文/劉為 占友林

(華南理工大學(xué))

隨著《中華人民共和國政府采購法》及《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》的頒布，高校政府采購工作從摸索中逐步發(fā)展起來。黨的十八大以來，隨著一批標(biāo)志性、引領(lǐng)性改革舉措的頒布和實(shí)施，我國高等教育得到快速發(fā)展，為高校政府采購工作在高校的建設(shè)和發(fā)展過程中提供了重要的采購保障支持。同時(shí)，從各種渠道披露的問題來看，高校政府采購中“暗箱操作”“圍標(biāo)串標(biāo)”等問題也時(shí)有發(fā)生，也是高校需要重點(diǎn)關(guān)注的“敏感領(lǐng)域”，高校政府采購內(nèi)部控制建設(shè)還任重道遠(yuǎn)，對基于內(nèi)控視角的高校政府采購審計(jì)進(jìn)行研究和探討，對促進(jìn)高校不斷完善政府采購的內(nèi)部控制體系、預(yù)防采購風(fēng)險(xiǎn)和提高采購績效等具有重大的現(xiàn)實(shí)意義

一、基于風(fēng)險(xiǎn)管理的高校政府采購面臨的挑戰(zhàn)

（一）風(fēng)清氣正的采購環(huán)境還有待持續(xù)不斷的努力和維護(hù)

各個(gè)學(xué)校關(guān)于采購工作的定位和管理習(xí)慣存在一定差異，采購工作涉及學(xué)校所有單位及絕大多數(shù)教職員工，如果不同層面的人員不能嚴(yán)守采購規(guī)范，如果有領(lǐng)導(dǎo)對采購工作違規(guī)干預(yù)，那么采購風(fēng)險(xiǎn)也就隨之而來。

（二）政府采購部門的管理職能未能充分體現(xiàn)

1.部分高校采購管理體系仍然比較分散，不同類別的采購分散于學(xué)校不同的部門，未能形成有效的歸口管理，學(xué)校的采購管理制度標(biāo)準(zhǔn)不一，程序、流程各有差異，難以形成統(tǒng)一的規(guī)范管理，關(guān)鍵是這種分散式的管理體制往往不能將采購工作獨(dú)立于決策部門之外，使政府采購的規(guī)范運(yùn)行產(chǎn)生天然的障礙，學(xué)校難以形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)之間的制約與協(xié)調(diào)機(jī)制。2.分散的采購管理也不利于采購管理隊(duì)伍的培養(yǎng)和管理水平的提升，不利于采購隊(duì)伍的專業(yè)化和人員的穩(wěn)定，也就不能很好地發(fā)揮采購管理職能。

（三）采購用戶的主體責(zé)任落實(shí)不到位

部分高校對采購用戶單位的管理可能尚未形成明確的規(guī)范，用戶單位過分強(qiáng)調(diào)自身的權(quán)利，而弱化責(zé)任和義務(wù)意識，主要表現(xiàn)包括：1.采購調(diào)研不重視，采購前期準(zhǔn)備工作不到位。對科研設(shè)備的采購沒有進(jìn)行廣泛的必要調(diào)研，對市場上相關(guān)設(shè)備的主流品牌、技術(shù)參數(shù)及廠家缺乏必要的了解，導(dǎo)致選取的設(shè)備未能很好發(fā)揮作用或者是同樣質(zhì)量或功效的設(shè)備付出了更高的成本；2.用戶單位對于產(chǎn)品或供應(yīng)商可能存在很強(qiáng)的偏好，在提供采購需求時(shí)，主觀上不自覺偏向自己認(rèn)可的品牌或供應(yīng)商，有些甚至參照目標(biāo)品牌設(shè)置技術(shù)參數(shù)，或設(shè)置特殊要求，形成對其他供應(yīng)商的不合理障礙，使采購工作未能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)。3.存在利益輸送。用戶單位的關(guān)鍵人物，與潛在供應(yīng)商形成利益聯(lián)盟，暗箱操作，虛抬中標(biāo)價(jià)格，甚至為了私利采購一些實(shí)際上不怎么使用的高價(jià)值設(shè)備。而高校在落實(shí)校內(nèi)采購用戶的責(zé)任方面不夠重視，很多學(xué)校沒有形成相應(yīng)的制度和機(jī)制，用戶單位在這方面的觀念不強(qiáng)，有的甚至有意回避責(zé)任，使采購工作的規(guī)范運(yùn)作在采購源頭上隱含風(fēng)險(xiǎn)。

（四）采購代理的監(jiān)管容易缺失

在各個(gè)高校中，委托招標(biāo)代理開展政府采購的代理業(yè)務(wù)是一種非常普遍的現(xiàn)象，很多高校自行招標(biāo)的力量相對不足，借用社會招標(biāo)代理的力量作為一種補(bǔ)充就十分必要，但是不同招標(biāo)代理的招標(biāo)行為和招標(biāo)效果可能存在較大的差異，學(xué)校也會面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。1.不同代理機(jī)構(gòu)有不同的企業(yè)文化和管理理念，在進(jìn)行代理服務(wù)的過程中能否完全遵守招標(biāo)代理的職業(yè)操守也就因企業(yè)和經(jīng)辦人員而異。2.有的單位選用代理機(jī)構(gòu)時(shí)就動(dòng)機(jī)不純。一方面，把代理機(jī)構(gòu)作為擋箭牌，把一些敏感、復(fù)雜的項(xiàng)目或組織難度高的項(xiàng)目交給代理機(jī)構(gòu)來做，出了問題就推給代理機(jī)構(gòu)；如果用戶單位有強(qiáng)烈的意向，而采購管理機(jī)構(gòu)又管不了或不敢管就交給代理機(jī)構(gòu)，有風(fēng)險(xiǎn)也會比自己操作要好一些。

二、高校開展政府采購審計(jì)的困境

（一）受專業(yè)水平的限制

1.高校采購的很多科研設(shè)備涉及各行各業(yè)，大多是高精尖，尤其是很多985高校采購的儀器設(shè)備更是全球頂尖產(chǎn)品，審計(jì)人員對這些儀器設(shè)備根本就是外行，哪些指標(biāo)更加重要心中沒底。2.有關(guān)政府采購的法律法規(guī)及政策文件非常繁多，審計(jì)人員對政府采購相關(guān)的法律法規(guī)也不一定很熟悉，判斷是否合法合規(guī)還需要邊學(xué)邊看，更不要提經(jīng)驗(yàn)豐富，這對審計(jì)人員開展采購管理審計(jì)非常不利。

（二）受到話語權(quán)的影響

1.學(xué)校的核心力量是教學(xué)與科研人員，行政主要是為教學(xué)與科研服務(wù)的，學(xué)校很多院士、教授等都是學(xué)校發(fā)展的依靠力量，這些著名人士在學(xué)校的地位和話語權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般的行政人員。2.采購單位往往也是用戶單位，采購來的設(shè)備是否符合教學(xué)及科研要求，是否真正發(fā)揮作用，用戶單位最具有發(fā)言權(quán)，也就是采購效果的最重要的評價(jià)權(quán)在用戶。鑒于這兩方面原因，如果處理不好，審計(jì)很容易造成被動(dòng)局面。

（三）信息不對稱

1.用戶在教學(xué)科研過程中，與市場的聯(lián)系、與供應(yīng)商的交往，擬采購設(shè)備前的市場調(diào)研和與供應(yīng)商的溝通等與采購相關(guān)的信息審計(jì)人員是不太了解的。外圍的各種操作不僅不好了解也無法取證，內(nèi)部審計(jì)人員能夠監(jiān)督的范圍受到很大的限制。2.由于高校政府采購的標(biāo)的品目繁多，審計(jì)人員對它們的市場行情不夠熟悉，甚至缺乏了解，面對采購合同的價(jià)格是否合適心中沒底。

三、高校政府采購內(nèi)部控制審計(jì)路徑

（一）建立政府采購內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估制度

根據(jù)《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）教財(cái)廳[2016]2號》的要求定期對學(xué)校政府采購的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。首先，請學(xué)校政府采購相關(guān)職能部門按照“政府采購管理內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)自評表”進(jìn)行自評，具體評估內(nèi)容如表1。

表1 **學(xué)校政府采購管理內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)自評表

其次，審計(jì)部門依據(jù)收集的審計(jì)證據(jù)，結(jié)合收到的自評表，對學(xué)校政府采購內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度進(jìn)行修正和評價(jià)。主要針對學(xué)校政府采購內(nèi)部控制的各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，認(rèn)真審查責(zé)任單位提供的控制措施是否能夠全面覆蓋風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，控制措施的支撐材料是否真實(shí)、完整和充分。

（二）開展政府采購內(nèi)部控制評審

在正式開展內(nèi)控評審之前，審計(jì)人員可以做一些政府采購內(nèi)部控制的相關(guān)分析，一是要了解和分析學(xué)校建立政府采購內(nèi)部控制的目的和動(dòng)機(jī)，是為了完成上級有關(guān)內(nèi)控建設(shè)的任務(wù)而敷衍了事，還是為了真正強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，如果是前者，內(nèi)控制度是否健全、是否科學(xué)恐怕要打一個(gè)問號，如果是后者則相對風(fēng)險(xiǎn)較??；二是要了解和分析建立學(xué)校政府采購內(nèi)部控制的人員專業(yè)水準(zhǔn)、職業(yè)操守及制度出臺過程，內(nèi)控制度起草人員專業(yè)水準(zhǔn)越高，職業(yè)操守越好，制度征求意見越充分，決策越規(guī)范則內(nèi)控越完善且風(fēng)險(xiǎn)越小。相關(guān)分析之后也就是實(shí)質(zhì)性評審過程，主要分為兩個(gè)方面：

1.對高校政府采購管理內(nèi)部控制是否建立、是否健全進(jìn)行評審

評審內(nèi)容主要分為單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個(gè)部分。

單位層面：主要對采購業(yè)務(wù)相關(guān)管理制度、采購管理機(jī)構(gòu)或歸口管理部門的設(shè)置、崗位分工及不相容分離等進(jìn)行評審。審查學(xué)校政府采購的管理體制是否完善，是否實(shí)現(xiàn)歸口管理，部門職責(zé)是否清晰合理，崗位設(shè)置是否科學(xué)，分工是否合理并符合不相容分離原則，審查有關(guān)政府采購制度體系是否健全等。

業(yè)務(wù)層面：主要對采購申請審批制度的建立，采購計(jì)劃的安排，政府采購方式的選定，供應(yīng)商準(zhǔn)入和評估制度的建立，公開招標(biāo)方式的采用，價(jià)格遴選機(jī)制和招標(biāo)評標(biāo)方法的選用，采購合同的審查管理，驗(yàn)收制度的建立和采購付款的管理等進(jìn)行評審。

2.對高校政府采購內(nèi)部控制是否執(zhí)行及執(zhí)行效果進(jìn)行評審

一般來說，對政府采購內(nèi)部控制是否執(zhí)行及執(zhí)行效果的評審主要有兩個(gè)步驟，第一步，要求學(xué)校政府采購相關(guān)職能管理部門按照審計(jì)部門提供的表格及內(nèi)容進(jìn)行自評；第二步，審計(jì)部門按照審計(jì)方案，選擇適當(dāng)?shù)姆椒?，收集審?jì)證據(jù)，對內(nèi)部控制的執(zhí)行做出適當(dāng)評價(jià)，并提出進(jìn)行完善的意見和建議。

四、審計(jì)方式方法的創(chuàng)新

（一）系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析法

各個(gè)高校每年都有大量的政府采購項(xiàng)目，每個(gè)采購項(xiàng)目需要經(jīng)過從采購需求提出、制作采購文件、發(fā)出采購公告、組建評標(biāo)或談判小組、簽訂合同到驗(yàn)收付款等一系列流程，每年采購?fù)瓿珊罅粝铝舜罅康牟少彅?shù)據(jù)。系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析法主要通過對各類采購數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、統(tǒng)計(jì)，并對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)之間、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)之間、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)之間進(jìn)行對比分析以發(fā)現(xiàn)趨勢、異常和風(fēng)險(xiǎn)，以此來反推內(nèi)控存在的問題和不足。

數(shù)據(jù)分析方向主要有：1.分析采購負(fù)責(zé)人與經(jīng)辦人分布、中標(biāo)人或成交商分布，主要通過學(xué)校內(nèi)外采購相關(guān)人員進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析來尋找隱含的風(fēng)險(xiǎn)線索；2.分析評審打分情況是否有異常，客觀分是否一致，主要通過過高或過低的打分來尋找異常情況，也可通過客觀分的差異來發(fā)現(xiàn)問題；3.分析投標(biāo)人數(shù)量與中標(biāo)下浮率是否有異常，對于招標(biāo)下浮率過分靠近采購預(yù)算或攔標(biāo)價(jià)的給予充分的關(guān)注；4.分析采購標(biāo)的質(zhì)量問題分布，售后服務(wù)問題分布等；5.分析投訴或質(zhì)疑情況是否有異常等。

（二）典型案例綜合分析法

這是一種針對各種政府采購典型案例進(jìn)行逆向分析倒推采購管理內(nèi)控的缺陷和問題，案例主要以學(xué)校內(nèi)部發(fā)生的案例為主，也可結(jié)合市場上出現(xiàn)的典型案例，關(guān)鍵是要根據(jù)案例進(jìn)一步分析產(chǎn)生問題的根源，尤其是學(xué)校政府采購管理體制機(jī)制、崗位設(shè)置、管理理念、隊(duì)伍建設(shè)、方式方法等方面存在的問題。

例如: 某專業(yè)實(shí)驗(yàn)室改造裝修項(xiàng)目委托招標(biāo)代理在自己的平臺進(jìn)行設(shè)計(jì)施工一體化招標(biāo)，工程投資1500多萬元。招標(biāo)文件中投標(biāo)人合格條件：1.具有機(jī)電安裝工程施工總承包二級（或以上）資質(zhì)或具有機(jī)電設(shè)備安裝工程專業(yè)承包二級（或以上）資質(zhì)；2.還應(yīng)具有承接本工程所需具有建筑裝飾工程設(shè)計(jì)專項(xiàng)乙級（或以上）資質(zhì)；或具有綜合甲級設(shè)計(jì)資質(zhì)；3.應(yīng)具有建筑智能化工程專業(yè)承包二級（或以上）資質(zhì)；4.必須是通風(fēng)柜的專業(yè)制造商，投標(biāo)人近五年完成過質(zhì)量合格的類似工程施工業(yè)績至少5項(xiàng)（類似工程是指：至少300臺通風(fēng)櫥的新建項(xiàng)目）；5.組成聯(lián)合體的法人不能超過2個(gè)。

該項(xiàng)目投標(biāo)人資格條件的設(shè)置可能存在的問題：投標(biāo)人專業(yè)設(shè)置過多；專業(yè)資質(zhì)過高；對聯(lián)合體做出限制。通過該項(xiàng)目的潛在投標(biāo)人的合格條件反映出學(xué)校政府采購管理內(nèi)部控制可能存在的問題主要有：1.用戶單位政府采購主體責(zé)任落實(shí)不到位，采購主體的權(quán)利和責(zé)任不匹配，也可能責(zé)任不明確；2.對招標(biāo)需求的審核把關(guān)不嚴(yán)，學(xué)校招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)未能充分發(fā)揮管理職責(zé)或?qū)I(yè)水準(zhǔn)不過關(guān)等。

五、強(qiáng)化審計(jì)成果的運(yùn)用

（一）建立和完善審計(jì)整改制度

針對審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，審計(jì)將進(jìn)一步分析原因，指出內(nèi)部控制的不足，并提出針對性強(qiáng)的優(yōu)化意見和建議。在審計(jì)報(bào)告發(fā)出的同時(shí)，發(fā)出審計(jì)整改通知書，要求被審單位限期提供整改報(bào)告，對整改情況通過多種機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步的跟蹤落實(shí)。首先，學(xué)?？山W(xué)校層面的審計(jì)整改制度，明確被審單位審計(jì)整改的第一責(zé)任人，規(guī)范審計(jì)整改的基本程序和相應(yīng)的要求，明確整改達(dá)不到要求或拒不整改應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；其次，要明確提交審計(jì)整改材料的時(shí)間要求及跟蹤監(jiān)督機(jī)制，確保采購管理審計(jì)整改落到實(shí)處。

（二）建立學(xué)校整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制

審計(jì)應(yīng)該與學(xué)校相關(guān)管理或監(jiān)督部門加強(qiáng)信息的溝通與合作，尤其是與組織、人事、紀(jì)監(jiān)及巡查部門建立可行的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從學(xué)校治理的多個(gè)系統(tǒng)共同跟蹤審計(jì)整改的推進(jìn)，使審計(jì)整改得到更加重視和更有效的落實(shí)。