朱艷英，謝翠波

（1.玉溪師范學(xué)院 法學(xué)院，云南 玉溪 653100；2.玉溪市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，云南 玉溪 653100）

良法善治是法治的應(yīng)有之義，立“良法”則是法治的前提。2015年新修改的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）賦予設(shè)區(qū)的市一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和政府可以制定有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的地方性法規(guī)和規(guī)章?！读⒎ǚā返男薷?，使玉溪市作為設(shè)區(qū)的市開(kāi)始以地方立法活動(dòng)及時(shí)回應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理中出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，進(jìn)而填補(bǔ)中央立法的空白，并對(duì)各種相關(guān)社會(huì)關(guān)系在廣度上和深度上持續(xù)加強(qiáng)調(diào)整。當(dāng)然，在全國(guó)范圍內(nèi)隨著地方立法的膨脹也產(chǎn)生了相應(yīng)的負(fù)面影響。正如有學(xué)者所言，出現(xiàn)“越權(quán)立法”“抵觸立法”“低層次立法”“重復(fù)立法”“地方保護(hù)主義立法”等①黃曉明.尋求立法數(shù)量與質(zhì)量的平衡——對(duì)中國(guó)立法現(xiàn)狀的分析與思考［M］.北京：法律出版社，1998：269.。以玉溪市地方立法實(shí)踐②一般地方立法的立法權(quán)主要包括制定和變動(dòng)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章這兩項(xiàng)。玉溪市目前尚無(wú)已正式制定頒行的規(guī)章。本文僅討論設(shè)區(qū)的市有關(guān)地方性法規(guī)的立法問(wèn)題，不討論設(shè)區(qū)的市有關(guān)政府規(guī)章的立法問(wèn)題。為分析對(duì)象，可以管窺設(shè)區(qū)的市進(jìn)行地方立法與國(guó)家法制統(tǒng)一原則之間如何協(xié)調(diào)的關(guān)系，為今后如何更好地實(shí)現(xiàn)地方立法提供思路和建議。

一、地方立法特色原則的涵義

在立法觀念層面，“不抵觸”“有特色”“可操作”作為地方立法所遵循的三大原則，已成為立法界的共識(shí)。其中“有特色”是地方立法的生命，是衡量地方立法質(zhì)量的重要標(biāo)志。當(dāng)前，立法界對(duì)地方立法特色原則內(nèi)涵的理解，主要形成了三類觀點(diǎn)：一是地域說(shuō)。認(rèn)為地方立法的特色，體現(xiàn)在法規(guī)調(diào)整范圍的特定地域性和規(guī)范內(nèi)容的當(dāng)?shù)鬲?dú)有性。二是反映說(shuō)。該說(shuō)內(nèi)部存在分歧，能夠形成共識(shí)的是認(rèn)為地方特色原則就是要求地方立法反映本地的特殊性，應(yīng)具有較強(qiáng)的針對(duì)性，能夠解決本地的實(shí)際問(wèn)題。三是“風(fēng)格說(shuō)”。認(rèn)為地方特色應(yīng)當(dāng)建立在遵循當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)、法律和立法自身三大發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，以國(guó)家立法基本原則為指導(dǎo)，地方立法者把握時(shí)代精神，發(fā)揮立法自主性和創(chuàng)新性，制定能解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問(wèn)題、內(nèi)容與形式相統(tǒng)一和具有獨(dú)特立法風(fēng)格的地方性法規(guī)③涂青林.論地方立法的地方特色原則、實(shí)現(xiàn)難點(diǎn)及其對(duì)策［J］.人大研究，2013（6）;王瓊雯.地方立法的地方特色及其實(shí)現(xiàn)之道［J］.行政與法，2008（6）.。結(jié)合地方立法工作實(shí)踐，筆者較為贊同與“風(fēng)格說(shuō)”接近的提法，認(rèn)為地方立法的特色就是在不與上位法相抵觸的前提下，充分反映當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)、地理、文化、風(fēng)俗、民情等本地實(shí)際情況，有較強(qiáng)針對(duì)性地解決本地突出的而上位法沒(méi)有細(xì)化或不宜解決的問(wèn)題，從而使立法體現(xiàn)出地方的個(gè)性、差異性和特殊性，實(shí)現(xiàn)把地方立法同解決本地實(shí)際問(wèn)題結(jié)合起來(lái)的立法目的。

關(guān)于地方立法特色原則同“不抵觸”“可操作”兩大原則之間的關(guān)系，立法界的一般觀點(diǎn)是平行、先后關(guān)系，即“不抵觸是前提，有特色是基礎(chǔ)，可操作是關(guān)鍵”。也有學(xué)者認(rèn)為地方特色原則同其他兩大地方立法原則之間的關(guān)系，應(yīng)是垂直、位階(非水平)關(guān)系①涂青林.論地方立法的地方特色原則、實(shí)現(xiàn)難點(diǎn)及其對(duì)策［J］.人大研究，2013（6）.。基于對(duì)地方立法特色原則涵義的上述理解和立法實(shí)踐，筆者贊同后者，認(rèn)為在我國(guó)法制統(tǒng)一原則的前提下開(kāi)展地方立法，“不抵觸”“有特色”“可操作”之間的關(guān)系并非平行關(guān)系，“不抵觸”原則應(yīng)是地方立法其他原則的前提，具有優(yōu)先性；“可操作”是地方立法的關(guān)鍵，但在“可操作”原則指導(dǎo)下開(kāi)展的地方立法，需要“有特色”作為其內(nèi)涵，以充分體現(xiàn)本地實(shí)際或者特殊情況。所以，地方特色原則同“不抵觸”“可操作”兩大地方立法原則之間的關(guān)系，應(yīng)是垂直關(guān)系。

二、玉溪市特色地方立法原則的基本要求及其實(shí)現(xiàn)狀況

2016年至今，玉溪市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)《立法法》所賦予的立法權(quán)先后制定頒行了《玉溪市新平哀牢山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》《玉溪市城鎮(zhèn)綠化條例》《玉溪市森林防火條例》《玉溪市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)條例》《玉溪市革命遺址保護(hù)條例》《玉溪市文明行為促進(jìn)條例》6部地方性法規(guī)，平均每年制定一部。該6部地方性法規(guī)中，除了《玉溪市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)條例》屬于地方立法的程序性法規(guī)，其余5部屬于實(shí)體性法規(guī)。總體而言，上述法規(guī)不同程度地體現(xiàn)著玉溪市在環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)管理、歷史文化保護(hù)方面的特色。通過(guò)對(duì)法規(guī)的文本分析、實(shí)施調(diào)研和立法后評(píng)估等，筆者對(duì)玉溪市特色地方立法原則的基本要求及其實(shí)現(xiàn)狀況分析如下：

第一，嚴(yán)格遵循有關(guān)上位法的原則、規(guī)定和立法精神。從法治的內(nèi)涵和要求而言，特色地方立法原則的實(shí)現(xiàn)需要建立在與上位法不抵觸的大前提之下進(jìn)行，在符合地方立法權(quán)限的條件下，才能考慮地方立法對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然地理環(huán)境、歷史傳統(tǒng)、法治環(huán)境、風(fēng)俗民情及整個(gè)社會(huì)發(fā)展程度的充分反映。如果片面強(qiáng)調(diào)地方立法中的地方特色，對(duì)國(guó)家法律和行政法規(guī)，首先不是考慮如何保證其在本地區(qū)得到正確的貫徹執(zhí)行，而是一味考慮如何標(biāo)新立異，甚至突破地方立法的權(quán)限，假借“特色立法”謀求地方局部利益，則完全偏離了地方立法的基本要求。根據(jù)《立法法》第七十二條第二款的規(guī)定，玉溪市人大及其常委會(huì)行使地方立法權(quán)的前提是不與憲法、法律、行政法規(guī)以及云南省的地方性法規(guī)相抵觸。2018年4月玉溪市頒行的《玉溪市森林防火條例》，在條例立法立項(xiàng)之初的立法目的之一即是為了解決玉溪市各縣區(qū)、各有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等負(fù)有森林防火任務(wù)機(jī)構(gòu)的護(hù)林員和執(zhí)法者的實(shí)際待遇問(wèn)題，卻終因沒(méi)有明確的上位法依據(jù)和對(duì)上位法規(guī)定有突破而使相關(guān)條款未得以最終通過(guò)。

第二，貫徹一切從實(shí)際出發(fā)的原則，使立法的內(nèi)容符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。我國(guó)多樣化的地方現(xiàn)狀或狀況使得地方社會(huì)治理重在解決本地的特殊問(wèn)題，而地方立法就是以立法的形式創(chuàng)制性地解決應(yīng)由地方自己有針對(duì)性地解決的問(wèn)題，以及國(guó)家立法不能具體解決的問(wèn)題。玉溪市人大及其常委會(huì)所制定的地方性法規(guī)，主要是實(shí)施性立法。借鑒全國(guó)設(shè)區(qū)一級(jí)的市地方立法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于上位法規(guī)定與當(dāng)?shù)厍闆r相適應(yīng)的內(nèi)容，不必做過(guò)多重復(fù)性規(guī)定，在立法技術(shù)上采取銜接的方式予以規(guī)定即可；對(duì)于上位法規(guī)定與當(dāng)?shù)厍闆r不完全適應(yīng)的情形，則可依據(jù)立法權(quán)限對(duì)上位法予以細(xì)化和補(bǔ)充；另外還可進(jìn)行精細(xì)化立法，或者將社會(huì)治理中好的經(jīng)驗(yàn)和做法轉(zhuǎn)化為法規(guī)規(guī)定。根據(jù)玉溪市地方社會(huì)治理中的實(shí)際情況，玉溪市地方立法中細(xì)化上位法規(guī)定的路徑一般是從制度性規(guī)定、行為性規(guī)定和處罰幅度三個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化；而對(duì)上位法進(jìn)行補(bǔ)充，通常是對(duì)省一級(jí)法規(guī)就某方面沒(méi)有具體規(guī)定的情況下做出規(guī)定。當(dāng)然，這種補(bǔ)充需要十分慎重，必須根據(jù)上位法的立法精神和中央的決策、政策進(jìn)行①錢興林.執(zhí)行性地方性法規(guī)突出地方特色的實(shí)踐與探討［J］.人大研究，2011（8）.。

2017年6月頒行的《玉溪市新平哀牢山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》中對(duì)保護(hù)對(duì)象的規(guī)定，是根據(jù)玉溪市新平哀牢山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況，將其具體規(guī)定為“亞熱帶中山濕性常綠闊葉林森林生態(tài)系統(tǒng)及其西黑冠長(zhǎng)臂猿、伯樂(lè)樹(shù)等珍稀、瀕危野生動(dòng)植物資源”，雖與云南哀牢山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象有所重合，但對(duì)保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)作出了符合新平哀牢山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)具體實(shí)際的劃定?！队裣猩址阑饤l例》第二十二條中有關(guān)森林防火網(wǎng)格化管理的內(nèi)容規(guī)定，就是根據(jù)玉溪市森林防火管理實(shí)踐中形成的網(wǎng)格化管理經(jīng)驗(yàn)所直接轉(zhuǎn)化而成的條文內(nèi)容。就城市綠化方面的地方立法工作而言，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的城市綠化條例總體上存在著對(duì)城市綠化的作用和定位依然不準(zhǔn)確，城市綠化理念不能適應(yīng)城市的大發(fā)展等情形②倪同良.城市綠化法律體系的構(gòu)建［J］.河北法學(xué)，2009（11）.。2017年初《玉溪市城鎮(zhèn)綠化條例》起草之際，就面臨著如何讓條例的總則和分則既體現(xiàn)出玉溪市城鎮(zhèn)綠化工作的特色又要符合玉溪實(shí)際情況的這一難題。首先，在該條例立法目的的定位問(wèn)題上，起草部門只能在上位法給出的既定立法空間中確定，同時(shí)也不能與上位法規(guī)定以及其他省市的城市綠化條例規(guī)定的立法目的總體雷同?？紤]到玉溪市曾先后榮獲“中國(guó)十佳休閑生態(tài)宜居城”“國(guó)家園林城市”“國(guó)家衛(wèi)生城市”等稱號(hào)，且玉溪市正在建設(shè)“生態(tài)宜居文明幸福的魅力之城”，確立了“生態(tài)立市”的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)等實(shí)際情況，該條例第一條采用了“建設(shè)生態(tài)宜居幸福玉溪”作為該條例立法目的表述,同時(shí)也體現(xiàn)了該條例的地方特色。其次，在該條例中要對(duì)城鎮(zhèn)綠化如何“突出地方特色”進(jìn)行規(guī)定。起草部門在有關(guān)綠化景觀設(shè)計(jì)的法條（第六條）中規(guī)定了要注意結(jié)合各建制鎮(zhèn)的地方特色，結(jié)合地方具體環(huán)境和條件選用植物種類，通過(guò)對(duì)選擇植物樹(shù)種加以限制，還能夠使地方特色的法條規(guī)定具有可行性。另外，玉溪市轄區(qū)內(nèi)有3個(gè)民族自治縣，條例第十二條中還規(guī)定了城鎮(zhèn)綠化還要考慮體現(xiàn)民族風(fēng)格。諸如此類的具體規(guī)定，都是對(duì)玉溪市地方實(shí)際情況的體現(xiàn)，同時(shí)也就是玉溪市地方立法中地方特色的內(nèi)容之一。

第三，突出地方立法針對(duì)性。一部沒(méi)有針對(duì)性的地方法規(guī)，且不說(shuō)是否有特色，實(shí)質(zhì)上就沒(méi)有存在的必要。因此，不少地方在“三原則”的基礎(chǔ)上，增加了“少照搬”或“少抄搬”的補(bǔ)充規(guī)定。所謂針對(duì)性，就是結(jié)合本地實(shí)際情況，以解決實(shí)際問(wèn)題為目標(biāo)制定地方法規(guī)，有幾條定幾條，不去人為湊數(shù)。不搞無(wú)的放矢，不為立法而立法，不強(qiáng)調(diào)體系的完備，不搞大而全，注重少而精③王斐弘.地方立法特色論［J］.人大研究，2005（5）.。2017年起草制定的《玉溪市城鎮(zhèn)綠化條例》，在條例名稱上既沒(méi)有按照部分立法專家的建議使用“城市綠化條例”，也沒(méi)有直接使用“綠化條例”，而是使用了“城鎮(zhèn)綠化條例”，合理厘定了條例的適用范圍，具有較強(qiáng)的針對(duì)性。從實(shí)際考慮，目前和今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，玉溪市轄區(qū)內(nèi)能夠達(dá)到《云南省城市綠化辦法》規(guī)定綠化指標(biāo)要求的區(qū)域包括市區(qū)和建制鎮(zhèn)，尚不能及于全部鄉(xiāng)村。如果使用“城市綠化條例”的名稱，則將來(lái)不能較好推動(dòng)建制鎮(zhèn)的綠化工作，也不利于實(shí)現(xiàn)玉溪市委市政府提出的“生態(tài)立市”發(fā)展戰(zhàn)略；而直接使用“綠化條例”作為名稱，則玉溪市轄區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村在今后的一段時(shí)間內(nèi)無(wú)法達(dá)到《云南省城市綠化辦法》指標(biāo)的要求，也無(wú)法達(dá)到《玉溪市城鎮(zhèn)綠化條例》中所確定的相關(guān)綠地率指標(biāo)，條例的可行性將大打折扣。另外，《玉溪市城鎮(zhèn)綠化條例》的立法目的曾經(jīng)采用“為了促進(jìn)城鎮(zhèn)綠化事業(yè)發(fā)展，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，建設(shè)宜居生態(tài)玉溪”的文字表述，這一表述與正式頒行的條例中所采用的表述相比較，其與上位法規(guī)定以及其他省市的城市綠化條例規(guī)定的立法目的總體雷同，且城鎮(zhèn)綠化的直接功能就是“美化生活環(huán)境，增進(jìn)城鎮(zhèn)居民的身心健康”，“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”應(yīng)當(dāng)是環(huán)境保護(hù)法的總體目標(biāo)，作為城鎮(zhèn)綠化工作的目的則過(guò)于寬泛，針對(duì)性不足，故而在后續(xù)立法咨詢與論證中對(duì)其予以了有針對(duì)性的修改。2021年頒行的《玉溪市革命遺址保護(hù)條例》對(duì)玉溪市“革命遺址”的界定做出了十分具有特色的規(guī)定，條例第三條針對(duì)玉溪市革命遺址形成的實(shí)際情況，將其起止時(shí)間界定為“近代以來(lái)至社會(huì)主義革命建設(shè)時(shí)期”，與全國(guó)其他省市有較大差異，既有針對(duì)性又體現(xiàn)了玉溪市革命遺址的地方特色。

第四，將前瞻性、有特色和可操作性同解決本地實(shí)際問(wèn)題相結(jié)合。在某種意義上，地方立法的前瞻性也可以理解為就是“有特色”，前瞻性實(shí)際上同時(shí)彰顯了創(chuàng)新性，又是地方立法自主性的表現(xiàn)。前瞻性一方面應(yīng)當(dāng)立足于本地實(shí)際，同時(shí)應(yīng)當(dāng)盡可能地增加一些具有超前性、創(chuàng)新性的條款，發(fā)揮地方立法由個(gè)性特色走向普適性國(guó)家立法“試驗(yàn)田”的作用①王瓊雯.地方立法的地方特色及其實(shí)現(xiàn)之道［J］.行政與法，2008（6）.。

《玉溪市城鎮(zhèn)綠化條例》在起草之初，條例文本中有大量重復(fù)上位法規(guī)定的情況，經(jīng)反復(fù)論證修改與調(diào)研，形成了有關(guān)前瞻性和地方特色相結(jié)合的一些條文，諸如條例第十二條規(guī)定了城鎮(zhèn)綠化要“適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)、全民健身需要等方面”“推廣節(jié)能型園林綠化”的內(nèi)容，即因?yàn)槠鸩莶块T前瞻性地預(yù)測(cè)到城鎮(zhèn)綠地不僅只具有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的功能，將來(lái)還有娛樂(lè)休閑健身（特別是公園綠地）等多功能。另外，全世界都開(kāi)始提倡節(jié)能環(huán)保，雖然目前我國(guó)很多地方的城市綠化條例所規(guī)定的綠化規(guī)劃原則都是堅(jiān)持“因地制宜”“科學(xué)規(guī)劃”等，目前國(guó)內(nèi)的技術(shù)水平可能也尚不足以實(shí)現(xiàn)“節(jié)能型綠化”，但在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)考慮到將來(lái)“節(jié)能型園林綠化”的必然發(fā)展趨勢(shì)。因此，有關(guān)城鎮(zhèn)綠化規(guī)劃原則的條文（條例第六條）中可以增加“注重鄉(xiāng)土樹(shù)種及適生植物的應(yīng)用”“推廣節(jié)約型園林綠化”等前瞻性的內(nèi)容，同時(shí)，條例中如果規(guī)定了“注重鄉(xiāng)土樹(shù)種及適生植物的應(yīng)用”以及“推廣節(jié)約型園林綠化”等前瞻性內(nèi)容，則必須考慮這種前瞻性規(guī)定的可行性問(wèn)題。經(jīng)過(guò)專業(yè)論證和調(diào)研，玉溪市能夠“滿足社會(huì)公眾休閑娛樂(lè)和健身需求”的各類鄉(xiāng)土樹(shù)種及適生植物是存在的，且在現(xiàn)有的技術(shù)條件下可以做到；關(guān)于“推廣節(jié)約型園林綠化，促進(jìn)綠化科技成果的轉(zhuǎn)化”在技術(shù)層面具有一定的可行性和可操作性，只是在具體實(shí)施過(guò)程中，目前所需投入的經(jīng)費(fèi)較之普通的綠化方式要高，需要地方政府克服一定的困難?？傮w而言，這樣的規(guī)定基本實(shí)現(xiàn)了前瞻性、可行性和有特色的統(tǒng)一。

三、促進(jìn)玉溪市特色地方立法實(shí)現(xiàn)之思考

玉溪市地方立法在近5年的實(shí)踐中取得了突出的成績(jī)，但也存在部分法規(guī)條文內(nèi)容與上位法重復(fù)過(guò)多，導(dǎo)致地方特色不充分等問(wèn)題。為了更好地實(shí)現(xiàn)玉溪市地方立法特色原則的要求，還必須進(jìn)一步更新立法理念，對(duì)此進(jìn)行了以下方面的思考：

第一，明晰上位法留給地方立法的空間大小，合理選擇地方立法項(xiàng)目。隨著中國(guó)特色法律體系的形成，國(guó)家法律對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的覆蓋面越來(lái)越廣，地方立法空間受約束度不斷增加②鄭曉軍.地方人大立法應(yīng)突出地方特色［J］.人大研究，2016 （4）.。合理選擇地方立法項(xiàng)目，必須先明晰上位法留給地方立法的空間大小，針對(duì)國(guó)家和省的法律法規(guī)已經(jīng)具有一定可行性、當(dāng)?shù)貨](méi)有更多特殊情況的，立法空間不大的，就不宜再搞“實(shí)施性”的重復(fù)立法；而對(duì)國(guó)家和省的法律法規(guī)中某些比較原則、不便實(shí)際操作的條款內(nèi)容，可以通過(guò)地方立法予以細(xì)化和補(bǔ)充的，可以確定為地方立法項(xiàng)目。

第二，深入調(diào)研與公眾參與相結(jié)合。地方立法的特色不是目的，實(shí)用性才是目的。特色地方立法的“特色”也是當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的反映，也往往是所立之法需要解決的問(wèn)題。為了使地方立法突出其特色，立法工作者應(yīng)該以科學(xué)的態(tài)度，深入調(diào)研，充分了解當(dāng)?shù)氐膯?wèn)題和特色，在編制立法規(guī)劃、計(jì)劃，確定立法項(xiàng)目時(shí)，就能通過(guò)調(diào)查研究，對(duì)于內(nèi)容相似、調(diào)整同一類社會(huì)關(guān)系的地方性法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，制定統(tǒng)一立法③沈關(guān)成.對(duì)地方立法權(quán)的再認(rèn)識(shí)［J］.中國(guó)法學(xué)，1996（1）.。在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，充分了解本地經(jīng)濟(jì)、政治、文化、風(fēng)俗、民情等對(duì)立法調(diào)整的需求程度，明確如何通過(guò)地方立法有針對(duì)性地解決地方的特殊問(wèn)題，從而分清本地立法中的輕重緩急，因地制宜的制定出適合本地的地方性法規(guī)，并厘清本地立法與外地立法的關(guān)系，凸顯本地立法的特色。

在立法工作人員深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步完善地方立法征求公眾意見(jiàn)制度。黨的十八屆四中全會(huì)要求健全公眾參與立法的機(jī)制。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)建立完善的、涉及地方立法各個(gè)環(huán)節(jié)的征求公眾意見(jiàn)制度，將征求公眾意見(jiàn)作為立法的必要手段和必經(jīng)程序，將立法聽(tīng)證制度上升為常委會(huì)工作制度。此外，要擴(kuò)大公眾了解和參與地方立法的渠道，加強(qiáng)公眾民主參與地方立法的方式，增加公眾對(duì)地方立法的認(rèn)識(shí)和參與，廣泛調(diào)動(dòng)起公眾的社會(huì)參與度，使地方立法能夠更好地反映人民群眾的需求，同時(shí)實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)與人民群眾的良好互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)立法的民主性和科學(xué)性。

第三，建立健全地方與高校深度合作的專業(yè)立法團(tuán)隊(duì)。立法工作是一項(xiàng)較為專業(yè)的活動(dòng)，從事立法工作的人，對(duì)立法起著至關(guān)重要的作用，立法組成人員的綜合素質(zhì)高低直接影響著立法的質(zhì)量。①曹海晶.中外立法制度比較［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2004：128.舉凡歷史上諸如《唐律疏議》《法國(guó)民法典》等著名的法典或者立法例，都是在法學(xué)家和相關(guān)專業(yè)人士的通力合作下，歷經(jīng)數(shù)年反復(fù)修改而成。專職立法人員與律師、法官、檢察官同樣都屬于法律職業(yè)共同體的范疇，而在我國(guó)，律師、法官、檢察官三種法律職業(yè)都需要有相應(yīng)法律職業(yè)資質(zhì)和職業(yè)法規(guī)以及相應(yīng)的管理制度，但對(duì)于專職立法人員這樣一類重要的法律職業(yè)的選拔、培養(yǎng)、管理，國(guó)家并未制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，這在一定程度上使得專職立法人員的綜合素質(zhì)參次不齊。顯然，建立一支高素質(zhì)、業(yè)務(wù)精、責(zé)任感強(qiáng)的專職立法人員隊(duì)伍是十分必要的。當(dāng)然，現(xiàn)代法治國(guó)家的立法須體現(xiàn)民主的價(jià)值追求，此處所說(shuō)的專業(yè)立法人員的立法并非人們所說(shuō)的“法學(xué)家立法”，而是指由專業(yè)立法人員將民主程序后形成的意見(jiàn)和方案通過(guò)立法技術(shù)進(jìn)行歸納提煉并以立法語(yǔ)言體現(xiàn)出來(lái)。就玉溪市地方立法而言，近年來(lái)一直缺乏專業(yè)立法人員隊(duì)伍。盡管可以通過(guò)委托科研實(shí)力較強(qiáng)的高校進(jìn)行專業(yè)的立法，但是法律實(shí)施中的具體問(wèn)題、擬通過(guò)立法解決的事項(xiàng)，來(lái)自高校的研究人員遠(yuǎn)沒(méi)有起草單位的執(zhí)法人員熟悉。從事法學(xué)研究的專家未必熟悉環(huán)境資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)管理、歷史文化保護(hù)等執(zhí)法的具體情況，對(duì)地方特色的把握不一定準(zhǔn)確到位。因此，玉溪市實(shí)現(xiàn)地方立法特色原則，需要進(jìn)一步加強(qiáng)地方立法機(jī)關(guān)與高校深度合作的專業(yè)立法團(tuán)隊(duì)建設(shè)，并規(guī)范專業(yè)立法人員職業(yè)行為。