齊占洲 馬睿

摘 要：檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督是全方位、全過程的監(jiān)督，行政訴訟從案件受理、審理、裁判到執(zhí)行，均屬人民檢察院行政訴訟監(jiān)督范圍。修訂后的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》在監(jiān)督理念、監(jiān)督任務(wù)和目標(biāo)、監(jiān)督手段和方式等方面均有創(chuàng)新。最高人民檢察院以行政檢察三大基本案件類型為基礎(chǔ)，選取了十件典型案例同步向社會發(fā)布，體現(xiàn)了精準(zhǔn)監(jiān)督、跟進(jìn)監(jiān)督、實(shí)質(zhì)性化解行政爭議和對行政違法行為監(jiān)督的探索，為幫助廣大行政檢察人員更好運(yùn)用修訂后的規(guī)則提供示范和借鑒。

關(guān)鍵詞：行政訴訟監(jiān)督 跟進(jìn)監(jiān)督 實(shí)質(zhì)性化解行政爭議 行政違法行為監(jiān)督

2021年8月25日，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）以“深化行政檢察監(jiān)督，促進(jìn)案結(jié)事了政和”為主題召開新聞發(fā)布會，公開發(fā)布修訂后的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》），并圍繞《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》的修訂重點(diǎn)、亮點(diǎn)和特點(diǎn)，同步發(fā)布十件行政訴訟監(jiān)督典型案例。[1]現(xiàn)解讀如下：

一、圍繞修訂重點(diǎn)、亮點(diǎn)和特點(diǎn)發(fā)布典型案例

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《法律監(jiān)督工作意見》）強(qiáng)調(diào)，“全面深化行政檢察監(jiān)督”。為更好地踐行習(xí)近平法治思想，落實(shí)中央文件精神，滿足實(shí)踐需求，順應(yīng)司法規(guī)律，最高檢第十三屆檢察委員會第六十五次會議審議通過了《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，自2021年9月1日起施行。與原《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》共7章37條相比，修訂后的《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》增加了3章100條，將原第5章“對審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督與對執(zhí)行活動的監(jiān)督”分立為兩章，確立了生效裁判監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行活動監(jiān)督的行政訴訟監(jiān)督基本框架。[2]同時(shí)，修訂后的《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》在監(jiān)督理念、監(jiān)督任務(wù)和目標(biāo)、監(jiān)督手段和方式等方面均有創(chuàng)新。比如，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟進(jìn)行全面審查;新增實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的監(jiān)督任務(wù)，將解決行政爭議作為檢察機(jī)關(guān)的辦案目標(biāo)之一等內(nèi)容。最高檢以行政檢察三大基本案件類型為基礎(chǔ)，選取了十件典型案例同步向社會發(fā)布。因此，在案例選取上，不僅考慮案件的實(shí)體指導(dǎo)意義，也更加注重辦案中運(yùn)用的監(jiān)督方式。

二、體現(xiàn)行政訴訟監(jiān)督的監(jiān)督范圍和職能作用

加強(qiáng)人民檢察院對行政訴訟的監(jiān)督是我國行政訴訟法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督是全方位、全過程的監(jiān)督，行政訴訟從案件受理、審理、裁判到執(zhí)行，均屬人民檢察院行政訴訟監(jiān)督范圍。與修訂后《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》配套發(fā)布的十件典型案例，涵蓋行政生效裁判結(jié)果監(jiān)督、行政審判程序中審判人員違法行為監(jiān)督、行政裁判執(zhí)行活動監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行活動監(jiān)督、實(shí)質(zhì)性化解行政爭議、參與社會治理等行政訴訟監(jiān)督工作，為規(guī)范化辦理行政訴訟監(jiān)督案件提供參考和借鑒。如，案例三“山東某養(yǎng)殖中心訴某鎮(zhèn)政府強(qiáng)制清除地上物審判程序檢察監(jiān)督案”系最高檢首次公開發(fā)布行政審判程序中審判人員違法行為監(jiān)督典型案例。某養(yǎng)殖中心向某區(qū)人民法院提起行政賠償訴訟，某區(qū)人民法院在法定期限內(nèi)既未立案又未作出不予立案裁定，也未告知其補(bǔ)正起訴材料。檢察機(jī)關(guān)向某區(qū)人民法院提出檢察建議，建議其依法履行職責(zé)，及時(shí)立案或者作出不予立案的裁定。檢察機(jī)關(guān)向某區(qū)人民法院提出檢察建議后，某區(qū)人民法院進(jìn)行登記立案。后經(jīng)法院一審、二審，判決某鎮(zhèn)政府賠償某養(yǎng)殖中心249440元，目前賠償款已執(zhí)行到位。檢察機(jī)關(guān)通過監(jiān)督法院登記立案程序，依法保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，為當(dāng)事人依法尋求實(shí)體權(quán)利救濟(jì)提供保障。

從監(jiān)督功能看，人民檢察院通過辦理行政訴訟監(jiān)督案件，既監(jiān)督人民法院的行政審判和執(zhí)行活動，又促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。如案例五“湖南某市執(zhí)法局申請執(zhí)行罰款決定檢察監(jiān)督案”，某市執(zhí)法局以某客運(yùn)公司超越許可事項(xiàng)從事道路客運(yùn)業(yè)務(wù)為由，對某客運(yùn)公司處以4萬元罰款。后該執(zhí)法局向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。檢察機(jī)關(guān)查明，某客運(yùn)公司在案發(fā)時(shí)已經(jīng)取得《道路運(yùn)輸經(jīng)營許可證》，并未超越行政許可事項(xiàng)載客運(yùn)營，行政處罰缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)向法院和行政機(jī)關(guān)分別提出檢察建議，既促使法院糾正了錯誤的執(zhí)行裁定，又促使行政機(jī)關(guān)糾正了錯誤的行政處罰決定，充分發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)在非訴執(zhí)行案件中“一手托兩家”的職能作用。

三、體現(xiàn)行政檢察的主要監(jiān)督方式

根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，人民檢察院通過提出抗訴、檢察建議等方式，對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?？乖V是人民檢察院對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的重要方式，適用于監(jiān)督可以通過再審程序糾正的生效行政判決、裁定、調(diào)解書。案例一“福建潘某英訴某區(qū)公安分局行政拘留檢察監(jiān)督案”屬于行政裁判結(jié)果監(jiān)督抗訴案例。檢察建議主要包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、社會治理檢察建議。其中，再審檢察建議適用于可以通過再審程序糾正的符合法定情形的生效行政判決、裁定、調(diào)解書的同級監(jiān)督。案例二“江蘇丁某訴某區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等建設(shè)工程規(guī)劃許可檢察監(jiān)督案”屬于行政裁判結(jié)果監(jiān)督再審檢察建議案例。糾正違法檢察建議，適用于對行政審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督以及對行政案件執(zhí)行活動的監(jiān)督。案例三“山東某養(yǎng)殖中心訴某鎮(zhèn)政府強(qiáng)制清除地上物審判程序檢察監(jiān)督案”屬于行政審判程序中審判人員違法行為監(jiān)督案例;案例四“山西翟某勝申請執(zhí)行行政處理判決檢察監(jiān)督案”屬于行政裁判執(zhí)行監(jiān)督案例;案例五“湖南某市執(zhí)法局申請執(zhí)行罰款決定檢察監(jiān)督案”、案例九“陜西某國土資源分局申請執(zhí)行退還土地、拆除建筑物、罰款決定檢察監(jiān)督案”屬于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案例。社會治理檢察建議適用于人民檢察院向有關(guān)單位和部門提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議。案例十“西藏某市人民檢察院制發(fā)社會治理檢察建議推動訴源治理案”屬于參與社會治理案例;案例五“湖南某市執(zhí)法局申請執(zhí)行罰款決定檢察監(jiān)督案”、案例六“河北朱某訴某市某區(qū)民政局婚姻登記檢察監(jiān)督案”，也包含了參與社會治理的內(nèi)容。

四、體現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督的要求

在強(qiáng)化監(jiān)督、優(yōu)化監(jiān)督的背景下，最高檢提出精準(zhǔn)監(jiān)督理念，以解決片面追求監(jiān)督數(shù)量、粗放式辦案的問題。對案件進(jìn)行全面審查，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督的重要保證。修訂后的《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第4條規(guī)定，人民檢察院對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，依法全面審查。全面審查要求檢察機(jī)關(guān)在辦理行政訴訟監(jiān)督案件中，不限于申請人的申請監(jiān)督請求及理由，結(jié)合爭議焦點(diǎn)對案件進(jìn)行全面審查;不僅審查人民法院行政訴訟活動的合法性，還審查涉訴行政機(jī)關(guān)的行政行為合法性，以及申請人訴求的合法性與正當(dāng)性。如在案例一“福建潘某英訴某區(qū)公安分局行政拘留檢察監(jiān)督案”中，2014年1月15日，福建省某市公安局某區(qū)分局以潘某英毆打鄭某開致輕微傷為由，決定對潘某英處以行政拘留7日并罰款500元，并于當(dāng)日將潘某英送至某市拘留所執(zhí)行拘留。某市拘留所當(dāng)日發(fā)出建議停止執(zhí)行拘留通知書，拘留決定未能執(zhí)行。同年6月20日，該局又針對潘某英的同一個(gè)行為作出內(nèi)容、文號完全相同的行政處罰決定書，并將潘某英執(zhí)行行政拘留。潘某英提起行政訴訟，請求撤銷該局于6月20日作出的行政處罰決定。經(jīng)一審、二審、再審后，潘某英以“原審判決采信證據(jù)不合法、違反舉證分配原則”等理由向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。福建省人民檢察院審查認(rèn)為，雖然潘某英的申請監(jiān)督理由不成立，但公安分局重新作出文號、內(nèi)容相同的行政處罰決定書，違反一事不再罰原則，遂向福建省高級人民法院提出抗訴。該案經(jīng)法院再審，判決撤銷原一、二審判決及被訴行政處罰決定。檢察機(jī)關(guān)不限于申請人的申請監(jiān)督理由，對行政處罰的作出、執(zhí)行等進(jìn)行了全面審查，查明被訴行政行為違法性后精準(zhǔn)提出抗訴并獲得改判，維護(hù)了當(dāng)事人合法權(quán)益，糾正了錯誤的行政判決和違法行政行為。

五、體現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的辦案目標(biāo)及方式方法

2014年修改的行政訴訟法增加規(guī)定“解決行政爭議”作為行政訴訟的目的和任務(wù)?！斗杀O(jiān)督工作意見》第10條要求，人民檢察院“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了”。修訂后的《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》針對行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”的突出問題，將推動實(shí)質(zhì)性化解行政爭議作為行政訴訟監(jiān)督的基本職能和任務(wù)，第2條關(guān)于監(jiān)督任務(wù)的規(guī)定中增加了“推動行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”的要求;同時(shí)，對2019年10月以來開展的“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、固化，第6條增加規(guī)定“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”的原則、方式等，“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)查清案件事實(shí)、辨明是非，綜合運(yùn)用監(jiān)督糾正、公開聽證、釋法說理、司法救助等手段，開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作”。案例六“河北朱某訴某市某區(qū)民政局婚姻登記檢察監(jiān)督案”、案例七“浙江王某訴某市人社局甲區(qū)人社局工傷認(rèn)定及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案”、案例八“貴州劉某祥、鄧某珍訴某縣人民政府森林、林木所有權(quán)登記檢察監(jiān)督案”體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的方式方法以及成效。實(shí)踐中，公開聽證和司法救助是較為常用的實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的方法。

公開聽證，是檢察機(jī)關(guān)在新時(shí)代踐行司法民主、司法為民理念而采取的“開門辦案”，組織當(dāng)事人互動，引導(dǎo)公眾參與司法，凝聚各方共識的一項(xiàng)改革舉措和新型辦案方式。[3]行政訴訟監(jiān)督案件一方當(dāng)事人是行使國家行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，案件處理不僅關(guān)涉當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，而且關(guān)涉公益保護(hù)、私權(quán)保障和行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。公開聽證為當(dāng)事人搭建平等對話、溝通交流的平臺，為消弭分歧創(chuàng)造了有利條件。如案例六“河北朱某訴某市某區(qū)民政局婚姻登記檢察監(jiān)督案”中，某市人民檢察院通過召開聽證會、聽證員居中評議，促使某區(qū)民政局認(rèn)識到其未準(zhǔn)確把握生效民事判決實(shí)際已確認(rèn)朱某與張某婚姻關(guān)系解除的事實(shí)，不予辦理再婚登記存在不當(dāng)之處，并自行糾正錯誤，從而使歷時(shí)4年之久的再婚登記爭議得到化解，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。再如案例八“貴州劉某祥、鄧某珍訴某縣人民政府森林、林木所有權(quán)登記檢察監(jiān)督案”中，某市人民檢察院充分運(yùn)用聽證的調(diào)查核實(shí)功能，通過劉某祥二人出示新證據(jù)、當(dāng)事人發(fā)表意見、檢察官與聽證員提問、聽證員評議等環(huán)節(jié)，對證據(jù)進(jìn)行公開審查，有利于對證據(jù)的證據(jù)能力、證明力作出準(zhǔn)確的審查判斷，而且以公開提升公信力。聽證會后，檢察機(jī)關(guān)向申請人現(xiàn)場送達(dá)《不支持監(jiān)督申請決定書》，闡明不支持監(jiān)督申請的理由和依據(jù)，申請人主動表示息訴服判，行政爭議得到實(shí)質(zhì)性化解。

司法救助，是對符合條件的當(dāng)事人，由國家給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)資助，幫助他們擺脫生活困境，既彰顯黨和政府的民生關(guān)懷，又有利于實(shí)現(xiàn)社會公平正義，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，維護(hù)司法的權(quán)威和公信。如案例七“浙江王某訴某市人社局甲區(qū)人社局工傷認(rèn)定及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案”中，王某于2015年4月進(jìn)入某繡品公司工作，雙方未簽訂勞動合同，繡品公司未為其繳納社會保險(xiǎn)。2016年8月15日，王某在上班時(shí)受傷;2017年8月14日，王某向某區(qū)勞動人事爭議仲裁委員會申請確認(rèn)其與繡品公司的勞動關(guān)系，該裁決書分別于同年10月31日、11月2日送達(dá)王某及繡品公司。同年12月5日，王某向某區(qū)人社局申請工傷認(rèn)定。人社局認(rèn)為，王某的申請超過1年的法定期限，作出工傷認(rèn)定不予受理告知書。王某提起行政訴訟，法院以相同的理由判決駁回王某的訴訟請求。本案雖然超過了法定起訴期限，考慮到王某家庭經(jīng)濟(jì)困難，訴求具有一定合理性，檢察機(jī)關(guān)決定給予王某司法救助1萬元，用關(guān)愛傳遞司法的溫暖。

六、體現(xiàn)跟進(jìn)監(jiān)督措施

跟進(jìn)監(jiān)督是保障人民檢察院監(jiān)督意見剛性的重要措施。修訂后的《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第125條對跟進(jìn)監(jiān)督和接續(xù)監(jiān)督作出了規(guī)定。人民檢察院發(fā)出檢察建議后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)跟進(jìn)監(jiān)督。對于人民法院、行政機(jī)關(guān)對檢察建議未在規(guī)定的期限內(nèi)作出處理并書面回復(fù)，或者對檢察建議處理錯誤的，應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)監(jiān)督或者提請上級人民檢察院監(jiān)督。如案例九“陜西某國土資源分局申請執(zhí)行退還土地、拆除建筑物、罰款決定檢察監(jiān)督案”中，對于某區(qū)人民法院收到檢察建議后，錯誤理解和適用“裁執(zhí)分離”模式，要求行政機(jī)關(guān)到法院立案庭辦理立案執(zhí)行手續(xù)的行為，區(qū)人民檢察院提請上級人民檢察院監(jiān)督。上級人民檢察院采取座談協(xié)調(diào)、會同人民法院完善相應(yīng)機(jī)制等方式，推動此類問題的根本解決，取得了辦理一案，影響一片的良好效果，屬于通過跟進(jìn)監(jiān)督取得良好成效的案例。

七、體現(xiàn)對行政違法行為監(jiān)督的探索

《法律監(jiān)督工作意見》第10條要求，人民檢察院“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。修訂后的《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》新增了檢察機(jī)關(guān)督促糾正違法行政行為，參與社會治理的內(nèi)容，如第119條第2款規(guī)定，“人民檢察院發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當(dāng)，需要改正、改進(jìn)的，可以提出檢察建議”;第136條規(guī)定，“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，向有關(guān)單位和部門提出檢察建議，本規(guī)則沒有規(guī)定的，適用《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定”，從而為開展對行政違法行為的檢察監(jiān)督打開切口。如案例十“西藏某市人民檢察院制發(fā)社會治理檢察建議推動訴源治理案”中，檢察機(jī)關(guān)在履行行政訴訟監(jiān)督職能中，發(fā)現(xiàn)該市某交通綜合執(zhí)法隊(duì)制作的《行政處罰決定書》在法律修訂后未及時(shí)更新法律適用條款，在了解到該執(zhí)法隊(duì)普遍適用格式文本，需要及時(shí)整改后，按照社會治理類檢察建議監(jiān)督事項(xiàng)予以立案。檢察機(jī)關(guān)以個(gè)案切入，通過提出檢察建議，促使行政機(jī)關(guān)及時(shí)修補(bǔ)漏洞，規(guī)范行政行為，對推進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要意義。

[1] 參見張相軍、張步洪、馬睿：《修訂后〈人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則〉重點(diǎn)條文解讀》，《中國檢察官》2021年第17期。

[2] 同前注[1]。

[3] 參見張步洪、馬睿：《行政檢察公開聽證典型案例解讀》，《人民檢察》2021年第13期。

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