王暉

摘 要：在城市轉型發(fā)展背景下，城市更新項目不僅要考慮社會經濟發(fā)展、城市繁榮，還需要重視人們生活質量改善、城市文化的保留。實踐中由于城市更新項目開發(fā)周期較長、利潤率較低，面臨資金嚴重不足的問題。文章針對現(xiàn)有融資模式存在的局限，提出在我國城市更新項目中運用PPP模式，并對其運作流程及運用中需注意的關鍵問題進行探討。

關鍵詞：城市轉型發(fā)展;城市更新;PPP模式

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）09-0024-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.09.024

最早起源于西方國家的城市更新概念，是這些國家為了解決城市在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題而采取的一系列措施。第一次城市更新研討會于1958年8月在荷蘭召開，會議就城市更新內容進行了說明。深圳在2009年10月頒布的全國首部《城市更新辦法》中首次正式引入“城市更新”理念。在2021年召開的全國人民代表大會和人民政治協(xié)商會議的政府工作報告中明確指出，“十四五”時期要積極發(fā)展新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進城市更新，這既是黨中央在城市發(fā)展的新階段、新形勢和新要求下做出的重要戰(zhàn)略部署，也是推動我國城市高質量發(fā)展的必然選擇。由于城市更新項目建設周期長、參與方多、錯綜復雜，常常面臨較高風險，而且項目對資金的需求量大，融資的困難制約著城市更新的進程。因此，本文提出在我國城市更新項目中運用PPP模式，并對其關鍵問題進行探討。

1 我國城市更新項目的融資現(xiàn)狀

所謂城市更新，是針對城市在發(fā)展過程中存在的那些已經不適應現(xiàn)代化經濟發(fā)展、必須要改變的地方，有計劃地對其進行拆遷、改建，從而使城市得以重新發(fā)展和繁榮。目前城市更新項目的資金來源主要是政府的財政撥款、政府平臺公司向銀行貸款、土地出讓、企業(yè)自有資金。其中，政府財政資金投入是城市更新項目的重要部分，但政府財政收入有限，并且政府需要投資建設的領域較多，無法保障城市更新項目的資金需求;而政府平臺公司向銀行融資的方式資金成本和管理成本都比較高，大量貸款導致債臺高筑，融資能力減弱;在房地產市場蕭條時，土地出讓收入減少;企業(yè)自有資金不足，融資能力弱，而且企業(yè)投資建設的項目由于缺乏政府監(jiān)管，企業(yè)因追求自身利益最大化而變更規(guī)劃，降低開發(fā)質量，最終無法實現(xiàn)城市更新的目的，這些問題都亟待解決。

學者齊建敏通過對我國舊城改造的融資現(xiàn)狀進行剖析發(fā)現(xiàn)問題，設計融資模式評價指標，對可供選擇的融資模式運用SWOT法及層次分析法進行決策。高廣春對遼寧省棚戶區(qū)改造融資模式進行研究，指出政府在項目融資過程中扮演著重要角色，充分利用政策扶持因素，從國家開發(fā)銀行爭取更多的貸款并鼓勵拓展其他融資渠道，建立多元組合融資模式以獲得充足的資金保障棚改項目的順利進行。徐文舸通過對美國、英國等發(fā)達經濟體投融資模式的研究，發(fā)現(xiàn)特定的財稅制度安排、提供政府專項資金補助、進行針對性的金融創(chuàng)新等均是解決城市更新項目的資金需求較為有效的做法。這些研究對我國城市更新項目融資模式的選擇提供了思路。

2 我國城市更新項目運用PPP模式的意義

PPP模式泛指政府與社會資本之間為提供公共產品或服務而建立的各種長期合作關系，包括BOT、TOT、BOO、ROT、BTO等。PPP模式運用于城市更新項目具有以下四點意義。

2.1 能有效拓寬城市更新項目融資渠道

老舊小區(qū)、街區(qū)的改造、城中村的拆遷、歷史文化遺產的保護等都需要資金投入，現(xiàn)有融資渠道獲得資金量有限，阻礙城市更新進程。PPP模式下政府通過引入多元化的社會投資，能為城市更新項目開拓融資渠道，緩解項目建設中資金不足的問題。

2.2 有利于提高城市更新項目服務的水平

政府投資建設項目由于沒有競爭關系，通常是高投入低產出，經濟效益和管理效率都不高。而社會投資者對城市更新項目進行投資是出于盈利目的，希望這些項目能讓其得到穩(wěn)定和優(yōu)厚的報酬。為此，社會投資者會在項目的建設運營過程中采用先進的技術、規(guī)范的制度、科學的管理模式，這將有利于城市更新項目管理效率及服務質量的提高。

2.3 有利于項目風險的控制

在綜合考慮法律法規(guī)與公共利益的基礎上，PPP模式將風險分配給能夠更好控制那些風險的一方，與政府承擔全部風險的項目建設方式相比，針對性增強，風險控制成本降低，但風險控制的效率得到提高，提升了項目的綜合價值。

2.4 有利于實現(xiàn)城市轉型發(fā)展的目標

城市轉型發(fā)展要求城市發(fā)展不能只考慮經濟效益，而應該把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，要體現(xiàn)社會效應、經濟效益、生態(tài)效益的有機統(tǒng)一。城市更新項目采用PPP模式涉及的利益相關者包括：政府部門、社會投資者、SPC、金融機構、工程承包公司、原材料供應商、用戶等，他們各自在項目中充當不同角色，承擔不同職責。利益相關方的關系，以合同形式進行管理，項目合同從項目系統(tǒng)總目標出發(fā)明確約定了每一個利益相關者責、權、利，形成約束，并且整個項目實施過程中政府都進行監(jiān)督，避免城市更新中“重經濟、輕社會”的問題，從而有利于實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾各方利益，這正是城市轉型發(fā)展的目標。

3 PPP模式運用于城市更新項目的運作流程

PPP模式在城市更新項目中的運用可分為以下六個階段。

第一階段，項目所處行業(yè)分析。為了項目的成功，政府要對采用PPP模式的背景以及合作的環(huán)境進行充分研究，如項目的目標、政治環(huán)境、法律法規(guī)、項目利益相關者等。通過行業(yè)分析，政府能夠明確在城市更新項目中運用PPP模式已經具備的條件和所要做的準備工作。

第二階段，項目的識別。PPP模式主要適用于那些具有收費功能、可以獲取收益、具有潛在利潤的項目，PPP項目主要由政府發(fā)起。

第三階段，項目準備。這一階段的工作包括：組建PPP項目的管理架構，項目實施所需技術的準備，社會資本方的付款與收入分析、政府需要提供補貼的分析，利益相關方的參與，項目實施方案的編制及審核。

第四階段，項目采購。政府通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等采購方式選擇社會投資方，并與選定的合作者簽署項目合同。

第五階段，項目的執(zhí)行。這一階段的主要任務是成立項目公司，進行融資，對項目的實施進行監(jiān)督檢查。

第六階段，項目移交。特許期結束，政府按照項目合同的約定收回項目資產。

4 我國城市更新項目運用PPP模式應注意的問題

盡管將PPP模式運用于城市更新項目有很多優(yōu)勢，但是城市更新項目涉及國有資產的建設管理，投資主體多元化、項目利益相關方眾多、項目周期長，為了項目的順利實施，應注意以下問題。

4.1 需要營造科學透明、系統(tǒng)全面的政策環(huán)境

科學透明、系統(tǒng)全面的政策環(huán)境是改善項目融資軟環(huán)境的重要標志之一。結合實際發(fā)展需要，在完善已經出臺各項政策的同時，圍繞改善發(fā)展軟環(huán)境的需要，適時制定和出臺一系列易于理解、便于操作的政策措施，著力改善當?shù)氐耐顿Y環(huán)境，構建一個有利于經濟社會發(fā)展的政策環(huán)境。一方面，政府應該將社會經濟發(fā)展規(guī)劃、經濟結構調整計劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重點招標、投標項目和相關法規(guī)、規(guī)章及政策措施向社會公布，從而增強政策的透明度;另一方面，應該完善政策的監(jiān)督、協(xié)調、溝通機制，建立專門的政策監(jiān)察機構，對各級政府出臺的各項政策貫徹落實情況進行檢查，確保政策不到位、承諾不兌現(xiàn)等問題能夠被及時發(fā)現(xiàn)和解決，同時還要確保政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

4.2 需要健全法制、創(chuàng)建公平公正的法制環(huán)境

首先，國家應對政府和社會資本合作項目進行全國統(tǒng)一立法，同時，為了最大限度地與當?shù)厍闆r相符，還需要針對某一具體項目或地區(qū)進行專門的調整，即單項立法及制定地方規(guī)章。

其次，政府要加強制度建設和標準化建設，將私人資本引入城市更新項目，如果操作不當或者考慮不夠全面就會使國有資產的產權及其價值受到威脅，如何使國有資產在PPP模式中不僅實現(xiàn)保值增值，而且保證產權的清晰是政府應該始終關注的問題。所以，在城市更新項目PPP模式運行過程中應以產權交易相關法規(guī)為基礎，建立起完善的產權交易相關的規(guī)章制度及標準的操作程序，使國有資產得到很好的保護。

最后，應該對每一個執(zhí)法機構、執(zhí)法崗位的工作內容、具有的權限、執(zhí)法程序以及相對應的責任進行明確規(guī)定，完善行政執(zhí)法責任制并認真落實。

4.3 需要有具體的管理和推動部門

城市更新項目PPP模式實施過程中需要進行項目跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)問題，完全依靠民間投資者是無法辦到的，需要有專門的管理部門給予支持、關注、指導、推動。在英國，政府商務辦公室的Private Finance Unit為國家PPP的政策單位，整體項目實施策略、項目實施及合同管理作業(yè)程序由該機構負責制定，除此該機構還通過開發(fā)相關軟件為地方政府具體實施提供協(xié)助，定期檢查各部門的實施過程、技巧及能力并公開信息以供各界參考。

4.4 要提高操作程序的透明度

招標條件要公開透明化，保證所有有能力的競標者能夠公平的參與競爭;招標手段的科學化，可以借助現(xiàn)代化技術，避免人為操控;評標專家的專業(yè)化與隨機性，可以建立評標專家的數(shù)據(jù)庫和檢索系統(tǒng)，招標時用戶可以隨機選取專家，從而提高招標透明度。

4.5 要對特許權協(xié)議的內容進行規(guī)范與完善

作為城市更新項目PPP模式實施的重要依據(jù)，特許權協(xié)議中規(guī)定了政府和社會投資者的權利和義務。因此，特許權協(xié)議的規(guī)范與完善程度直接關系到項目的順利實施。政府相關部門應根據(jù)國家的相關政策以及已經成功實施的PPP項目的有關條款，編制“城市更新項目PPP模式特許權標準協(xié)議”的范本。

4.6 要建立健全PPP模式退出機制

PPP模式中的社會資本方會在項目特定階段進入或退出項目。政府不僅要管理好如何引進社會資本參與基礎設施建設，更應該設計出健全的退出機制指導社會資本正常退出。科學完善的退出機制直接影響到社會資本的利益，缺乏健全的退出機制會使社會資本望而卻步。

參考文獻：

[1]齊建敏.舊城改造項目融資模式研究[D].天津：河北工業(yè)大學，2012（12）.

[2]高廣春.棚戶區(qū)改造的融資模式研究——基于中國遼寧的案例分析[J].財貿經濟，2014（2）.

[3]徐文舸.城市更新投融資的國際比較與啟示[J].國際經貿導刊，2020（11）.

[4]王松江，王敏正.PPP項目實施指南[M].昆明：云南科技出版社，2015：4-8.

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