王帷韜

（上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030）

一、引 言

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）第五章對(duì)“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”（以下簡(jiǎn)稱行政性壟斷）作了專門規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下簡(jiǎn)稱行政主體）不得濫用行政權(quán)力，實(shí)施壟斷行為。對(duì)于行政性壟斷行為的規(guī)制，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有建議權(quán)，具體則由行政主體的上級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理。根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)與行政性壟斷相關(guān)的行政案件處理結(jié)果不盡如人意，訴訟案件也存在實(shí)質(zhì)審理率低、勝訴率低的情況[1]。

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“打破行政性壟斷”，但現(xiàn)行規(guī)定并不足以有效規(guī)制行政性壟斷行為。如果行政主體濫用行政權(quán)力，侵害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中各類參與者的合法權(quán)利，而沒(méi)有為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，那么市場(chǎng)參與者受到的損害就難以得到及時(shí)、充分、有效的救濟(jì)。如何有效治理行政性壟斷問(wèn)題，維護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益、消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益的有機(jī)統(tǒng)一，關(guān)鍵在于處理公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系。

在實(shí)踐法學(xué)領(lǐng)域，“法權(quán)說(shuō)”（1）主張以權(quán)利和權(quán)力為最基本的研究對(duì)象和分析起點(diǎn)[2]，這為規(guī)制行政性壟斷提供了一個(gè)嶄新的視角和方法。運(yùn)用它來(lái)解釋和分析行政性壟斷問(wèn)題，能夠突破外在的法行為和法現(xiàn)象，深入剖析行政性壟斷問(wèn)題的根源——即現(xiàn)行《反壟斷法》對(duì)公權(quán)力與私權(quán)利的配置沒(méi)有達(dá)到結(jié)構(gòu)上的平衡。同時(shí)，在未來(lái)的制度改進(jìn)中，“法權(quán)說(shuō)”亦有其理論優(yōu)勢(shì)，它以法定整體利益最大化（即法權(quán)最大化）為價(jià)值目標(biāo)，與“以人民為中心”的發(fā)展思想相契合，為更好實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)和有為政府的有機(jī)統(tǒng)一，保障市場(chǎng)的公平有效競(jìng)爭(zhēng)，確保人民利益的可持續(xù)發(fā)展提供了法理支持。

二、“法權(quán)說(shuō)”在行政性壟斷問(wèn)題上的應(yīng)用

（一）“法權(quán)說(shuō)”的基本觀點(diǎn)（2）

法權(quán)，指法律承認(rèn)和保護(hù)的全部利益，即法定利益在法律中的具體體現(xiàn)，在法律上分別體現(xiàn)為權(quán)利和權(quán)力?！胺?quán)說(shuō)”認(rèn)為，在法律上最重要的現(xiàn)象是權(quán)利和權(quán)力，而非權(quán)利和義務(wù)。代表個(gè)人利益的權(quán)利和代表公共利益的權(quán)力在其中相互轉(zhuǎn)化、對(duì)立統(tǒng)一[3]?！胺?quán)說(shuō)”以法權(quán)和社會(huì)整體利益為中心，追求法權(quán)總量和社會(huì)整體利益（財(cái)富）的最大化?！胺?quán)說(shuō)”提出，法權(quán)要通過(guò)合理分配達(dá)到權(quán)利與權(quán)力的結(jié)構(gòu)平衡，從而實(shí)現(xiàn)法權(quán)總量的可持續(xù)發(fā)展，最終達(dá)到法權(quán)最大化的目的。一個(gè)國(guó)家平衡的法權(quán)結(jié)構(gòu)并不要求權(quán)力、權(quán)利及其相互之間的絕對(duì)平衡，也沒(méi)有固定不變的比例標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平來(lái)確定最優(yōu)的比例[4]。

根據(jù)“法權(quán)說(shuō)”對(duì)于“權(quán)”的分類，本文提出“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法權(quán)”的概念，即在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所有受到法律承認(rèn)與保護(hù)的權(quán)利和權(quán)力的總稱，由經(jīng)濟(jì)權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)利所組成。行政性壟斷涉及的經(jīng)濟(jì)權(quán)力主要指行政主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中憑借著行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行的支配和干預(yù)的市場(chǎng)規(guī)制行為。經(jīng)濟(jì)權(quán)利，是指市場(chǎng)主體在參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所享有的法定權(quán)利。本文主要研究企業(yè)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，既包括在市場(chǎng)交易中直接享有的權(quán)利，也包括市場(chǎng)主體在與行政主體“打交道”時(shí)所具有的權(quán)利[5]。后者權(quán)利能否得以確認(rèn)和保護(hù)是前者權(quán)利能否順利實(shí)現(xiàn)的堅(jiān)實(shí)保障。在“經(jīng)濟(jì)法權(quán)最大化”的思路框架下，從而構(gòu)建經(jīng)濟(jì)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)力之間的平衡關(guān)系。

（二）競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的“權(quán)利—權(quán)力”平衡結(jié)構(gòu)

“法權(quán)說(shuō)”形象地借用物理學(xué)的概念，提出了“法權(quán)杠桿平衡理論”，以構(gòu)建“權(quán)利—權(quán)力”平衡關(guān)系。該理論可直觀地表現(xiàn)為一個(gè)“不等臂杠桿”以反映競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的“權(quán)利—權(quán)力”關(guān)系：以憲法、法律為支點(diǎn)，兩端分別代表企業(yè)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和行政主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)力；“力臂”為權(quán)利（權(quán)力）的體量，即掌握的社會(huì)財(cái)富總量；“作用力”為權(quán)利（權(quán)力）的強(qiáng)度。

當(dāng)前，我國(guó)仍處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，市場(chǎng)體系尚不健全，政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系也沒(méi)有完全理順，在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中仍存在一些來(lái)自體制機(jī)制的障礙[6]。從現(xiàn)狀看，我國(guó)行政主體所控制的經(jīng)濟(jì)權(quán)力總量大、集中程度高，相較于企業(yè)所擁有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利的體量和強(qiáng)度均更大，故此時(shí)的法權(quán)杠桿處于非平衡的狀態(tài)，見(jiàn)圖1所示。

圖1 非平衡態(tài)的法權(quán)杠桿模型

“法權(quán)杠桿平衡”要求權(quán)利和權(quán)力兩端的“力矩”相等，即要求兩端“體量×強(qiáng)度”的平衡。實(shí)現(xiàn)“權(quán)利—權(quán)力”平衡，就要增大權(quán)利端或減少權(quán)力端的“力矩”。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，二者的體量很難發(fā)生質(zhì)的變化，因此改變“作用力”的大小成為主要路徑：包括施加“外力”至權(quán)利端和減少權(quán)力端強(qiáng)度（見(jiàn)圖2）。在解決行政性壟斷問(wèn)題上，這種“外力”體現(xiàn)為反壟斷規(guī)制工作。前文在介紹“經(jīng)濟(jì)權(quán)利”時(shí)提到：市場(chǎng)主體在直接參與競(jìng)爭(zhēng)中擁有的權(quán)利能否得到保障，關(guān)鍵是在與行政主體“打交道”的過(guò)程中能否獲得公平的對(duì)待。因此，施加“外力”的重點(diǎn)在于減少權(quán)力端強(qiáng)度。即在解決行政性壟斷問(wèn)題中，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)權(quán)利與經(jīng)濟(jì)權(quán)力之間的平衡，應(yīng)首要專注于控制好行政主體的權(quán)力。

圖2 施加外力后的平衡態(tài)法權(quán)杠桿模型

（三）“法權(quán)說(shuō)”對(duì)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則”的理論超越

如何控制行政主體的權(quán)力，目前的行政法學(xué)界主要強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)統(tǒng)一?！皺?quán)責(zé)統(tǒng)一原則”是我國(guó)全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的基本原則之一，強(qiáng)調(diào)行政主體在履行管理職責(zé)時(shí)，其執(zhí)法手段必須由法律法規(guī)所賦予。行政主體違法或者不當(dāng)行使職權(quán)時(shí)，要依法承擔(dān)法律責(zé)任，即“執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”，最終實(shí)現(xiàn)的是權(quán)力和義務(wù)（責(zé)任）的統(tǒng)一[7]。權(quán)責(zé)之間的匹配不統(tǒng)一，既包括大權(quán)力與小責(zé)任之間的失衡、又包括小權(quán)力與大責(zé)任之間的失衡，導(dǎo)致行政性壟斷問(wèn)題產(chǎn)生的原因主要在前者，即由于行政主體“有權(quán)無(wú)責(zé)”導(dǎo)致的權(quán)力濫用。

“權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則”強(qiáng)調(diào)在法律實(shí)施和監(jiān)督層面建設(shè)法治政府。其中“責(zé)”，主要體現(xiàn)在“問(wèn)責(zé)”：根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》等文件，“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”始終被視作黨政機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)工作的原則之一，通過(guò)事后的責(zé)任追究來(lái)約束行政權(quán)力的運(yùn)行。有學(xué)者認(rèn)為，“權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則”要求“權(quán)力與責(zé)任在量上對(duì)等，在質(zhì)上匹配”[8]。但根據(jù)“法權(quán)說(shuō)”的分析，這種觀點(diǎn)值得商榷，行政責(zé)任相對(duì)于行政權(quán)力發(fā)生的時(shí)間較晚，屬于事后規(guī)制，且存在一定的不確定性。責(zé)任作為義務(wù)的一種存在形態(tài)，在體量上與權(quán)力并不能相提并論，因此很難達(dá)到對(duì)等匹配的效果。

“法權(quán)說(shuō)”在法理層面對(duì)當(dāng)前的“權(quán)利義務(wù)法理學(xué)”進(jìn)行了修正，認(rèn)為權(quán)利與義務(wù)并不是社會(huì)法律生活中具有基本性、全局性地位的矛盾，指出“權(quán)利義務(wù)法理學(xué)”沒(méi)有看到權(quán)利和義務(wù)背后的社會(huì)內(nèi)容與物質(zhì)基礎(chǔ)且權(quán)利和義務(wù)在總量上不相等且無(wú)法衡量，同時(shí)提出權(quán)利與權(quán)力才是最基本的矛盾[9]。“法權(quán)說(shuō)”通過(guò)權(quán)力之間的制約以及權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了“權(quán)利—權(quán)力”的平衡，是解決行政權(quán)力濫用的根本途徑，即除了“權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則”強(qiáng)調(diào)的事后權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，還應(yīng)包括行政行為做出前和實(shí)施過(guò)程中權(quán)力之間的相互制約。因此，用“法權(quán)說(shuō)”的觀點(diǎn)解決我國(guó)行政性壟斷問(wèn)題不代表對(duì)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則”的否定，而恰恰是“權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則”在理論上的繼承、發(fā)展與超越。依據(jù)“法權(quán)說(shuō)”的思路，分析行政性壟斷問(wèn)題的成因就是要找到權(quán)力關(guān)系不平衡的原因與場(chǎng)景，破解行政性壟斷問(wèn)題就是要通過(guò)構(gòu)造“權(quán)力—權(quán)力”的平衡，在行政主體行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力的事前、事中和事后做到全面依法行政，最終實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的“權(quán)利—權(quán)力”平衡結(jié)構(gòu)。

三、“法權(quán)說(shuō)”對(duì)反行政性壟斷進(jìn)程的解讀

（一）我國(guó)行政性壟斷問(wèn)題的根本成因

善除害者察其本，善理疾者絕其源。強(qiáng)調(diào)控制行政主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，首先要找到其濫用權(quán)力的動(dòng)機(jī)根源。只有找到行政性壟斷問(wèn)題的成因，才能更好地運(yùn)用“法權(quán)說(shuō)”解決行政性壟斷問(wèn)題。

關(guān)于我國(guó)行政性壟斷問(wèn)題的具體成因，有學(xué)者指出，行政主體實(shí)施行政性壟斷的動(dòng)機(jī)來(lái)源于中國(guó)的科層政治制度[10]?！皶x升錦標(biāo)賽模式”使地方官員迫切希望推動(dòng)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[11]。此舉會(huì)滋生地方保護(hù)主義，導(dǎo)致行政性壟斷的產(chǎn)生。也有學(xué)者認(rèn)為，這是因?yàn)楹荛L(zhǎng)一段時(shí)間中央和地方財(cái)政“分灶吃飯”，地方政府為自身稅收利益而有動(dòng)力進(jìn)行地域保護(hù)，從而實(shí)施行政性壟斷行為[12]。2014年中央“深化干部選拔任用和考核評(píng)價(jià)制度改革”旨在改變干部任用“唯GDP政績(jī)觀”，以及2018年“國(guó)稅地稅征管體制改革”省級(jí)以下的稅務(wù)機(jī)構(gòu)合并，但行政性壟斷問(wèn)題仍沒(méi)有得到有效解決。在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布的2019年和2020年反壟斷執(zhí)法十大典型案例中均有兩起為反行政性壟斷案件，反映出反行政性壟斷依然是未來(lái)反壟斷工作的一大重點(diǎn)[13-14]（3）。因此，探究行政性壟斷問(wèn)題的根源，僅僅從稅收利益、科層政治或其他具體現(xiàn)象出發(fā)，得到的結(jié)論往往是形而上的，并不能作為我國(guó)行政性壟斷問(wèn)題的根本成因。

其實(shí)，學(xué)術(shù)界已對(duì)此形成了一定的共識(shí)，認(rèn)為我國(guó)的行政性壟斷問(wèn)題是我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡形成的[15]。一方面，長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在制度上和思想上對(duì)我國(guó)的行政運(yùn)行機(jī)制造成了根深蒂固的影響。一些行政主體難以適應(yīng)從“運(yùn)動(dòng)員”向“裁判者”的角色轉(zhuǎn)變，政府職能的轉(zhuǎn)變不夠徹底。另一方面，實(shí)行依法治國(guó)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要。而在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，仍然有一些行政主體的法治觀念不強(qiáng)，依法行政的水平還有待提高。這些因素共同造成了行政主體“良性違法”思想的產(chǎn)生，即基于自身對(duì)所轄地區(qū)（領(lǐng)域）所謂“良好初衷”，制定與法律沖突的規(guī)章、規(guī)范性文件和競(jìng)爭(zhēng)政策等。根據(jù)“法權(quán)說(shuō)”的觀點(diǎn)，短期內(nèi)行政主體的“良性違法”行為也許會(huì)增加該地區(qū)財(cái)富，但這種財(cái)富增長(zhǎng)可能是以損害其他地區(qū)的發(fā)展為代價(jià)的，會(huì)造成法權(quán)的無(wú)謂損耗。“法權(quán)說(shuō)”認(rèn)為，肯定“良性違法”實(shí)質(zhì)上是主張可以有條件地故意違法，而違法行為危害的是國(guó)家整體利益和人民根本利益[2]。因此，“良性違法”不能成為行政主體實(shí)施行政性壟斷行為的保護(hù)傘。一切行政行為都要做到有法可依、有法必依，一切行政性壟斷行為都應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格規(guī)制。

（二）我國(guó)反行政性壟斷工作的現(xiàn)狀

我國(guó)于2008年正式施行《反壟斷法》，其中規(guī)定了多元化的立法目的。在實(shí)體制度中，盡管規(guī)定了禁止“行政性壟斷”的內(nèi)容，但《反壟斷法》第三條列舉的三類壟斷行為并不包括行政性壟斷，這被視作是對(duì)行政性壟斷行為的定性進(jìn)行了模糊化處理。同時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于行政主體的行政性壟斷行為規(guī)制只有建議權(quán)，具體的處理權(quán)則歸于該行政主體的上級(jí)行政機(jī)關(guān)。在這種“權(quán)力主導(dǎo)型”的結(jié)構(gòu)配置中，缺少權(quán)力配置的反行政性壟斷工作模式，從實(shí)踐看來(lái)盡管有一定的效果，但上下級(jí)之間存在的相關(guān)利益關(guān)系會(huì)影響規(guī)制的最終成效。根據(jù)“法權(quán)說(shuō)”的觀點(diǎn)，法權(quán)最大化與“權(quán)力主導(dǎo)型”法權(quán)結(jié)構(gòu)是相互排斥的。如果對(duì)行政主體的權(quán)力缺少制約，勢(shì)必會(huì)影響到“權(quán)利—權(quán)力”的平衡關(guān)系，失衡的法權(quán)結(jié)構(gòu)也必然會(huì)阻礙《反壟斷法》政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，強(qiáng)調(diào)法權(quán)最大化就要改革“權(quán)力主導(dǎo)型”的法權(quán)結(jié)構(gòu)。

2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），我國(guó)開始逐步建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，從源頭上約束政府權(quán)力，防止出臺(tái)損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供法治保障。但有學(xué)者指出，目前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)質(zhì)上仍主要是行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部決策進(jìn)行的自我審查機(jī)制，缺乏程序上的約束和監(jiān)督。各地方政府根據(jù)《意見(jiàn)》精神制定的具體措施往往照搬文件，缺乏結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和特點(diǎn)的針對(duì)性和可操作性措施[16]。2017年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等五部門聯(lián)合制定的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》和2021年修訂發(fā)布的《實(shí)施細(xì)則》，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)，但依然沒(méi)有改變內(nèi)部審查的本質(zhì)框架。如地方的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)席會(huì)議由本級(jí)政府負(fù)責(zé)召集，由政策制定機(jī)關(guān)來(lái)決定第三方評(píng)估的適用與否等。可以看出，當(dāng)前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度也是“權(quán)力主導(dǎo)型”法權(quán)結(jié)構(gòu)的一種具體體現(xiàn)，在此結(jié)構(gòu)中，與政策制定過(guò)程相似，審查標(biāo)準(zhǔn)的寬嚴(yán)程度仍然取決于行政主體的意志，缺少來(lái)自外部的有效監(jiān)督。由于審查機(jī)關(guān)只對(duì)本級(jí)政府和上級(jí)審查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的聲音很弱，企業(yè)在市場(chǎng)中的權(quán)利訴求并沒(méi)有在政策的制定和審查過(guò)程中得到很好的回應(yīng)。

黨的十九大報(bào)告明確提出“打破行政性壟斷”，破除行政性壟斷進(jìn)程開始強(qiáng)力推進(jìn)。黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)“加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷執(zhí)法”的再次要求和十九屆五中全會(huì)“打破地方保護(hù)，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法”的提法均彰顯了中央層面對(duì)反行政性壟斷工作的重視和決心。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2018年印發(fā)的《關(guān)于反壟斷執(zhí)法授權(quán)的通知》和2019年印發(fā)的《關(guān)于開展濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)的通知》，從制度上保障了高效統(tǒng)一權(quán)威的反行政性壟斷執(zhí)法體系，加強(qiáng)了中央與地方的執(zhí)法合力[17]。2019年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局審議通過(guò)《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），對(duì)反行政性壟斷的實(shí)體規(guī)則和執(zhí)法程序進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化。但從《暫行規(guī)定》的主要內(nèi)容看，只是沿襲了原國(guó)家工商行政管理總局的相關(guān)規(guī)定（4）。由于《反壟斷法》有關(guān)規(guī)定的限制，《暫行規(guī)定》對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置仍然沒(méi)有突破“建議權(quán)”的范圍，政府權(quán)力缺少來(lái)自反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“橫向”的強(qiáng)力制約。2020年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局印發(fā)《關(guān)于制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》，在著力構(gòu)建國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境的背景下，明確了未來(lái)反行政性壟斷的工作重點(diǎn)[17]。在“維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”“激發(fā)市場(chǎng)主體活力”的要求下，如何持續(xù)通過(guò)推進(jìn)反行政性壟斷工作來(lái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，仍是亟須解決的問(wèn)題。

（三）國(guó)外反行政性壟斷工作的啟示

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步較晚，反行政性壟斷建設(shè)較其他發(fā)達(dá)國(guó)家還不盡完善。學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)有助于更好地改善和推進(jìn)我國(guó)未來(lái)的反行政性壟斷工作。國(guó)外雖沒(méi)有具體的“法權(quán)說(shuō)”理論主張，但一些法律政策中卻不同程度地體現(xiàn)了“法權(quán)說(shuō)”所蘊(yùn)含的核心思想，這對(duì)于構(gòu)建經(jīng)濟(jì)法權(quán)的平衡結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法權(quán)最大化亦有所裨益。

首先，在事前審查方面，深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施是近期我國(guó)反行政性壟斷的工作重點(diǎn)。習(xí)近平總書記指出，強(qiáng)化反壟斷、深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求[18]。我國(guó)所建立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度并非首創(chuàng)，澳大利亞早在1995年就已經(jīng)出臺(tái)了“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策”（National Competition Policy）。澳大利亞首先制定了《競(jìng)爭(zhēng)政策改革法》，并根據(jù)該法設(shè)立國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)。國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)由聯(lián)邦政府授權(quán)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)各州的競(jìng)爭(zhēng)政策和行業(yè)協(xié)定進(jìn)行獨(dú)立審查。聯(lián)邦政府根據(jù)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)對(duì)各州競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)行情況的報(bào)告給予各州相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)償[19]。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）盛贊了澳大利亞的工作，并在《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書》中提出要將競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估有效地納入政府的日常運(yùn)作：為了讓政策制定者嚴(yán)肅對(duì)待競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估流程，就必須有獨(dú)立第三方對(duì)其工作進(jìn)行審核；為了提高政策制定者對(duì)競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工作的積極性，就必須要為競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工作增加政策上的產(chǎn)出與激勵(lì)[20]。來(lái)自澳大利亞和OECD的經(jīng)驗(yàn)符合“法權(quán)說(shuō)”關(guān)于“結(jié)構(gòu)平衡”和“法的遵守”的要求：獨(dú)立第三方的引入構(gòu)造了一種橫向的權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡，激勵(lì)制度給予行政主體主動(dòng)遵守法律的動(dòng)力。

其次，如前文所述，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)行政性壟斷問(wèn)題只有“建議權(quán)”，難以對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)的行政主體進(jìn)行有效的管制和處罰。同樣作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的俄羅斯，在蘇聯(lián)解體后經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)陣痛，為了改善經(jīng)濟(jì)就必須要解決蘇聯(lián)遺留下的低效行政問(wèn)題，行政性壟斷就是其中之一。相比于我國(guó)未將行政性壟斷列入壟斷行為的模糊處理方式，俄羅斯反壟斷法律《保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)法》強(qiáng)調(diào)該法條文直接適用于解決行政性壟斷問(wèn)題[21]。更重要的，俄羅斯根據(jù)該法賦予了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政處罰權(quán)和提起訴訟權(quán)，確立執(zhí)法機(jī)構(gòu)在面對(duì)行政性壟斷問(wèn)題上的權(quán)威性[22]。相較于世界其他國(guó)家，俄羅斯反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所擁有的權(quán)力內(nèi)容更龐大、權(quán)力設(shè)置更獨(dú)立，這使得俄羅斯在規(guī)制行政性壟斷問(wèn)題上的執(zhí)法效率更高、成效顯著[23]。根據(jù)“法權(quán)說(shuō)”的解釋，俄羅斯反行政性壟斷工作的成功來(lái)源于行政主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)“權(quán)力主導(dǎo)型”法權(quán)結(jié)構(gòu)的改革，通過(guò)橫向的權(quán)力制約，最終達(dá)到“權(quán)利—權(quán)力”平衡的效果。但反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力過(guò)大，也可能影響有為政府的建設(shè)，阻礙政府有效參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性。

最后，我國(guó)《反壟斷法》對(duì)行政性壟斷規(guī)定較為籠統(tǒng)，在有限的六條法律條文中沒(méi)有規(guī)定行為豁免的內(nèi)容，隨后出臺(tái)的相關(guān)配套法律文件中也沒(méi)有規(guī)定。美國(guó)依據(jù)“國(guó)家行為論”處理政府的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。國(guó)家行為論認(rèn)為，國(guó)家的立法司法執(zhí)法行為、地方政府的行為和依據(jù)法律表現(xiàn)國(guó)家意志的私人行為，因體現(xiàn)國(guó)家利益而可以給予豁免[24]。這里的“國(guó)家行為”實(shí)際上就是以“法權(quán)最大化”為目的實(shí)施的行為，體現(xiàn)的是國(guó)家整體利益。但究竟什么才能代表國(guó)家利益，還需要經(jīng)過(guò)詳細(xì)的論證和確認(rèn)。來(lái)自歐盟的經(jīng)驗(yàn)則對(duì)此問(wèn)題做出了一定的解答，例如其對(duì)“國(guó)家補(bǔ)助行為”（5）問(wèn)題給出了詳細(xì)的解決方案：歐盟首先規(guī)定“國(guó)家補(bǔ)助行為”適用于反壟斷條款的規(guī)制；同時(shí)在其中規(guī)定豁免情形，包括補(bǔ)助的對(duì)象必須為公共福利項(xiàng)目、使用反壟斷條款將會(huì)阻礙此項(xiàng)目的實(shí)施、豁免不會(huì)顯著影響市場(chǎng)貿(mào)易的正常運(yùn)行以及體現(xiàn)并保障公共經(jīng)濟(jì)利益等要求[25]。這種明確的豁免標(biāo)準(zhǔn)亦給我國(guó)的反行政性壟斷工作改革帶來(lái)啟示。

四、“法權(quán)說(shuō)”破解行政性壟斷問(wèn)題的思路

（一）建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但目前的制度安排在內(nèi)容上還不盡完善。作為一項(xiàng)事前審查制度，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度尚未完全發(fā)揮出反行政性壟斷“第一道防線”的重要作用。2016年《意見(jiàn)》中指出：“建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性工程。”因此，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的完善過(guò)程中，既應(yīng)考慮到反行政性壟斷目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要性和緊迫性，同時(shí)又要考慮到與行政體制改革的銜接。

首先，“法權(quán)說(shuō)”的核心是強(qiáng)調(diào)“權(quán)利—權(quán)力”平衡，重點(diǎn)任務(wù)是要控制行政主體的權(quán)力。當(dāng)前，亟須改革公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度呈現(xiàn)出的“權(quán)力主導(dǎo)型”法權(quán)結(jié)構(gòu)。由于行政性壟斷突出的行政特點(diǎn)，因此需要循序漸進(jìn)：初期要在審查程序上對(duì)政策制定者進(jìn)行進(jìn)一步約束和監(jiān)督，扎牢行政主體“不能濫用權(quán)”的籠子；后期逐步增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作中的作用，并擴(kuò)大獨(dú)立第三方的適用范圍，通過(guò)構(gòu)造橫向“權(quán)力—權(quán)力”“權(quán)利—權(quán)力”的結(jié)構(gòu)平衡，讓政策制定者更加嚴(yán)肅對(duì)待競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估流程，強(qiáng)化行政主體“不敢濫用權(quán)”的意識(shí)。同時(shí)，要改變審查工作過(guò)于內(nèi)部化的情況，在各階段加強(qiáng)“權(quán)利”的監(jiān)督：公平競(jìng)爭(zhēng)審查的相關(guān)內(nèi)容，包括審查過(guò)程和結(jié)果，都應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開并征求意見(jiàn)。市場(chǎng)中的利益相關(guān)者有權(quán)合理地提出異議，審查機(jī)關(guān)必須予以回應(yīng)和調(diào)查，發(fā)現(xiàn)確定不符合公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施需要及時(shí)修改或廢止。

其次，根本解決“良性違法”的問(wèn)題，就必須增強(qiáng)行政主體“不想濫用權(quán)”的自覺(jué)，提高行政主體遵法守法的動(dòng)力。因此，需要在現(xiàn)有的制度之上增加有效的激勵(lì)機(jī)制：中央通過(guò)對(duì)各地區(qū)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施情況進(jìn)行考察打分，根據(jù)一定的考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)表現(xiàn)合格的地區(qū)予以政策補(bǔ)貼，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異的地區(qū)予以額外的政策獎(jiǎng)勵(lì)。這種激勵(lì)機(jī)制在前期能夠促使政策制定者有足夠動(dòng)力進(jìn)行自我審查，同時(shí)也能在一定程度上緩解由自我審查向獨(dú)立第三方審查模式過(guò)渡過(guò)程中的阻力。

此外，在立法上，目前有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的相關(guān)規(guī)定均只是以規(guī)范性文件的形式下發(fā)，法律級(jí)別過(guò)低?！胺?quán)說(shuō)”強(qiáng)調(diào)法的價(jià)值，確立和維護(hù)法權(quán)分配格局需要有確定的法律規(guī)范[26]。因此，在本次《反壟斷法》修訂中，可將“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”作為新增條款，通過(guò)立法為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作提供權(quán)威性的法律依據(jù)，同時(shí)更好地規(guī)范行政主體權(quán)力的行使。

（二）增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威

在行政性壟斷的執(zhí)法權(quán)力歸屬和法律責(zé)任問(wèn)題上，要“讓老虎長(zhǎng)出牙齒”。由上級(jí)行政機(jī)關(guān)處理下級(jí)行政性壟斷行為的方式規(guī)制行政性壟斷效果有限，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所擁有的“建議權(quán)”遠(yuǎn)不足以對(duì)不同來(lái)源的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。因此，必須增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在解決行政性壟斷問(wèn)題上的權(quán)威性。

依賴于當(dāng)前的行政體制結(jié)構(gòu)，“上級(jí)機(jī)關(guān)”處理行政性壟斷案件的權(quán)力結(jié)構(gòu)在一段時(shí)間內(nèi)很難發(fā)生變化?，F(xiàn)階段增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，就是要強(qiáng)調(diào)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在反行政性壟斷工作中的重要作用，切實(shí)保障反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議權(quán)?！吧霞?jí)機(jī)關(guān)”面對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出的依法處理建議，要做到有案必查、查案必嚴(yán)，堅(jiān)決打擊行政性壟斷行為，讓反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議權(quán)“虛權(quán)實(shí)化”。同時(shí)，在存在上下級(jí)隸屬關(guān)系的行政治理模式的現(xiàn)狀之下，仍應(yīng)按照“法權(quán)說(shuō)”的要求，從行政關(guān)系內(nèi)部對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約。通過(guò)層級(jí)更高的國(guó)家機(jī)關(guān)，如全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院（而非反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)），通過(guò)立法程序進(jìn)一步細(xì)化、規(guī)范和完善行政法上有關(guān)層級(jí)監(jiān)督的內(nèi)容，對(duì)實(shí)施行政性壟斷行為的直接責(zé)任人員落實(shí)更加嚴(yán)格的行政問(wèn)責(zé)制度。

但毫無(wú)疑問(wèn)，在“法權(quán)說(shuō)”的框架下，缺少來(lái)自橫向的權(quán)力制約和市場(chǎng)主體的權(quán)利監(jiān)督的行政性治理模式并不是長(zhǎng)久之計(jì)。由于經(jīng)濟(jì)權(quán)力行使的體量和強(qiáng)度都遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)權(quán)利，增強(qiáng)權(quán)威性的重點(diǎn)應(yīng)放在賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一定的執(zhí)法權(quán)?！斗磯艛喾ā窇?yīng)當(dāng)明確行政性壟斷是該法規(guī)定的壟斷行為之一，使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有法可依?，F(xiàn)階段可以先給予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在面對(duì)嚴(yán)重違法行為時(shí)跨行政區(qū)劃的執(zhí)法權(quán)，具體情形由國(guó)務(wù)院進(jìn)行授權(quán)，執(zhí)法過(guò)程中可與省級(jí)政府協(xié)同開展。在未來(lái)逐步改變行政性治理模式，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)行政性壟斷行為進(jìn)行監(jiān)管處理。

為保證有效監(jiān)管，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為行政性壟斷的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還必須與參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政主體保持相對(duì)獨(dú)立。因此，在未來(lái)的行政體制改革中，可將反壟斷執(zhí)法歸為中央事權(quán)，由中央反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，地方政府不再享有反壟斷職能，從而構(gòu)造出“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)—地方行政主體”之間橫向的“權(quán)力—權(quán)力”結(jié)構(gòu)平衡?？紤]中央反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)過(guò)大的辦案壓力，可以將執(zhí)法權(quán)分散到地方反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。但為了保持反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性，具體做法可以仿照“垂直管理單位”的管理模式，將反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管理從政府序列中分離出來(lái)，以消除地方保護(hù)主義等不利因素的影響。

（三）完善行政性壟斷的豁免機(jī)制

《反壟斷法》第五章列舉了六種行政性壟斷的典型表現(xiàn)形式，但并沒(méi)有規(guī)定有關(guān)行政性壟斷豁免的內(nèi)容。對(duì)行政性壟斷的模糊化處理，某種意義上可視為缺少執(zhí)法權(quán)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)須考慮在反壟斷調(diào)查中遇到的豁免問(wèn)題。但隨著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的不斷推進(jìn)，中央對(duì)于行政性壟斷治理的日益重視，需要建構(gòu)與行政性壟斷規(guī)章制度相配套的、成系統(tǒng)的豁免機(jī)制。

在進(jìn)行行政性壟斷的豁免機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，須以“法權(quán)最大化”為考量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)，企業(yè)利益、消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益的平衡與統(tǒng)一。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)，中央強(qiáng)調(diào)要讓市場(chǎng)形成公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境，也要讓政府提高效率效能，共同增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。強(qiáng)調(diào)豁免，是為了解決對(duì)政府用權(quán)“一管就死”、無(wú)法更好發(fā)揮政府作用的缺陷。完善豁免，更是要避免對(duì)政府控權(quán)“一放就亂”、破壞公平有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的問(wèn)題。因此，完善行政性壟斷的豁免立法，必須要掌握放權(quán)和控權(quán)的平衡，厘清行政性壟斷的邊界，設(shè)計(jì)豁免的前提條件，嚴(yán)格控制適用豁免的具體情形，用好這只“看得見(jiàn)的手”。

建構(gòu)完善的行政性壟斷豁免制度，首先要求做出行政性壟斷行為的行政主體需要論證其實(shí)施該行為是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。社會(huì)公共利益的范圍必須明確列舉且不能過(guò)于寬泛，絕不能允許行政主體以地方局部利益為借口，干涉和操縱市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)開放統(tǒng)一的社會(huì)主義大市場(chǎng)。具體豁免的范圍初步可先參照《反壟斷法》對(duì)壟斷協(xié)議豁免的規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助等社會(huì)公共利益。其次，豁免必須具有必要性，豁免行為要與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益有直接因果關(guān)系。如果沒(méi)有豁免并不會(huì)影響社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，則不應(yīng)該適用豁免制度。最后，豁免需要遵循比例原則。豁免制度是不同法益權(quán)衡的結(jié)果，只有在“利大于弊”的情況下，才能對(duì)行政性壟斷行為進(jìn)行豁免。

五、結(jié) 語(yǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)提出要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，新時(shí)代經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題在于處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系[27]。行政性壟斷問(wèn)題是行政主體濫用公權(quán)力、破壞市場(chǎng)秩序的頑瘴痼疾。破除行政性壟斷，是民之所望、政之所向，是全面依法治國(guó)和全面深化改革的必然要求。“法權(quán)說(shuō)”為此提供了一種嶄新的分析方法與解決思路，通過(guò)構(gòu)造橫向經(jīng)濟(jì)權(quán)力之間的結(jié)構(gòu)平衡，最終實(shí)現(xiàn)“權(quán)利—權(quán)力”的經(jīng)濟(jì)法權(quán)平衡，這將為新時(shí)代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

注 釋

（1）“法權(quán)說(shuō)”是由童之偉教授創(chuàng)建的理論，早期又稱“法權(quán)中心主義”或“法權(quán)中心說(shuō)”，最早應(yīng)用于法理學(xué)和憲法現(xiàn)象的研究。近年來(lái)，逐漸有學(xué)者將其運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法、金融法等部門法領(lǐng)域，“法權(quán)說(shuō)”的相關(guān)理論得到了進(jìn)一步的充實(shí)和發(fā)展。

（2）以下關(guān)于“法權(quán)說(shuō)”的諸多基礎(chǔ)論點(diǎn)，除已標(biāo)記參考文獻(xiàn)之處外，系筆者根據(jù)上海交通大學(xué)郭延軍教授的《憲法學(xué)》授課內(nèi)容加以理解和反思而形成。

（3）2019年的兩起案件分別為：浙江省氣象局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案（對(duì)省內(nèi)民營(yíng)與國(guó)有防雷檢測(cè)企業(yè)實(shí)施差別化待遇并設(shè)置不平等市場(chǎng)準(zhǔn)入條件），黑龍江省哈爾濱市交通運(yùn)輸局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案（要求市內(nèi)所有網(wǎng)約車安裝指定型號(hào)定位裝置）；2020年的兩起案件分別為：山東省濟(jì)寧市財(cái)政局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案（對(duì)國(guó)營(yíng)和私營(yíng)公交公司在財(cái)政補(bǔ)貼中區(qū)別對(duì)待），湖南省懷化市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案（要求瓶裝燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)整合業(yè)務(wù)、拒絕企業(yè)恢復(fù)自主經(jīng)營(yíng)）（4）相關(guān)規(guī)定具體指：2009年5月26日原國(guó)家工商行政管理總局令第41號(hào)公布的《工商行政管理機(jī)關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為程序規(guī)定》，2010年12月31日原國(guó)家工商行政管理總局令第55號(hào)公布的《工商行政管理機(jī)關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》。

（5）“國(guó)家補(bǔ)助行為”是“國(guó)家行為”的一種表現(xiàn)形式。國(guó)家補(bǔ)助行為如超出合理限度，即實(shí)質(zhì)構(gòu)成行政性壟斷。