邵偉民

（單縣行政審批保障中心，山東 單縣 274300）

1 新時(shí)期國土空間規(guī)劃概況

國土資源規(guī)劃的目的是預(yù)判國土空間發(fā)展前景，應(yīng)對各種發(fā)展趨勢，按照重點(diǎn)功能區(qū)劃的基本建設(shè)，完成我國市場經(jīng)濟(jì)體制總體結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，遵循以人民為中心的發(fā)展戰(zhàn)略。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改變了人們的工作生活方式，加大了政府部門對區(qū)域的規(guī)劃力度。同時(shí)，確立各功能區(qū)的功能定位，根據(jù)具體發(fā)展條件和要求，達(dá)到最終調(diào)整國土空間發(fā)展戰(zhàn)略布局的目的。新時(shí)代背景下的國土空間規(guī)劃實(shí)施應(yīng)遵循以下原則：規(guī)?；l(fā)展趨勢。全國各地有效劃分綠色生態(tài)自然保護(hù)區(qū)，貫徹以人為本的發(fā)展戰(zhàn)略，從源頭上扭轉(zhuǎn)綠色生態(tài)環(huán)境惡化的發(fā)展趨勢，實(shí)施資源開發(fā)設(shè)計(jì)。分類指南。綜合分析各區(qū)域發(fā)展形勢、資源配置結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)發(fā)展前景，優(yōu)先選擇結(jié)合基本建設(shè)發(fā)展趨勢和保護(hù)總體目標(biāo)的國土空間管理體系，明確次區(qū)域功能按資源環(huán)境承載能力劃分。各政府部門要凝聚共識，統(tǒng)一國土空間布局和發(fā)展戰(zhàn)略，確保發(fā)展戰(zhàn)略的總體規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃得到有效實(shí)施。

2 新時(shí)期國土空間規(guī)劃過程中存在的主要問題

2.1 需要完善其支持的法律保護(hù)體系

國務(wù)院公布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》后，各項(xiàng)準(zhǔn)備工作已經(jīng)進(jìn)行，取得了許多令人矚目的成就，如太原城市圈的基本建設(shè)、中西部城市圈的培育等。但是，目前的法律法規(guī)并不完善。這一問題的主要癥狀包括土地利用規(guī)劃法律較落后、法律法規(guī)相互矛盾、標(biāo)準(zhǔn)模糊、法律制度不健全。為此，一些市轄區(qū)和監(jiān)管部門對土地資源空間布局的核心理念比較僵化，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的關(guān)鍵思路和措施。例如，在我國現(xiàn)行的《土地管理法》中，關(guān)于土地利用規(guī)劃一章的詳細(xì)要求比較模糊，對各個(gè)土地空間布局總體規(guī)劃的具體實(shí)施過程和相關(guān)要求都沒有明確規(guī)定。從宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、設(shè)計(jì)和基本建設(shè)控制的角度來看，統(tǒng)一、規(guī)范、充分適用的法律體系尚未建立起來。

2.2 計(jì)劃執(zhí)行機(jī)制不完善

我國國土空間布局的實(shí)施體系仍有待進(jìn)一步完善，主要以督促、規(guī)劃、執(zhí)行的管理模式為主，各地方政府為參與者，公眾參與不夠。由于決策和限制制度參與不足，土地資源空間分布與具體發(fā)展趨勢不相符，容易受客觀因素影響。同時(shí)，隨著土地空間布局實(shí)施范圍和實(shí)施面積的不斷擴(kuò)大，地市級政府審計(jì)范圍不斷擴(kuò)大，不僅對土地空間布局實(shí)施的多樣性產(chǎn)生了負(fù)面影響，也本末倒置了核心理念，導(dǎo)致土地空間布局力量薄弱，無法合理融入社會(huì)經(jīng)濟(jì)的具體發(fā)展趨勢。

2.3 規(guī)劃協(xié)調(diào)不足

在我國國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施過程中，存在一些部門職責(zé)模糊、職責(zé)范圍不明確等現(xiàn)象。雖然每個(gè)單位的主要職責(zé)不同，但也有一定的局限性。由于缺乏明確的總體規(guī)劃方案，各單位國土空間規(guī)劃無法有效協(xié)調(diào)執(zhí)行，難以從綜合管理和開發(fā)的角度建立國土空間規(guī)劃，導(dǎo)致全國國土空間規(guī)劃工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)困難。

2.4 規(guī)劃理念和內(nèi)容延遲

在我國土地空間布局的初步發(fā)展趨勢中，重點(diǎn)發(fā)展思路和總體規(guī)劃策略促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)體系的快速發(fā)展和城市土地升級。在新時(shí)期國土空間布局環(huán)境下，要注意各功能區(qū)社會(huì)服務(wù)和人均收入差距不斷縮小，加強(qiáng)落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。部分部門規(guī)劃的核心理念和內(nèi)容相對陳舊，資源布局結(jié)構(gòu)不夠合理，對民生工程缺乏關(guān)注，在最終確定的土地資源空間布局中，還需提高實(shí)際實(shí)施意見的可執(zhí)行性和可行性[1]。

3 土地空間規(guī)劃功能定位分析

3.1 整體定位

實(shí)際上，國土空間規(guī)劃是指以我國土地資源的開發(fā)、保護(hù)和管理為主要內(nèi)容，結(jié)合實(shí)際開展的各類活動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，要根據(jù)實(shí)際需要，將社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容有效結(jié)合起來，使各項(xiàng)工作有條不紊地開展。國土空間規(guī)劃的總體定位要立足實(shí)際，充分發(fā)揮具體發(fā)展過程的獨(dú)特戰(zhàn)略特征。結(jié)合實(shí)際情況可以看出，在實(shí)踐中，應(yīng)針對與土地和空間開發(fā)利用相關(guān)的不同類型的行動(dòng)，提供與所要開展的不同活動(dòng)相對應(yīng)的指導(dǎo)意見。例如，現(xiàn)階段通過的《國土空間規(guī)劃綱要》就明確提出了總體戰(zhàn)略的重要性和發(fā)展主要功能區(qū)的重要性。在發(fā)展過程中，要結(jié)合實(shí)際，積極制定有針對性的對策，以土地資源實(shí)際環(huán)境為支撐。在此基礎(chǔ)上，既要確保國土空間的開發(fā)、保護(hù)和治理能夠同時(shí)進(jìn)行，又要促進(jìn)國土空間規(guī)劃定位的真正有效實(shí)施及其在各個(gè)環(huán)節(jié)的體現(xiàn)。這表明，新時(shí)代背景下中國的國土資源總體規(guī)劃與其他國家有著明顯的相似之處，對國土資源的開發(fā)和保護(hù)具有非常重要的影響和作用。

3.2 主要特點(diǎn)

土地空間布局實(shí)際上是指我國在新時(shí)代特征下的總體規(guī)劃。在陸地空間布局的實(shí)際發(fā)展趨勢中，最終目標(biāo)是構(gòu)建不同層次，完成全球旅游的陸地空間劃分管理體系，并完成各類型之間并列的第一階段，進(jìn)而完成空間布局管理系統(tǒng)的多層次、多分類、多類別的科學(xué)規(guī)范建設(shè)和應(yīng)用[2]。在空間布局的具體實(shí)施過程中，重點(diǎn)是“統(tǒng)一基本圖、統(tǒng)一基本數(shù)字、統(tǒng)一成果”，在設(shè)定重點(diǎn)總體目標(biāo)時(shí)，重點(diǎn)是“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一應(yīng)用運(yùn)行、綜合運(yùn)行”。事實(shí)上，要做好國土空間布局的加強(qiáng)和新規(guī)的整合，需要確保對各項(xiàng)總體規(guī)劃進(jìn)行合理、正確的引導(dǎo)和控制。在日常生活中，要立足具體，積極采取有針對性的對策，對與土地資源相關(guān)的關(guān)鍵功能進(jìn)行合理地分析，完成土地空間布局在實(shí)際運(yùn)行中的作用的市場定位。明確其自身土地資源利用、合理布局城鎮(zhèn)化建設(shè)等的關(guān)鍵作用。同時(shí)，這一作用的功效和使用價(jià)值體現(xiàn)在具體應(yīng)用的全過程中。實(shí)際制定國土空間布局要納入的具體內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是發(fā)展戰(zhàn)略的制定和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，必須統(tǒng)籌國土空間布局，妥善處理各種問題。二是改善和完善日常生活中的室內(nèi)空間布局，要科學(xué)規(guī)范地維護(hù)、開發(fā)和設(shè)計(jì)，利用縣市版圖，同時(shí)完成綜合規(guī)劃。并對整個(gè)布局進(jìn)行總體規(guī)劃，最終確定空間形態(tài)。

4 城市保護(hù)工程實(shí)施中存在的問題和不足

4.1 缺乏統(tǒng)一的城市建筑結(jié)構(gòu)

由于城市建設(shè)和發(fā)展過程中缺乏平衡，這種情況逐漸成為阻礙城市發(fā)展的一大難題。在開展同樣的城市規(guī)劃建設(shè)工作的同時(shí)，城市缺乏有效的保護(hù)，新舊城區(qū)建設(shè)過程也相應(yīng)缺乏創(chuàng)新。以單縣為例，通過對發(fā)展階段城市實(shí)際情況的分析，新城區(qū)和老城區(qū)的建筑不僅分布較為混雜，而且傳統(tǒng)建筑數(shù)量逐漸減少，城市保護(hù)亟待加強(qiáng)。

4.2 缺乏全面的保護(hù)計(jì)劃

在傳統(tǒng)城市發(fā)展過程中，以城市功能和建設(shè)規(guī)模作為規(guī)劃的核心內(nèi)容，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、道路規(guī)劃和活動(dòng)場地管理，取得了較好的發(fā)展成果。在現(xiàn)代城市發(fā)展過程中，公路交通和基礎(chǔ)設(shè)施全覆蓋已逐步成為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的重要途徑，但由于設(shè)計(jì)工作重心逐漸向道路和活動(dòng)場地建設(shè)轉(zhuǎn)移，缺乏全面的總體規(guī)劃作為此項(xiàng)工作實(shí)施前的基本保障，故而城市發(fā)展建設(shè)缺乏明確性。同時(shí)隨著建設(shè)工作的開展，逐漸出現(xiàn)重建設(shè)、輕保護(hù)等問題，導(dǎo)致城市規(guī)劃作用難以有效發(fā)揮[3]。

5 國家空間規(guī)劃中的城市保護(hù)策略分析

5.1 明確工作

城市空間規(guī)劃涉及不同的部門和人員，必須根據(jù)各自的職能范圍控制和協(xié)調(diào)每項(xiàng)工作。做好城市指標(biāo)約束和規(guī)劃，同時(shí)準(zhǔn)確了解城市總體規(guī)劃和環(huán)境功能。例如，在環(huán)境功能區(qū)劃分中，要加強(qiáng)與城市環(huán)境部門的聯(lián)系和溝通，確保環(huán)境功能區(qū)劃分的科學(xué)合理，防止劃分錯(cuò)誤。同時(shí)，其他計(jì)劃的功能和內(nèi)容重疊，造成一定的管控邏輯問題。對于管控邏輯問題，工作人員應(yīng)更加重視，并根據(jù)實(shí)際情況提供有效的解決措施。

5.2 加強(qiáng)投入力度

1.國家應(yīng)加大對城市國土空間規(guī)劃的投入，包括加大人力資源投入和加強(qiáng)財(cái)力投入。只有通過人力、財(cái)力、物力的保障，才能保證在編制城市國土空間規(guī)劃時(shí)，不因投入不足而影響工作質(zhì)量和工作效率。

2.每個(gè)城市應(yīng)設(shè)立一個(gè)較為專業(yè)的國土空間規(guī)劃部門，該部門的每位員工都應(yīng)具有較強(qiáng)的工作和專業(yè)能力。明確實(shí)際工作內(nèi)容和工作職責(zé)，使所有工作都能由專業(yè)人員完成。此外，有關(guān)部門要能夠提前識別和了解城市發(fā)展的實(shí)際情況和政策情況，以保障后續(xù)規(guī)劃工作順利開展。

5.3 強(qiáng)化城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識

積極推動(dòng)環(huán)保理念的普及，增強(qiáng)“綠水青山就是金山銀山”意識，具體實(shí)施措施包括：政府增強(qiáng)人們的環(huán)保意識，幫助人們樹立環(huán)保觀念采取多種行動(dòng)。同時(shí)，積極傳播生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)知識，讓所有居民都能獲得環(huán)保知識，認(rèn)識到生態(tài)保護(hù)的重要性，增強(qiáng)日常生活中的環(huán)保意識。

5.4 做好環(huán)保規(guī)劃

在城市規(guī)劃建設(shè)中，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃主要是按規(guī)劃進(jìn)行。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要求研究人員了解整個(gè)城市的地理位置、水文氣象和生態(tài)環(huán)境，并根據(jù)當(dāng)前情況針對具體問題制定合理的規(guī)劃。根據(jù)城市規(guī)劃，在城市的下游和下風(fēng)向選擇合適的地點(diǎn)建設(shè)垃圾處理廠、污水處理廠等。對排放污染物的企業(yè)要經(jīng)常進(jìn)行監(jiān)督檢查，防止環(huán)境污染等問題再次發(fā)生[4]。

5.5 突出城市特色

分析當(dāng)前階段城市在開展保護(hù)工作過程中的實(shí)際發(fā)展情況，提高城市建設(shè)和發(fā)展質(zhì)量，推動(dòng)城市逐步向現(xiàn)代化、專業(yè)化轉(zhuǎn)型。城市建設(shè)要突出當(dāng)前發(fā)展階段的獨(dú)特性。一個(gè)城市的特色文化除了受歷史的影響外，還受到外界因素的干擾，因此需要通過合理規(guī)劃，形成相應(yīng)的城市特色。此外，通過對“城市性格”的深入分析，綜合考慮人、自然、歷史三個(gè)視角，利用三種刻畫優(yōu)勢，加大對城市的保護(hù)力度。

此外，在推進(jìn)城市保護(hù)工程的過程中，要不影響城市特色，減少單一規(guī)模和形式的出現(xiàn)，制定個(gè)性化的規(guī)劃和設(shè)計(jì)措施，促進(jìn)城市的各項(xiàng)發(fā)展。例如，單縣要充分利用浮龍湖得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢，在保護(hù)好城市水源地的同時(shí)，以生態(tài)和景觀功能為載體，積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。讓生態(tài)旅游成為單縣的個(gè)性化特征，成為單縣的名片。

5.6 尊重城市的歷史文化

歷史文化是保障城市發(fā)展和創(chuàng)新過程中的重要資源，在推進(jìn)城市保護(hù)工程的過程中要重視歷史文化資源，高度重視歷史文化保護(hù)措施，并提出對應(yīng)的建設(shè)和保護(hù)措施，以充分發(fā)揮歷史文化保護(hù)措施的效果。在城市建設(shè)發(fā)展過程中，需要長期積累歷史信息，壓縮成具有特色的城市歷史文明。城市長期發(fā)展的文化資源的真正價(jià)值，將有助于為國土規(guī)劃和準(zhǔn)備打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，要積極構(gòu)建健全的城市文化保護(hù)機(jī)制，化解城市發(fā)展過程中的危機(jī)，以有效的保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)對城市環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的綜合考慮，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，推進(jìn)發(fā)展進(jìn)程。此外，在土地規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施過程中，要加強(qiáng)對城市歷史文化資源的保護(hù)，使國土空間規(guī)劃順利推進(jìn)。以單縣為例，其國土空間規(guī)劃要保護(hù)好“百獅坊”“百壽坊”等重點(diǎn)文物和其他特色建筑，要留得住鄉(xiāng)愁、留得住記憶，真正彰顯千年古縣的人文魅力。

5.7 重視生態(tài)文明建設(shè)

開展城市空間管理工作，要堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的合理利用。整體發(fā)展觀，在實(shí)際發(fā)展過程中清晰地描繪社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化之間的關(guān)系，進(jìn)而打造宜居城市。逐步化解長短期利益的矛盾和沖突，需要采取長效發(fā)展機(jī)制，在建立生態(tài)文明發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和城市保護(hù)。此外，要樹立統(tǒng)籌發(fā)展理念，在規(guī)劃過程中嚴(yán)格遵守國土空間原則和規(guī)定，確立優(yōu)化發(fā)展的總體布局，確保生態(tài)文明建設(shè)的有效實(shí)施。通過城市環(huán)境的系統(tǒng)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問題的綜合治理，在良性循環(huán)的基礎(chǔ)上加大城市建設(shè)的保障力度。另外，由于城市資源的限制，在實(shí)施國土空間規(guī)劃和開發(fā)項(xiàng)目的過程中，必須保證規(guī)劃方案的科學(xué)有效性，在城市發(fā)展階段，需要做好環(huán)境保護(hù)等工作，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)推廣，進(jìn)而維護(hù)生態(tài)文明，保護(hù)城市環(huán)境。

6 結(jié)語

在城市國土空間規(guī)劃實(shí)施過程中，對相關(guān)行政管理部門提出了更高的要求，為滿足要求，需要促進(jìn)各部門之間的順暢溝通和交流。通過促進(jìn)土地資源的合理開發(fā)，提高土地資源的綜合利用率。國土空間規(guī)劃體系在建設(shè)過程中具有實(shí)用性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，逐漸成為現(xiàn)階段特色社會(huì)主義發(fā)展的主要目標(biāo)。在實(shí)施城市管理的過程中，要以國家空間規(guī)劃等方面為基本方針，通過加強(qiáng)兩者的銜接，有效滿足現(xiàn)代城市的建設(shè)需要，并能起到引領(lǐng)作用，為城市創(chuàng)新建設(shè)奠定基礎(chǔ)。