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獨立性是區(qū)別PPP模式下的項目財務管理與傳統(tǒng)模式下項目財務管理的指標之一，本身具備公益性特點，難以明確界定財務管理目標，導致其在項目管理中存在著諸多問題，所以，以PPP模式下的項目財務管理為主題展開分析論證有著十分重要的現(xiàn)實意義。在PPP模式下加強項目財務管理，不僅能夠有效提升財務管理流程的規(guī)范性，提升整體的財務管理水平，而且還有利于社會資本和政府更大化地獲取所需利益，有利于政府樹立良好的社會形象，提升執(zhí)政能力，是社會資本實現(xiàn)長效可持續(xù)發(fā)展的有效手段之一。

一、PPP概述

（一）概念

PPP模式是政府與社會資本之間通過特許經營，股權合作等形式建立的一種利益共享、風險分擔、長期合作的一種模式，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費（缺口補助）”獲得合理投資回報，一般被用于基礎設施和公共服務領域。在PPP模式下，政府和社會資本各司其職，社會資本負責項目設計、建設、運營和維護，并在相關工作結束后獲取相關收益，政府主要負責監(jiān)管價格、質量等，在確保基礎設施質量達標的基礎上，逐步實現(xiàn)利益最大化。

（二）特點

PPP項目的實施流程主要包含項目識別、準備、采購、執(zhí)行和移交這五個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)的財務管理并不是一成不變的，而是存在明顯的差異性，必須明確PPP模式下項目財務管理的具體特點，以此為基礎展開分析論述。

第一，復雜性。與一般項目相比較，PPP項目在運作的過程中面臨著更加復雜多變的財務管理環(huán)境；

第二，差異性。傳統(tǒng)的項目財務管理最終的目標在于追求利潤最大化，PPP項目財務管理的目標與之對比有著明顯的差異，其在確定財務管理目標的過程中，必須考慮民眾的承受能力，以降低定價的盲目性；

第三，注重風險防控。針對PPP項目，主要有兩方面的投入資金，一是政府投入的有限資金，二是社會資金投入的項目建設資金，相對而言，其所投入的資金數(shù)額較大，且建設周期相對較長，在建設過程中需要加強項目財務風險防控，降低風險發(fā)生的不確定性，以確保項目在規(guī)定時間內按時完成；

第四，確定性。PPP項目在竣工后，需要嚴格按照要求和流程，在期限內將項目轉交給政府部門或者是由政府所指定的接受人。

二、PPP模式對于項目財務管理的重要性

在PPP模式下加強項目財務管理，不論是對國家資本而言，亦是對社會資本來講，都有著重要影響和作用。從國家資本角度來講，能夠有效緩解政府資金投入壓力，從社會資本角度來講，能夠幫助企業(yè)提升資金使用效率，實現(xiàn)穩(wěn)健運營發(fā)展。與以往陳舊的財務管理模式相比，PPP模式下的項目財務管理不僅能優(yōu)化國家整體利益，還能為企業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮重要作用，是實現(xiàn)國家資本與社會資本合作共贏的重要舉措。

三、PPP模式現(xiàn)階段存在問題

（一）會計核算管理辦法不明確

近年來，PPP項目在基礎設施建設上快速增加，但在項目會計核算層面的發(fā)展時間較短，處于摸索期，沒有針對性的會計核算準則，會計核算管理存在一定的漏洞。如對于建成投產的實物資產由于政府擁有資產的所有權，企業(yè)擁有特許經營許可權，在進行資產的歸類與核算時要滿足資產的定義、合同的條款以及項目的性質，會計科目核算是按固定資產、無形資產還是金融資產核算，都沒有一定的針對性。

（二）融資困難

在PPP項目中資本金的投入一般只占整個投資的20%～40%，其余則需要進行大量的社會融資，確保項目的順利實施。PPP一般依靠項目的收益權進行融資，融資金額大，由于PPP項目存續(xù)時間長、投資大、回收期限長，與金融機構的供給期限不匹配，存在未來付費不足以覆蓋本息的風險，金融機構會對項目的運營能力存疑，這在一定程度上加大了PPP項目融資的難度。

（三）缺乏完善的風險控制系統(tǒng)

PPP項目合作期限長，涉及內容和環(huán)節(jié)比較多，不管是在PPP項目前期的建設中，還是后期的運營過程中都面臨不少風險，如建設過程中的成本超支風險，運營過程中由于政府不能按時足額撥付缺口補助的財務風險等，都尚未建立完善的風險控制系統(tǒng)，影響著后續(xù)工作開展。

（四）成本管理不夠重視

成本控制水平在一定程度上直接決定著項目是否能夠獲得預期收益和政府缺口補助，在PPP項目建設中，政府和社會資本都應提高對成本控制的重視程度，以獲取更大化的經濟收益。但在具體工作中，由于對PPP項目預計的全生命周期成本與實際情況存在很大差異，成本控制的重視度不足，致使項目負責人忽視項目成本控制，沒有提前針對項目建設方案制定相應的成本控制措施，不利于項目預期目標的實現(xiàn)。

（五）項目提前終止，合作存在不確定性

PPP項目合作期限長，涉及環(huán)節(jié)多，所以導致PPP項目提前終止的因素有很多種，比如政府決策措施、政府付款時出現(xiàn)違約現(xiàn)象、需求預測不準確、操作的規(guī)范性不足、市場需求變動等。項目提前終止不僅會對公共服務的提供造成一定的消極影響，同時也會對政府和社會資本帶來重大損失。

（六）財務管理決策的權威性有待提升

在PPP模式下，項目公司主要是提供公共產品服務，公眾是其最終的服務對象，從實際情況來講，公共利益代言人，換句話來講即“公共部門”是項目公司實際的服務對象。政府財政預算資金是項目公司未來資金流入的主要渠道之一，在項目采購活動完成后，政府會授權“公共部門”作為項目的實施方參與公司的日常管理，但在實際工作中，其在項目公司管理中的參與效率低下，甚至是淪為“隱形人”。一般會委托平臺公司作為出資代表代為出資，雖然從理論上來講，其身份和地位與股東社會資本方處于同一水平線，并具備行使股東的權利，因此這是導致項目公司存續(xù)期間在財務管理層面出現(xiàn)重大決策權威性較低的根本原因。

（七）復合型人才儲備不足

我國的基礎設施項目，普遍存在建設周期較長特點，所涉及的內容和環(huán)節(jié)都相對復雜多樣。再加上PPP模式在我國運用時間較短，現(xiàn)仍處于探究摸索階段，政府和社會資本對其的認知存在一定的局限性和片面性，且缺少充足的復合型人才儲備。

四、改善PPP模式下進行財務管理的建議

（一）提高業(yè)務處理和會計核算體系的規(guī)范性

一方面，項目公司應梳理業(yè)務處理流程，提高流程的規(guī)范性，財務人員嚴格按照相關要求開展工作，以提高項目活動的科學性與有效性；另一方面，優(yōu)化和健全會計核算體系。第一，財務人員應嚴格按照合同的相關內容，在遵循內部規(guī)章制度的基礎上有序開展相關工作；第二，項目公司需要在內部積極營造良好的工作氛圍，為各項工作開展奠定環(huán)境基礎。

（二）擴寬融資渠道，降低融資成本

在PPP模式下，政府在PPP項目中投入的資金是有限的，為了確保項目的順利實施，社會資本應擴寬融資渠道，降低對單一融資渠道的依賴。一方面，政府和社會資本應加強合作，構建一套符合自身融資管理需要的擔保體系，這樣既能夠在融資層面獲取更多的支持，又能夠有效降低企業(yè)在資金投入層面所面臨的風險，有效降低項目提前終止的可能性，還能夠提高資金監(jiān)管水平。同時，政府和社會資本還應充分利用信息技術，不斷優(yōu)化和完善擔保體系，確保其向著多元化和多功能化方向發(fā)展，進一步加快資金運轉；另一方面，社會資本應根據實際情況，選擇適用的融資方式進行組合使用，如發(fā)行債券等，并加強融資監(jiān)管體系的優(yōu)化與完善，從而為項目開展提供充足的資金支持。

（三）完善風險控制系統(tǒng)，提高風險抵御能力

積極引入信息技術，搭建內部信息交流平臺，建立健全風險識別管控系統(tǒng)，提升風險控制水平，為實現(xiàn)項目預期目標提供保障。PPP模式在實施過程中所涉及的主體具有多元化特征，建設周期長，無法在短期內獲取高額盈利，如果是以獲取短期高額利潤為目標，則不應該選擇PPP模式。在設定建設方案時，應對項目建設中可能存在的風險進行合理預測與評估，明確各方在PPP項目中應該承擔的風險，確定哪些風險由各方共同承擔，如自然災害等，在合作之前就應做好風險預判，提前制定并落實風險防御措施，有效降低風險發(fā)生的可能性，減少經濟損失。

（四）建立完善的成本管理體系

PPP項目的建設周期較長，無法在短時間內獲取投資回報，因此加強項目成本控制，是投資者有效處理資金調度和資金使用問題的必然要求。所以，應建立完善的成本管理體系，通過各指標體系，如生產成本、折舊等，合理測算成本總額，從而對后續(xù)建設工作開展有所幫助。

（五）構建合同治理機制和合作體系

在PPP模式下，可以從以下三個方面著手構建合同治理機制：第一，完善權利配置機制，明確社會資本在PPP項目中可以行使的權利。首先，在PPP項目中，社會資本享有投資收益權。主要分為兩類，一類是保留收益權，另一類是剩余索取權；其次，社會資本應行使資本退出權，即社會資本作為投資者應依法享有收回在項目中投入的資本，一般會選擇使用股權轉讓行使資本退出權。此時需要注意的是，政府在和社會資本簽訂項目合同時，應就資本退出權進行詳細規(guī)定與解釋，為項目建設提供保障；最后，享受項目控制權。社會資本可以用行使項目控制權直接參與項目建設全過程，即項目策劃、項目施工、運營和管理；第二，健全風險分擔機制。風險分擔是指決定由社會資本抑或是政府承擔風險發(fā)生的結果，并由其采取相應的預防控制措施以降低風險發(fā)生的可能性，減少風險發(fā)生時所帶來的損失。在PPP項目中，風險分擔直接影響著政府和社會資本雙方的直接利益，必須合理確定風險分擔區(qū)間。在風險分擔時，必須堅持以下原則不動搖：首先，針對社會資本應承擔的風險，需要加強上限保護；其次，以風險控制能力為依據，合理確定分擔區(qū)間；最后，堅持承擔的風險與回報相匹配，從而建立以合同為中心的風險分擔機制，為PPP項目的有效開展提供保障。此外，政府和社會資本方也可以根據合同簽訂（合同變更前的準備階段）、合同建立和合同履行這三個階段針對性地建立風險分擔機制；第三，完善收益分配機制。政府部門和社會資本參與PPP項目最終的目的都在于獲取相應的收益，建立完善的收益分配機制是項目治理環(huán)節(jié)的重點內容。其中，政府部門期望通過PPP項目獲取兩方面收益：一是獲取社會效益，提高政績；二是獲得財政收益。

（六）提高財務決策水平

在項目公司財務管理中，社會資本方和政府方的出資代表，都依法享有股東法定權利，但項目的實施方和政府監(jiān)管部門的管理理念在一定程度上直接影響著項目公司的財務決策。所以，在成立項目公司后，應及時組織各方召開股東大會，明確各方在項目建設中的地位和權責義務，比如項目實施機構等，確保各方有效參與項目建設活動，確定項目管理管理模式，制定關鍵業(yè)務工作流程，充分收集和整合各方建議，確保項目公司的財務管理滿足市場與政府監(jiān)管的需求，為國家更好地推廣PPP模式奠定基礎。同時，項目實施方應基于政府授權，在項目公司日常管理中大力推行聯(lián)審機制，協(xié)調各部門工作，充分發(fā)揮部門合力，共同營造良好的外部環(huán)境，持續(xù)提升財務決策水平，從而為PPP項目的有序推進保駕護航。

（七）打造一支復合型的人才隊伍

加強復合型人才培訓，積極鼓勵基礎設施建設財務人員深入施工現(xiàn)象，更加全面、準確的了解實際施工情況。同時，定期組織財務人員參加主題專項培訓，確保財務人員對基礎設施建設的基本知識有一個深入的了解，拓寬其PPP專業(yè)知識儲備，并搜集案例進行講解，培養(yǎng)具備金融、財務、法律等技能的復合型管理人才，打造一支專業(yè)化的人才隊伍，充分發(fā)揮財務人員的優(yōu)勢作用，持續(xù)提高財務管理水平和質量，為投資方利益的正常獲取提供有力保障。

五、結語

隨著人們生活水平的不斷提升，我國的基礎設施建設已經無法滿足人們日益增長的物質需求，為了加強基礎設施建設，更好地滿足人們日漸多元化的物質需求，PPP模式應運而生。PPP模式本身具有較多優(yōu)勢，如緩解政府財政壓力，為社會資本發(fā)展提供更好的發(fā)展平臺等，且隨著PPP模式的不斷應用，現(xiàn)已在我國基礎設施建設中取得顯著成效。但在PPP模式下，政府和社會資本二者之間的利益著重點有著明顯的差異性，這是導致二者財務管理方法存在出入的根本原因。所以，應明確項目財務管理中存在的問題，并針對性地落實解決應對方案，才能夠有效推動PPP項目有序開展以及實現(xiàn)政府和社會資本收益的最大化獲取。