祁占勇，閆麗媛，王鵬煒

(陜西師范大學 教育學部，陜西 西安 710062)

1984年，《新制度主義：政治生活中的組織因素》一文旗幟鮮明地倡導，討論與制度相關的重大問題時，要重視對制度本身的研究，揭開了新制度主義政治學的發(fā)展序幕[1]。歷史制度主義作為其內部重要流派，在肯定舊制度主義對正式制度研究的重視、吸納行為主義研究的非正式制度傳統(tǒng)、拓展集團理論與結構功能主義視角的基礎上，嘗試刻畫現(xiàn)實政治生活與規(guī)律，解釋政治制度變遷[2]，產生了一系列頗具指導性意義的理論觀點。具體而言，這些理論觀點普遍認為，制度的核心其實是一種將傳統(tǒng)的國家和社會聯(lián)系起來的制度框架和網絡結構[3]，既包含正式制度，也涉及非正式制度。其次，制度具有自在的動性，它能從歷史過程中尋求政治行動中的關鍵因素，最終以呈現(xiàn)歷史發(fā)展中多元變量相互作用的細致化模態(tài)為要求。再次，制度變遷與制度穩(wěn)定交互并存，制度的路徑依賴現(xiàn)象保證了制度穩(wěn)定，制度的動力機制因素促進了制度變遷。此外，對于政治的分析，始終要把制度分析同其他影響因素聯(lián)系在一起，既要吸納積累性原因、閾值效應，也要融入因果鏈分析，充分考慮價值理性與歷史理性。隨著歷史制度主義理論觀點的不斷成熟，其在實際應用中也得到深入與拓展，在此基礎上便逐漸形成了人們認識客觀世界與研究解釋抽象事物的歷史制度主義取向。雖然近年來有學者試圖基于歷史制度主義取向解釋我國教育政策發(fā)展過程中存在的特殊現(xiàn)象及問題，發(fā)掘政策背后的深層影響因素，但從整體上看，作為從西方政治現(xiàn)實抽象出的理論學派及研究取向，歷史制度主義取向中難免表現(xiàn)出與中國政治問題的水土不服的地方，這就意味著只有同中國實際相結合的本土化歷史制度主義研究范式才是歷史制度主義在我國的發(fā)展歸宿。據此，從理論層面分析教育政策研究的歷史制度主義取向的本質特性，厘清其行動路徑及價值意蘊，有助于為歷史制度主義取向下的教育政策研究提供一般性理論分析框架與行動路徑的借鑒，同時推進歷史制度主義的本土化建設。

一、教育政策研究的歷史制度主義取向的本質特性

從世界范圍來看，二十世紀七八十年代以后，教育研究形成了兩個新的研究重心，教育政策研究就是其中之一[4]，其圍繞什么樣的教育政策才是好的教育政策以及怎樣才能制定出好的教育政策，開展了對教育政策的研究和為教育政策的研究。在這一過程中，隨著教育政策研究自身的延伸，以及與之相關聯(lián)的社會學、政治學等學科的拓展深入，教育政策研究愈加呈現(xiàn)出歷史制度主義取向的不同方面，表現(xiàn)出以回歸歷史事實為基礎、以詮釋政策過程為關鍵、以剖解政策網絡為動力等的本質特性。

(一)以回歸歷史事實為基礎，兼具客觀性與綜合性

歷史事實構成一個國家和民族的獨特歷史，突出表現(xiàn)為重大歷史事件和歷史人物，其本質是真實存在的人類實踐活動，最大特點是不可重復性[5]。在進行歷史比較分析時，歷史事實中所暗藏的歷史規(guī)律往往對現(xiàn)實有極大啟示作用，因而教育政策研究的歷史制度主義取向的首要特性是以回歸歷史事實為基礎。尤其在當下世界政治形式不斷變化、傳統(tǒng)文化與智慧的復興向人們傳達出政治發(fā)展不能拋開歷史與傳統(tǒng)的背景下，教育政策研究更應該兼具客觀性與綜合性。雖然歷史事實在歷史法中的應用已在教育政策研究中建立基礎，但相關研究多停留在歷史描述層面，對于路徑依賴、政策變遷等規(guī)律性探索鮮有涉及。此外，教育政策研究中的其他取向往往將重心置于當下時空的政策文本和政策過程，利用技術、實證等方法將社會現(xiàn)象描述為社會事實，忽略了政策全過程中政策長時段背景這一環(huán)，對教育政策發(fā)展缺乏更為宏觀的啟發(fā)性意義，教育政策研究的歷史制度主義取向優(yōu)勢因此顯現(xiàn)。

歷史制度主義取向中的回歸歷史事實依托歷史觀，將歷史因素視為人類克服理性局限的關鍵途徑以及政治行為或結果生成的結構性背景，以宏大歷史視界揭示影響政治進程的因素。首先，歷史制度主義取向通過對歷史事實的偶然性及無效性的充分考慮，將歷史中的偶然變量以及微小事件同視為有可能促成政治行動及結果的主要因素，進而分析政治行為全過程。換言之，歷史事實中的重大事件、關鍵事件、偶然事件都有可能對政策變遷造成影響，這就需要在研究中結合歷史制度主義的關鍵節(jié)點、序列等時間要素，發(fā)掘最根本的歷史事實。其次，對于歷史事實的追溯在于強調過去的政治行動與政治選擇對當前政治結果的影響，無論這一影響是好是壞，其目的在于從中汲取客觀規(guī)律與經驗，并對現(xiàn)在及未來做出更具針對性的部署與安排。換言之，過去的政策選擇決定并影響著現(xiàn)階段乃至未來一個階段的政策結果與方案，其建立在對一定歷史事實分析與把握的基礎之上，因此要以辯證發(fā)展的眼光看待某一政治行動。最后，歷史是一個由具體的時間秩序與空間背景構成的微量增加過程，其中歷史事實扮演的角色既包括量的積累，也內含質的提升，是量變與質變交互并行的實踐過程，政策研究只有置于這一實踐互動過程中，才可能對政治事件進行更具深度的結構剖析。

(二)以詮釋政策過程為關鍵，凸現(xiàn)歷時性與共時性

政策過程是將政策作為自變量、分析政策變化規(guī)律及其轉化因素的過程，等同于政策變遷過程，其強調與政策相關的制度能夠改變行動者在進行策略選擇時所面臨的約束，強調制度能再次塑造政治行動所指向的目標與觀念。在歷史制度主義取向下，對政策過程的把握是分析政治行動的關鍵，加之政策過程強調的內容與教育政策研究的一個重要目的——理解政策目標及其觀念相契合。因此，對于教育政策研究的歷史制度主義取向而言，其關鍵便是對政策過程的詮釋。其中，對重大事件進程背后共時性與歷時性因果關系的探明，有助于凸現(xiàn)歷史制度主義取向對政策分析的歷時性與共時性雙重優(yōu)勢。

政策過程包括政策生成與政策轉變(政策變遷)。一方面，政策生成是一種從無到有的過程，具有顯著新穎性，離不開社會力量的互動以及國家組織作用的推動。眾所周知，一旦一項事務的解決措施上升到政策或法律層面，則該項事務及其相關因素勢必形成龐大的政策支撐體系，以確保政策的誕生與實施。所以在政策過程中，對政策生成的分析既要關注政治行動者設計與建立政策的目的，也要將其納入到宏大社會、國家乃至全球背景之內，體現(xiàn)政策分析的共時性。另一方面，關注政策轉變實質上是一個通過中層視野來尋找歷史動力，回答政策產生與轉變根源核心的過程，體現(xiàn)政策分析的歷時性。在政策轉變中，路徑依賴、斷裂平衡與漸進轉型等理論，為政策過程提供基本的分析模式。其一，在路徑依賴理論看來，政策過程中會形成一定的路徑依賴機制，政策產生與執(zhí)行的時間越長，被改變或替代的可能性越小，因此在分析政策變遷時，路徑依賴充當著揭示政策轉變原因的基本要素。當前路徑依賴理論已形成其獨特的分析模式，在歷史制度主義取向中發(fā)揮重要作用。其次，在斷裂平衡理論中，政策以長期穩(wěn)定為標志，期間相對突然的政策變遷危機將促使政策發(fā)生周期性的間斷波動，之后政策又重回穩(wěn)定狀態(tài)，該理論綜合了路徑依賴與制度創(chuàng)新雙重因素，對政策變遷的解釋優(yōu)雅而有力。再次，漸進轉型理論將政策變遷分為替換、層疊、轉移、轉變、衰竭五種類型，政策變遷每一過程特點都能用較為符合的變遷類型表述，這有利于深刻認識那些轉變保守、漸進轉型的教育政策。綜上，政策過程作為教育政策研究歷史制度主義取向的關鍵，已有多種分析模型提供理論與實踐上的指導，教育政策研究應把握好這一關鍵，充分利用歷史制度主義的經典與智慧。

(三)以剖解政策網絡為動力，內含深入性與指導性

政策網絡是政治學與政策分析領域的主流話語與研究范式，被稱作是政策研究領域中的“制度”[6]，同時也是政府及其他行為者圍繞共同利益結成的一種制度性聯(lián)系[7]。在這一制度性聯(lián)結中，處于同等地位、擁有不盡相同利益目標的行為者之間存在的相互依賴關系，構成政策網絡，合作是這些行為者達成目標的基本策略，權力和利益分別占據重要地位。換言之，政策選擇及其結果既包含個人或組織的策略選擇，也涉及個人和組織在政策網絡中的互動關系，與歷史制度主義理論框架中的制度定義：“為系列正式規(guī)則和非正式習俗、行為準則，為社會構建穩(wěn)定的互動框架，實現(xiàn)利益相關者的均衡狀態(tài)”[8]一脈相承。力求解釋政策塑成條件與背景以及政策作用的歷史制度主義取向，正是基于對政策網絡的剖解，在把握政策政治特性的基礎上，與權力、利益、個人觀念緊密結合，揭示政策背后的深層次因素，內含深入性與指導性，并發(fā)揮著動力作用。

具體而言，在政策網絡中的三個重要內容——權力、利益、行為各有其特點，權力在政策網絡中不對稱、利益受權力結構的支配、行為受利益與權力的雙重支配。歷史制度主義以政策網絡作為政策選擇分析的主要動力，緣于政策選擇是行為主體間博弈的結果，同時，行為主體的思想觀念、意識形態(tài)、政治背景等也會影響其行為選擇。具體到教育政策領域，行為主體既包括教育類專家與教育實踐者，也包括政府部門及其領導人員等，制度充當影響中介。教育專家與教育實踐者掌握最真實的教育狀況，其利益行為多從教育現(xiàn)實問題出發(fā)，而政府部門則多從國家的資源分配與各行各業(yè)協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略層面進行考量，通過教育政策對教育問題進行表達與提供解決方案，政策過程中源于結果性邏輯與適應性邏輯的矛盾、博弈便不斷形成沖突，推動教育政策研究的歷史制度主義取向運用政策沖突來解釋政策結果。現(xiàn)階段已有將歷史制度主義中的觀念變量獨立作為分析政策的理論基礎與框架的相關研究[9]，未來，慣例、程序、信念、文化、協(xié)議等非正式規(guī)則將會成為更重要的分析要素。此外，政策網絡與政策后果間存在因果關系假設，對應歷史制度主義取向的因果鏈。這就要求在驗證假設之時，有必要將制度化障礙分析、博弈機制分析、矛盾分析等方法納入歷史制度主義分析框架，用以拓展政策網絡的研究維度、指導政策實踐。

根據上述分析，教育政策研究的歷史制度主義取向主要依靠歷史事實、政策變遷、政策框架三大核心要素展開政策分析，這三種要素看似獨立，實則相互作用、緊密連結。對歷史事實的把握為政策過程提供堅實的基礎，缺乏歷史事實的政策過程就如無源之水；政策過程對政策網絡具有推動與塑成的作用；政策網絡的發(fā)展也是歷史事實不可或缺的一部分，這三大要素相生相成，共同呈現(xiàn)出教育政策研究的歷史制度主義取向本質特性(見圖1)，促進教育政策研究的歷史制度主義取向向縱深發(fā)展。

圖1 教育政策研究的歷史制度主義的本質特性

二、教育政策研究的歷史制度主義取向的行動路徑

行動路徑本質上是一種動態(tài)規(guī)則，受社會中制度、文化、意識形態(tài)等因素影響，也會發(fā)生漸進變化。基于此，歷史制度主義取向下教育政策研究行動路徑也應是一系列相互聯(lián)系和規(guī)則化的教育政策研究體系，對研究者的研究行為具指導作用，具體包括政策變遷的歷史階段勾勒、政策變遷的制度邏輯闡釋、政策變遷的趨勢與理性選擇三個部分，其中制度邏輯又包含對深層結構、動力機制、路徑依賴的分析。

(一)階段勾勒：政策變遷的歷史脈絡梳理

在歷史制度主義框架內，強調制度環(huán)境的重要性，強調歷史因果關系，關注政策過程變更的歷史軌跡。其中，與歷史軌跡相關的表述，即對政策變遷的歷史脈絡梳理，貫穿政策分析全過程，在歷史制度主義取向下的教育政策研究中發(fā)揮主線作用。具體而言，首先，對政策變遷的歷史脈絡梳理通過關鍵事件節(jié)點確定研究總時段。在我國社會科學研究語境下，多數(shù)研究以新中國成立、改革開放、中國共產黨的建立作為關鍵節(jié)點確立“新中國成立以來”“改革開放以來”“建黨百年來”的政策變遷總時段，將教育置于社會政治、經濟、文化大背景中，一方面這三個關鍵節(jié)點幾乎是我國各項事業(yè)進程的轉折點，意義重大；另一方面其確實與大多教育政策的確立、起步與發(fā)展緊密關聯(lián)。此外，也有少數(shù)政策確立于其他時期或基于其他社會背景，研究總時段也據此有所調整，但始終遵循客觀歷史事實。其次，通過教育政策變遷的方式特征以及政策自身發(fā)展特點，對已確立的總時段進行歷史分期。歷史的最大特性是“變”，歷史分期的目的就是要找出“變點”，觀察歷史的“質變”與“量變”，從而了解各階段特性[10]。一方面，政策變遷的方式包括制度微調、制度置換、制度轉換與制度斷裂[11]，政策變遷具有啟動性、試誤性、漸進性、激進型、斷裂性、探索性、建構性等特征，這些方式與特征結合即可劃出多種變遷階段，例如漸進性制度轉換階段、探索性制度置換階段等。另一方面，立足于教育政策自身發(fā)展呈現(xiàn)出的特點，確定分期。例如發(fā)展主導型、鞏固發(fā)展主導型、改革發(fā)展主導型、深化發(fā)展主導型等。再次，確定研究對象，也就是相關教育政策的歷史脈絡分析維度，它是對每一階段政策演變進行論述的具體方法，包括政策內容維度與政策變遷維度。就政策內容維度而言，在分析政策時，一般選取具體到某一領域的政策，這些政策因本身具有對教育事業(yè)某一方面的指導性、規(guī)定性作用，又可繼續(xù)細分為多個橫向內容，并列層次性明顯，遂要清晰呈現(xiàn)某一教育政策的演進歷程，還需將其包含的具體政策確立為分析維度，否則整個梳理的階段性表述難尋關鍵。以大學生英語課程政策為例，其中包含教材政策、考試政策、課程標準等[12]，在研究時確立教材政策、考試政策、課程標準三個分析維度論述每一階段的政策變遷，彰顯研究邏輯理性。就政策變遷維度來看，在進行歷時分析時充分利用歷史制度主義相關理論概念，對每一階段的序列分析(政策過程)、關鍵節(jié)點(政策聚焦點)、效果評價(政策特征)做出具體說明，比起只論述事實及特點更具社會科學分析的厚度。最后，對歷史的描述性梳理與對政策的歷時性分析以最基本的歷史真實性為底線，個人主觀性表達、妄自揣測政策變遷的相關內容容易扭曲歷史事實，影響政策分析信度。因此，應盡可能地為制度邏輯分析提供真實可靠的分析依據，充分發(fā)揮歷史制度主義在教育政策研究中的價值。

(二)影響解釋：政策變遷的深層結構分析

隨著歷史制度主義發(fā)展的漸進深入，其結構觀、歷史觀等理論觀點逐漸衍生出政治活動的結構分析模式與歷史分析模式，并產生一種以宏觀結構——中觀制度——微觀行動者為主的解釋框架。其中，宏觀結構強調的是：歷史制度主義雖孕育于對宏大制度的批判繼承之中，但并不否認制度作為政治產品在社會宏觀背景中的嵌入性[13]，且支撐著政策變遷的深層結構分析。因此，對教育政策變遷的深層結構分析，核心在于從社會宏觀結構背景出發(fā)，尋求影響政策變遷的因素(這些因素多為重大的或具有普遍意義的因素，其被概念化為政治、經濟、文化等相關內容)，并用這些因素來解釋具有特殊性和復雜性的制度或政策現(xiàn)象，進而明確宏觀制度環(huán)境下教育政策變遷的特征[14]。具體而言，首先，政策變遷的深層結構分析將揭示教育政策背后具有普遍意義的一般性因素視為關鍵。經濟、政治、文化構成社會生活的基本領域，其相互作用關系影響著社會生活的方方面面，又包含著社會生活中的眾多因素，構成社會宏觀結構系統(tǒng)。教育政策背后具有普遍意義的一般性因素正是從政治、經濟、文化這些宏觀性領域中確定，可能是權力管理模式、經濟體制基礎、思想觀念環(huán)境，也可能是政策法規(guī)環(huán)境、經濟結構、文化心理結構、傳統(tǒng)文化觀念等，始終建立在社會宏觀結構系統(tǒng)內。其次，深層結構分析需在一般性因素與特殊政策現(xiàn)象間建立邏輯聯(lián)系。邏輯聯(lián)系包括條件關系、因果關系等，經濟作為基礎，囊括于其中的各類因素與教育政策間呈現(xiàn)條件關系。例如，我國高等職業(yè)教育由“按政府計劃辦學”轉變至“按市場需求辦學”，受到經濟結構向市場經濟體制轉變的影響。政治因素與教育政策間構成因果關系。例如，在集權體制和政府主導的管理模式下，高校教師受制于政府統(tǒng)一管理，自主性發(fā)展被抑制，但因政治體制按照簡政放權、放管結合等要求開始改革，高校教師職業(yè)自主性便逐漸得以實現(xiàn)。文化是人類全部精神活動及其產品的總和，具有整合、導向、傳續(xù)等多種功能，滲入到教育與政治中，又影響著教育活動，尤其對于我國這樣一個傳統(tǒng)文化博大精深的社會體系而言，諸多歷久彌新、根深蒂固的思想不但會時常在教育政策文本中被詮釋，也會左右個別教育政策的產生與發(fā)展。最后，深層結構也需要分析不同因素對教育政策的影響機制、解釋其動因。以中小學教師培訓政策為例，市場經濟體制轉型是影響這一政策的深層結構，但并不是市場經濟體制轉型直接作用于這一政策，它們間存在中介或媒介。實際上，經濟體制的轉變使得資源配置的方式發(fā)生變化，資源配置方式的變化又使得中小學教師培訓的規(guī)模與質量得到發(fā)展，而中小學教師培訓得到發(fā)展后，與其相關的政策也要不斷改進與變化以適應現(xiàn)實機制。在這一過程中，資源配置方式與中小學教師的培訓是更為直接的影響因素，深層結構的分析就是要找出在市場經濟體制轉型宏觀因素背后、更為具體的影響因素，以對其影響機制進行深入分析。

(三)障礙闡明：政策變遷的路徑依賴分析

路徑依賴用來描述制度變遷中存在的報酬遞增與自我強化機制，指的是一旦制度變遷進入某一條路徑，它將沿著該既定的路徑一直發(fā)展下去，這一路徑可能是低效率甚至是無效率的[15]。歷史制度主義學者傾向于用“報酬遞增”來闡釋政策變遷的路徑依賴形成機制，以亞瑟為代表的經濟學家認為，報酬遞增產生于高昂的創(chuàng)設費用或固定成本、學習效應、協(xié)調效應和適應性期待等因素[16]。所以于教育政策而言，一旦進入某種政策模式后，沿著同一條路徑深入下去的可能性會增大，原因在于這一政策模式提供了相對于其他政策之下的更大收益。一旦這種政策固定，退出成本的增大、協(xié)同效應、學習效應、適應性預期就會不斷產生報酬遞增，使得政策變遷愈加困難，而這些退出成本等因素就構成了教育政策變遷的路徑依賴障礙形成機制。具體而言，首先，退出成本的增大主要從政策的內容、政策實施的形式、實施政策的相關項目等層面闡明路徑依賴的形成機制。以教育扶貧政策為例，對于政策內容來說，一項教育政策本身就是一系列相關制度的高度集合，教育扶貧政策的內容會涉及到基礎教育、高等教育、職業(yè)教育等領域，其實施形式包括一系列資助政策、優(yōu)惠政策、扶持政策等，而實施政策的相關項目既有關于學校的、也有關于教師或學生群體的。這三個層面的政策因素相互聯(lián)結，依附于整個教育扶貧政策體系中，形成了頑強的自我強化機制，無論尋求政策的改變是大是小都需付出高昂的退出成本，所以政府的理性選擇會試圖擺脫政策變遷的高昂成本，沿用舊的政策路徑，形成政策路徑依賴，繼續(xù)在該項政策中獲益。其次，學習效應是指個體或組織為適應現(xiàn)有制度框架，在制度反復使用過程中會通過學習手段來更好地發(fā)揮制度作用，其模仿性強、成本低、風險性低等特點決定了政策對象能夠在其理性選擇下，通過學習主動適應政策。政策對象是通過何種舉措主動學習，以適應既有的制度框架，并在其中不斷發(fā)展，便構成了學習效應分析的主要內容。再次，在政策實施后階段，為擴大政策效應，會建立起與該政策匹配的一系列正式制度與非正式制度，這些制度與政策構成復雜的政策共同體以發(fā)揮作用，進而產生協(xié)同效應。在政策共同體中，存在權力不匹配等問題，因此協(xié)同更多意味著妥協(xié)、折中、適應與求穩(wěn)，共同體會在對自身利益的考慮下做出最保守的決定，進而促使政策陷入漸進式變遷。最后，適應性預期強調制度一旦確立，并得到大多數(shù)行為者的認同與實踐時，類似趨同行為，對于制度的適應性預期就會增加。要呈現(xiàn)適應性預期的產生，需進一步明確政策確立強化的過程與結果，并就此基礎解釋路徑依賴。值得注意的是，漸進式政策變遷產生的路徑依賴也具一定積極作用，如保證教育政策的系統(tǒng)性與連貫性，形成一定的規(guī)模與效益，為政策轉型提供準備等。

(四)驅動把握：政策變遷的動力機制分析

動力機制是事物發(fā)展的全部動力及其相互聯(lián)結互動的方式，對于政策變遷受制于深層結構、表現(xiàn)出強大路徑依賴的事實，對變遷動力機制的分析與把握能夠從動力因素出發(fā)，破解路徑依賴、實現(xiàn)政策創(chuàng)新。政策變遷的動力機制分析既包含歷史制度主義結構性分析中微觀行動者對政策實踐的推進，也包括歷史性分析中歷史否決點或關鍵節(jié)點對政策變遷的推動，旨在把握政策變遷的驅動性因素，逐漸實現(xiàn)路徑突破。具體而言，動力機制分析的具體對象是多元利益主體與制度安排。在多元利益主體部分，制度演化是一個漸次展開的過程，行動者并非只是受利益驅使的行動單元，也是制度環(huán)境塑造的對象與規(guī)則的順應者，更是組織的建構者，行動者之間的互動會作為動力形成自下而上的誘致性政策變遷[17]。因此要從微觀行動者視角分析各主體間的博弈，充分把握行動者對稀缺資源或它類資源角逐上的權力非對稱性，進而揭示教育政策變遷的內在動力。例如，在分析學術不端行為治理政策時，博弈存在于政府與高校的治理權責歸屬層面。一方面，政府代表國家對學術不端行為的治理具有統(tǒng)攝權；另一方面，高校自主性逐漸恢復與高校自治權利不斷落實。所以，《高等教育法》提出要建立高校學術委員會，確立高校在學術不端行為治理中的合法性地位，以推動這一政策走向完善。此外，政策變遷的內在動力因素也可分為內部驅動因素與外部驅動因素。以職業(yè)教育學生資助政策為例，政府與院校在資助經費的數(shù)額與形式上存在矛盾、政府和院校以及學生和家長在資助規(guī)定中存在矛盾屬于內部驅動因素，而國內其他教育資助制度與國外相關資助制度的示范性效應構成了職業(yè)教育資助政策變遷的外部驅動因素。在制度安排部分，制度變遷過程被分為制度存續(xù)的“正常時期”以及制度斷裂的“關鍵性枝節(jié)點時期”，對應漸進式變遷與決裂式變遷。漸進式變遷在原有制度框架內進行制度轉換、制度微調等，而決裂式變遷則是直接對原有制度的否定與推翻，等同于制度斷裂。具體分析時，首先要尋找政策的微調式變遷，微調式變遷產生于政策制定者的有限理性，對于政策可能產生的后果預判不足，為使政策可持續(xù)發(fā)展，就要對政策進行微調。其次，發(fā)現(xiàn)政策的置換式變遷。置換式變遷指隨著社會基本領域的變化，原本重要的政策變得不再重要，而原本不重要的政策變得頗受重視，這種“重輕倒置”本身就是一種政策變遷，其典型特征為“外圍創(chuàng)新”。再次，分析政策轉換式變遷。政策的轉換式變遷是指當新的行動者出現(xiàn)，并沿用原有或現(xiàn)存制度追求新目標時，原有或現(xiàn)存制度就可能服務于新的目標，進而發(fā)生轉換現(xiàn)象，其典型特征為政策或制度的功能扭曲，一旦制度或政策長期處于這種扭曲狀態(tài)，其弊端就會暴露，在可行范圍內進行變遷就成為必行之路。最后，把握政策的斷裂式變遷。政策的斷裂式變遷意味著政策變遷的關鍵“否決點”出現(xiàn)，其將帶來充分把握時代背景和發(fā)展需要的新政策，一般發(fā)生于外部巨大的沖擊力之下，或內部日積月累的路徑依賴與固化的“自我鎖定”而造成的政策癱瘓之下，其革命性變遷的本質可以有效突破路徑依賴，是政策變遷及創(chuàng)新的重要契機。

(五)趨勢預見：政策變遷的未來理性選擇

教育政策分析的范式特征包括：教育政策分析是一個科學性、綜合性和應用性的研究領域；教育政策分析既是技術又是藝術；教育政策分析是從問題發(fā)現(xiàn)到問題解決的全過程；教育政策分析是描述的，而且也是規(guī)范的[18]。由此看來，基于歷史制度主義取向的教育政策研究中的政策變遷歷程描述和變遷邏輯分析只能作為描述性地發(fā)現(xiàn)問題過程，不滿足范式的全部特征。要實現(xiàn)解決問題的全過程，構成完整的教育政策研究范式，還需從分析中汲取經驗教訓與啟示，對政策的未來發(fā)展提供借鑒或建議。首先，未來基于對過去及現(xiàn)在的理性把握，對未來的預見需要闡明政策變遷的基本結論，包括政策動力、政策目標、政策路徑、政策創(chuàng)新四個維度。在政策動力部分以體現(xiàn)變遷呈現(xiàn)何種特點為主，例如，從自上而下的強制性變遷主導逐漸轉換為自下而上的誘致性變遷主導，或是政策的價值目標由工具本位轉至教育本位，由注重工具理性向注重價值理性轉變，或是基于對路徑依賴與動力機制的分析總結，將政策變遷描述為集“制度微調”與“制度漸進”于一體。其次，將客觀現(xiàn)實緊密融入分析政策變遷的全過程中，比如主體間博弈使得教育政策發(fā)展表現(xiàn)出不均衡性，具體存在于城鄉(xiāng)之間、東西部之間、量與質之間、高等教育與基礎教育之間、成本與效益之間等。再次，基于歷史制度主義取向下的政策變遷分析對現(xiàn)存問題提出合理建議。例如，將頂層制度設計與創(chuàng)新置于宏觀環(huán)境之下，充分整合社會環(huán)境中的有利因素和資源；抓住制度變遷的歷史否決點，利用關鍵節(jié)點，打破路徑依賴，努力發(fā)揮行動者的能動性與創(chuàng)造性，積極促進教育政策內部體系的改革完善與外部體系的嵌套銜接等。最后，預見政策改革的趨勢，具體內容實則受到研究立足點及具體目的影響。

綜上，一個完整的教育政策研究歷史制度主義取向的行動模式(見圖2)主要囊括五部分，即政策變遷的歷史脈絡分析、政策變遷的深層結構分析、政策變遷的路徑依賴分析、政策變遷的動力機制分析以及政策變遷的未來理性選擇。其中歷史脈絡分析、路徑依賴分析以及動力機制分析中的部分內容基于歷史制度主義的歷史觀，深層結構分析與動力機制分析中的另一部分內容基于歷史制度主義的結構觀。這也是為什么有些研究中將結構性分析與歷史性分析，或變遷路徑分析與動力機制分析，或自我復制與路徑依賴分析，或關鍵節(jié)點與制度變遷分析作為對政策變遷的邏輯分析，實質上，理論基礎恒定，具體內容具有內在一致性。最后行動模式不是唯一的，此處模式只是一種普遍意義上的模式，基于歷史制度主義取向進行教育政策的研究時，無論是結構上的調整還是內容上的變化，都是有可能的，只要將教育特殊性與教育政策特殊性統(tǒng)籌考慮在內即可。

圖2 教育政策研究的歷史制度主義取向及其行動模式

三、教育政策研究的歷史制度主義取向的價值意蘊

歷史制度主義作為一種將制度的宏觀、中觀、微觀環(huán)境背景與制度本身統(tǒng)籌分析的取向，并非教育政策研究的唯一取向，也非唯一范式，其總是與其他各類取向融會貫通地服務于教育現(xiàn)實問題的解決策略生成，且作為舶來品，教育政策研究的歷史制度主義取向仍有漫長的規(guī)范化與本土化進階之路。在當前提倡多維視角、多元呈現(xiàn)以及跨視域融合的開放性環(huán)境下，教育政策研究的歷史制度主義取向，其價值意蘊主要體現(xiàn)在對教育政策學科建設的理論基礎與研究思路的拓寬、順應社會科學研究與教育事業(yè)發(fā)展的時代要求、促進教育政策研究與教育政策實踐的深度融合等方面。

(一)拓寬教育政策學科建設的理論基礎與研究思路

教育政策研究為解決現(xiàn)實中涉及教育與政策雙重領域的問題服務，同時也為教育政策自身的學科建設之路筑基，其中多元化研究取向是教育政策學科成長的典型性標志之一。因為每一種取向的背后，都有堅實的理論基礎與方法論做支撐，隨著取向在實際研究中的廣泛應用，其會同教育政策學原有內容“碰撞”，在舊的基礎上擦出新的“火花”。作為教育政策研究中頗具研究厚度的取向——歷史制度主義取向亦是如此，其基于的歷史制度主義以相對成熟的學派形式存在，為教育政策研究予以新的視角，它的“火花”，即價值首要體現(xiàn)在對教育政策學科建設的理論基礎與研究思路的拓寬上。首先，學科是研究機構和研究組織的安身立命之本，指向學科領域高深知識的發(fā)現(xiàn)與生產，眾多研究領域為獲得合法的學科建制，將“以獨立的學科形式存在”作為領域發(fā)展的首要任務，試圖確定領域的特定研究對象與學術范式等要素，將領域名稱逐漸過渡為“學”字后綴的形式，無限接近于一門獨立且成熟學科的標準。事實上，當前交叉性較強的研究領域，以教育政策學為例，看似其已披上獨立學科的“外衣”，具有一定學科性，卻并非嚴格意義上的獨立學科，類似領域的學科化道路仍需以加強領域的理論基礎建設和確定領域專門的研究思路與方法為重點繼續(xù)進階。其次，在教育政策研究的歷史制度主義取向中，歷史制度主義不限于關于制度的系列理論觀點，如歷史觀與結構觀，也有基于整個新制度主義學派的，與國家政治、歷史事件相關的分析理論，如斷裂平衡理論與國家自主性理論，這些理論通常與教育事業(yè)的發(fā)展存在著某種內在聯(lián)系性，會在其優(yōu)越性不斷顯現(xiàn)的過程中自然地被教育政策研究吸納，拓寬教育政策學科建設的理論基礎。最后，歷史制度主義對制度的理解與研究比較適用于政策分析。一方面，制度通過約束行為者的選擇對政策或政治結果產生影響的方式，為教育政策分析提供新的思路；另一方面，通過制度與歷史相結合的方式對一個較長時間內的教育政策變遷進行分析，注重從歷史維度的思考更具社會科學分析的厚度，以提供長時段社會變遷研究結果。此外，歷史制度主義有其獨特的史學關注領域，一定程度上增加了教育政策研究的范圍，且這一范圍并非停留在理論層面，或是經驗假設層面，而是擺脫既定假設的限定性，依賴于歷史現(xiàn)實。

(二)順應社會科學研究與教育事業(yè)發(fā)展的時代要求

時代更迭對社會各領域提出的要求是推動社會整體進步與發(fā)展的關鍵，其前提是各領域要以順應時代發(fā)展的要求為準繩，且時代要求會因背景范圍的不同而不同。教育政策研究既隸屬于社會科學研究領域，也關乎教育事業(yè)的發(fā)展，大到世界，小到國家，每一范圍下的每一領域對于教育政策研究的時代要求都不同。歷史制度主義在教育政策研究中不斷釋放出的巨大活力，突出了教育政策研究的歷史制度主義取向順應社會科學研究與教育事業(yè)發(fā)展的時代要求，強化社會科學研究與教育事業(yè)發(fā)展對時代使命積極回應的價值。一方面，自20世紀以來，合理性問題成為當代人文社會科學研究中的重大問題[19]，代表著合規(guī)律性、合目的性與合規(guī)范性三性統(tǒng)一的當代人文社會科學研究合理性進程與發(fā)展方向，構成了以教育政策研究為代表的一系列人文社會科學研究的時代要求。在教育政策研究的歷史制度主義取向中，政策變遷的歷史脈絡梳理建立在對歷史事實分析與把握的基礎之上，合乎合規(guī)律性中客觀社會對象與社會研究法則的具體要求，即社會科學不應追求那種現(xiàn)實中一般并不存在的假設性的東西，而應揭示貌似自然的事實背后的利益關系以及由此而產生的一系列價值選擇活動[20]。對于政策變遷的深層結構、路徑依賴與動力機制變遷的分析，與合目的性中人文社會科學研究應當有服從于社會發(fā)展和歷史進步的價值取向與發(fā)展目標，且能對社會發(fā)展方向提供價值指導相呼應，正如馬克思所言：“經驗的觀察在任何情況下都應當根據經驗來揭示社會結構和政治結構同生產的聯(lián)系，而不應當帶有任何神秘和思辨的色彩”[21]。最后，合規(guī)范性要求研究要以規(guī)范人類行為、指導人類實踐，并使之趨于合理化為最終目的，預見政策變遷的未來理性選擇與之高度重合。這些皆意味著歷史制度主義取向下的教育政策研究，始終順應著社會科學研究的時代要求。另一方面，近年來如火如荼的互聯(lián)網+、人工智能正全力滲透人類生活的方方面面，加之突如其來的疫情，教育事業(yè)面臨前所未有的沖擊，各項變革事宜成為當務之急，政策在變革中發(fā)揮著導向與指揮棒的作用，教育政策研究在這之中的意義也就不言自明。教育政策研究的歷史制度主義取向看似是對過去政策變遷事實的把握，實則其時間跨度從政策誕生之初一直延續(xù)到研究誕生的現(xiàn)階段。同時，研究最后的政策建議是綜合眾多內外部、主客觀、過去與現(xiàn)在因素，形成的客觀的、以史為鑒的、以合理性與發(fā)展性為規(guī)范的政策性指南，為任意一項教育政策中的表述提供歷時性與共時性的學理背景，使得教育政策研究服務于教育政策實踐，教育政策實踐服務于教育事業(yè)變革，體現(xiàn)了教育政策研究的歷史制度主義取向順應著教育事業(yè)發(fā)展的時代要求，進而推動著教育政策研究與教育事業(yè)發(fā)展的同頻共振。

(三)促進教育政策研究與教育政策實踐的深度融合

莊德水教授曾指出歷史制度主義對政策研究具有三重意義，即制度觀對政策研究具有解釋性意義，歷史觀對政策研究具有描述性意義，方法論對政策研究具有建構性意義[22]。這三重意義于教育政策研究自身而言，無論是理論的夯實還是方法的探究，最終都要放在時代和社會實踐中去審視，方法體系的建構和多維視野的呈現(xiàn)均立足歷史制度主義的實際以及教育政策研究的具體問題，這一目標應貫穿于教育政策研究的始終。因此，教育政策研究的歷史制度主義取向總是在一定的理論基礎之上，通過與政策相關的政治實踐中發(fā)掘規(guī)律性因素與偶然性因素，探尋這些因素的共性與個性，構成影響政策實踐的邏輯理路，并結合當下的現(xiàn)實背景指導新的政策實踐，形成理論研究與實踐的“閉環(huán)”，促進教育政策研究與教育政策實踐的深度融合。首先，歷史制度主義的理論觀點源于政治實踐，為教育政策研究提供牢實的理論與經驗基礎，是教育政策研究與教育政策實踐的初次融合。例如，在整個歷史制度主義學派中，許多代表性著作中都論及了美國的綠背紙幣運動(Greenback Movement)與平民黨運動(Populist Movement)等政治運動，試圖從制度層面探尋階級、權力、戰(zhàn)爭及改革這類宏大問題，久而久之，塑造了歷史制度主義豐富的理論觀點。其次，歷史制度主義的分析過程是多維度、多層次、全方位解構教育政策實踐的過程，力求“解謎”于政策背后潛藏的動力機制以及難以突破的路徑依賴，實現(xiàn)了教育政策研究與教育政策實踐的再度融合。在這其中牽涉的主體理性行動以及時間、學習效應等都是解釋與再次建構教育政策實踐的關鍵要素。再次，深層結構、路徑依賴與動力機制分析揭示的只是靜態(tài)規(guī)律。要實現(xiàn)“動靜”之間的轉換，還需在不影響政策性機構公信力的前提下，結合實際給出積極因素如何進一步發(fā)揮作用的建議與如何摒棄消極因素，指導教育政策實踐，最終實現(xiàn)教育政策研究與教育政策實踐的深度融合。當下不論是在時代背景下尋求新的制度“變革點”，抑或是制度邏輯應該遵循質量邏輯與制度價值應該突出專業(yè)取向，都對教育政策乃至政策規(guī)定的教育事業(yè)具有深遠意義。總之，學術研究的開展除了繁榮學術自身的建設，也包括對與之相匹配的實踐活動提供科學化的參考依據。理論與實踐的復雜關系輻射到教育政策研究中，便成為教育政策理論研究與教育政策實踐活動之間的復雜關系。無論在教育政策研究中基于哪一取向開展研究，研究都需秉承促進教育政策研究與教育政策實踐深度融合的價值追求，為未來以實踐為導向的教育政策研究取向貢獻智慧與發(fā)展選擇。

歷史制度主義的系統(tǒng)性與復雜性，決定了一篇學術研究難以窮盡其在教育政策研究中的全部內容，但這并不影響一幅基于歷史制度主義的教育政策分析圖景躍然紙上，歷史的光輝與制度的影響力在教育政策研究中相映成趣。那些存在于歷史制度主義中的歷史事實、政策過程、政策網絡、深層結構、動力機制、路徑依賴等理論觀點，都將積極作用于教育政策分析活動。其關鍵便在于對歷史制度主義不斷深入挖掘的同時，與其他教育政策研究取向、其他學科的理論范式有機融合，逐漸拓寬歷史制度主義取向的分析理路，突出其在教育政策分析中的顯著優(yōu)勢。此外，教育政策研究本身是理論研究與實踐研究相結合、思想觀念與經驗積累相結合、長線研究與短線研究相結合的過程[23]，教育政策研究的歷史制度主義取向分析理路的延伸，有必要同實踐經驗步伐一致開展，還望未來有更多學者躋身于教育政策的理論研究與實踐應用行列，為進一步開創(chuàng)具有中國特色的教育政策研究新局面，構建中國特色社會主義教育事業(yè)發(fā)展道路“添磚加瓦”。