李光全

今天的城市更新不光是老舊小區(qū)的拆建更新、傳統(tǒng)歷史街區(qū)的文化復(fù)興更新、低效土地深度開(kāi)發(fā)問(wèn)題，更應(yīng)該包括現(xiàn)代城市區(qū)域因產(chǎn)業(yè)選擇不合適帶來(lái)的片區(qū)更新問(wèn)題。

城市更新對(duì)城市功能的改善和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。城市更新是城市功能的重新定位和城市動(dòng)能的重新發(fā)現(xiàn)，是推廣以節(jié)約利用空間和能源、復(fù)興衰敗城市地域、提高社會(huì)混合特性為特點(diǎn)的新型城市發(fā)展模式。城市更新必須力求更新后的城市要優(yōu)于原先的城市功能，既實(shí)現(xiàn)城市新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)植入后城市功能、城市經(jīng)濟(jì)的顯著提升，也實(shí)現(xiàn)原有城市文化的保育、活化和原有用地低效的改善等。城市更新要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，必須有效破解城市更新中的問(wèn)題和矛盾。

大更新和小更新的選擇

過(guò)往舊城更新中，大拆大建、拆舊建新的模式常常較為流行。但城市大規(guī)模的拆建可能會(huì)對(duì)城市風(fēng)貌、城市設(shè)計(jì)、城市文化等帶來(lái)新的破壞，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

城市更新必要結(jié)合城市實(shí)際、結(jié)合城市更新地塊的實(shí)際，看如何從大更新和小更新、微更新之間尋找到平衡。對(duì)于這一矛盾和問(wèn)題，要加大城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)的研究，注重城市更新規(guī)劃和具體更新中“留白”的使用，對(duì)問(wèn)題的調(diào)查、摸排、分析和思考要加大系統(tǒng)性思維和方法的使用，注重大更新與小更新、微更新之間的科學(xué)組合、微更新與微更新之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。同時(shí)要提前預(yù)防城市更新可能存在超出預(yù)期規(guī)劃的問(wèn)題，面對(duì)更新中可能存在的人口容量大、居住密度大、更新強(qiáng)度大等困境，不能將更新停留在低標(biāo)準(zhǔn)的改造，必須在更新中考慮區(qū)域的交通壓力、停車壓力和基礎(chǔ)設(shè)施的承載力問(wèn)題，謀劃好人口密度的有效疏散和居住生活環(huán)境質(zhì)量的顯著改善，切實(shí)避免已更新區(qū)域后面臨二次更新、二次改造等問(wèn)題。建議搭建城市更新的公眾參與平臺(tái)，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問(wèn)題，拓展公眾參與城市更新決策的渠道，形成黨委負(fù)責(zé)、政府主導(dǎo)、公眾參與、民主協(xié)商的城市更新治理機(jī)制，完善利益共享機(jī)制，注重聽(tīng)取公眾訴求，在更新區(qū)域中實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的全覆蓋，推進(jìn)城市更新公共服務(wù)均等化。此外，應(yīng)該立足現(xiàn)代意義上審視、謀劃更新話題，今天的城市更新不光是老舊小區(qū)的拆建更新、傳統(tǒng)歷史街區(qū)的文化復(fù)興更新、低效土地深度開(kāi)發(fā)問(wèn)題，更應(yīng)該包括現(xiàn)代城市區(qū)域因產(chǎn)業(yè)選擇不合適帶來(lái)的片區(qū)更新問(wèn)題。尤其后者的更新可能在短期內(nèi)因資金問(wèn)題更新后續(xù)經(jīng)濟(jì)效益受到一定影響，如將這一類區(qū)域的更新與傳統(tǒng)意義的更新結(jié)合起來(lái)，便能更好地形成更新的互動(dòng)互促效應(yīng)。

政府和市場(chǎng)誰(shuí)是城市更新主體

城市更新需要大量資金的持續(xù)投入。城市更新主體的選擇，其背后涉及的是采取什么樣方式獲取、使用資金的選擇問(wèn)題。過(guò)往舊城改造中，拆除原有建筑建住宅建商業(yè)的，多數(shù)容易在短期實(shí)現(xiàn)資金的平衡并獲得較為豐厚的投資回報(bào)，企業(yè)為主體的特點(diǎn)比較突出和明顯。當(dāng)然，在以外部企業(yè)主體進(jìn)行更新改造的過(guò)程中，政府也會(huì)從更新區(qū)域板塊價(jià)值改善的角度，進(jìn)一步提出商業(yè)設(shè)施配套、公共設(shè)施配套等要求，體現(xiàn)出來(lái)更新主體企業(yè)為主、政府參與的特征。

發(fā)達(dá)國(guó)家在城市有機(jī)更新中，通常運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制，采用公私合營(yíng)模式，實(shí)施多主體合作開(kāi)發(fā)。政府設(shè)置一些激勵(lì)機(jī)制，比如，政府的產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行引領(lǐng)，培育期經(jīng)營(yíng)過(guò)程中給予稅收減免、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等政策來(lái)減輕城市有機(jī)更新的難度。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的城市更新經(jīng)驗(yàn)，按照責(zé)權(quán)利對(duì)等原則，城市更新區(qū)域的配套公共設(shè)施由政府負(fù)責(zé)，可以以經(jīng)營(yíng)性與準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性進(jìn)行運(yùn)營(yíng)的由競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)負(fù)責(zé);針對(duì)產(chǎn)權(quán)清晰、歸屬明確的城市項(xiàng)目更新，建議以原有業(yè)主按照城市更新規(guī)劃、更新規(guī)范自行籌資更新，而政府可以適當(dāng)給予補(bǔ)貼補(bǔ)助。同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)行債券、成立基金等形式推進(jìn)社會(huì)化融資，引進(jìn)實(shí)力雄厚、知名度高，在老舊城區(qū)改造、城市更新、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，減輕政府財(cái)政壓力，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)資金的良性流動(dòng)，提升城市更新運(yùn)營(yíng)效率。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)效益如何兼顧

城市更新不僅是對(duì)建筑物等硬件設(shè)施進(jìn)行改造，也是對(duì)各種生態(tài)環(huán)境、文化環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能業(yè)態(tài)、社會(huì)心理等軟環(huán)境進(jìn)行延續(xù)與更新，是一項(xiàng)涉及到多方面、多領(lǐng)域的復(fù)合型城市話題。如何處理好部分與整體、近期與遠(yuǎn)期、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的利益平衡，事關(guān)城市更新的成敗和城市更新的可持續(xù)性。

城市更新不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)收益的選擇問(wèn)題。城市更新不能只考慮經(jīng)濟(jì)利益或最大化追求經(jīng)濟(jì)利益，需要考慮對(duì)歷史文化的保護(hù)和活化、需要對(duì)城市原有空間結(jié)構(gòu)和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行保護(hù)和傳承，從而實(shí)現(xiàn)城市更新與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化發(fā)展的有效兼顧、協(xié)同發(fā)展。所以，當(dāng)城市更新區(qū)域面臨人口擁擠、產(chǎn)業(yè)落后、交通擁堵、公共設(shè)施不足等問(wèn)題時(shí)，需要在城市更新總體規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，立足經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的兼顧合理優(yōu)化設(shè)計(jì)城市空間結(jié)構(gòu)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、疏散人口壓力，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)復(fù)興、人口復(fù)興和文化復(fù)興的最優(yōu)目標(biāo)。此外，城市待更新區(qū)域多數(shù)生活、就業(yè)、醫(yī)療、教育設(shè)施老化、未達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，所以城市更新必須將居民居住條件和人居環(huán)境改善納入考慮范疇，將居民的改造意愿、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、群體社會(huì)資本等內(nèi)容納入更新中統(tǒng)籌考慮，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的、有機(jī)的城市更新。

改造改建的要素注入

實(shí)行城市更新行動(dòng)，不是對(duì)城市老舊建筑的簡(jiǎn)單翻新、原有老城板塊生活場(chǎng)景的簡(jiǎn)單情景復(fù)原，而是要考慮專業(yè)思維提升城市更新品質(zhì)內(nèi)涵和要素導(dǎo)入實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)空間更新等問(wèn)題。城市更新不能光講復(fù)原、講情懷，今天城市更新之后區(qū)域可能面臨的消費(fèi)者除了城市原住民外還有更多可能吸引的群體。講好城市故事，是要深挖故事內(nèi)涵、發(fā)掘故事的獨(dú)特性、創(chuàng)新故事的傳播性，避免陷入簡(jiǎn)單復(fù)制網(wǎng)紅墻但效果卻網(wǎng)紅不經(jīng)濟(jì)的尷尬困境。

對(duì)城市歷史、文化的發(fā)掘一定要遵照歷史的方法，不能用營(yíng)銷的方法、以偏蓋面、以局部替代整體的方法對(duì)待歷史、文化的發(fā)掘。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，文化城區(qū)、歷史項(xiàng)目的更新后，其深度旅游或消費(fèi)的對(duì)象對(duì)知識(shí)和體驗(yàn)融合性更高。比如青島里院的更新改造，如何分類、組團(tuán)差異化地進(jìn)行總體統(tǒng)籌和考慮十分關(guān)鍵。青島里院更新中，其傳統(tǒng)意義上居住的功能必然會(huì)被淡化，需要深度思考的是如何將現(xiàn)代意義上的科教、創(chuàng)新、文旅等業(yè)態(tài)注入后，它又不僅僅是這樣的業(yè)態(tài)，應(yīng)該呈現(xiàn)出與其他區(qū)域這樣業(yè)態(tài)布局完全不同的體驗(yàn)感，只有這樣功能才真正意義上實(shí)現(xiàn)迭代更新、空間再造。當(dāng)然，不同更新區(qū)域原有的歷史文化、地質(zhì)地貌可能會(huì)存在差異性，經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益的統(tǒng)籌兼顧就意味著立足具體情況與先進(jìn)城市理念的結(jié)合，尤其是關(guān)注城市獨(dú)有文化景觀、城市特色文化內(nèi)涵、城市主要文化要素的保護(hù)和傳承，形成科學(xué)、彈性、開(kāi)放的城市空間保護(hù)體系，為現(xiàn)實(shí)更新和未來(lái)發(fā)展保留一定的彈性空間。

（作者系青島市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任、中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)生態(tài)宜居委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)）

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