秦 濤 吳靜黎 梁振英

一、引 言

隨著中國農業(yè)規(guī)?；彤a業(yè)化經營迅速發(fā)展，農業(yè)生產經營方式出現分化，農戶的金融需求也呈現多層次、多樣化發(fā)展趨勢。為盤活農村土地資本，增加農村資金供給，2008年中國人民銀行和銀監(jiān)會發(fā)布了《關于加快推進農村金融產品和服務方式創(chuàng)新的意見》，選取中部六省和東北三省有條件的市、縣進行試點，由此開始了農村土地經營權抵押貸款的實踐探索。2017 年中央一號文件提出要大力推動土地經營權抵押貸款制度的實施。2018 年通過的《關于修改〈中華人民共和國農村土地承包法〉的決定》明確提出，在不改變農村土地所有權的基礎上，將土地承包經營權細分為承包權和經營權，承包地的土地經營權可以向金融機構融資擔保。2019年的中央一號文件強調要深化農村土地制度改革，健全土地流轉規(guī)范管理制度，允許承包土地的經營權擔保融資。2020年的中央一號文件再次指出，土地經營權可依法合規(guī)抵押融資，激活農村土地的金融屬性。當前我國已有30個省(直轄市、自治區(qū))進行了農村土地經營權抵押貸款的試點。以上文件內容充分表明，我國將借助土地產權的“三權”分置逐步推進土地制度和農村金融的聯(lián)動改革，以有效抵押物和農戶信用建設為支點撬動農村金融市場，從而為緩解農業(yè)發(fā)展資金的短缺探索突破口。

從本質上看，土地經營權抵押貸款是指在所有權、承包權和經營權“三權分離”的基礎上，賦予土地經營權以抵押屬性，土地所有者以此為抵押物向金融機構申請貸款以激活土地財產屬性的活動。(1)王楊、孫蕊：《鄉(xiāng)村振興視域下土地經營權融資擔保法律制度研究》，《中國土地科學》2021年第10期。目前中國農村面臨的土地細碎化問題導致處置農村土地存在困難。不僅如此，農戶也常常因為缺乏抵押物擔保而面臨信貸排斥。(2)林建偉、劉偉平：《土地承包經營權抵押貸款的實踐異化與制度回歸——來自福建省試點情況的分析》，《東南學術》2015年第1期。土地經營權價值低、貸款額度小，會導致在土地價值認定及履行貸款合同時出現規(guī)模不經濟問題，這就大大降低了銀行提供貸款的積極性。(3)汪險生、郭忠興：《承包型土地經營權抵押貸款的實踐探索——基于對寧夏平羅縣與同心縣的比較分析》，《農村經濟》2016年第6期。因此，不能將普通性質的不動產抵押貸款操作模式簡單套用到農村土地經營權抵押貸款上。為順利開展農村土地經營權抵押貸款，就必須在運作模式上進行合理構思與選擇。陸文聰等研究了農村土地經營權抵押貸款的必要性與可行性，提出了農地抵押貸款試點需要相關配套條件。(4)陸文聰、余新平：《農村土地還權賦能的必要性及可行性》，《改革》2014年第3期。黃惠春等基于湖北天門和江蘇新沂的比較分析發(fā)現，在一定法律制度下，農村土地經營權的可抵押性很大程度上取決于農業(yè)生產力、土地流轉市場等經濟條件。(5)黃惠春、曹青、曲福田：《農村土地承包經營權可抵押性及其約束條件分析——以湖北與江蘇的試點為例》，《中國土地科學》2014年第6期。房啟明等分析了西北三地的土地經營權抵押貸款模式，提出抵押貸款制度的選擇應首先考慮適用性。(6)房啟明、羅劍朝、曹瓅：《農地抵押融資試驗模式比較與適用條件》，《華南農業(yè)大學學報》(社會科學版)2015年第3期。張龍耀等通過考察湖北武漢和山東棗莊試點的土地經營權抵押貸款模式認為，兩地的模式可作為參考范例供其他試點地參考，但抵押貸款的商業(yè)價值能否延續(xù)還有待研究。(7)張龍耀、王夢珺、劉俊杰：《農民土地承包經營權抵押融資改革分析》，《農業(yè)經濟問題》2015年第2期。王巖和萬舉通過對寧夏同心縣調研，分析土地流轉合作社這類自組織作用發(fā)揮的邊界，認為農戶與合作社締結反擔保合約是農戶獲得貸款的前提。(8)王巖、萬舉：《自組織合約治理視閾下農地經營權抵押機理研究——基于寧夏同心縣的調研》，《農林經濟管理學報》2021年第3期。

已有文獻多側重于對局部個案的描述性分析和成效評價，但各種模式分別有哪些適用條件、不同地區(qū)適合實施何種貸款模式，相關文獻研究并不充分，以至于對各地實踐探索過程中的普遍經驗及模式選擇尚未形成清晰的提煉以供各地參考。因此，比較不同土地經營權抵押貸款模式的適用條件，有助于把握土地經營權抵押貸款的模式設計及選擇?；诖耍疚倪x取目前國內具有代表性的武進模式、平羅模式、同心模式和江津模式為研究對象，研究這四種土地經營權抵押貸款的運行模式和操作流程，總結不同模式的適用條件和應用策略，希冀為國內其他地區(qū)選擇應用適合本地區(qū)特點的土地經營權抵押貸款模式提供有益參考，推進農村土地經營權抵押貸款健康發(fā)展。

二、土地經營權抵押貸款運行模式與操作流程

從2005年起，國內各地區(qū)陸續(xù)開始實施土地經營權抵押貸款試點，各試點地區(qū)根據自身經濟發(fā)展與區(qū)域經濟特征水平創(chuàng)新出了不同的運行模式(見表1)。

表1 我國土地經營權抵押貸款主要運行模式

(一)具體操作流程

從以上模式的特點和實踐情況看，土地經營權直接抵押(包括村委會推薦下直接抵押和政府審批下直接抵押)是最基礎、最直接的一種模式；存地證直接抵押引入土地信用合作社具有一定創(chuàng)新性；合作社反擔保作為農民自發(fā)的探索結果；擔保公司反擔保是目前最現代化的一種模式。為保證研究結論的普適性和全面性，本文主要討論這四種具有代表性的模式，并從每種模式選取一個代表性的試點地區(qū)進行研究和比較分析。

1.武進模式——土地經營權直接抵押

江蘇常州武進區(qū)是開展土地經營權直接抵押模式的典型代表。農戶以土地經營權作為抵押直接向金融機構申請貸款，農戶與金融機構之間不僅存在借貸關系還存在抵押關系。該模式的具體流程(見圖1)是：農工辦對農戶擁有的土地經營權進行認證，頒發(fā)土地經營權證書；農戶向村委會提出抵押貸款申請，村委會簽署意見蓋章并出具流轉合同；鎮(zhèn)土地流轉服務站對土地經營權價值進行評估；借款農戶向銀行提出貸款申請；鎮(zhèn)土地流轉服務站審核完畢轉交區(qū)農村集體資產管理辦公室，由其辦理抵押登記；銀行審查相關資料，雙方簽訂抵押貸款合同，銀行放款；待借款農戶還清全部貸款利息，經辦行出具注銷登記的書面通知，由原登記部門注銷登記手續(xù)。

圖1 武進模式：土地經營權直接抵押運行流程圖

2.平羅模式——存地證直接抵押

寧夏平羅模式也是直接抵押模式的一種。平羅模式規(guī)定土地信用合作社的存地證可用作抵押物到金融機構貸款，以存地費作為未來收益的保障，即用存地證代替土地經營權進行直接抵押。該運行模式緩解了平羅縣農戶借款過程中缺乏有效抵押標的物的問題。

圖2所示平羅模式的流程由以下幾部分組成：農戶將土地存進土地信用合作社，取得存地證；農戶向村委會提出貸款申請，征得村集體同意后向金融機構提交存地證、村委會貸款意見函等材料；金融機構委托平羅縣農村土地經營管理制度改革服務中心(以下簡稱“農改中心”)下的產權價值評估機構對農戶的土地經營權價值進行評估并出具報告；金融機構到農改中心下的抵押登記服務機構辦理抵押登記，由抵押登記服務機構統(tǒng)一保管農戶的抵押物，同時對土地經營權進行變更登記，向金融機構發(fā)放他項權利證書，作為其擁有抵押年限內土地經營權的憑證；金融機構完成各項審核后確定貸款額度，發(fā)放貸款；農戶按時償還貸款后辦理抵押注銷手續(xù)取回存地證。

圖2 平羅模式：存地證直接抵押運行流程圖

3.同心模式——合作社反擔保

寧夏同心縣是國內率先進行土地經營權反擔保抵押融資實踐的地區(qū)之一，是合作社反擔保式的典型代表，該模式核心在于中介機構，即同心縣各級土地承包經營權流轉服務合作社(以下簡稱“合作社”)。同心模式抵押貸款的實施規(guī)程主要包括六個環(huán)節(jié)(詳見圖3)。以行政村為單位成立合作社；農戶憑土地經營權入股合作社；簽署協(xié)議書，若貸款到期，社員未能償還貸款，合作社有權流轉抵押的土地經營權；貸款申請人與另外兩名社員自愿組成三人聯(lián)保小組，并承諾相互承擔債務風險；社員憑借抵押和擔保手續(xù)向農村信用社提出貸款，同時合作社及聯(lián)保小組成員需要向信用社簽訂承諾書，承諾愿意承擔連帶還款責任；經農村信用社審核后，雙方辦理貸款手續(xù)并發(fā)放貸款。

圖3 同心模式：合作社反擔保運作流程圖

4.江津模式——擔保公司反擔保

重慶江津區(qū)采用擔保公司反擔保模式，擔保公司作為抵押權人和擔保人，而農戶提供土地經營權、地上附屬物收益權和處置權作為反擔保物。在江津模式下，金融機構面對的是擔保公司的擔保而非農民或農業(yè)企業(yè)的土地經營權。

江津模式具體流程(見圖4)是：借款農戶首先征得土地發(fā)包方(村委會)和土地租出方(農民)同意并開具書面同意書；借款農戶憑借款同意書、土地流轉合同等到區(qū)農業(yè)主管部門辦理抵押登記；農戶向民間組織——花椒協(xié)會(9)花椒協(xié)會是江津區(qū)政府為發(fā)展壯大當地的花椒產業(yè)于2003年成立的。會員由花椒生產戶、加工企業(yè)、經銷商等單位組成，一般申請入會的生產戶的經營面積要達100畝以上。協(xié)會的主要作用在于搭建起會員與擔保公司間的橋梁，為會員提供技術支持、市場信息、幫助會員貸款等。協(xié)會只負責推薦名單，并不承擔連帶責任。提出貸款申請，協(xié)會依據借款農戶在以往生意中的信譽情況決定是否推薦給擔保公司；借款農戶向農業(yè)擔保公司申請借款擔保；農戶向金融機構申請貸款；經金融機構審核后雙方辦理貸款手續(xù)，并發(fā)放貸款。

圖4 江津模式：擔保公司反擔保運作流程圖

(二)模式比較

通過分析四種模式的操作流程不難發(fā)現，作為區(qū)域經濟社會發(fā)展狀況截然不同的四個試點地區(qū)，其在貸款模式、發(fā)起方式、借款對象、參與主體、貸款條件和風險管控機制方面存在明顯差異，如表2所示。

表2 四種土地經營權抵押貸款模式的比較

1.貸款模式。武進模式和平羅模式均屬于直接型抵押貸款模式，通過土地經營權直接抵押融資，農戶直接向金融機構申請貸款，但平羅模式通過存地證代替土地經營權證書作為抵押。同心模式和江津模式則屬于間接型抵押貸款模式，抵押和貸款二者分離，貸款風險從金融機構轉嫁到第三方，即團體信用擔保和專業(yè)擔保公司擔保。

2.發(fā)起方式。武進模式、平羅模式和江津模式都是在中央和地方政策指引下推行的土地經營權抵押貸款業(yè)務，是以政府命令來牽頭實施的“自上而下”的制度革新，但江津模式是同時結合民間力量成立花椒協(xié)會共同發(fā)起。同心模式則屬于“自下而上”的模式，即由“草根階層”信用社和農戶自發(fā)探索。

3.借款對象。平羅模式和同心模式主要借款對象為小農戶。平羅模式中土地經營權抵押貸款主要對象是以水稻種植為主的種植戶，而同心模式大多服務于玉米種植和牛羊養(yǎng)殖戶。武進模式和江津模式則以農業(yè)規(guī)模經營主體為主要借款對象。

4.參與主體。四種模式涉及的參與主體有借款農戶、金融機構和政府部門。四者區(qū)別主要在于是否有政府職能部門和貸款抵押物的價值評估單位參與其中。四種模式均存在各自特色的參與主體，如土地信用社、流轉合作社、特殊民間組織等。

5.貸款條件。由于武進模式和平羅模式中金融機構需承擔貸款風險，因此整體貸款利率偏高。武進模式中貸款期限小于有效承包或流轉經營年限，貸款數額小于或等于其土地經營權評估價值的70%；平羅模式中貸款年限大多在1年以內，最長控制在2年，所貸金額規(guī)定與武進模式相同；同心模式的貸款期限須控制在提供反擔保的土地經營權剩余年限范圍內，且貸款金額最高為土地經營權認定價值的80%；江津模式的貸款期限一般為1～2年，貸款金額限定在其土地經營權價值的50%以內。

6.風險管控機制。武進模式和平羅模式的不良貸款由金融機構直接負責處置，同時兩種模式都引入了政府風險補償機制分擔部分風險。平羅縣還通過設置土地經營權抵押貸款風險預警信號、創(chuàng)建產權交易平臺、制訂土地價值指導標準來最大限度降低貸款違約風險。同心模式和江津模式風險承擔者主要為第三方擔保機構。同心模式的信貸風險被嚴格控制在合作社內部，風險發(fā)生后的抵押物由合作社或聯(lián)保小組處置。江津模式的信貸風險被轉嫁給了農業(yè)擔保公司，花椒協(xié)會也起到過濾信譽不良會員的作用。

三、土地經營權抵押貸款模式適用條件與應用策略

(一)適用條件

不同土地經營權抵押貸款模式存在差異主要是受當地經濟、社會、自然等條件的影響。(10)惠獻波：《農村土地經營權抵押貸款:收入效應及模式差異》，《中國流通經濟》2019年第1期。土地經營權抵押貸款制度建設并不只是單純的金融創(chuàng)新，完善的貸款模式的構建需要具備一定的基礎條件。

1.地區(qū)經濟發(fā)展水平

試點地區(qū)的經濟發(fā)展水平會影響農戶收入及其對土地經營權抵押貸款的需求。李標等研究發(fā)現，在經濟發(fā)達的農村地區(qū)，土地經營權的價值較高，有利于降低直接抵押的處置成本和風險。(11)李標、王黎、孫煜程：《金融供給側結構性改革視角下農村土地經營權抵押貸款研究》，《理論探討》2020年第5期。而經濟發(fā)展水平也將通過地方政府財力對政府自主性和行為選擇產生間接影響。(12)李偉：《財力自主性、地方政府支出偏好及其行為選擇》，《現代財經》2014年第9期。武進區(qū)在全國農村經濟綜合實力排名位列前茅；作為“中國西部最具投資潛力100個縣”之一的平羅縣經濟水平相對較高；同心縣屬于國家貧困縣，農業(yè)人口比重大、人均收入處于中等及中等偏下水平；江津區(qū)居于重慶“一小時經濟圈”內，人均GDP位于全市前列。四個地區(qū)的人均GDP情況見表3。同時數據顯示，武進、平羅、同心、江津開展土地抵押融資試驗的當年地方財政收入占地方GDP的比重分別為8.06%、12.00%、2.46%、1.13%。從試點來看，武進僅確權頒證費用就達億元，是寧夏同心縣和重慶江津區(qū)無法承擔的。地方財政實力弱，擔負不起確權頒證、組建土地市場的費用，更無法直接由政府進行信貸風險兜底，一定程度上限制了同心及類似地區(qū)的模式選擇。

表3 2014年四個試點地區(qū)人均GDP水平 單位：萬/人

2.土地資源豐富程度

因土地經營權抵押貸款額度與土地評估價值相關聯(lián)，(13)劉璘琳：《農村土地經營權抵押貸款定價建模與因素解析——基于土地經營權及開發(fā)項目價值的隨機波動》，《西南政法大學學報》2018年第1期。豐富的耕地資源是開展土地經營權抵押貸款的前提，而土地的評估價值又取決于土地的經營收益，一般與土地面積、土地質量、土地用途等有關。(14)張曉平、崔燕娟、周日泉：《農村土地“三權分置”下承包經營權價值評估研究》，《價格理論與實踐》2017年第7期。四地耕地資源情況如表4所示。綜合來看，在四個試點地區(qū)中平羅縣的耕地資源最為豐富，武進區(qū)、江津區(qū)次之。

表4 2014年四個試點地區(qū)耕地資源情況

3.農業(yè)經營主體規(guī)模

汪險生和郭忠興研究發(fā)現，與零散化、細碎化的農地相比，規(guī)?；霓r地經營權抵押縮小了搜尋、審批、決策和監(jiān)控的范圍，從而降低了抵押貸款的信息費用和交易成本。(15)汪險生、郭忠興：《基于DEA方法的農地非農化效率研究》，《自然資源學報》2014年第6期。相較于農業(yè)大戶，普通小農戶的貸款難度較高、貸款風險大，需采用“間接型”的反擔保模式作為過渡，或者借助土地信用合作社這個中間組織來連接農戶和金融機構。因此，同心模式和平羅模式適用于以普通小農戶為主的農業(yè)經營主體地區(qū)，目前兩地的借款對象也多以小農戶為主。而江津模式是以政府主導，民間力量作為輔助，貸款多向龍頭企業(yè)和種植大戶傾斜，對普通小農戶的貸款比例較小，因此該模式適用于農業(yè)經營主體規(guī)模大的地區(qū)。武進模式的借款對象也以專業(yè)合作社、農業(yè)企業(yè)此類規(guī)模主體為主。

4.農村金融市場成熟度

金融機構是抵押貸款過程的重要主體。農村金融市場成熟度限制著土地經營權抵押貸款的規(guī)模以及風險承受能力，因此農村金融市場成熟度不同的地區(qū)適用于不同的抵押貸款模式。平羅模式和武進模式作為直接型抵押貸款模式，適用于當地設有全國性商業(yè)金融機構，且其風險管控能力強的地區(qū)，該模式對農村金融成熟度要求較高。同心模式借助土地流轉合作社作為第三方擔保機構，金融機構無需承擔過大的違約風險，因此，該模式對農村金融市場成熟度要求較低。江津模式設立了風險兜底的農業(yè)擔保公司，對當地的金融機構要求可適當放低。

表5 四種土地經營權抵押貸款模式適用條件比較

(二)應用策略

由于不同地區(qū)的經濟發(fā)達程度、土地資源豐富度、農業(yè)發(fā)展水平等存在差異，因此不存在統(tǒng)一適用于全國各地區(qū)的土地經營權抵押貸款模式。結合上述分析，本文建議各地區(qū)應結合當地的實際情況，綜合考量適用條件并實施相應策略：

1.結合地區(qū)經濟水平選擇貸款模式

考慮到不同土地經營權抵押貸款模式的運行成本存在差異，不同經濟發(fā)展水平地區(qū)應選擇不同的模式。經濟發(fā)展水平較高地區(qū)可優(yōu)先選擇直接抵押的武進模式和平羅模式以及擔保公司參與的江津模式。而經濟欠發(fā)達地區(qū)建議參考同心模式，通過組建合作社分散和管控風險。

2.將土地資源豐富度作為評判標準

土地資源的豐富程度直接決定了土地經營權抵押貸款活動的開展。人均耕地面積較大，耕地資源相對較為豐富，具備土地流轉的基礎和市場條件的地區(qū)，可采用平羅模式。人均耕地面積大但土地質量不高，土地用途受限的地區(qū)，可借鑒同心模式。相反，耕地資源相對貧瘠，人均耕地面積較小的地區(qū)，則可選擇武進模式和江津模式。

3.根據農業(yè)經營主體的規(guī)模判斷

農業(yè)經營主體規(guī)模與抵押貸款風險有著密切關系。若當地農業(yè)經營主體已具備規(guī)模化標準，經營主體實力雄厚，適合選擇武進模式和江津模式。此類貸款模式以專業(yè)合作社、農業(yè)企業(yè)等規(guī)模主體為主。若當地的農業(yè)經營主體仍以小戶為主，則平羅模式和同心模式此類有中間組織連接的貸款模式則是更優(yōu)的選擇。

4.考慮農村金融市場的發(fā)達程度

在現有的農村法律和產權制度體系下，農村金融市場不夠成熟、風險管控能力較弱的地區(qū)，鼓勵采用間接型土地經營權抵押貸款作為過渡形式，如同心模式和江津模式。農村金融市場已比較完善，當地設有全國性商業(yè)金融機構的地區(qū)，可以嘗試武進模式和平羅模式。

四、主要結論與政策建議

綜上研究發(fā)現：作為區(qū)域經濟社會發(fā)展狀況截然不同的四個試點地區(qū)，在貸款模式、發(fā)起方式、借款對象、參與主體、貸款條件和風險管控機制方面存在明顯差異。完善的貸款模式需要具備一定的基礎條件，包括地區(qū)經濟發(fā)展水平、土地資源豐富程度、農業(yè)經營主體規(guī)模和農村金融市場成熟度，因此，建議各地區(qū)應結合實際情況，因地制宜選擇貸款模式。

當前，我國大部分地區(qū)開展土地經營權抵押貸款仍然面臨諸多困難，如缺乏農業(yè)主導產業(yè)支撐，土地經營權性質模糊、抵押登記和價值評估困難、抵押物處置難，以及金融機構貸款意愿低等，因此建議各地區(qū)在貸款模式的選擇和應用過程中應重點考慮以下幾個方面的內容。

第一，培育區(qū)域農業(yè)主導產業(yè)。判斷一個地區(qū)能否試行土地經營權抵押貸款業(yè)務，首要條件是該地區(qū)是否擁有特色鮮明且發(fā)展?jié)摿薮蟮霓r業(yè)主導產業(yè)。四種土地經營權抵押貸款模式均依托當地的特色主導產業(yè)及其上下游關聯(lián)產業(yè)而設計。特色主導產業(yè)能夠保證擁有持續(xù)性、規(guī)?；霓r業(yè)金融需求，保證土地經營權抵押的市場潛力，這也是土地經營權抵押貸款取得良好效果的關鍵。

第二，明晰土地權屬關系。完備土地產權制度是保證土地經營權抵押貸款實施的基礎，具體來說就是要落實土地的“確權頒證”“還權賦能”和“三權分離”。只有將這三項產權制度予以明晰，經營主體對實現和運用這些權利所獲得經濟收益才能有穩(wěn)定預期。

第三，建立和完善土地經營權流轉登記和評估體系。設立專門的流轉登記部門和構建權威的土地評估體系是確定土地經營權價值的必要環(huán)節(jié)。金融機構更愿意接受有明確記錄且通過權威評估的土地經營權作為抵押物。在現行評估制度中，應將農地租金支付方式、農地附著物價值和預期純收益納入評估范圍內。

第四，建立完善區(qū)域性土地經營權流轉市場。完善的流轉市場可以加快土地的流轉速度，消除金融機構對抵押物處置難的擔憂，有利于信息的收集與擴散，并達到價格發(fā)現、降低風險的作用，全面盤活農村土地市場。

第五，發(fā)揮地方政府的增信作用。農村金融市場一直是我國金融市場的短板，農業(yè)經營主體與金融機構之間的信息不對稱問題較為突出，加之農業(yè)收益具有較大的不確定性，金融機構出于對借款人還款能力的考量，在發(fā)放貸款時通常持謹慎態(tài)度。因此建議在“政府引導、市場運作”的整體框架下，充分發(fā)揮地方政府的增信作用。