核指標(biāo)為采納支持起訴意見數(shù),因此辦理案件數(shù)量逐年增加,2017年達(dá)到頂峰考核指標(biāo)調(diào)整為支持起訴意見采納率后,案件數(shù)量回歸理性;四是隨著辦案數(shù)量的理性回歸,辦案精力集中在高質(zhì)量的案件線索上,辦案質(zhì)量得以提升。

        (二)案件數(shù)量地域分布不均衡,案件質(zhì)量整體平衡

        按照地域分類,T市10個基層檢察院辦理的支持起訴案件數(shù)量分布不均衡。從各地辦理的支持起訴案件數(shù)量來看,案件數(shù)量與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖有一定關(guān)系,如I院、J院所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動相對較少,支持起訴案件數(shù)量也較少,但并不完全一致,如C院所在地區(qū)為T市老城區(qū),經(jīng)濟(jì)活動相對較多,但支持起訴案件較少。除個別院因某一年度系列案件不支持起訴或訴前調(diào)解終結(jié)審查導(dǎo)致支持起訴率、支持起訴意見采納率較低外,整體支持起訴率、支持起訴意見采納率較高。究其原因:一是工作重點不同,如有的檢察院民商事案件數(shù)量大,工作重點主要集中在生效裁判、審判和執(zhí)行活動監(jiān)督上,支持起訴案件數(shù)量相對較少。有的檢察院民商事案件數(shù)量相對較少,工作重點主要集中在支持起訴等通過主觀努力能有所突破的案件上;二是工作主動性存在差異,如有的檢察院廣泛拓展案件線索來源,有的檢察院通過典型案件使檢察機(jī)關(guān)支持起訴職能廣為人知,案件線索增多,而個別檢察院工作主動性不強(qiáng),案件線索相對較少。

        (三)支持起訴案由多樣化,但仍以支持農(nóng)民工起訴的勞動爭議為主

        按照案由分類,支持起訴案件類型由單一的勞動爭議擴(kuò)展至人格權(quán)糾紛、婚姻家庭繼承糾紛、物權(quán)糾紛、其他合同糾紛、侵權(quán)糾紛等,種類豐富。其中勞動爭議案由占到60.9%,仍是支持起訴案件的主要類型,支持起訴的對象主要是農(nóng)民工,占到勞動爭議案由的半數(shù)以上。究其原因:一是檢察機(jī)關(guān)高度重視支持農(nóng)民工討薪工作,連續(xù)組織開展專項活動支持、幫助農(nóng)民工討薪;二是農(nóng)民工欠薪問題已成為社會問題,開展支持起訴工作是檢察機(jī)關(guān)用心解決好群眾揪心事、操心事、煩心事的積極探索,切實增強(qiáng)了人民群眾的司法獲得感;三是農(nóng)民工維權(quán)能力差,專業(yè)知識和訴訟能力欠缺,經(jīng)濟(jì)條件有限,需要給予特殊關(guān)注,這關(guān)系到社會和諧穩(wěn)定,關(guān)系到公平正義的實現(xiàn)。

        二、成功經(jīng)驗和做法

        (一)多措并舉,廣泛拓展支持起訴案件線索來源

        一是內(nèi)強(qiáng)本領(lǐng),不斷提高自身發(fā)現(xiàn)案件線索能力,既注重從日常社會生活中發(fā)現(xiàn)支持起訴案件線索,又通過基層派駐檢察室、其他部門移送線索等方式發(fā)現(xiàn)線索。二是外擴(kuò)影響,一方面積極開展對外宣傳,將弱勢群體作為維權(quán)宣傳重點,介紹法律維權(quán)渠道,宣傳檢察機(jī)關(guān)支持起訴職能,另一方面加強(qiáng)與黨委、政府、人大、政協(xié)、法院、法律援助中心、勞動監(jiān)察大隊、勞動仲裁委會員、婦聯(lián)、殘聯(lián)等機(jī)關(guān)和部門的信息溝通,多渠道及時了解弱勢群體維權(quán)需求,引導(dǎo)其依法理性維權(quán)。

        (二)規(guī)范創(chuàng)新,不斷優(yōu)化支持起訴案件辦理程序

        一方面S省檢察院下發(fā)辦理支持起訴案件規(guī)定,使各地開展支持起訴工作有章可循。另一方面S省檢察院鼓勵各地進(jìn)行探索創(chuàng)新,積極在全省推廣先行先試成果。如T市檢察院為優(yōu)化支持起訴案件辦理程序,提高支持起訴案件質(zhì)量,下發(fā)文件對支持起訴案件的辦理提出明確要求,嚴(yán)格把握程序標(biāo)準(zhǔn)和實體標(biāo)準(zhǔn),防止湊數(shù)案,提高案件質(zhì)量。T市Q縣院建立健全“三優(yōu)先、三快速”辦案機(jī)制,即“優(yōu)先受理、優(yōu)先立案、優(yōu)先審查”“快速受理審查、快速協(xié)作辦案、快速司法救助”,實現(xiàn)支持起訴案件有案快辦、有案必果。

        (三)加強(qiáng)協(xié)作,努力形成弱勢群體維權(quán)工作合力

        對內(nèi)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)各部門之間的協(xié)調(diào)配合,形成民事檢察、行政檢察、刑事檢察共同維護(hù)弱勢群體合法權(quán)益局面。對外加強(qiáng)與公安、法院、法律援助中心、人社、信訪等單位的協(xié)作配合。T市檢察院與司法局會簽《關(guān)于加強(qiáng)民事行政檢察與法律援助協(xié)作配合的意見》,派員參與市人社局組織的協(xié)助農(nóng)民工討薪大接訪活動,各基層檢察院積極與法律援助中心、勞動監(jiān)察大隊、勞動仲裁委員會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門溝通協(xié)調(diào),共同幫助弱勢群體維權(quán),同時爭取法院支持,保證支持起訴工作取得實效。如T市Q縣檢察院辦理的73位農(nóng)民工討薪案,該院與縣勞動仲裁委、法律援助中心等單位溝通協(xié)作,對符合仲裁條件的農(nóng)民工及時引導(dǎo)、幫助其申請仲裁,對符合起訴條件的,支持其向法院提起訴訟,糾紛最終得以解決。

        (四)檢調(diào)對接,有效化解弱勢群體維權(quán)矛盾糾紛

        將依法辦案與化解矛盾結(jié)合起來,把“楓橋經(jīng)驗”運(yùn)用在辦理支持起訴案件中,對于當(dāng)事人具有和解意愿的,充分運(yùn)用和解機(jī)制,促進(jìn)案件及時了結(jié);注重把社會調(diào)解力量引入檢察環(huán)節(jié),會同相關(guān)部門貫徹調(diào)解優(yōu)先原則,注重做好當(dāng)事人息訴服判工作,不斷創(chuàng)新息訴機(jī)制,努力達(dá)到三個效果的統(tǒng)一。

        (五)跟進(jìn)監(jiān)督,確保支持起訴工作取得實效

        為提升民事檢察監(jiān)督質(zhì)效,T市檢察院制定了《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范民事行政檢察監(jiān)督辦案行為的工作辦法》,要求承辦人摒棄“一訴了之”的理論,對包括支持起訴在內(nèi)的案件,進(jìn)行持續(xù)跟蹤督促。各院在辦理支持起訴案件過程中,充分發(fā)揮訴訟參與者與法律監(jiān)督者的雙重身份,努力做到從案件受理到法院執(zhí)行的全程參與,通過支持起訴實現(xiàn)對審判活動、執(zhí)行活動、生效裁判的監(jiān)督,確保支持起訴效果。

        三、實務(wù)困境及破解嘗試

        (一)法律依據(jù)不足,操作性規(guī)則不夠明確

        各地檢察機(jī)關(guān)在支持起訴的探索實踐中雖取得了一些成績,但該項工作從法律層面沒有明確規(guī)定,各地開展此項工作無統(tǒng)一模式,做法各異,參與程度和支持方式做法不一,不利于充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的支持起訴職能。S省檢察院在2018年制定出臺了辦理支持起訴案件的規(guī)定,對統(tǒng)一、規(guī)范當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)支持起訴工作具有重要意義。但該規(guī)定位階較低,仍需進(jìn)一步完善。

        (二)民事訴訟理論制約,法檢兩院尚未達(dá)成共識

        民事訴訟理論中關(guān)于當(dāng)事人、訴訟代理人、訴訟參加人以及訴訟參與人的內(nèi)容,均沒有明確支持起訴機(jī)關(guān)的訴訟地位。訴訟構(gòu)造平衡理論、當(dāng)事人主義的訴訟模式對檢察機(jī)關(guān)支持起訴提出挑戰(zhàn),認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)支持一方當(dāng)事人起訴,打破了原有的訴訟構(gòu)造,不僅改變了雙方原來的平衡狀態(tài),而且由于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的地位,還會對審判機(jī)關(guān)施加影響,不利于對相對人一方的保護(hù)。法院和檢察院就檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴工作尚未達(dá)成共識。司法實務(wù)中,有部分法院對支持起訴工作不配合,如在收到支持起訴意見后不予回復(fù),不通知檢察機(jī)關(guān)開庭,不將檢察機(jī)關(guān)支持起訴內(nèi)容寫入裁判文書,不向檢察機(jī)關(guān)送達(dá)裁判文書等。這就要求檢察機(jī)關(guān)要處理好支持與中立的關(guān)系,擺正地位,一方面幫助合法權(quán)益受到侵害、存在難以或不敢維權(quán)的當(dāng)事人,另一方面又要在履職中保持客觀公正立場,在正確認(rèn)定事實的基礎(chǔ)上準(zhǔn)確適用法律,而不是一味迎合當(dāng)事人的訴求。相反,如果認(rèn)為當(dāng)事人的訴求不合理,不能支持起訴的,就當(dāng)作出不支持起訴決定。

        (三)案件數(shù)量虛高、質(zhì)量參差不齊

        從T市檢察機(jī)關(guān)近年來辦理的支持案件來看,支持起訴對象單一,主要以農(nóng)民工為主,案件除支持起訴的原告不同、訴訟金額有差異外,其他內(nèi)容高度同質(zhì),串案、類案大量存在,案件數(shù)量虛高。個別檢察院對法院已經(jīng)立案的案件仍進(jìn)行支持起訴,有的案件線索是與相關(guān)部門協(xié)商得來,存在湊數(shù)案等,質(zhì)量參差不齊。為改變這一現(xiàn)狀,T市檢察院制定《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)把“三類案件”辦理質(zhì)量 嚴(yán)格規(guī)范“三類案件”辦理程序的通知》,嚴(yán)格限定支持起訴對象,進(jìn)一步提高支持起訴案件質(zhì)量。

        四、民事支持起訴制度的完善

        支持起訴制度僅有民事訴訟法第15條的原則性規(guī)定,缺乏系統(tǒng)、明確的法律規(guī)范指引,要解決這些問題需要完善制度設(shè)計,需明確檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴工作的原則、范圍、程序、方式等基本法律問題,保障檢察機(jī)關(guān)依法、規(guī)范開展支持起訴工作。

        (一)確立支持起訴的原則

        結(jié)合民事訴訟的基本原則、支持起訴的特點,支持起訴的原則可以設(shè)定為:

        1.合法性原則?!胺o授權(quán)即禁止”是公權(quán)力行使的一個基本原則,檢察權(quán)是憲法、法律明確賦予的,具有法定性,這就要求檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴工作也要依法進(jìn)行,防止濫用權(quán)力,因此合法性原則是檢察機(jī)關(guān)開展支持起訴工作的首要原則。

        2.尊重當(dāng)事人處分權(quán)原則。當(dāng)事人自主處分是指在民事權(quán)利義務(wù)糾紛中,當(dāng)事人有自主決定是否起訴、起訴誰的權(quán)利,在當(dāng)事人沒有作出最終抉擇之前,任何單位和個人不得干預(yù)。弱勢群體維護(hù)自身民事權(quán)益提起民事訴訟亦應(yīng)遵循民事訴訟中私權(quán)自治和處分原則。檢察機(jī)關(guān)不得支配當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利,在支持起訴過程中要尊重當(dāng)事人意愿。如果當(dāng)事人自愿放棄自己的民事訴權(quán),或者部分實體權(quán)利,檢察機(jī)關(guān)不得干預(yù)。

        3.謙抑性原則。謙抑性原則與合法性原則、尊重當(dāng)事人處分權(quán)原則是檢察機(jī)關(guān)支持起訴原則的一體兩面,正是基于支持起訴活動要遵循合法性原則,要最大程度尊重當(dāng)事人處分權(quán),檢察機(jī)關(guān)的支持起訴活動才必須受到限制,避免檢察權(quán)濫用。具體表現(xiàn)為:一是當(dāng)事人必須窮盡救濟(jì)手段,避免檢察機(jī)關(guān)過多、過早介入;二是辦理支持起訴案件,以當(dāng)事人申請監(jiān)督為原則,以依職權(quán)監(jiān)督為例外,而且依職權(quán)監(jiān)督也需要以當(dāng)事人同意提起訴訟為前提;三是嚴(yán)格限制檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實權(quán),如對調(diào)查核實的范圍有一定限制,調(diào)取的證據(jù)需經(jīng)當(dāng)庭質(zhì)證才可作為法院裁判的依據(jù)。謙抑性原則與檢察機(jī)關(guān)通過支持起訴暢通權(quán)利救濟(jì)渠道的初衷并不違背。對于通過非正常手段進(jìn)行維權(quán)的當(dāng)事人,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動作為,理性、及時引導(dǎo)當(dāng)事人,最大限度將糾紛納入訴訟范疇,發(fā)揮民事訴訟解決矛盾紛爭,保護(hù)民事主體合法權(quán)益的功能。

        4.尊重審判獨(dú)立原則。審判獨(dú)立是指人民法院依照法律規(guī)定對民事案件獨(dú)立進(jìn)行審判,不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干預(yù)。在支持起訴過程中,不能影響法院獨(dú)立行使審判權(quán)。當(dāng)然,如果法院的裁判確有錯誤,檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)可以對生效裁判啟動審判監(jiān)督程序。

        (二)嚴(yán)格支持起訴的范圍

        民事支持起訴主要集中在對弱勢群體的司法保護(hù)。弱勢群體主要有兩類:一類是自身能力有所欠缺的人,如農(nóng)民工、下崗職工、老年人、婦女、兒童、殘疾人等,由于生理和社會原因,缺乏訴訟的能力和交涉的能力,往往不知、不能或不敢通過訴訟保護(hù)其合法權(quán)益,迫切需要法律的幫助;另一類是限于經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)原因,其訴訟能力比對方明顯較低的,如消費(fèi)者、勞動者、特定事故受害人等。在勞動爭議、工傷糾紛、醫(yī)療事故糾紛、保險理賠糾紛、產(chǎn)品責(zé)任糾紛等案件中,責(zé)任方在專業(yè)知識和訴訟能力及社會動員能力上具有顯著優(yōu)勢,訴訟結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重失衡,受害人得到賠償十分困難,嚴(yán)重?fù)p害了社會公平正義。[1]

        (三)明確支持起訴的程序

        支持起訴職能作為一項民事檢察職能,其程序同檢察機(jī)關(guān)辦理的民事檢察監(jiān)督案件的辦案程序保持一致,參照《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》開展支持起訴工作。具體包括受理、審查、作出決定、出庭支持起訴等。需要注意的是辦案期限在遵循民事檢察監(jiān)督案件3個月辦案期限的基礎(chǔ)上,綜合考量支持起訴案件的特殊性,如為了盡快幫助當(dāng)事人權(quán)益得到救濟(jì)可以縮短辦案期限,而對于需要進(jìn)行大量調(diào)查核實的案件可以適當(dāng)延長辦案期限。

        (四)區(qū)分支持起訴的方式

        民事支持起訴應(yīng)貫穿于整個民事訴訟全過程。訴前,一方面對訴訟能力欠缺的一方當(dāng)事人提供法律支持,幫助當(dāng)事人增強(qiáng)運(yùn)用法律和訴訟途徑解決糾紛的能力;另一方面,在特殊情況下可以指導(dǎo)當(dāng)事人收集證據(jù)、進(jìn)行一定的調(diào)查核實,補(bǔ)強(qiáng)當(dāng)事人收集證據(jù)的能力。訴中,出席法庭發(fā)表支持起訴意見,針對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查收集的證據(jù)進(jìn)行舉證、質(zhì)證,參與法庭辯論等,注意應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人獨(dú)立的訴訟地位和當(dāng)事人處分權(quán)。訴后,跟蹤監(jiān)督,確保支持起訴實效。在裁判生效前繼續(xù)通過支持起訴的方式,幫助被支持對象上訴,在裁判生效后,如果生效裁判確有錯誤可以以監(jiān)督者的身份對生效裁判進(jìn)行監(jiān)督。執(zhí)行階段,對法院的執(zhí)行活動進(jìn)行監(jiān)督,確保生效裁判執(zhí)行到位。

        (五)注意支持起訴功能的延伸

        在辦理支持起訴案件過程中對符合司法救助條件的,主動移送線索,將司法救助與支持起訴結(jié)合,彰顯檢察溫情;對在辦案過程中發(fā)現(xiàn)的制度缺陷或某一特定領(lǐng)域存在的突出問題,可向負(fù)有管理義務(wù)的單位發(fā)出綜治檢察建議,以延伸檢察機(jī)關(guān)履職觸角,助力社會綜合治理。

        [1] 參見王國宏主編:《民事行政檢察案例教程》,中國檢察出版社2014年版,第253頁。

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