楊 曄

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?70228）

一、問(wèn)題的提出

自2018 年開(kāi)始，海南逐步探索、推進(jìn)中國(guó)特色的自由貿(mào)易港建設(shè)，有關(guān)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的相關(guān)文件、政策與規(guī)定不斷得以出臺(tái)與落實(shí)。海南自由貿(mào)易港建設(shè)主要受到三個(gè)因素的影響：首先，海南自由貿(mào)易港是國(guó)家的重要布局和重大戰(zhàn)略舉措，政策導(dǎo)向與引領(lǐng)決定著海南自由貿(mào)易港建設(shè)的方向與定位，即：著眼于國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展大局，統(tǒng)籌科學(xué)謀劃與研究，體現(xiàn)對(duì)外開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)全球化的重大舉措，此為普遍性的“政策戰(zhàn)略”因素；(1)習(xí)近平：《在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話》，《今日海南》2018年第4期。其次，對(duì)自由貿(mào)易港的建設(shè)需要結(jié)合海南傳統(tǒng)的歷史特色，通過(guò)對(duì)中國(guó)歷史與傳統(tǒng)文化的研究，更為深刻地把握歷史發(fā)展的規(guī)律，重視吸取歷史經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)定文化自信，更好地面向未來(lái)建設(shè)，此為相對(duì)特殊的“歷史文化”因素；(2)參見(jiàn)楊鳳城：《習(xí)近平黨史觀與中共黨史研究》，《中共黨史研究》2020年第1期。最后，海南本地獨(dú)特的社會(huì)環(huán)境與地理因素的特點(diǎn)，也是影響海南自由貿(mào)易港建設(shè)的重要因素之一。正如習(xí)近平所言，“海南是我國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，地理位置獨(dú)特，擁有全國(guó)最好的生態(tài)環(huán)境，同時(shí)又是相對(duì)獨(dú)立的地理單元，具有成為全國(guó)改革開(kāi)放試驗(yàn)田的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”，可以說(shuō)海南自由貿(mào)易港的規(guī)劃與建設(shè)，需要結(jié)合當(dāng)?shù)鬲?dú)特的地理、生態(tài)與社會(huì)環(huán)境，此為具有本土特殊性的“區(qū)域地理”因素。(3)習(xí)近平：《在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的講話》，《今日海南》2018年第4期。

此三個(gè)因素反映在海南自由貿(mào)易港建設(shè)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，自由貿(mào)易港的經(jīng)濟(jì)體系、對(duì)外貿(mào)易、國(guó)際交流等更具備普遍性的經(jīng)驗(yàn)，受“政策戰(zhàn)略”因素的影響更為顯著。隨著海南自由貿(mào)易港建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)際交流與流動(dòng)的深入，因自由貿(mào)易而產(chǎn)生的矛盾糾紛將增加，貧富差距亦會(huì)加大，社會(huì)隱患與治安犯罪等問(wèn)題自然也會(huì)在一定程度上增加。如何在海南的自由貿(mào)易港建設(shè)中，依舊保持當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)秩序穩(wěn)定與人民生活幸福，對(duì)海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理問(wèn)題的研究顯得非常必要。因此，海南自由貿(mào)易港建設(shè)需要在把握普遍性的“政策戰(zhàn)略”因素的基礎(chǔ)上，綜合考慮相對(duì)特殊的“歷史文化”因素與特殊的“區(qū)域地理”因素，并堅(jiān)持以人民為中心的理念與觀點(diǎn)，有序地推進(jìn)海南自由貿(mào)易港的建設(shè)。

然而，對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)中“社會(huì)治理”的研究顯得較為單薄。主要集中在整體與具體兩個(gè)層次：一方面，是從宏觀視角分析海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理的問(wèn)題與建議。如：有的認(rèn)為海南自由貿(mào)易港相關(guān)制度的建設(shè)有利于治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的”自由貿(mào)易港治理體系；(4)石徑：《構(gòu)建科學(xué)有效的自貿(mào)港治理體系》，《中華工商時(shí)報(bào)》2020年06月03日第003版。有的認(rèn)為海南自由貿(mào)易港建設(shè)需要建立基層社會(huì)治理的新格局，并做到相關(guān)方面的舉措；(5)夏鋒：《以全方位大力度改革創(chuàng)新推進(jìn)自貿(mào)港治理能力現(xiàn)代化》，《海南日?qǐng)?bào)》2020年10月23日第A08版。有的認(rèn)為海南自由貿(mào)易港的治理能力現(xiàn)代化，需要全方位、大力度地進(jìn)行改革，其中包含“以共建共治共享為基本目標(biāo)創(chuàng)新社會(huì)治理”。(6)苗延紅：《關(guān)于自貿(mào)港背景下創(chuàng)新基層社會(huì)治理的思考》，《今日海南》2020年第10期。另一方面，是對(duì)海南自由貿(mào)易港的具體內(nèi)容進(jìn)行介紹與分析。如：有的認(rèn)為海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理、法治制度和風(fēng)險(xiǎn)防控體系三部分內(nèi)容的關(guān)聯(lián)度高，應(yīng)將其進(jìn)行一體化的建設(shè)；(7)譚波：《海南自貿(mào)港社會(huì)治理、法治制度、風(fēng)險(xiǎn)防控體系的一體化設(shè)計(jì)》，《今日海南》2020年第10期。有的認(rèn)為“智慧海南”是海南當(dāng)下自由貿(mào)易港建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，需推進(jìn)和提高市域與縣域社會(huì)治理的智慧化水平；(8)林必恒：《提升自貿(mào)港市（縣）域社會(huì)治理智慧化水平》，《海南日?qǐng)?bào)》2020年12月08日第B04版。有的認(rèn)為海南自由貿(mào)易港的城市治理，需要將剛性管理與柔性服務(wù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城市治理的精細(xì)化，并提出相應(yīng)的建議舉措。(9)林必恒：《自貿(mào)港城市社會(huì)治理精細(xì)化的建議》，《海南日?qǐng)?bào)》2020年08月12日第A07版。

可見(jiàn)，對(duì)海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理部分研究，絕大多數(shù)關(guān)注的僅是國(guó)家戰(zhàn)略與制度創(chuàng)新方面的問(wèn)題，而未將其與傳統(tǒng)社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)、海南本地特殊實(shí)情相結(jié)合。換言之，海南自由貿(mào)易港建設(shè)中的社會(huì)治理方面，不僅需要在制度層面規(guī)劃與創(chuàng)新，更需要結(jié)合海南本地傳統(tǒng)社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)特色，從而推進(jìn)新時(shí)代海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理建設(shè)。具體而言，一方面在研究要點(diǎn)與邏輯上，在“當(dāng)代制度設(shè)計(jì)”與“傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上尋求“共同邏輯”與“不同特質(zhì)”，展現(xiàn)海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理建設(shè)中需要考慮的主要內(nèi)容；另一方面，在研究形式與思路上，將海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理的傳統(tǒng)資源和現(xiàn)代創(chuàng)新之間進(jìn)行聯(lián)接，分析其關(guān)聯(lián)與相似的治理邏輯特點(diǎn)；以及由其差異、轉(zhuǎn)變之處，反映當(dāng)代海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理建設(shè)的長(zhǎng)處與關(guān)鍵。對(duì)此問(wèn)題的研究，不僅有助于在自由貿(mào)易港社會(huì)治理建設(shè)中考慮海南地方實(shí)情，結(jié)合利用傳統(tǒng)治理的經(jīng)驗(yàn)與資源，更能厘清自由貿(mào)易港社會(huì)治理建設(shè)中的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新路徑。

二、海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理體制的制度邏輯

海南自由貿(mào)易港建設(shè)出臺(tái)的一系列相關(guān)政策與文件，不斷形成和豐富了“創(chuàng)新社會(huì)治理”的現(xiàn)代格局與制度方案。對(duì)海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理的現(xiàn)代制度構(gòu)建，不僅要體現(xiàn)從整體到具體的兩大主線，也要展現(xiàn)靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的視角及其兩種相對(duì)的思路差異。

（一）海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理的整體設(shè)計(jì)

海南自由貿(mào)易港建設(shè)陸續(xù)出臺(tái)的相關(guān)政策與文件，以四個(gè)階段中的六個(gè)文件和最終的《海南自由貿(mào)易港法》為典型代表。最早的“草創(chuàng)”時(shí)期，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》，海南地方也相應(yīng)形成“學(xué)習(xí)貫徹”的“決定”；(10)參見(jiàn)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2018年第13期，第5-13頁(yè)；《中共海南省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的重要講話精神和〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的決定》，《今日海南》2018年第5期。至“初建”階段，以國(guó)務(wù)院印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》）為代表，加快促進(jìn)建設(shè)高水平的中國(guó)特色自由貿(mào)易港，海南地方則有相應(yīng)的貫徹落實(shí)該方案的具體決定；(11)參見(jiàn)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年06月02日第001版；《中共海南省委關(guān)于貫徹落實(shí)〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》，《海南日?qǐng)?bào)》2020年06月15日第A01版?！奥鋵?shí)”階段，海南地方制定出臺(tái)的《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新行動(dòng)方案（2020-2022年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)方案》）和《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新任務(wù)清單（2020-2022年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《任務(wù)清單》），是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的“制度集成創(chuàng)新”，突出特色與具體落實(shí)；“成果”階段的代表是《海南自由貿(mào)易港法》的出臺(tái)，其不僅是自由貿(mào)易港建設(shè)法制成果的前期總結(jié)，更是海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理建設(shè)的重要指向。可以說(shuō)，海南自由貿(mào)易港一系列相關(guān)政策文件的出臺(tái)，將中央整體布局與地方具體設(shè)計(jì)緊密結(jié)合，《行動(dòng)方案》與《任務(wù)清單》更是直接落實(shí)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體要求，重在強(qiáng)調(diào)對(duì)海南自由貿(mào)易港的制度設(shè)計(jì)與制度創(chuàng)新。不同階段有關(guān)“社會(huì)治理”的文件，展現(xiàn)對(duì)海南自由貿(mào)易港不同階段的社會(huì)治理建設(shè)的不同要求。

根據(jù)四個(gè)階段中的相關(guān)文件，對(duì)有關(guān)“社會(huì)治理”的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行整體視角的分析：首先，在“草創(chuàng)”階段有“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”部分，包括“健全改善民生長(zhǎng)效機(jī)制”“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”“深化行政體制改革”三個(gè)部分。(12)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2018 年第13 期，第10-11頁(yè)。而海南地方的“決定”中有“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，不斷完善公共服務(wù)體系”，包含“堅(jiān)決打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”“提升社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平”“織密扎牢民生保障網(wǎng)”與“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”四個(gè)部分。(13)《中共海南省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的重要講話精神和〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的決定》，《今日海南》2018年第5期。其次，在“初建”階段也專(zhuān)門(mén)設(shè)置“社會(huì)治理”的內(nèi)容，有“深化政府機(jī)構(gòu)改革”“推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變”“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，以及“創(chuàng)新生態(tài)文明體制機(jī)制”四個(gè)部分；(14)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年06月02日第001版。海南針對(duì)《總體方案》的“決定”則是主要集中在“堅(jiān)持共建共治共享，建立與海南自由貿(mào)易港發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)治理和公共服務(wù)體系”一部分內(nèi)容上。(15)《中共海南省委關(guān)于貫徹落實(shí)〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》，《海南日?qǐng)?bào)》2020年06月15日第A01版。再次，在“落實(shí)”階段，《行動(dòng)方案》中要求進(jìn)行“社會(huì)治理的制度集成創(chuàng)新”；(16)《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新行動(dòng)方案》，《海南日?qǐng)?bào)》2020年10月27日第A03版?！度蝿?wù)清單》中列舉了八項(xiàng)在社會(huì)治理領(lǐng)域的創(chuàng)新制度要求。(17)《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新任務(wù)清單》，《海南日?qǐng)?bào)》2020年10月27日第A03版。最后，前期“成果”總結(jié)階段，《海南自由貿(mào)易港法》對(duì)“社會(huì)治理制度”提出了明確的導(dǎo)向：

海南自由貿(mào)易港構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的海南自由貿(mào)易港治理體系，推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，提高社會(huì)治理智能化水平，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度。(18)《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2021年第5期，第963-969頁(yè)。

此條不僅直接針對(duì)“社會(huì)治理”領(lǐng)域，其涉及的內(nèi)容也較為豐富，包括海南自由貿(mào)易港治理體系的三大特點(diǎn)，重點(diǎn)在機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、矛盾預(yù)防化解機(jī)制、智能化等方式，以及共建共治共享的目標(biāo)。可見(jiàn)，不同階段的制度設(shè)計(jì)對(duì)“社會(huì)治理”領(lǐng)域的要求有明顯不同。主要對(duì)三大部分進(jìn)行延續(xù)關(guān)注：一是“體制改革”，主要散見(jiàn)于不同階段的文件其他部分中，如海南省文件中有“進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整和黨政機(jī)構(gòu)改革”；海南針對(duì)《總體方案》的“決定”中，還有“推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)、法定機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”；《行動(dòng)方案》中要求“黨政機(jī)關(guān)的設(shè)置、職能權(quán)限、管理方式等制度集成創(chuàng)新”。此部分是“社會(huì)治理”領(lǐng)域中制度創(chuàng)新的體制保障與制度基礎(chǔ)。二是“社會(huì)民生生態(tài)”，包括脫貧工作、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)民生保障，以及生態(tài)試驗(yàn)區(qū)等諸多內(nèi)容，此部分包含類(lèi)型多樣，是社會(huì)治理制度創(chuàng)新的核心追求與基本職能。三是“共建共治共享”，此部分是“社會(huì)治理”領(lǐng)域最為主要的制度形式與目標(biāo)追求，是社會(huì)治理制度創(chuàng)新的中心環(huán)節(jié)與主要手段。

簡(jiǎn)言之，自由貿(mào)易港社會(huì)治理的不同階段，“組織體制改革”“社會(huì)民生生態(tài)”和“共建共治共享”作為海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理的制度創(chuàng)新，是整體設(shè)計(jì)中三個(gè)最主要的內(nèi)容。形成了“機(jī)構(gòu)改革”“職能轉(zhuǎn)變”為前提基礎(chǔ)，“共建共治共享的社會(huì)治理格局”為主要內(nèi)容與環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新，“民生改善與生態(tài)文明”作為最終追求與目標(biāo)的整體設(shè)計(jì)邏輯。

（二）海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理的具體舉措

同樣，根據(jù)四個(gè)階段中的相關(guān)文件與法律，在三個(gè)成邏輯性與體系性的主要部分之下，海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)也有具體的舉措。

首先，對(duì)于“組織體制改革”方面的具體舉措，可概括為以下五個(gè)主要內(nèi)容：一是，“放管服”的改革，強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)，給予地方省級(jí)政府更多自主權(quán)。二是，行政區(qū)劃的改革，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人口地理、資源稟賦、歷史人文、民族區(qū)域自治等因素相結(jié)合。(19)參見(jiàn)《中共海南省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的重要講話精神和〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的決定》，《今日海南》2018年第5期。三是，政府機(jī)構(gòu)的改革，主要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌使用各類(lèi)編制資源，將相近的部門(mén)、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)集中，推動(dòng)職能相近部門(mén)合并，由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理，實(shí)行大部門(mén)制的改革，精簡(jiǎn)黨政機(jī)構(gòu)。四是，人員設(shè)置的改革，在機(jī)構(gòu)合并與精簡(jiǎn)的趨勢(shì)下，行政人員重在監(jiān)管方面業(yè)務(wù)，并且對(duì)專(zhuān)業(yè)人員的聘請(qǐng)進(jìn)行市場(chǎng)化的體制轉(zhuǎn)變，吸引人才集聚。(20)參見(jiàn)《中共海南省委關(guān)于貫徹落實(shí)〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》，《海南日?qǐng)?bào)》2020年06月15日第A01版。五是，政府職能的轉(zhuǎn)變，重在對(duì)社會(huì)活動(dòng)的監(jiān)管；結(jié)合網(wǎng)絡(luò)信息化平臺(tái)與現(xiàn)代信息技術(shù)，提升政府服務(wù)和治理水平，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放。五個(gè)部分之間形成一定的邏輯關(guān)系，即核心在于權(quán)力下放，提升地方社會(huì)治理的精細(xì)化水平，并且從上而下依靠區(qū)劃的設(shè)計(jì)調(diào)整、機(jī)構(gòu)的合并與精簡(jiǎn)，以及人員精簡(jiǎn)與聘用三方面對(duì)政府體制進(jìn)行改進(jìn)，并且最后在職能方面強(qiáng)調(diào)信息化與共享化，提升服務(wù)水平?？梢哉f(shuō)，形成了從上至下以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為核心，區(qū)劃規(guī)劃、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員改革與職能轉(zhuǎn)變等多種手段的組織體制改革與創(chuàng)新內(nèi)容。

其次，對(duì)于“社會(huì)民生生態(tài)”的具體舉措，可概括為以下三個(gè)方面：一是脫貧與鄉(xiāng)村振興。脫貧是海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理較早階段的重要要求，要求建立穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，相對(duì)應(yīng)各層級(jí)的主體責(zé)任機(jī)制，以產(chǎn)業(yè)與就業(yè)為關(guān)鍵，并且建立返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警和動(dòng)態(tài)幫扶機(jī)制；與此同時(shí)，鄉(xiāng)村振興與治理也是以脫貧與民生為核心，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與脫貧目標(biāo)，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，以及鄉(xiāng)村治理的制度機(jī)制。(21)參見(jiàn)《中共海南省委關(guān)于貫徹落實(shí)〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》，《海南日?qǐng)?bào)》2020年06月15日第A01版。二是，民生改善與社會(huì)事業(yè)。與民生相關(guān)的社會(huì)事業(yè)內(nèi)涵豐富：教育文化方面，要求進(jìn)行教育綜合改革，及社會(huì)文明大行動(dòng)，并建設(shè)公共數(shù)字文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；(22)參見(jiàn)《中共海南省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的重要講話精神和〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的決定》，《今日海南》2018年第5期。勞動(dòng)就業(yè)方面，要求完善勞動(dòng)用工制度，實(shí)行就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策等；社會(huì)救助方面，創(chuàng)新社會(huì)救助模式，全面實(shí)施全民參保計(jì)劃；醫(yī)療衛(wèi)生方面，進(jìn)行醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，引進(jìn)島外優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療資源；住房方面，防止房?jī)r(jià)大起大落，建立健全住房供應(yīng)保障體系；健身方面，推進(jìn)公共體育服務(wù)設(shè)施建設(shè)；養(yǎng)老方面，建設(shè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。三是，在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，主要集中于“生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)”“國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)”“國(guó)家公園自然保護(hù)地建設(shè)”與“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)”四大部分。(23)參見(jiàn)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年06月02日第001版。可以說(shuō)，形成了以“脫貧與鄉(xiāng)村振興”為中心追求，“民生改善與社會(huì)事業(yè)”為主要內(nèi)容，“生態(tài)文明建設(shè)”為基礎(chǔ)保障的職能體系。

最后，對(duì)于“共建共治共享”的具體舉措，可以概括為以下七個(gè)部分：一是戶籍改革與人口數(shù)據(jù)，要求對(duì)人口動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和分析，并且相對(duì)應(yīng)的是深化戶籍制度改革，放寬戶口遷移政策。二是社會(huì)保障體系，主要是以社會(huì)保障卡為載體，包含養(yǎng)老、失業(yè)與工傷保險(xiǎn)，低保等救助，都表現(xiàn)了對(duì)個(gè)體方面工作的落實(shí)與保障。三是行業(yè)、商會(huì)等組織建設(shè)、糾紛解決，重在給予行會(huì)、協(xié)會(huì)、商會(huì)等自主權(quán)，進(jìn)而參與社會(huì)治理活動(dòng)。四是基層群眾自治組織建設(shè)，主要在于形成“簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”及賦予更多“基層治理權(quán)限”，促進(jìn)體制創(chuàng)新。五是社會(huì)信用體系建設(shè)，形成對(duì)“守信”與“失信”兩方面行為進(jìn)行鼓勵(lì)與抑制的機(jī)制。六是信息化與智能化，重在利用人工智能技術(shù)建設(shè)信息化平臺(tái)，并且實(shí)行多種平臺(tái)數(shù)據(jù)之間的聯(lián)動(dòng)，建設(shè)“四位一體”新機(jī)制。(24)參見(jiàn)《中共海南省委關(guān)于貫徹落實(shí)〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》，《海南日?qǐng)?bào)》2020年06月15日第A01版；《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新行動(dòng)方案》，《海南日?qǐng)?bào)》2020年10月27日第A03版。七是各類(lèi)社會(huì)服務(wù)，如養(yǎng)老服務(wù)體系、教育與醫(yī)療資源引入，食品安全監(jiān)管，住房保障，遏制黃賭毒等多方面內(nèi)容。(25)參見(jiàn)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2018年第13期，第10頁(yè)；《中共海南省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上的重要講話精神和〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的決定》，《今日海南》2018年第5期。此七個(gè)部分看似雜亂，但歸納起來(lái)可分為四個(gè)層面，即：在“個(gè)人”方面的戶籍、人口與社會(huì)保障；在“組織”方面重在行會(huì)、商會(huì)與基層群眾的自治組織；在“平臺(tái)”方面的信用體系與智能化聯(lián)通平臺(tái)；在具體“服務(wù)”上的養(yǎng)老、食品、住房與醫(yī)療等。可以說(shuō)，形成了從“個(gè)人”與“組織”為主體的需求、“平臺(tái)”與“服務(wù)”為手段表現(xiàn)的治理方式。

總言之，海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理，從不同階段的政策和要求來(lái)看，包含以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為核心，區(qū)劃、機(jī)構(gòu)、人員與職能等多種方式的“組織體制改革”；脫貧與鄉(xiāng)村振興為追求，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)為內(nèi)容，生態(tài)建設(shè)為基礎(chǔ)的“社會(huì)民生生態(tài)”；以及從“個(gè)人”與“組織”，構(gòu)建“平臺(tái)”與“服務(wù)”的“共建共治共享”三個(gè)主要內(nèi)容。

三、海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理體制的傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)

傳統(tǒng)海南地方社會(huì)治理的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)與體系，一方面是基于整個(gè)傳統(tǒng)中國(guó)官方治理制度的普遍性為背景，另一方面也融合了海南的地域特色。以整個(gè)傳統(tǒng)中國(guó)的地方治理經(jīng)驗(yàn)為前提機(jī)制，并且特別關(guān)注傳統(tǒng)海南的地方社會(huì)治理的內(nèi)容，可以為當(dāng)代的海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理的制度設(shè)計(jì)和建設(shè)提供有益的參考和借鑒，主要體現(xiàn)在“靜態(tài)組織建設(shè)”“具體職能作用”“動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制”三個(gè)方面。

（一）組織人員的精簡(jiǎn)

傳統(tǒng)中國(guó)地方治理體制中的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)與方式，從靜態(tài)與整體的視角進(jìn)行考察，表現(xiàn)在社會(huì)治理體制中的組織架構(gòu)方面。我們分析從秦漢時(shí)期到明清時(shí)期的傳統(tǒng)海南，發(fā)現(xiàn)其在地方社會(huì)治理中組織與人員有著精簡(jiǎn)化和集約化的特點(diǎn)。

傳統(tǒng)地方社會(huì)治理組織設(shè)置精簡(jiǎn)化的特點(diǎn)，最主要體現(xiàn)在組織數(shù)量的控制與治理組織設(shè)置兩方面上。首先，治理組織數(shù)量方面的精簡(jiǎn)。傳統(tǒng)地方與基層治理的組織數(shù)量，在長(zhǎng)時(shí)間的跨度上保持較為穩(wěn)定的設(shè)置。從秦漢時(shí)期到明清時(shí)期，各地人口急劇增加，而縣級(jí)政府與治理組織卻保持較為穩(wěn)定的水平，基本是在一千一百多個(gè)至一千三百多個(gè)數(shù)量之間。(26)林輝煌：《傳統(tǒng)政治文化與中國(guó)鄉(xiāng)村治理》，《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第4期。較為穩(wěn)定的治理組織數(shù)量，反映的是傳統(tǒng)地方與基層治理模式的成熟與穩(wěn)固，在治理事務(wù)繁多的情況下，地方治理組織內(nèi)的人員得到充分的利用。其次，組織運(yùn)行成本方面的精簡(jiǎn)。在以“縣”作為社會(huì)治理所開(kāi)展的基本單位前提下，意味著傳統(tǒng)基層治理組織中保留一位地方主官，面對(duì)繁雜的事務(wù)，治理輔助人員從胥吏身份向幕友等州縣主官私人聘請(qǐng)的人員轉(zhuǎn)變，或者類(lèi)似書(shū)吏與衙役，國(guó)家并不提供薪資薪酬，社會(huì)治理成本因此治理方式而大大精簡(jiǎn)與減少。(27)尤陳?。骸肚宕?jiǎn)約型司法體制下的“健訟”問(wèn)題研究——從財(cái)政制約的角度切入》，《法商研究》2012年第2期。最后，海南治理組織設(shè)置方面的精簡(jiǎn)。從傳統(tǒng)海南的地方治理組織的內(nèi)在結(jié)構(gòu)來(lái)看，其組織設(shè)置也較為精簡(jiǎn)。從海南的“公署”設(shè)置來(lái)看，海南各縣的治理組織與部門(mén)，有明確與穩(wěn)定的設(shè)置，除了縣公署為主要的辦公地點(diǎn)，其他普遍設(shè)置了“申明亭、旌善亭”“陰陽(yáng)學(xué)”“醫(yī)學(xué)”“存留倉(cāng)”“預(yù)備倉(cāng)”“河泊”“養(yǎng)濟(jì)院”“海南道”“公館”“布政分司”和“鋪舍”等；其中“申明亭、旌善亭”“陰陽(yáng)學(xué)”“醫(yī)學(xué)”大多數(shù)縣在明朝中后期都已廢止，展現(xiàn)海南各地區(qū)為滿足最基本職能要求的組織設(shè)置。(28)［明］戴熺、歐陽(yáng)燦總裁：［明］蔡光前等纂修，《萬(wàn)歷瓊州府志》，海口：海南出版社，2003年，第144-163頁(yè)。

傳統(tǒng)基層社會(huì)治理在組織建構(gòu)上，還無(wú)法完全展現(xiàn)此種精簡(jiǎn)化的特點(diǎn)，反而在基層人口與事務(wù)增加的同時(shí)，人員配置上依舊保持精簡(jiǎn)的特點(diǎn)。一方面，從縱向與宏觀來(lái)看，在不同歷史時(shí)期組織人員構(gòu)成有精簡(jiǎn)特點(diǎn)。從秦漢到明清時(shí)期，不僅是縣級(jí)組織數(shù)量較為穩(wěn)定，而且其職官人員設(shè)置上具備穩(wěn)定性?；臼窃诘胤街鞴俚摹翱h令”之外，還增加了一些具備官方編制的輔助性人員，如縣丞、縣尉、主簿和典史等。(29)程幸超：《中國(guó)地方行政制度史》，成都：四川人民出版社，1992年，第29、48、139、180、225頁(yè)。另一方面，從橫向與具體的視角看，明清時(shí)期海南的治理組織內(nèi)人員配置也有精簡(jiǎn)特點(diǎn)。如傳統(tǒng)時(shí)期海南在“府”一級(jí)的“職官”中，從宋代開(kāi)始就有較為詳細(xì)的記載，如郡守、通判和節(jié)度推官，元代有安撫使、安撫副使與安撫僉事，明代是知府、同知、通判、推官，在地方社會(huì)治理中有正式官職的人員數(shù)量可以說(shuō)是極少的。(30)［明］戴璟修，張?jiān)赖茸?，王佐修纂：《嘉靖廣東通志初稿·瓊州府》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2006年，第43-48頁(yè)。而傳統(tǒng)海南各縣的“職官”或者“秩官”記錄中也極為精簡(jiǎn)，如康熙時(shí)期儋州的職官僅分為“文職”“儒職”與“武職”三類(lèi)；(31)［清］韓祐重修：《康熙儋州志》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2006年，第47-63頁(yè)。曾棗莊、劉琳主編：《全宋文》（第二百五十四冊(cè)），上海：上海辭書(shū)出版社，2006年，第174頁(yè)。光緒年間臨高縣的“職官”，有“知縣”“縣丞”“教諭”“訓(xùn)導(dǎo)”“主簿”“典史”等；(32)［清］聶緝慶、張延主修，桂文熾、汪瑔纂修：《光緒臨高縣志》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?004年，第251-264頁(yè)。澄邁縣分為“職官”與“官師”兩大類(lèi)，其職官除了與臨高縣有相同之處外，還有“巡檢”“典史”“河泊所”“驛丞”“城守”和“營(yíng)官”；而作為“官”的僅有“知縣”“縣丞”“主簿”“流寓”，而“教職”偏重于“師”的范疇。(33)［清］龍朝翊主修，陳所能等纂修：《光緒澄邁縣志》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2006年，第277-330頁(yè)。甚至明代還有對(duì)少量的組織人員進(jìn)行裁減的記錄，即“裁減昌化、陵水、感恩、定安、會(huì)同、樂(lè)會(huì)六縣六房并所屬司吏二十三名、典吏四十八名”。(34)［明］戴璟修，張?jiān)赖茸?，王佐修纂：《嘉靖廣東通志初稿·瓊州府》，第73頁(yè)。

簡(jiǎn)言之，傳統(tǒng)中國(guó)與海南在地方社會(huì)治理的組織設(shè)置上有值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，即在于組織和人員的精簡(jiǎn)化與集約化。通過(guò)組織精簡(jiǎn)減少治理成本，符合整體治理戰(zhàn)略與基本職能；而人員精簡(jiǎn)則保證了治理的有效運(yùn)行，滿足了各項(xiàng)地方治理的需求。

（二）治理重點(diǎn)的職能

傳統(tǒng)社會(huì)的基層治理在職能和重點(diǎn)方面，主要是為了滿足地方治理的需求，側(cè)重于“治理職能”，包括“教化”“賦役”與“治安”三大不同的治理重點(diǎn)與職能要求。首先，“教化”是傳統(tǒng)中國(guó)與海南地方社會(huì)治理活動(dòng)的職能前提。教化事務(wù)被認(rèn)為是州縣主官進(jìn)行治理的主要職責(zé)，被稱(chēng)之為“州縣選官教導(dǎo)，乃教化本原”；(35)汪圣鐸點(diǎn)校：《宋史全文》，北京：中華書(shū)局，2016年，第1728頁(yè)。教化在傳統(tǒng)基層社會(huì)不同層次都廣泛存在，如：

十二教以達(dá)民性。三物以興之。八刑以糾之。皆治民之法也。比、閭、族、黨、州、鄉(xiāng)以施教化。(36)［清］李文炤撰，《周禮集傳》，長(zhǎng)沙：岳麓書(shū)社，2012年，第319頁(yè)。

或者官府要求在地方設(shè)立具體機(jī)構(gòu)與組織，進(jìn)而推廣教化，如“令五城設(shè)立公所講解開(kāi)諭，以廣教化，直省府州縣亦皆舉行鄉(xiāng)約”。(37)楊一凡，宋北平主編；［清］伊桑阿等纂：《大清會(huì)典康熙朝》，南京：鳳凰出版社，2016年，第618頁(yè)。具體在明清時(shí)期海南地方社會(huì)的治理情況而言，主要通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)教化職責(zé)的“學(xué)校”開(kāi)展教化活動(dòng)。明代在海南設(shè)置“府學(xué)”與各縣的“縣學(xué)”，稱(chēng)之為“瓊州府儒學(xué)”“瓊山學(xué)”“澄邁學(xué)”“臨高學(xué)”等，還有“社學(xué)”與“書(shū)院”的記錄。(38)［明］戴璟修，張?jiān)赖茸?，王佐修纂：《嘉靖廣東通志初稿·瓊州府》，第100-108頁(yè)。此外，傳統(tǒng)與海南的地方社會(huì)治理還會(huì)通過(guò)“人物”的宣揚(yáng)與榜樣塑造，促進(jìn)治理活動(dòng)中教化的展開(kāi)，其體例中的鄉(xiāng)賢、忠烈、忠義、孝友、懿行、卓行、篤善、耆舊、耆老、列女、貞婦、節(jié)烈等內(nèi)容，間接反映了朝廷“禮義教化”的正統(tǒng)文化標(biāo)準(zhǔn)。

其次，“賦役”是傳統(tǒng)中國(guó)與海南地方社會(huì)治理活動(dòng)的主要職能。傳統(tǒng)地方與基層的治理活動(dòng)，有關(guān)戶籍管理和賦役制度作為其中的主要內(nèi)容。如明清基層的管理組織重在賦役的管理：

天下各府、州、縣編賦役黃冊(cè)，編賦役黃冊(cè)，以一百一十戶為里，推丁多者十人為長(zhǎng)，余百戶為十甲。凡十人，歲役里長(zhǎng)一人，管攝一里之事。城中曰坊，近城曰廂，鄉(xiāng)里曰里。(39)楊一凡，宋北平主編；［清］伊桑阿等纂：《大清會(huì)典康熙朝》，第1504頁(yè)。

還有官員的評(píng)價(jià)如“君治州縣，聽(tīng)決精明，賦役有法，民畏信而便安之”，賦役在傳統(tǒng)治理活動(dòng)中是重要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；(40)［清］姚鼐纂集，胡士明、李祚唐標(biāo)校：《國(guó)學(xué)典藏古文辭類(lèi)纂》，上海：上海古籍出版社，2016年，第526頁(yè)。并且，從反面來(lái)看“賦役”的職能，關(guān)乎地方與基層的治理效果，如“州縣之弊多矣，惟賦役不均為甚，非法有所未盡也”。(41)［清］韓祐重修：《康熙儋州志》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2006年，第47-63頁(yè)。曾棗莊、劉琳主編：《全宋文》（第二百五十四冊(cè)），上海：上海辭書(shū)出版社，2006年，第174頁(yè)。而具體在海南明清時(shí)期的地方治理活動(dòng)來(lái)看，嘉靖年間“賦役”方面的內(nèi)容，包括“戶口”“田賦”“課科”“差役”“均平”等；(42)［明］戴璟修，張?jiān)赖茸?，王佐修纂：《嘉靖廣東通志初稿·瓊州府》，第133-145頁(yè)。至萬(wàn)歷年間有關(guān)“賦役”的內(nèi)容記錄則更為詳盡，有“戶口”“田土”“科則”“實(shí)證錢(qián)糧”“魚(yú)課”“鹽科”“鈔科”“土貢”“均瑤”“均平”“民壯”“雜役”“驛傳”“會(huì)計(jì)”等多個(gè)類(lèi)型。(43)［明］戴熺、歐陽(yáng)燦總裁：［明］蔡光前等纂修，《萬(wàn)歷瓊州府志》，第227-284頁(yè)。

最后，“治安”是傳統(tǒng)中國(guó)與海南地方社會(huì)治理活動(dòng)的職能保障。“治安”是傳統(tǒng)治理活動(dòng)中的治安基礎(chǔ)，關(guān)乎統(tǒng)治安全與基礎(chǔ)問(wèn)題。在不同層次與地域有不同的表現(xiàn)形式，一是在“府”一級(jí)，表現(xiàn)為“兵防”。包括“兵官”“兵制”“兵餉”“屯田”“兵署”“營(yíng)寨”“兵器”等。(44)［清］焦映漢修，賈棠纂：《康熙瓊州府志》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2006年，第321-320頁(yè)。［明］陳其愫輯：《皇明經(jīng)濟(jì)文輯》，沈陽(yáng)：遼海出版社，2009年，第871頁(yè)。二是在“縣”一級(jí)，在“兵防”整體體例下包括保甲制度。如儋州的“兵防”體制下有“保甲鄉(xiāng)兵”；(45)［清］韓祐重修：《康熙儋州志》，第145頁(yè)。澄邁縣在“民壯”下設(shè)置“保甲鄉(xiāng)民附”；(46)［清］高魁標(biāo)纂修：《康熙澄邁縣志（康熙四十九年本）》，海口：海南出版社，2006年，第416-417頁(yè)。有的在“團(tuán)練營(yíng)”下設(shè)置“保甲附”。(47)［清］聶緝慶、張延主修，桂文熾、汪瑔纂修：《光緒臨高縣志》，第248-249頁(yè)。三是涉及“海防”和“黎岐”的問(wèn)題。傳統(tǒng)時(shí)期海南針對(duì)海上“盜”的防御問(wèn)題，有專(zhuān)門(mén)“海防”建設(shè)；針對(duì)海南黎族等少數(shù)民族群體的治理也有“黎岐”等設(shè)置。甚至有的合稱(chēng)為“海黎”，包括“海防”“?？堋薄昂Ｒ摹薄袄枨椤薄皳崂琛薄捌嚼琛薄白h黎”和“平亂”等內(nèi)容。(48)參見(jiàn)［明］戴熺、歐陽(yáng)燦總裁：［明］蔡光前等纂修，《萬(wàn)歷瓊州府志》，第389-450頁(yè)。

簡(jiǎn)言之，傳統(tǒng)中國(guó)與海南地方的社會(huì)治理在職能作用上提供的經(jīng)驗(yàn)，在于以“教化”“賦役”與“治安”共同施治為表現(xiàn)的、“道德感化”與“統(tǒng)治需求”相結(jié)合的治理方式，形成了系統(tǒng)性、體系性與基礎(chǔ)性的治理模式。

（三）分化統(tǒng)一的機(jī)制

傳統(tǒng)中國(guó)與海南的基層治理從動(dòng)態(tài)視角的運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，治理事務(wù)和活動(dòng)在明確有分化、細(xì)化特點(diǎn)的同時(shí)，各類(lèi)不同的治理事務(wù)和活動(dòng)又相互統(tǒng)一與綜合。

一方面，傳統(tǒng)中國(guó)與海南地方的治理活動(dòng)有明確的分化與細(xì)化。首先，在中央層面對(duì)國(guó)家各類(lèi)行政事務(wù)的處理有明確的分化。從秦代開(kāi)始的“三公九卿制”到隋唐時(shí)期的“三省六部制”，及至明清時(shí)期，在法律制度上形成了對(duì)應(yīng)“禮”“戶”“禮”“兵”“刑”“工”六部的六事法體系。(49)朱勇：《論中國(guó)古代的“六事法體系”》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期。其次，在地方治理活動(dòng)中的治理方式也有明顯的分化。從中央延伸至地方的治理活動(dòng)中，在地方衙門(mén)也設(shè)置類(lèi)似于“六部”分管“六事”的“六房”；并且“衙門(mén)必有六房書(shū)吏，刑名掌在刑書(shū)，錢(qián)谷掌在戶書(shū)”；(50)［清］魏源撰：《魏源全集》，長(zhǎng)沙：岳麓書(shū)社，2004年，第490頁(yè)?！爸T州縣依省部六曹所主事務(wù)格目，分作六案，詔送詳定”。(51)［宋］李燾撰：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》，北京：中華書(shū)局，2004年，第11945頁(yè)。更從明代的《授職到任須知目錄》來(lái)看，地方事務(wù)包括三十一項(xiàng)內(nèi)容之多。最后，以明清時(shí)期海南的地方社會(huì)治理來(lái)看，治理事務(wù)也有基本的分化。有負(fù)責(zé)人事管理的“秩官”“職官”與“選舉”，負(fù)責(zé)禮義教化的“學(xué)?！?，負(fù)責(zé)祭祀活動(dòng)的“祠祀”，負(fù)責(zé)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、戶籍管理與稅賦征收的“貢賦”“鹽課”“驛傳”，負(fù)責(zé)治安維持的“兵防”等。(52)［清］金光祖纂修，林子雄、梁笑玲、沈娜點(diǎn)校：《康熙廣東通志·瓊州府》，海口：海南出版社，2006年，第1-2頁(yè)。此外，傳統(tǒng)海南地區(qū)因特殊的少數(shù)民族事務(wù)而設(shè)置了“黎岐”，以及海洋事務(wù)的“臨?！钡葍?nèi)容，也是其治理活動(dòng)分化、細(xì)化的表現(xiàn)之一。(53)［清］聶緝慶、張延主修，桂文熾、汪瑔纂修：《光緒臨高縣志》，第3頁(yè)。

另一方面，傳統(tǒng)中國(guó)與海南地方治理的各項(xiàng)活動(dòng)又相互統(tǒng)一與綜合。從靜態(tài)的權(quán)力架構(gòu)而言，地方各項(xiàng)治理事務(wù)都?xì)w地方主官所管轄。地方治理各項(xiàng)事務(wù)再進(jìn)行何種程度的分化與細(xì)化，州縣主官對(duì)地方所有事務(wù)都擁有總攬性權(quán)力，如有奏折中認(rèn)為“凡府州縣一切事務(wù)皆宜付之守令，不得分侵其權(quán)”；(54)［清］焦映漢修，賈棠纂：《康熙瓊州府志》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2006年，第321-320頁(yè)。［明］陳其愫輯：《皇明經(jīng)濟(jì)文輯》，沈陽(yáng)：遼海出版社，2009年，第871頁(yè)。也有奏折從細(xì)分職權(quán)的初衷目的，提出：“府總州縣之政，事務(wù)繁多，又設(shè)佐貳以分之。”(55)［清］陳宏謀輯：《五種遺規(guī)》，北京：線裝書(shū)局，2015年，第350頁(yè)。

可見(jiàn)，地方治理活動(dòng)中其他輔助性人員的設(shè)置與出現(xiàn)，目的在于協(xié)助和分擔(dān)主官的職責(zé)，更反向說(shuō)明地方治理所有事務(wù)名義上都是由州縣主官負(fù)責(zé)的。并且地方治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)運(yùn)作上，州縣主官可以參與地方治理的各項(xiàng)活動(dòng)中。地方治理事務(wù)在需要委托處理之時(shí)，對(duì)州縣主官的行為也有明確限制，并在治理過(guò)程中需要其對(duì)州縣大小事務(wù)盡心負(fù)責(zé)：

州縣為親民之官，地方事務(wù)最關(guān)緊要，凡有委署必臨近地方始能兼顧……竊思州縣一官，錢(qián)糧必及時(shí)征收，人命必當(dāng)時(shí)相驗(yàn)，盜賊必立時(shí)緝捕，倉(cāng)庫(kù)、監(jiān)牢須不時(shí)防守，而且承審案件均有限期……(56)《清代檔案史料選編》，上海：上海書(shū)店出版社，2010年，第297頁(yè)。

此一系列權(quán)限與要求，都反映了地方主官參與各項(xiàng)事務(wù)的處理與運(yùn)作過(guò)程。簡(jiǎn)言之，傳統(tǒng)中國(guó)在地方社會(huì)治理在運(yùn)行機(jī)制上的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，還在于對(duì)地方治理分化與細(xì)化的事務(wù)類(lèi)型之間，進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與綜合治理的手段。

總之，海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理建設(shè)，需要借鑒傳統(tǒng)中國(guó)的地方社會(huì)治理體制與實(shí)踐，結(jié)合傳統(tǒng)海南官方治理的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，在靜態(tài)組織建設(shè)上，對(duì)組織人員的精簡(jiǎn)化集約化；在具體職能作用上，使用“道德感化”與“統(tǒng)治需求”相結(jié)合的治理方式；并在動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制上，依靠統(tǒng)一協(xié)調(diào)治理各項(xiàng)事務(wù)的手段進(jìn)行綜合治理。

四、海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理體制的古今邏輯與現(xiàn)代轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)中國(guó)與海南地方社會(huì)的治理模式，與海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理的制度創(chuàng)新之間，有相似與暗合之處，其共同的治理邏輯，有助于獲得傳統(tǒng)地方與基層治理的經(jīng)驗(yàn)；但同時(shí)兩者之間也存在明顯的差異，在比較分析的基礎(chǔ)上，使我們更能夠抓住海南自由貿(mào)易港中社會(huì)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)，及其現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的要求。

（一）海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理與傳統(tǒng)治理的共同邏輯

自由貿(mào)易港的社會(huì)治理制度創(chuàng)新與海南傳統(tǒng)地方社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)之間，有相似與共同的治理邏輯，即在“組織建設(shè)”“職能作用”與“運(yùn)行機(jī)制”三方面有密切聯(lián)系。

首先，在靜態(tài)的組織建設(shè)上，海南自由貿(mào)易港與其傳統(tǒng)的地方社會(huì)治理都要求在治理中將機(jī)構(gòu)與人員進(jìn)行精簡(jiǎn)，將治理下沉至基層。傳統(tǒng)中國(guó)與海南的地方治理中都在組織建設(shè)上對(duì)組織和人員進(jìn)行精簡(jiǎn)，此種精簡(jiǎn)化的處理策略，不僅有利于解決傳統(tǒng)中國(guó)與海南基層治理的運(yùn)行成本問(wèn)題，客觀上適應(yīng)當(dāng)時(shí)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)現(xiàn)實(shí)的情況，整體上符合傳統(tǒng)基層治理模式，依靠民間的力量參與治理。而現(xiàn)代海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理方面的制度創(chuàng)新，最主要的是在國(guó)家制度的層面上進(jìn)行精簡(jiǎn)與改革，包括行政區(qū)劃、機(jī)構(gòu)合并、人員精簡(jiǎn)，以及職能轉(zhuǎn)變。兩者在“精簡(jiǎn)”上有異曲同工之處，彼此相類(lèi)似；但當(dāng)代自貿(mào)港社會(huì)治理方面多種精簡(jiǎn)化的組織建設(shè)和改革，都屬于形式與手段，此類(lèi)手段最終追求的是“服務(wù)型”的社會(huì)治理官方體制，即服務(wù)于海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理體制。

其次，在具體職能作用上，海南自由貿(mào)易港與其傳統(tǒng)的地方社會(huì)治理都展現(xiàn)治理職能的多樣結(jié)合，關(guān)注社會(huì)民生的實(shí)際。傳統(tǒng)中國(guó)與海南的基層社會(huì)治理模式，在治理活動(dòng)中有明顯的重點(diǎn)職能，即以教化、賦役與治安三大職能為開(kāi)展治理的關(guān)鍵。(57)參見(jiàn)楊曄：《“集權(quán)”與“自治”的拼合：傳統(tǒng)基層治理的兩種“面相”及其互動(dòng)》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報(bào)》2019 年第2期。并且三者之間關(guān)系也展現(xiàn)為以道德教化為治理起點(diǎn)與終點(diǎn)，它是治理的中心追求；賦稅勞役是貫穿傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)基層治理的最為重要的內(nèi)容，是治理活動(dòng)的主要內(nèi)容；治安問(wèn)題是官方進(jìn)行基層治理的前提要件，維護(hù)好基層的統(tǒng)治秩序，主要表現(xiàn)在治安穩(wěn)定與否，它是基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)保障性的職能。海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理領(lǐng)域，所涉及的民生與社會(huì)事務(wù)職能極多，但總體上卻和傳統(tǒng)中國(guó)和海南基層治理相似，有中心追求、主要內(nèi)容與基礎(chǔ)保障三個(gè)方面。可以說(shuō)在職能作用內(nèi)部方面，兩者都形成了協(xié)調(diào)、完備的體系結(jié)構(gòu)。

最后，在動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制上，海南自由貿(mào)易港與其傳統(tǒng)的地方社會(huì)治理都體現(xiàn)對(duì)基層治理事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的綜合把控。傳統(tǒng)中國(guó)與海南基層治理在面對(duì)多樣性事務(wù)與職能分化的同時(shí)，也有地方主官對(duì)各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合把控，國(guó)家與社會(huì)的多種治理方式相結(jié)合及統(tǒng)一把控，都體現(xiàn)綜合治理的背景與特點(diǎn)。(58)參見(jiàn)朱勇：《論中國(guó)古代的“六事法體系”》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期。與此相似的是，當(dāng)代基層社會(huì)治理格局與海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理制度創(chuàng)新，都以“共建共治共享的社會(huì)治理格局”為主要手段。其實(shí)質(zhì)是在社會(huì)治理中，強(qiáng)調(diào)相關(guān)事務(wù)與職能之間的“共同性”，即在社會(huì)治理的“建”“治”和“享”的全過(guò)程，都貫徹此種相通性與共同性，并將相關(guān)事務(wù)之間進(jìn)行打通與連接，對(duì)治理事務(wù)進(jìn)行整體把控。

總言之，傳統(tǒng)中國(guó)與海南的社會(huì)基層治理，與現(xiàn)代自由貿(mào)易港的社會(huì)治理制度創(chuàng)新相比較有共同的邏輯。首先，以?xún)?nèi)部的組織建設(shè)為開(kāi)端，對(duì)組織、人員等基本架構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)與改革；其次，對(duì)外而言強(qiáng)調(diào)治理職能的多樣結(jié)合，貼近民生實(shí)際；最后，在對(duì)外治理職能分化的基礎(chǔ)上，也相互連通與共通。遵循著由內(nèi)部組織架構(gòu)到外部職能分化，再到形成統(tǒng)一把控與協(xié)調(diào)的邏輯思路。

（二）海南自由貿(mào)易港社會(huì)治理傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)中國(guó)與海南的基層社會(huì)治理模式，與自由貿(mào)易港的社會(huì)治理制度創(chuàng)新之間，也有明顯差異，將兩者進(jìn)行對(duì)比可發(fā)現(xiàn)當(dāng)代自由貿(mào)易港社會(huì)治理的制度創(chuàng)新，需要挖掘與借鑒的實(shí)質(zhì)特點(diǎn)與關(guān)鍵創(chuàng)新之處。

其一，在組織建設(shè)上，將權(quán)力與資源下放，側(cè)重社會(huì)治理中提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化的服務(wù)。從傳統(tǒng)中國(guó)的基層治理模式乃至海南地方社會(huì)治理，到現(xiàn)代自由貿(mào)易港社會(huì)治理的制度創(chuàng)新，在組織建設(shè)上看似相似的精簡(jiǎn)化，但兩者之間是存有實(shí)質(zhì)性差異的。傳統(tǒng)中國(guó)基層社會(huì)治理與海南地方在人員組織上都有所精簡(jiǎn)，與其所基于的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)、基層治理模式息息相關(guān)，因而更多依靠民間力量與勢(shì)力參與治理活動(dòng)。而海南自由貿(mào)易港建設(shè)不僅需要對(duì)通過(guò)組織、人員的精簡(jiǎn)與改革，達(dá)到社會(huì)治理的下沉，而且依據(jù)海南自身的社會(huì)背景，讓社會(huì)團(tuán)體與民間組織充分地發(fā)揮其作用。正是通過(guò)這種社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層的下移，使更多資源進(jìn)入基層，從而更好地為其提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。(59)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月06日第004版?？梢?jiàn)，海南自由貿(mào)易港對(duì)精簡(jiǎn)組織機(jī)構(gòu)的制度創(chuàng)新改革，需要抓住依靠人民群眾的力量，以及提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)這個(gè)重點(diǎn)。

其二，在職能作用上，抓住重點(diǎn)職能，注重從“管理”職能向“服務(wù)”職能的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)中國(guó)與海南的基層社會(huì)治理雖然展現(xiàn)中心追求、主要內(nèi)容與基礎(chǔ)保障三個(gè)方面所構(gòu)成的邏輯層次，但其實(shí)質(zhì)內(nèi)容還是圍繞傳統(tǒng)政權(quán)的統(tǒng)治需求出發(fā)，服務(wù)于官方在地方和基層統(tǒng)治與“管理”的需要。而海南自由貿(mào)易港的社會(huì)治理需要圍繞的是“服務(wù)”職能，針對(duì)海南傳統(tǒng)社會(huì)背景，以民生保障為核心追求，包括教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)救助、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、健身服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)與生態(tài)文明；形成幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面的國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系。(60)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月06日第004版，第7頁(yè)?？梢?jiàn)，海南自由貿(mào)易港對(duì)重點(diǎn)社會(huì)職能方面的制度創(chuàng)新改革，需要抓住“管理”職能向“服務(wù)”職能轉(zhuǎn)變的這個(gè)重點(diǎn)，以保障人民的基本生活與多樣化需求。

其三，在運(yùn)行機(jī)制上，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各方面職能以進(jìn)行綜合治理，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理事務(wù)不僅需要統(tǒng)一規(guī)劃，更應(yīng)協(xié)調(diào)、共通。傳統(tǒng)中國(guó)與海南的基層治理模式，即便在各項(xiàng)地方事務(wù)分化的基礎(chǔ)上，也是由主官以集權(quán)統(tǒng)籌的方式來(lái)把控各項(xiàng)事務(wù)的處理。實(shí)際上作為單獨(dú)個(gè)體的主官，雖有權(quán)威之名，但是所謂的“統(tǒng)籌”與“協(xié)調(diào)”卻難以保障和實(shí)現(xiàn)。因而，海南現(xiàn)代自由貿(mào)易港的社會(huì)治理體制創(chuàng)新，需要建立在以“共同”為特點(diǎn)，容納社會(huì)治理“全過(guò)程”，即涉及個(gè)人層面、組織層面，“平臺(tái)”與“服務(wù)”的兩大方式，如此，社會(huì)治理新格局才有重要的現(xiàn)實(shí)意義?？梢?jiàn)，海南自由貿(mào)易港對(duì)重點(diǎn)運(yùn)行機(jī)制方面的制度創(chuàng)新和改革，需要強(qiáng)調(diào)“共同性”的特點(diǎn)，以便形成對(duì)各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與共通治理的格局。