黃恒濤 黃建新

福建農林大學公共管理學院 福建福州 350002

黨的十九大報告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興關鍵在人，但在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)村人才外流、農村空心化問題嚴重，鄉(xiāng)村失去了往日的煙火氣息。而隨著農村基礎設施的改善和三農政策扶持力度的加強，中國又出現了進城務工與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)雙向流動的社會現象，“務工潮”后興起了“返鄉(xiāng)潮”“創(chuàng)業(yè)潮”。外出的務工經歷于農民工而言是一筆寶貴的財富，務工期間創(chuàng)業(yè)資本和創(chuàng)業(yè)資源的積累讓農民工在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)資金、創(chuàng)業(yè)經驗和技能等方面都更具優(yōu)勢[1]，這些特有優(yōu)勢在提升創(chuàng)業(yè)績效方面發(fā)揮著巨大作用。農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)給農村帶來了生機與活力，研究表明，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有利于現代農業(yè)體系構建、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村治理體系現代化，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工是推動鄉(xiāng)村振興的重要主體[2]，尤其在農村減貧方面更是立下不少功勞。但吸引農民工返鄉(xiāng)需要國家政策激勵，回得來還能干得好同樣也需要政策支持，只有政府提供有效的政策供給，才能吸引農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動農民增收[3]。為了給返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)設一個良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境和氛圍，國務院和中央各部委陸續(xù)出臺了促進農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的各項優(yōu)惠政策，政策主題豐富多樣，逐步構建起農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策體系。

由于我國城鄉(xiāng)分化較為明顯，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)可以說是發(fā)展中國家特別是中國的一種獨特現象。國外并沒有返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)這一概念，研究領域多集中于農村創(chuàng)業(yè)，農村創(chuàng)業(yè)又以農村創(chuàng)業(yè)影響因素層面的研究居多。不同的創(chuàng)業(yè)情境和創(chuàng)業(yè)環(huán)境會對農村創(chuàng)業(yè)活動產生不同的影響，Steffen Korsgaard[4]等學者通過對資源匱乏的農村地區(qū)開展研究，發(fā)現農村創(chuàng)業(yè)者會盡可能挖掘地區(qū)潛力，并在必要時利用相關的非本地資源為自己創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)機會，通過地方性嵌入和非地方戰(zhàn)略網絡的相互補充提升創(chuàng)業(yè)競爭力。Sabine Müller[5]等學者也證實了地區(qū)資源稟賦的差異性對農村創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)產生的巨大影響。另外，農村創(chuàng)業(yè)者個人的受教育水平、社會資本、創(chuàng)業(yè)技能以及政府所出臺的創(chuàng)業(yè)政策等因素都會影響創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)動機以及創(chuàng)業(yè)績效[6]。國內對于農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的研究頗為豐富，與國外研究的相似之處在于，國內在研究農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿、行為、績效以及創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長的影響因素方面也占據了很大比重。總體而言，農民工個體特征、家庭特征與創(chuàng)業(yè)地環(huán)境等因素[7]均會在不同程度上對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿和創(chuàng)業(yè)活動產生影響，但融資渠道不暢、產業(yè)配套不完整、人力資本匱乏、基礎設施不完善、政策環(huán)境差、創(chuàng)業(yè)素養(yǎng)不足[8]等多重風險阻礙了農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，需要多管齊下破解創(chuàng)業(yè)困境，從而提升農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)績效。創(chuàng)業(yè)政策是影響農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿以及創(chuàng)業(yè)績效提升的重要因素，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策是否能夠真正服務目標群體，達成政策目標，是衡量政策有效性的關鍵。關于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本分析的成果在2015年的政府工作報告中提出“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”后呈井噴式增長。從創(chuàng)業(yè)政策目標群體看，主要包括大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)[9]、海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)[10]、科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)[11]及其他主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，這些針對不同目標群體的創(chuàng)業(yè)政策不斷融入我國“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的政策體系中。從政策文本的研究方法看，主要包括政策計量分析、內容分析法、效詞分析法等[12]。政策文本分析方法已經廣泛應用于公共管理及相關領域，研究內容進一步深化，從簡單的描述性分析轉變?yōu)橐蚬苑治觯瑥慕Y構化特征分析轉變?yōu)榉墙Y構化特征分析[13]。遺憾的是，雖然學者已經對創(chuàng)業(yè)政策文本開展了廣泛研究，但研究的政策目標群體卻鮮少涉及返鄉(xiāng)農民工，目前僅有陳文等[14]對2006—2018年國務院及各部委發(fā)布的與農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關政策的演進特征進行分析，并將返鄉(xiāng)農民工政策發(fā)展劃分為持續(xù)探索期、系統(tǒng)集成期、間斷調試期和深度融合期4個階段。

綜上，國內外關于農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或者農村創(chuàng)業(yè)的研究成果較為豐富，但目前的研究仍然缺乏對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本的針對性研究，角度較為單一，無法從更深層次揭示現今農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系規(guī)律及其存在的問題。本文從政策工具視角對國務院及各部委在2006—2021年發(fā)布的與農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關度較高的政策文本進行分析，建立三維分析框架，從中找出現今政策的不足之處，從而為優(yōu)化農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策提供有效建議。

一、農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策分析框架

政策工具（也稱政府工具）是當代公共管理的一個重要理論與實踐領域，它關注工具的特性、分類、選擇和應用及其績效等方面的問題[15]。政策工具的選擇對政府而言至關重要，政策工具的正確選擇是順利實現政策目標的基本保證，亦可增加政策制定的科學性，改善政策執(zhí)行過程與效果[16]?；谝陨险J識，本文從基本政策工具、創(chuàng)業(yè)過程和政策力度三個維度開展農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策分析，構建農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的分析框架，探討創(chuàng)業(yè)政策存在的問題和不足。

(一)X維度：基本政策工具維度

基于Rothwell和Zegveld政策工具的研究，本文將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型政策工具三大類[17]，作為政策分析的X維度。供給型政策工具提供政策推力，需求型政策工具提供政策拉力，環(huán)境型政策工具則對政策目標群體產生間接影響。農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策工具的作用機制如圖1所示。

圖 1 農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策工具作用機制

供給型政策工具是指政府通過為政策目標群體提供創(chuàng)業(yè)所需的人才、信息、資金等要素直接推動目標群體創(chuàng)業(yè)。按照創(chuàng)業(yè)所需要素和資源進行劃分，供給型政策工具可進一步細分為創(chuàng)業(yè)資金投入、創(chuàng)業(yè)人才培育、創(chuàng)業(yè)基礎設施建設、創(chuàng)業(yè)信息支持以及創(chuàng)業(yè)公共服務。

需求型政策工具是指政府為應對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)外部環(huán)境的不穩(wěn)定性，減少返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)阻力，通過貿易管制和政府采購等措施降低返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)市場風險和經營難度，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)注入活力。需求型政策工具可劃分為政府采購、經營壁壘、服務外包和對外開放。

環(huán)境型政策工具表現為政府通過影響農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的外在環(huán)境因素如法律法規(guī)、創(chuàng)業(yè)氛圍等來間接促進農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供良好的氛圍環(huán)境。環(huán)境型政策工具可劃分為法律法規(guī)、稅收優(yōu)惠、金融政策、策略性措施、營造創(chuàng)業(yè)氛圍幾方面。

(二)Y維度：創(chuàng)業(yè)過程維度

農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)活動在不同的創(chuàng)業(yè)階段需求有所差異，因此制定創(chuàng)業(yè)政策也需要滿足農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)各階段的需求，讓政策更具有針對性。企業(yè)發(fā)展具有一定的生命周期。企業(yè)生命周期理論形成于1989年美國學者Ichak Adizes出版的《企業(yè)生命周期》[18]一書，他認為企業(yè)發(fā)展也遵循從出生、發(fā)展到滅亡的生長過程，并把企業(yè)發(fā)展劃分為十個階段，揭示了企業(yè)發(fā)展的周期性規(guī)律。國內學者陳佳貴[19]較早對企業(yè)生命周期開展研究，提出企業(yè)發(fā)展的六階段發(fā)展模型，李業(yè)[20]則在此基礎上將企業(yè)生命周期進一步劃分為孕育期、出生期、成長期、成熟期和衰退期，企業(yè)發(fā)展的不同階段呈現不同特征，需要根據企業(yè)發(fā)展的階段性需求提供有效政策和解決方案。本文借鑒企業(yè)生命周期理論，將農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程劃分為創(chuàng)業(yè)種子期、創(chuàng)業(yè)起步期和創(chuàng)業(yè)發(fā)展期三個階段，作為政策分析的Y維度。同時，創(chuàng)業(yè)活動的不同階段需求不同，本文則借鑒張鋼[21]等學者對不同生命周期階段創(chuàng)業(yè)政策關鍵要素的研究界定不同創(chuàng)業(yè)活動階段的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策傾向。創(chuàng)業(yè)過程的階段特征與政策關鍵要素如表1所示。

表 1 創(chuàng)業(yè)過程階段特征與政策關鍵要素

創(chuàng)業(yè)種子期主要包括創(chuàng)業(yè)機會的識別和評估，農民工需要通過創(chuàng)業(yè)培訓豐富創(chuàng)業(yè)技能和知識以提高自身人力資本。因此，這一階段政府的創(chuàng)業(yè)政策傾向于營造良好的創(chuàng)業(yè)氛圍吸引農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和提供創(chuàng)業(yè)培訓提高創(chuàng)業(yè)者個人素質和水平，并提供創(chuàng)業(yè)的財政和稅收等優(yōu)惠政策支持農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這些政策都是創(chuàng)業(yè)種子期激勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、激發(fā)農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)動機所推行的。

創(chuàng)業(yè)起步期是創(chuàng)業(yè)的早期階段，這一階段創(chuàng)業(yè)者需要進入創(chuàng)業(yè)市場創(chuàng)辦企業(yè)，因此涉及到行政審批等業(yè)務活動，另外，創(chuàng)業(yè)起步期需要大量創(chuàng)業(yè)資金，創(chuàng)業(yè)負擔較大。因此，為了讓返鄉(xiāng)農民工在創(chuàng)業(yè)中爭取主動，政府會降低市場準入門檻，讓更多返鄉(xiāng)農民工進入創(chuàng)業(yè)市場，同時加強資金支持以及降低創(chuàng)業(yè)企業(yè)稅費負擔，讓返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工成功渡過起步期的艱難困境，增加創(chuàng)業(yè)成功的幾率，為創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)績效做鋪墊。

在經歷了創(chuàng)業(yè)起步期之后，創(chuàng)業(yè)者在市場中逐步站穩(wěn)腳跟，逐步開拓市場，因此對市場環(huán)境提出了更高要求。這一階段在保障創(chuàng)業(yè)資金充裕的情況下政府仍需要加強創(chuàng)業(yè)基礎設施建設和公共服務的供給，并不斷完善市場規(guī)則，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工創(chuàng)設一個公平良好的市場競爭環(huán)境，政策輸出在很大程度上決定著創(chuàng)業(yè)者能否在創(chuàng)業(yè)道路上長期生存。

(三)Z維度：政策力度維度

農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的推行力度會影響政策執(zhí)行效果，因此還需要考慮政策力度對政策的影響，即政策分析的Z維度。政策力度受政策發(fā)文機構和發(fā)文種類的影響，同時，部門單獨發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文也會影響政策力度。一般而言，領導級別越高，政策力度越大；部門聯(lián)合發(fā)文比單個部門發(fā)文影響力大。本文借鑒彭紀生[22]等學者對政策效力層次的量化標準對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度進行量化，再結合本文政策文本實際情況，量化標準如表2所示。

表 2 農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策量化標準

(四)三維分析框架構建

基于X維度的基本政策工具、Y維度的創(chuàng)業(yè)過程和Z維度的政策力度三個維度，本文構建農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的三維分析框架，框架如圖2所示。

圖 2 農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策三維分析框架

二、政策文本選擇和編碼

(一)政策文本選擇

農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)現象在20世紀90年代就已出現，但返鄉(xiāng)規(guī)模較小，因此國家并未從中央層面出臺支持農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策措施，而較早的支持政策出現在2006年國務院發(fā)布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》中，文件對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意義給予了充分肯定。因此本文選取2006—2021年中央層面出臺的與農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策相關的政策文本作為樣本進行研究，政策文本選擇遵循三個原則：第一，公開性，即政策文本已經對外公布可供查詢閱讀；第二，權威性，即政策文本由國務院和國務院辦公廳及中央各部委發(fā)布，具有政策強制力；第三，相關性，政策文本需對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產生直接或間接影響，相關政策包括農民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、“眾創(chuàng)”政策等。

本研究以國務院、人力資源社會保障部、農業(yè)農村部等官方網站公布的政策文本作為研究對象，運用“農民工”“農民”“返鄉(xiāng)”“創(chuàng)業(yè)”等關鍵詞進行檢索，經過篩選最后得到包括《國務院關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》《國務院辦公廳關于支持農民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》等在內的29份與農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關的所有政策文本，按照出臺年份的先后順序依次進行編號，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本如表3所示。

表 3 農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本

續(xù)表 3

(二)政策文本內容編碼

由于政策文本內容豐富，因此本文采用“政策文本編號—政策文本內容分析單元序號”對政策文本內容進行編碼，篩選政策文本中與農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有直接或者間接相關的政策條文編碼，最終形成農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策工具的編碼表格。本文以《國務院辦公廳轉發(fā)人力資源社會保障等部門關于促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)工作指導意見的通知》為例，政策編碼表格如表4所示。

表 4 政策編碼表（例）

續(xù)表 4

三、基于三維分析框架的農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文本分析

(一)農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的X維度分析

結合前文的政策編碼方法以及政策工具分類辦法，政策工具分布整理如表5所示。

表 5 農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策工具分布表

1. 供給型和環(huán)境型政策工具使用過溢

在政策工具使用上，供給型政策工具和環(huán)境型政策工具使用分別占比53.3%和42.7%，是中央領導機構在農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策領域使用的主要政策工具。其中，供給型政策工具中使用較多的是人才培育、基礎設施建設和提供公共服務，分別占供給型政策工具總數的24.7%、24.0%和33.9%。農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，人才是關鍵，也是鄉(xiāng)村振興的關鍵所在。中央出臺政策加大返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工培訓力度，有利于提升農民工綜合素質和創(chuàng)業(yè)技能。同時，創(chuàng)業(yè)過程中基礎設施的建設和創(chuàng)業(yè)公共服務供給也會對農民工創(chuàng)業(yè)產生重大影響，這些公共物品和服務的有效供給都是創(chuàng)業(yè)過程中不可缺少的要素。在環(huán)境型政策工具中，使用較多的是金融政策和策略性措施，分別占環(huán)境型政策工具的29.9%和27.8%，這說明政府比較重視農民工創(chuàng)業(yè)融資，并對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提出諸多策略性措施，破除農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)路上的障礙。

但不難發(fā)現，供給型和環(huán)境型政策工具使用占比過大，且政策工具類型分布不均。供給型政策工具中公共服務使用比例大，而對于創(chuàng)業(yè)信息支持政策工具的使用卻極為缺乏。創(chuàng)業(yè)本身就是一場信息戰(zhàn)，誰能掌握市場和技術信息，誰就能在創(chuàng)業(yè)中贏得主動。特別是對于農民工群體，回到農村創(chuàng)業(yè)急需獲取市場數據、資料和必要的技術以準確定位方向和采取行動，缺乏了政府的信息支持對于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工而言可能會失去創(chuàng)業(yè)的方向和動力。另外，吸引農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)還需要營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，加大宣傳力度，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)榜樣的示范作用，同時為初創(chuàng)的小微企業(yè)提供更多減稅降費措施，減輕農民工創(chuàng)業(yè)負擔。

2. 需求型政策工具缺失嚴重

從表5中可以看出需求型政策工具缺失問題較為突出，使用比重僅占所有政策工具的4.0%，其中經營壁壘占55.6%，政府采購和對外開放各占22.2%，政策中沒有出現服務外包的政策工具。需求型政策能通過政府采購、經營壁壘和服務外包等手段減少市場的不穩(wěn)定性[23]。政府采購和服務外包是政府對創(chuàng)業(yè)者的一種特殊激勵和支持政策，政府通過采購和服務外包的方式與創(chuàng)業(yè)者進行合作，逐步讓創(chuàng)業(yè)者開拓市場。對于初創(chuàng)企業(yè)來說，政府采購和服務外包有利于小微企業(yè)積累資本發(fā)展壯大，這兩項政策工具都不容忽視。此外，在全球化浪潮下，政府也需要加強國際合作，鼓勵小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者承接國際業(yè)務，拓寬創(chuàng)業(yè)渠道和創(chuàng)業(yè)市場。最后，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工起點較低，在創(chuàng)業(yè)市場中處于相對劣勢地位，需要政府降低創(chuàng)業(yè)門檻，但顯然這類政策在農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中依舊匱乏。

(二)農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的Y維度分析

由于某些政策同時適用于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的幾個階段，因此同一政策可能會出現在不同階段，本文運用數字代表不同的創(chuàng)業(yè)階段?！?”代表創(chuàng)業(yè)種子期，“2”代表創(chuàng)業(yè)起步期，“3”代表創(chuàng)業(yè)發(fā)展期，數字組合則代表政策適用于不同階段，如“1+2”表示政策適用于創(chuàng)業(yè)種子期和起步期。Y維度所使用的政策工具如表6所示。

表 6 農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策Y維度政策工具分布表

續(xù)表 6

首先，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中各階段政策工具使用比例失衡，難以滿足不同階段返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求。從創(chuàng)業(yè)過程各階段政策工具使用占比來看：針對創(chuàng)業(yè)種子期以及同時覆蓋三個階段的政策占比最高，分別占33.9%和30.4%；單獨針對創(chuàng)業(yè)發(fā)展期的政策最少，僅占2.2%；單獨針對創(chuàng)業(yè)起步期和適用于起步期和發(fā)展期的政策次之，分別占比9.3%和15.4%。這表明農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中對創(chuàng)業(yè)種子期以及創(chuàng)業(yè)全過程的政策服務重視度較高，而單獨針對創(chuàng)業(yè)起步期和發(fā)展期的政策較為稀缺。創(chuàng)業(yè)的起步期和發(fā)展期是創(chuàng)業(yè)者從初步踏入創(chuàng)業(yè)道路到逐步發(fā)展成熟的過程，這兩個階段需要充足的資金、健全的基礎設施和完善的公共服務等，雖然有的政策覆蓋了創(chuàng)業(yè)的三個階段，但針對性不強，力度較小，需要針對創(chuàng)業(yè)各階段制定有效政策，發(fā)揮政策的推動作用。

其次，從政策工具在創(chuàng)業(yè)各階段占比來看，在創(chuàng)業(yè)種子期，政府注重營造創(chuàng)業(yè)氛圍吸引農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并且提供創(chuàng)業(yè)培訓培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)人才，有利于為農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展提供源源不斷的人才支撐。在創(chuàng)業(yè)起步期，政府傾向于使用稅收優(yōu)惠政策為創(chuàng)業(yè)的農民工減輕稅負，創(chuàng)業(yè)的前兩個階段政府則通過提供創(chuàng)業(yè)公共服務和金融服務幫助農民工更好地進入創(chuàng)業(yè)市場和進行創(chuàng)業(yè)融資。在創(chuàng)業(yè)發(fā)展期，政策工具使用較少且皆為環(huán)境型政策工具，政府還需要加強這一階段的政策支持。而在創(chuàng)業(yè)的起步期與發(fā)展期，政府也是傾向于使用法律法規(guī)和金融政策等環(huán)境型政策工具規(guī)范市場競爭以及提供融資渠道。最后，政府在返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)的整個過程中提供了許多創(chuàng)業(yè)基礎設施、公共服務方面的政策支持，也提出了許多策略性措施保障政策目標的實施。

(三)農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的Z維度分析

根據表7和圖3可知，中央層面農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度從縱向上看波動較大，其中在2006—2014年出臺的政策數量較少，政策力度較小，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)還未引起足夠的重視。轉折點發(fā)生在2015年，隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略的提出，涉及農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策達到了發(fā)布的高峰，中央層面共發(fā)布了9項與農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關的扶持政策，政策力度大，其中國務院及國務院辦公廳發(fā)布了5項相關的政策意見。2016—2021年，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策發(fā)文數量有所回落，政策力度雖沒有2015年大，但較為平穩(wěn)。其中2020年發(fā)布政策5項，這與2020年突發(fā)的新冠肺炎疫情密切相關，受疫情影響，農民工進城務工受阻，中央鼓勵農民工就地就近創(chuàng)業(yè)就業(yè)，既可以緩解城市就業(yè)壓力，也有利于引導農民工留在家鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，發(fā)展農村新業(yè)態(tài)。

圖 3 農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度得分時間分布

表 7 農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度得分統(tǒng)計表

總體而言，中央層面支持農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策力度波動起伏較大，沒有持續(xù)發(fā)力出臺農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關政策，政策供給穩(wěn)定性有待提高。但相對而言政府對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重視程度有所提高，這可能與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施后對農村的關注度提高有關聯(lián)，也能看出政府對推動農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、促進農村產業(yè)興旺和人民生活富裕的決心和毅力。

四、研究結論與政策建議

(一)研究結論

本文基于政策工具視角構建了農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的基本政策工具、創(chuàng)業(yè)過程與政策力度三維分析框架，研究顯示我國農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的三個維度層面在不同程度上都存在一定的問題，可以得出以下結論：第一，在政策工具維度層面，供給型和環(huán)境型政策工具使用過溢而需求型政策工具缺失嚴重，政策工具組合仍需進一步優(yōu)化；第二，在創(chuàng)業(yè)過程維度層面，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中各階段政策工具使用比例失衡，無法滿足農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求；第三，在政策力度維度層面，雖然返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策力度從縱向上看有所加強，但政策力度波動起伏大，缺乏穩(wěn)定性。農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系仍需進一步完善，進而更好地服務于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工群體。

(二)政策建議

1. 綜合運用多種政策工具，最大化發(fā)揮返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策效應

農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與鄉(xiāng)村振興兩者之間能夠相互促進、共同發(fā)展[24]，鄉(xiāng)村振興為農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了現實基礎與環(huán)境支撐，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶回的人才、資金、信息和技術等關鍵要素又為鄉(xiāng)村振興添磚加瓦，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。充分發(fā)揮農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)效能必須依靠政策推動，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策效應發(fā)揮則需要對政策工具進一步優(yōu)化組合。目前我國出臺的農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中，政策工具的使用仍然處于一種使用過溢和明顯缺失并存的狀態(tài)。幾乎所有的政策都使用了供給型和環(huán)境型政策工具，但與此同時，需求型政策工具卻鮮有涉及，因此需要進一步優(yōu)化政策工具組合，最大程度發(fā)揮政策對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的促進作用。在政策制定上應適當增加需求型政策工具如服務外包、政府采購和對外開放等政策工具類型的使用頻次，給予初創(chuàng)的小微企業(yè)更多發(fā)展機會，讓返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工參與到政府外包的公共服務供給和公共物品采購的市場競爭中，還可以鼓勵有一定資本和技術的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民工參與國際合作，開拓海外市場，讓農村的特色工藝品等產品走出國門。另外，還需要加強環(huán)境型政策工具中信息支持等政策工具的使用，建立創(chuàng)業(yè)信息服務平臺，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工提供覆蓋面廣、專業(yè)性強的創(chuàng)業(yè)信息服務。

2. 提高政策制定的針對性，滿足不同階段返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求

創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)的不同階段需求不同，針對性的政策更容易發(fā)揮政策的引導和支持作用。目前針對農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策中創(chuàng)業(yè)起步期和發(fā)展期的針對性政策較少，且政策工具較為單一，以環(huán)境型政策工具為主。在創(chuàng)業(yè)起步期，政府的信息支持和激勵引導非常重要，需要針對這一階段出臺與之相對應的創(chuàng)業(yè)信息支持政策和稅收減免等有利于初創(chuàng)的小微企業(yè)站穩(wěn)腳跟的創(chuàng)業(yè)政策。在創(chuàng)業(yè)發(fā)展期對于基礎設施、公共服務等保障性的設施服務需求量大，政府要制定政策搭建好返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)的公共平臺、技術平臺和區(qū)域平臺，逐步完善農村地區(qū)交通、網絡等基礎設施。另外，不同行業(yè)的創(chuàng)業(yè)需求也有所差異，因此各部委可以根據所管轄的行業(yè)或領域制定農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策，如制定農村電子商務創(chuàng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)創(chuàng)業(yè)、農產品加工創(chuàng)業(yè)等領域的創(chuàng)業(yè)扶持政策。農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)可以帶動上下游產業(yè)發(fā)展，促進農村一二三產業(yè)融合，改變農村傳統(tǒng)單一固定的發(fā)展模式，因此，政府推動農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是一個系統(tǒng)性工程，必須注重返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的階段性與行業(yè)的異質性特征，根據不同的創(chuàng)業(yè)階段和不同的創(chuàng)業(yè)領域制定針對性創(chuàng)業(yè)政策，政策資源向返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)重點領域傾斜，政策落實就更有保障。

3. 加大創(chuàng)業(yè)扶持力度，保障返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策供給穩(wěn)定性

穩(wěn)定的政策供給是農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的一大保障，我國在農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)上已經出臺了許多相關的支持政策，但政策力度存在很大的波動，政策出臺呈現出明顯的階段性特征，尤其是2015年前后出現大起大落的現象,在此之后政策出臺數量迅速下滑，政策數量的減少可能會導致政策內容老舊，無法適應新環(huán)境[25]。因此，在接下來的政策制定中，需要在前期政策的基礎上結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃綱要以及2035遠景目標的相關內容，進一步完善農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的頂層設計，時刻關注返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民工的現實需求，建立動態(tài)的農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策支持體系，提供制度支持和政策保障，在支持農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)上要持續(xù)發(fā)力，保障穩(wěn)定的政策供給。同時，加強各部門之間的協(xié)調與合作，形成系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的政策，適當提高政策頒布力度，從更高層次上推動農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的制定和施行。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工有其獨特性，是我國在全面推動鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化背景下的一個特殊群體。必須充分發(fā)揮政府引導作用，不斷優(yōu)化農村創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，給他們提供足夠的創(chuàng)業(yè)支持，將農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系更好融入我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供源源不斷的動力支撐。