許 輝，王顯富，申慶成

(1.四川省水利水電勘測設(shè)計研究院有限公司，成都，610072；2.四川省水利科學(xué)研究院，成都，610072)

引言

為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展不斷增長的生產(chǎn)生活需求，近年來，水利水電工程建設(shè)節(jié)奏明顯加快。水利水電工程在防汛抗旱、農(nóng)業(yè)灌溉、發(fā)電和生產(chǎn)生活用水等方面發(fā)揮著重要作用，全國開工在建大中型水利水電工程移民安置工作周期長、情況各異、難度大，在實施已批復(fù)的移民安置規(guī)劃過程中，設(shè)計變更難以避免，如何更好管理設(shè)計變更重要而迫切。本文結(jié)合在建的部分大中型水利水電工程移民安置工作，淺析設(shè)計變更管理。

移民安置設(shè)計變更是指在移民安置規(guī)劃報告審批后，因政策、移民意愿及其他外部條件變化，對審批的移民安置規(guī)劃進行相應(yīng)的調(diào)整或者修改的行為。按照重要程度、變更幅度又可分為一般變更和重大變更。

1 移民安置設(shè)計變更事項及原因分析

選取四川省在建的10座大中型水利水電工程，統(tǒng)計在其實施過程中重大設(shè)計變更的類別，經(jīng)統(tǒng)計可以看出，重大設(shè)計變更在每個項目實施過程中均涉及，設(shè)計變更頻率由高到低的分別為：搬遷安置方案(安置點)、征地范圍和庫周交通、補償標(biāo)準(zhǔn)和其他專項。重大設(shè)計變更事項的原因分別為：

(1)征地范圍：主要為工程布置優(yōu)化導(dǎo)致樞紐用地調(diào)整；

(2)搬遷安置方案(安置點)：由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新農(nóng)村建設(shè)等規(guī)劃實施，原批復(fù)規(guī)劃方案(安置點)不能很好結(jié)合新出臺規(guī)劃政策，移民意愿變化；

(3)庫周交通：主要為配合搬遷安置方案調(diào)整而調(diào)整庫周交通方案；

(4)補償標(biāo)準(zhǔn)：距離批復(fù)原規(guī)劃報告時間較長，物價水平上漲導(dǎo)致的投資調(diào)整；

(5)其他專項：主要為渠道工程改線、新發(fā)現(xiàn)隱蔽地下工程導(dǎo)致的新增專項。

表1 四川部分在建大中型水利水電工程重大設(shè)計變更類別統(tǒng)計 單位：次

圖1 重大設(shè)計變更分布情況

綜上，設(shè)計變更在上述每個項目實施過程中均涉及，出現(xiàn)頻次較高。究其原因為：樞紐工程規(guī)模普遍較大，技術(shù)復(fù)雜，施工周期內(nèi)征地范圍易受工程優(yōu)化調(diào)整而變化；移民安置規(guī)劃實施周期較長，易受政策影響、移民意愿、物價水平影響。

2 移民安置設(shè)計變更管理

針對四川部分移民安置項目實施過程中設(shè)計變更出現(xiàn)頻率較高問題，將分別從合規(guī)合理可行性初步論證、設(shè)計變更類別界定、設(shè)計變更及時性、設(shè)計變更協(xié)調(diào)性、設(shè)計變更監(jiān)督管理5方面對變更管理進行闡述。

2.1 設(shè)計變更的合規(guī)合理可行性初步論證

根據(jù)四川省移民相關(guān)政策，項目實施單位在項目實施中對重大設(shè)計變更必須提出申請，移民管理機構(gòu)應(yīng)會同移民監(jiān)理、移民設(shè)代、項目法人或者項目主管部門對變更項目的合規(guī)合理可行性進行初步論證，在各方出具書面同意意見后，逐級報省級移民管理機構(gòu)同意后，由原規(guī)劃設(shè)計單位編制設(shè)計變更報告。設(shè)計變更的合規(guī)合理可行性初步論證是設(shè)計變更成立的基礎(chǔ)，各方應(yīng)引起足夠的重視。下面將分別探討各個設(shè)計變更事項的合規(guī)合理可行性論證：

(1)征地范圍：一般由工程優(yōu)化調(diào)整引起，移民安置各方應(yīng)充分了解工程施工用地調(diào)整情況，判斷用地調(diào)整是否必要，對于確需調(diào)整應(yīng)本著滿足工程優(yōu)化調(diào)整需要，同時又要貫徹節(jié)約用地原則，對用地范圍進行確認(rèn)或者提出優(yōu)化意見。

(2)搬遷安置方案(安置點)：一般由新出臺政策規(guī)劃或者移民意愿引起。應(yīng)充分收集近期本地區(qū)出臺的相關(guān)政策規(guī)劃，分析研究上述政策規(guī)劃對原搬遷安置方案(安置點)的影響，進而判斷搬遷安置方案(安置點)調(diào)整方向是否滿足相關(guān)政策規(guī)劃要求。應(yīng)充分征求移民意愿，可采取書面、座談會或者村民小組大會的形式，聽取移民對搬遷安置方案中，如安置點布局、安置點配套、安置點結(jié)合旅游情況、民風(fēng)民俗等意見和建議。如合規(guī)合理可行，應(yīng)采納，并體現(xiàn)到后續(xù)的設(shè)計變更規(guī)劃設(shè)計中；對不合規(guī)合理可行部分，應(yīng)充分宣講解釋移民相關(guān)政策，避免移民意愿因不理解而再次變化，影響設(shè)計變更的實施。

(3)庫周交通：一般由配合搬遷安置方案調(diào)整而調(diào)整庫周交通方案。針對調(diào)整后的移民安置方案，各方應(yīng)充分分析搬遷安置方案調(diào)整對庫周交通方案的影響，既堅持原規(guī)劃報告審定原則(如“三原”原則)，又要有利生產(chǎn)生活方便群眾。對庫周交通方案中必要性充分的線路應(yīng)予以認(rèn)可，如有提高道路標(biāo)準(zhǔn)情形，應(yīng)與相關(guān)方協(xié)商，明確投資分?jǐn)傇瓌t。

(4)補償標(biāo)準(zhǔn)：一般由距離批復(fù)原規(guī)劃報告時間較長，物價水平上漲所致。應(yīng)充分收集現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)政策，并參考該地區(qū)或鄰近地區(qū)其他同類工程現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)，既要符合現(xiàn)行相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，又要充分考慮補償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整對該地區(qū)或鄰近地區(qū)其他同類工程的影響。

2.2 設(shè)計變更類別界定

設(shè)計變更分為一般變更和重大變更。兩者處理方式、批復(fù)程序差異較大，如不能準(zhǔn)確界定，則會影響設(shè)計變更工作。如將重大設(shè)計變更界定為一般變更，將會使復(fù)雜問題得不到充分論證而草率實施，造成不可預(yù)見的影響，也會脫離上級移民管理監(jiān)管，違反相關(guān)管理規(guī)定而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；如將一般變更界定為重大設(shè)計變更，也會使簡單問題復(fù)雜化，影響問題處理的時效性。如何界定一般變更與重大設(shè)計變更，顯得十分重要。如《四川省大中型水利水電工程移民安置項目設(shè)計變更管理辦法》中，根據(jù)變更事項的類別、性質(zhì)、幅度、界定，就一般變更和重大變更在實物指標(biāo)變化、農(nóng)村移民安置、城集鎮(zhèn)遷建及安置點、專業(yè)項目處理等方面作出了詳細(xì)規(guī)定。各方應(yīng)按照相關(guān)政策，準(zhǔn)確界定。同時，《〈四川省大中型水利水電工程移民工作條例〉釋義》中也明確了不得化整為零的原則，必須依據(jù)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃項目為整體單元，不得將大中型水利水電移民安置項目重大設(shè)計變更拆分為一般設(shè)計變更規(guī)避審查。

2.3 設(shè)計變更及時性

設(shè)計變更處理是整個移民安置實施階段承上啟下的重要環(huán)節(jié)。首先，報批不及時，將拖延實施過程中各種問題的解決，影響移民安置進度，如根據(jù)政策調(diào)整，項目相關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)不能及時跟隨調(diào)整，移民無法接受原標(biāo)準(zhǔn)，將影響簽訂移民安置協(xié)議；其次，設(shè)計變更處理完結(jié)往往也是各類驗收的重要依據(jù)，如四川省驗收相關(guān)規(guī)定就明確，移民安置設(shè)計變更文件是驗收的主要依據(jù)之一，設(shè)計變更處理不及時往往導(dǎo)致驗收依據(jù)不充分問題，嚴(yán)重的會導(dǎo)致驗收程序終止；最后，設(shè)計變更處理不及時往往導(dǎo)致未批先建等違規(guī)行為的發(fā)生，移民實施單位往往迫于安置進度壓力，先行實施，而最終在稽查、審計、考核等環(huán)節(jié)因違規(guī)而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2.4 設(shè)計變更的協(xié)調(diào)性

在實施過程中，移民安置是一個系統(tǒng)工程，各個子項目互相關(guān)聯(lián)、互相制約，如搬遷安置方案與生產(chǎn)安置方案緊密相連，搬遷方案也直接影響到庫周交通恢復(fù)方案的制定，反之亦然。在設(shè)計變更中應(yīng)通盤考慮，將變更設(shè)計各關(guān)聯(lián)事項一并納入變更范疇，若只變更部分，或變更時間不同步，移民安置實施將出現(xiàn)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象或者造成失誤。如某水庫項目，因未提前通盤考慮，集中安置點取消，而集中安置點連接路實施在先，致使該道路失去了存在的必要性，給移民安置后續(xù)工作帶來困難。

2.5 設(shè)計變更監(jiān)督管理

設(shè)計變更監(jiān)督管理作為設(shè)計變更管理重要的一環(huán)，對設(shè)計變更管理規(guī)范化意義重大。如《四川省大中型水利水電工程移民安置項目設(shè)計變更管理辦法》中，就監(jiān)督管理的主體、措施、檔案管理做出了具體規(guī)定：

(1)明確了責(zé)任主體，省市人民政府移民管理機構(gòu)負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)水利水電工程移民安置項目設(shè)計變更的監(jiān)督管理。

(2)具體的監(jiān)督管理措施有：對相關(guān)單位的擅自變更、未批先建行為進行通報；將重大設(shè)計變更列為工作目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，未按規(guī)定開展的，扣減考核分值；將咨詢單位、綜合設(shè)計單位、綜合監(jiān)理單位的弄虛作假行為反饋給相關(guān)資質(zhì)、資格管理機構(gòu)；對屢禁不止、情節(jié)嚴(yán)重，造成重大后果的，移交監(jiān)察委員會問責(zé)追究。

(3)移民安置實施單位、綜合設(shè)計單位、綜合監(jiān)理單位按照相關(guān)規(guī)定，做好設(shè)計變更文件的資料管理和歸檔工作。

上述管理辦法首先明確了責(zé)任主體，負(fù)責(zé)整個實施階段的監(jiān)督管理工作，使得監(jiān)督管理工作界限清晰且具有連貫性；其次從懲處措施、年度考核等方面具體規(guī)定，以示設(shè)計變更工作的嚴(yán)肅性和重要性；最后，對檔案管理提出要求，以便實施各方做到有據(jù)可依，且為各階段驗收工作做好前提準(zhǔn)備。

3 對策及建議

(1)應(yīng)及時關(guān)注并收集本地區(qū)移民相關(guān)法律法規(guī)、相關(guān)規(guī)劃、政策文件，對正在實施的移民安置工作有影響的應(yīng)及時分析研究，如有影響應(yīng)及時提出設(shè)計變更，以便于移民安置工作的順利實施。

(2)應(yīng)嚴(yán)格按照審定的移民安置規(guī)劃實施，對設(shè)計變更必要性及方案可行性嚴(yán)格把關(guān)，確保合規(guī)合理可行。

(3)熟悉設(shè)計變更相關(guān)政策規(guī)定，準(zhǔn)確界定重大變更與一般變更。

(4)設(shè)計變更應(yīng)及時申報，杜絕擅自變更、未批先建等違規(guī)行為，同時為各階段驗收創(chuàng)造條件。

(5)設(shè)計變更待移民管理機構(gòu)批復(fù)后應(yīng)及時實施，特別是補償補助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，避免實施嚴(yán)重滯后，物價水平再次大幅上漲后而二次變更。