馮朝睿，趙倩瑩

(昆明理工大學 管理與經(jīng)濟學院，云南 昆明 650093)

技術(shù)的發(fā)展與進步推動著社會的突破性變革。英國歷史學家霍布斯鮑姆(Eric Hobsbawm)在《革命的年代：1789—1848》中指出：從18世紀的法國政治革命和英國工業(yè)革命后，人類歷史便處于持續(xù)不斷地變革之中[1]。進入21世紀后，大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)日新月異，移動網(wǎng)絡塑造的數(shù)字社會生活形態(tài)催生著線上政務服務平臺的搭建與完善。中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心(CNNIC)發(fā)布的第46次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示：截止2020年6月，我國在線政務服務用戶規(guī)模達7.73億，占網(wǎng)民總體數(shù)量的82.2%。隨著新冠肺炎疫情防控的常態(tài)化，全國4 300多個政務服務中心大力推進互聯(lián)網(wǎng)與政務服務相結(jié)合，“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”等新型公共服務方式層出不窮，智慧政務的發(fā)展正大刀闊斧地進行。智慧政務強調(diào)政府的功能結(jié)構(gòu)由封閉向開放、由碎片化向整體化轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)不同部門政務信息系統(tǒng)的整體部署和共建共用，可解決政務數(shù)據(jù)冗余和部門溝通障礙等問題。隨著工業(yè)革命4.0的到來，融合諸多先進數(shù)字技術(shù)的高水平智慧政務已然成為引導政府從服務型向智慧型轉(zhuǎn)變的關鍵性措施，成為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效手段[2]。

國務院印發(fā)的《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》及國務院辦公廳印發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”技術(shù)體系建設指南的通知》不斷強調(diào)網(wǎng)上政務服務平臺的統(tǒng)一建設與信息共享。雖然我國網(wǎng)上政務服務平臺已進入“集約化”建設階段，但其服務成效尚不顯著[3]。部分地方政府在智慧政務的統(tǒng)籌建設中仍缺乏以需求為主的價值導向，尚未以互聯(lián)網(wǎng)思維實現(xiàn)政務服務的跨區(qū)域、跨部門、跨層級協(xié)作。平臺不互通、數(shù)據(jù)不共享等問題致使“數(shù)字鴻溝”“業(yè)務孤島”等現(xiàn)象日益凸顯，困擾著我國政府的智慧化發(fā)展。特別是在地方政府的基礎和資源差異較大的情況下，省域間智慧政務發(fā)展所需的要素稟賦分布呈現(xiàn)極不均衡的狀態(tài)，“馬太效應”愈現(xiàn)，致使我國智慧政務遭遇發(fā)展瓶頸。鑒于此，本文立足我國31個省(市)的現(xiàn)實案例，探尋智慧政務高水平發(fā)展的必要條件及驅(qū)動機制，揭開智慧政務發(fā)展背后的復雜因果機制，為縮小區(qū)域政務信息化發(fā)展鴻溝、整體提升我國智慧政務發(fā)展水平提供借鑒。

一、文獻回溯及理論基礎

(一)文獻回溯：高水平智慧政務發(fā)展的內(nèi)涵、影響因素及發(fā)展路徑述評

當前我國電子政務面臨的內(nèi)卷化困境不斷加深，雖然加大了電子政務建設的人力、物力投入，但實質(zhì)性效果改善程度卻極其有限[4]。由此，隨著新型數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，智慧政務應運而生。當前，學者們熱衷從技術(shù)路徑和公共治理等角度剖析智慧政務的內(nèi)涵。趙玎[5]認為智慧政務是基于實境網(wǎng)絡，通過應用云計算、語義網(wǎng)等技術(shù)，向公眾提供無縫對接的政府公共服務。于冠一等[6]將其定義為依托網(wǎng)絡系統(tǒng)及信息技術(shù)，將政府的各功能子系統(tǒng)有機組成一個應用性大系統(tǒng)，以實現(xiàn)管理、服務的無縫化銜接。筆者認為智慧政務是電子政務發(fā)展的高級階段，借助數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)對政務數(shù)據(jù)的檢測、整合、分析及智慧響應，從而增強政府與服務主體間的交互與聯(lián)接，以實現(xiàn)公共服務的智慧化轉(zhuǎn)型與政務服務能力的快速提升，是推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力抓手，是推動“放管服”改革的重要舉措。2019年，我國智慧政務的相應市場規(guī)模達3 142億元，同比增長了6.43%[7]，地方政府智慧政務建設效果初顯。但由于缺乏成熟的經(jīng)驗和標準，智慧政務的陽光透明屬性與權(quán)利運行慣性之間的矛盾仍未克服，最終使其功能難免明至、形至、實不至[8]。

探究智慧政務的影響因素和推動機制，破除政府智慧化服務的發(fā)展阻礙是學者義不容辭的責任。胡漠等[9]從信息協(xié)同視角出發(fā)，對“電子愛沙尼亞”(e-Estonia)進行案例分析，指出上層信息系統(tǒng)構(gòu)建與底層硬件輔助對智慧政務的發(fā)展具有普適性。張建光等[10]從信息生態(tài)理論的視角出發(fā)，認為信息生態(tài)發(fā)展程度是智慧政務應用的重要影響因素。但智慧政務的建設除技術(shù)外，還受政策、資本、環(huán)境等多方面因素的影響。上述研究均是基于單一的案例或視角對智慧政務的影響因素進行分析，缺乏多視角、多案例、跨學科和定量等方面的研究。

智慧政務發(fā)展的路徑有哪些？如何發(fā)展高水平的智慧政務？是學界同仁關心的共同話題。王春梅[11]基于智慧政務建設中基礎性工作水平區(qū)域差異顯著的現(xiàn)狀，提倡政務供給方式從以政府供給為主轉(zhuǎn)向以公眾需求為中心。劉淑妍[12]針對政務信息公開面臨的困境，建議確立全鏈條政府問責機制、不斷完善民生決策評估的公共價值取向、以新技術(shù)破除共享平臺的數(shù)據(jù)壁壘。

綜上，已有研究注重總結(jié)實踐存在的問題并提供優(yōu)化建議，缺少結(jié)合理論知識與實證數(shù)據(jù)的科學研判。社會科學是服務社會高效運轉(zhuǎn)的實用科學，對現(xiàn)實經(jīng)驗的總結(jié)尤其重要，但基于理論、實驗的先驗性啟示更有價值和意義。在大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等先進技術(shù)的推波助瀾下，政府社會治理的難度史無前例，人類對未知的無力感與日俱增[13]，這都需要人文社科原創(chuàng)理論的指導，政府才能在無限可能的管理世界探尋有限治理的可行方案，人類才能在未知的智慧政務的全新未來中尋找到知識存在的價值與發(fā)展的位置。

(二)理論基礎：基于技術(shù)應用情景的TOE框架

TOE(Technology -Organization -Environment)框架是一種基于技術(shù)應用情景的綜合性分析框架[14]。其中，技術(shù)方面涵蓋技術(shù)自身的特征及與組織之間的潛在聯(lián)系[15]；組織方面涵蓋組織的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資源等組織內(nèi)部特性；環(huán)境因素涵蓋行業(yè)的現(xiàn)狀與結(jié)構(gòu)、公眾需求、政策環(huán)境等組織外部特性。相較其他框架，TOE具有高度的概括性和靈活性，適用于各種研究對象。依據(jù)我國政務智慧化建設的實踐場景及相關文獻研究成果，本文構(gòu)建了基于TOE框架的智慧政務發(fā)展水平分析框架(見圖1)：

圖1 基于TOE框架的智慧政務發(fā)展水平分析框架

1.技術(shù)因素。政府信息化建設面臨的核心難題是專業(yè)技術(shù)人員及項目管理經(jīng)驗缺失[16]。人才是發(fā)展最核心的要素，具備專業(yè)知識技能的人力資本是政務信息化發(fā)展的有力供給[17]。良好的信息人力資本是智慧政務建設的基本保證，能夠打破我國治理現(xiàn)代化進程中數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新、平臺管理協(xié)同等方面的發(fā)展瓶頸。政府網(wǎng)站是政府與企業(yè)、公民之間交互的信息橋梁。2016年國務院印發(fā)的《政務信息共享管理暫行辦法》提出政務系統(tǒng)信息資源共享應遵循“統(tǒng)籌建設”的原則。政府網(wǎng)站的集約化建設可降低政府網(wǎng)站的運維成本、有效提高工作效率、保障平臺安全穩(wěn)定。因此，政府的信息人力資本和網(wǎng)站集約化建設對智慧政務的發(fā)展具有顯著推動作用。

2.組織因素。財政收入是國家治理的基礎和重要支柱，智慧政務建設需投入大量的人力、物力和財力，以滿足智慧化轉(zhuǎn)型的基本需求。政府的財政資源越豐富越有經(jīng)濟能力大規(guī)模開放并管理數(shù)據(jù)平臺，各級部門更有意愿積極響應政策號召、積極推動智慧政務建設[18]。此外，建設智慧政務強調(diào)數(shù)據(jù)技術(shù)的應用。大數(shù)據(jù)是政府治理過程中重要的輔助工具，更代表著一種新型治理價值觀，已成為數(shù)據(jù)驅(qū)動治理背景下智慧治理所必不可少的條件和手段[19]，因此，政府大數(shù)據(jù)組織建設能力將直接影響智慧政務的發(fā)展水平。

3.環(huán)境因素。公眾是智慧政務的服務主體，公眾需求體現(xiàn)了智慧政務發(fā)展的必然性。本質(zhì)上，智慧政務是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的表征，公眾需求是治理現(xiàn)代化發(fā)展的關鍵導向，也是推動智慧政務發(fā)展必不可少的重要因素。因此，制度環(huán)境對公共服務市場化制度安排績效有著深遠影響[20]，如韓嘯等的研究表明，制度建設對地方政府提升互聯(lián)網(wǎng)服務能力起關鍵作用[21]。政府的制度建設越完善，政府提升互聯(lián)網(wǎng)服務的執(zhí)行力就越足；同時，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，越能為推動智慧政務的高效發(fā)展提供必要的物質(zhì)條件和技術(shù)儲備[22]，即制度環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展也是智慧政務發(fā)展重要的外部因素。綜上，公眾需求、政策環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展是影響智慧政務發(fā)展的三大環(huán)境因素。

二、研究設計與數(shù)據(jù)處理(一)研究方法

NCA即必要條件分析[23]可探究智慧政務發(fā)展中所需的單個必要條件，還可觀測關鍵因素組合的必要程度，從定性定量相結(jié)合的視角挖掘各因素對不同水平組織結(jié)果的影響機制。fsQCA即模糊集定性比較分析，是由社會學家查爾斯·拉金(Charles C. Ragin)于1987年提出的一種以案例研究為導向的理論集合研究方法。與傳統(tǒng)的回歸分析法相比，fsQCA不僅可從整體視角探索條件間的潛在聯(lián)系，也可準確討論組態(tài)條件背后的非對稱性因果邏輯。本研究采用NCA與fsQCA相結(jié)合的方法對我國31個省(市)智慧政務發(fā)展水平進行必要性和充分性效應分析，探尋智慧政務高水平發(fā)展背后的影響因素和驅(qū)動路徑。

(二)數(shù)據(jù)處理

1.變量賦值。基于變量數(shù)據(jù)的科學性和可獲取性原則，研究選取我國31個省(市)智慧政務的發(fā)展情況作為研究案例(見表1)。

表1 變量名稱、測量及數(shù)據(jù)來源

第一，結(jié)果變量賦值。針對全國31個省(市、區(qū))的智慧政務發(fā)展情況及智慧政務的自身特征，選擇省級政府網(wǎng)上政務服務能力總體指數(shù)作為結(jié)果變量的衡量標準，該指數(shù)的計算主要通過在線服務成效度、在線辦理成熟度、服務方式完備度、服務事項覆蓋度、辦事指南準確度5個一級指標考察31個省級政府的網(wǎng)上政務服務平臺(政府服務網(wǎng)、網(wǎng)上審批大廳、網(wǎng)上辦事大廳等)及門戶網(wǎng)站提供的政務服務。

第二，條件變量賦值。各項條件變量賦值情況下如：

一是信息人力資本。具備相關專業(yè)技術(shù)、軟件的信息人才數(shù)量是一個地區(qū)的信息人力資本的概括性表現(xiàn)，因此，本研究選取信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員作為信息人力資本的衡量指標。

二是政府網(wǎng)站集約化建設。政府網(wǎng)站的集約化建設體現(xiàn)著各省份對智慧政務服務平臺的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一構(gòu)建的能力。網(wǎng)站的縮減率是各地政府網(wǎng)站集約化建設的成果，因此，研究以政府網(wǎng)站縮減率來衡量地方政府實現(xiàn)該地區(qū)網(wǎng)站的集約化建設水準。

三是政府財政資源能力。財政收入是政府維持自身運行、發(fā)揮自身職能所必須強制征收的一部分社會產(chǎn)品，是衡量政府財力的重要指標。因此，研究采用人均財政一般預算收入作為政府財政資源能力的衡量標準。

四是組織建設能力。大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的建設情況反映了一個地區(qū)政府網(wǎng)站組織建設的能力，因此，研究選取大數(shù)據(jù)組織建設指數(shù)作為組織建設能力的衡量標準。該指標是以省級、副省級、省會城市大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)設立情況、工作內(nèi)容的調(diào)研結(jié)果作為基礎數(shù)據(jù)。

五是公眾需求。鑒于公眾對互聯(lián)網(wǎng)的需求量和對網(wǎng)上政務服務的需求量成正態(tài)分布的現(xiàn)實，研究采用互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶占總?cè)藬?shù)的比例作為公眾需求的衡量標準。

六是政策環(huán)境。政策的發(fā)布量可從一定層面反映政府是否重視和是否有明確的運行標準，因此，研究采用智慧政務建設相關的政策出臺量作為政策環(huán)境的衡量標準。為了保障政策檢索的準確性，研究通過“智慧政務”“政務服務”“政務信息化”等關鍵詞，在各省、區(qū)、直轄市政府門戶網(wǎng)站及北大法寶上進行全面檢索，人工剔除無效及不符合條件的文件后，最終篩選省級政策198份作為政策環(huán)境數(shù)據(jù)來源。

七是經(jīng)濟發(fā)展。GDP是按市場價格計算的一個地區(qū)所有常住單位在一定時期內(nèi)生產(chǎn)活動的最終成果，直接反映了該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況。因此，研究采用人均GDP作為經(jīng)濟發(fā)展的衡量標準。

2.數(shù)據(jù)校準。數(shù)據(jù)校準是NCA與fsQCA方法的前置環(huán)節(jié)。本研究運用直接校準法，將原始變量轉(zhuǎn)換為屬于0～1之間的集合，并生成3個臨界值：完全隸屬、交叉點和完全不隸屬[24]。選取樣本數(shù)據(jù)的75%和25%分位數(shù)作為“完全隸屬”和“完全不隸屬”的兩個定性錨點，具體錨點值設置見表2。

表2 變量校準錨點

三、分析與檢驗

(一)必要條件分析

在NCA方法中，存在包絡上限(ceiling regression，CR)和回歸上線(ceiling envelopment，CE)兩類上限技術(shù)。兩者的不同在于：(1)CE方法的技術(shù)精度為100%，即所有觀測值均處于上限包絡線以下；CR方法的技術(shù)精度可以低于100%，即允許特定觀測值位于包絡線以上的上限區(qū)域。(2)CE適用于x和y為二分法變量或不到5個水平的離散變量；CR適用于x和y都是連續(xù)的或離散的，并且有5個或更多的水平[25]。鑒于結(jié)果與條件變量都具有5個以上水平，文章選取CR方法展開后續(xù)分析。運行R軟件的NCA程序包對校準后的數(shù)據(jù)進行分析，得到智慧政務發(fā)展水平的單要素必要條件分析結(jié)果(見表3)與瓶頸水平分析結(jié)果(見表4)。

在單要素分析中，某條件的分析結(jié)果只有滿足效應顯著(效應量(d)a≥0.1)且蒙特卡羅模擬置換檢驗結(jié)果顯著(P值≤0.1)時，才認為該條件為必要條件[26]。如表3所示，智慧政務發(fā)展的必要條件為信息人力資本、政策環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展。而政府財政資源和組織建設能力雖然通過了顯著性檢驗，但由于效應值偏低無法認定其為必要條件。

表3 單要素必要條件分析結(jié)果

NCA方法不僅可以識別特定結(jié)果變量所需的必要條件組合，還可以分析所需必要條件的最低水平，即瓶頸水平(bottleneck level)。如表4所示，當智慧政務發(fā)展水平低于或等于70%時，僅有政策環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展存在瓶頸水平；當智慧政務發(fā)展水平要達到80%時，需要22.1%的信息人力資本水平、58.5%的政策環(huán)境水平及41.7%的經(jīng)濟發(fā)展水平；當智慧政務發(fā)展水平要達到90%時，需要的條件組合為：60.6%的信息人力資本水平、45.0%的政府財政資源能力水平、33.8%的組織建設能力水平、75%的政策環(huán)境水平及78.8%的經(jīng)濟發(fā)展水平。該結(jié)果證實高水平智慧政務的發(fā)展瓶頸并不是由單個要素決定，而是由多個要素的有機組合構(gòu)成，且隨著智慧政務發(fā)展水平的提升，所需必要條件的水平和復雜度也隨之提升。

表4 NCA方法瓶頸水平(%)分析結(jié)果

(二)條件組態(tài)分析

參考相關研究，根據(jù)所選數(shù)據(jù)的樣本規(guī)模和真值表中呈現(xiàn)的“天然缺口”，在軟件運行中將案例頻數(shù)閾值設置為1，原始一致性閾值設置為0.80[27]。運用fsQCA3.0軟件進行分析后得到簡約解、中間解與復雜解。中間解相較于簡約解和復雜解更具普適性和啟示性，因此，研究選用中間解對智慧政務發(fā)展的組態(tài)路徑進行解釋。運行結(jié)果如表5所示，將必要條件和簡約解中出現(xiàn)的條件變量視為核心條件，代表對智慧政務高水平發(fā)展產(chǎn)生重要影響；將在中間解中出現(xiàn)但簡約解中未出現(xiàn)的條件變量視為邊緣條件，代表對智慧政務高水平發(fā)展提供的輔助貢獻。

表5 在fsQCA中智慧政務高水平發(fā)展的組態(tài)

根據(jù)表5所示，高水平智慧政務的發(fā)展有3類條件組態(tài)：S1、S2、S3(其中S3a、S3b兩條組態(tài)核心條件構(gòu)成相同，構(gòu)成二階等價組態(tài)S3)。該模型的總體覆蓋度為0.630，即該結(jié)果可解釋63%的高水平智慧政務發(fā)展案例；總體一致性為0.869，表示滿足這四類條件組態(tài)的智慧政務發(fā)展案例中，有86.9%的智慧政務發(fā)展呈高水平狀態(tài)。根據(jù)組態(tài)的理論化過程對其進行命名[28]，具體如下：

組態(tài)一：平衡型。組態(tài)S1表明具有良好的信息人力資本、集約化政府網(wǎng)站建設、政府財政支持、公眾需求及政策環(huán)境可推動智慧政務的高水平發(fā)展。該組態(tài)中信息人力資本、政府網(wǎng)站集約化建設和政策環(huán)境為核心條件，即信息人力資本、政府網(wǎng)站集約化建設和政策環(huán)境三重因素較其他因素重要性更高。如表6所示，該組態(tài)的代表省份為廣東、浙江、上海、北京，四省市均位于我國東部沿海或首都經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其迅猛的經(jīng)濟發(fā)展、開放的政府政策、豐厚的人均收人、良好的網(wǎng)站集約化水平、較強的公眾需求吸引了全國范圍內(nèi)優(yōu)秀的信息專業(yè)人才，驅(qū)動其在智慧政務建設上呈現(xiàn)出均衡發(fā)展的良好態(tài)勢。廣東省2019年發(fā)布了《廣東省加快推進政府網(wǎng)站集約化試點工作》，指出推進公共服務平臺一體化建設，將全省政府網(wǎng)站由3 000余家精簡至600余家。在政策環(huán)境方面，廣東制定了《推進珠江三角洲地區(qū)智慧城市群建設和信息化一體化行動計劃(2014—2020年)》，建立電子政務協(xié)會平臺，及時發(fā)布政務服務的最新政策。截止2019年12月，廣東政務服務網(wǎng)累計注冊用戶2 528萬，累計用戶辦理業(yè)務量超10 643萬件，體現(xiàn)了廣東智慧政務的龐大需求量。浙江以打造人才最優(yōu)省為長期戰(zhàn)略目標，通過發(fā)放“紅卡”居住證、下放科研成果處置權(quán)等措施激發(fā)專業(yè)人才創(chuàng)新活力；同時，浙江以用戶為中心構(gòu)建全省統(tǒng)一網(wǎng)上辦事評價體系，截止2019年底，其政務服務網(wǎng)站實名注冊用戶達3 000萬，已開展在線服務983萬人次。在集約化建設方面，浙江于2019年將全省800多個信息系統(tǒng)進行整合，率先建設了省級政務云平臺。上海市與北京市的信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員量與網(wǎng)民數(shù)占常駐人口比例均位于全國前列，還制定了專門的集約化建設工作方案，致力于建成全市聯(lián)動、部門協(xié)同、一網(wǎng)通辦的政務服務體系。上海政務“一網(wǎng)通辦”移動端用戶量于2018年底突破一千萬，成為全國首個突破千萬用戶的政府服務移動平臺。北京于2019年實現(xiàn)了542個事項“全程網(wǎng)辦”，600余事項“掌上可辦”。綜上，這四省市的智慧政務高水平發(fā)展離不開優(yōu)質(zhì)的信息人力資本、高水平的政府網(wǎng)站集約化建設及優(yōu)良的智慧政務發(fā)展政策環(huán)境。因此，該路徑適用于具備一定經(jīng)濟實力、擁有較好人才儲備和較高政府網(wǎng)站集約化建設的地區(qū)，對人才資源貧乏的偏遠欠發(fā)達地區(qū)并不通用。

表6 條件組態(tài)代表省份

組態(tài)二：人才與政策驅(qū)動型。組態(tài)S2表明在缺失政府財政資源能力、組織建設能力、公眾需求的情況下，擁有良好的信息人力資本和政策環(huán)境也能驅(qū)動智慧政務的高水平發(fā)展。其中，信息人力資本和政策環(huán)境為核心條件，展示出人才和政策的雙重驅(qū)動對智慧政務高水平發(fā)展的巨大推動力。如表6所示，符合S2路徑的代表省份為湖北。2017年，湖北制定了《關于深化人才引進人才評價機制改革推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的若干意見》，作為教育強省的湖北非常注重技能人才的培養(yǎng)，實施了若干技能人才振興計劃?！吨袊y(tǒng)計年鑒2019》顯示湖北省的信息技術(shù)相關專業(yè)人才數(shù)排名全國前十。在政策環(huán)境方面，湖北省陸續(xù)發(fā)布了《關于加快推進智慧湖北建設的意見》《關于推進數(shù)字政府建設的指導意見》等文件，要求全面加強信息基礎設施建設，以一體化在線政務服務平臺為載體，力爭成為全國有影響力的智慧基礎設施先行區(qū)、智慧政務運行高效區(qū)、智慧城市建設示范區(qū)。可見，信息人力資本與政策環(huán)境的良性耦合能彌補財政資源能力、組織建設能力等條件的缺失，實現(xiàn)智慧政務的高水平發(fā)展。

組態(tài)三：政策驅(qū)動型。組態(tài)S3表明在缺失政府財政支持、組織建設、經(jīng)濟發(fā)展(S3a)或缺失信息人力資本、政府財政支持、公眾需求、經(jīng)濟發(fā)展(S3b)的情況下，僅依靠良好的政策環(huán)境也能夠推動智慧政務的高水平發(fā)展。其中，政策環(huán)境為唯一的核心條件。如表6所示，符合S3a的路徑代表省份有河北、四川，符合S3b路徑的代表省份有貴州和江西。這四省均地處我國中西部，受區(qū)位制約，經(jīng)濟基礎、資源、人力財力與發(fā)達地區(qū)存在較大差異?！吨袊y(tǒng)計年鑒2019》顯示這四省的信息技術(shù)相關專業(yè)人才數(shù)不足北京的十分之一，人均GDP值不足北京的三分之一。但在政策工具的運用方面，這些省份都具有顯著的優(yōu)勢。貴州陸續(xù)發(fā)布《關于促進大數(shù)據(jù)云計算人工智能創(chuàng)新發(fā)展加快建設數(shù)字貴州的意見》《關于印發(fā)貴州省省級政務云資源管理實施細則的通知》等相關政策，全力優(yōu)化智慧政務建設的營商環(huán)境，自上而下推動智慧政務高水平發(fā)展。四川發(fā)布《關于加快西部信息網(wǎng)絡樞紐建設的指導意見》《四川一體化政務服務平臺總體框架設計方案》等相關政策，大力推進智慧政務、智慧產(chǎn)業(yè)、智慧民生三大工程。同樣，河北和江西關于推動智慧政務建設的省級政策量也占據(jù)全國水平的前50%。這表明雖然技術(shù)資源和財政環(huán)境都相對落后，但注重宏觀政策對數(shù)字技術(shù)與政務服務融合發(fā)展的推進，著力營造智慧政務有益發(fā)展的政策環(huán)境，同樣可以躋身智慧政務發(fā)展的高水平隊列。

四、結(jié)論

隨著新一輪信息技術(shù)革命的到來，5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新型技術(shù)與政務服務的融合共享已成為全球治理轉(zhuǎn)型的焦點。作為電子政務的高級發(fā)展階段，智慧政務在搭建跨層級間事項的協(xié)同辦理渠道、優(yōu)化政府管理職能、提高公共服務質(zhì)量等方面都發(fā)揮著不可替代的作用[29]。本文以我國31個省(市)智慧政務發(fā)展為案例，探尋智慧政務高水平發(fā)展的必要條件與驅(qū)動路徑，研究結(jié)論如下：

1. 立足中國智慧政務發(fā)展現(xiàn)狀，驅(qū)動智慧政務高水平發(fā)展。中國智慧政務發(fā)展總體水平不高，全國31個省市中只有北京、浙江、江蘇、廣東、上海、重慶、貴州、河北、四川、河南、湖北11個省市的智慧政務發(fā)展水平較高。這表明中國智慧政務仍處于高質(zhì)量發(fā)展的初級階段。信息人力資本、政策環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展為這一階段智慧政務發(fā)展必不可少的關鍵因素。黨的十八大以來，黨中央、國務院不斷強調(diào)推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，加快建設地方和部門政務服務平臺，全面提升政務服務規(guī)范化、便利化水平，推動政府治理能力和水平現(xiàn)代化。當前我國脫貧攻堅任務順利完成，全面建成小康社會目標已實現(xiàn)，站在新的時代節(jié)點上，人民日益增長的高質(zhì)量的智慧政府服務需求與低水平、低效能的政務服務供給之間的矛盾日益凸顯。特別是新冠肺炎疫情進入常態(tài)化防控期，高水平智慧政務服務更切合百姓實際需求、更符合時代發(fā)展需要。

2. 優(yōu)化條件組態(tài)多元化組合方式，驅(qū)動智慧政務高水平發(fā)展。智慧政務高水平發(fā)展的必要條件并非由單一要素決定，而是由技術(shù)、組織、環(huán)境多重要素共同決定。經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)，智慧政務技術(shù)設施建設較好、需求意識旺盛、政府服務意識和能力較強，因而該地區(qū)智慧政務發(fā)展的關鍵在于培養(yǎng)人才、落實政府網(wǎng)站的集約化建設；而西部欠發(fā)達地區(qū)，智慧政務基礎設施建設水平低，需求意識不強，政府服務意識和能力較弱，因而政府政策是驅(qū)動智慧政務高水平發(fā)展的關鍵。地方政府務必要認清本地發(fā)展實情，立足自身發(fā)展瓶頸，注重挖掘地方資源，探尋各要素最優(yōu)化的適配關系。充分發(fā)揮市場機制與政府調(diào)控在資源配置中的相互作用，最大化資源利用效率，破除自身發(fā)展制約，找到適合本區(qū)域智慧政務發(fā)展的最佳配置方式，為推進政府社會治理能力與治理水平現(xiàn)代化奠定良好的發(fā)展基礎。

3. 實施區(qū)域差異化發(fā)展戰(zhàn)略，驅(qū)動智慧政務高水平發(fā)展。研究表明智慧政務高水平發(fā)展有3類組態(tài)(平衡型、人才與政策驅(qū)動型、政策驅(qū)動型)，各組態(tài)中條件變量間的協(xié)同機制也有所差異。這種“殊途同歸”現(xiàn)象背后展現(xiàn)的是地方政府建設高水平智慧政務發(fā)展的不同路徑，體現(xiàn)了地方政府因地制宜建設高水平智慧政務的差異化發(fā)展策略。此外，不同組態(tài)的組合方式也存在最終效益的差異，如平衡型發(fā)展模式相較其他兩種模式的智慧政務發(fā)展水平更高。這種差異源于各省份智慧政務的發(fā)展基礎與錯綜復雜的發(fā)展環(huán)境，因此智慧政務的高水平發(fā)展沒有固定范式。當前，我國城市群的空間總體格局基本形成，東部沿海地區(qū)的“長三角”“珠三角”“京津冀”城市群發(fā)展迅猛，中西部地區(qū)以西安、成渝為中心的城市群發(fā)展則稍顯落后，省市間呈現(xiàn)出較大的發(fā)展差異。因此，制定各省市差異化智慧政務發(fā)展戰(zhàn)略是地方政府靈活應用政策、充分發(fā)揮自身優(yōu)勢、彰顯區(qū)域發(fā)展特色的必然選擇，也是欠發(fā)達地區(qū)突破經(jīng)濟基礎薄弱、人才儲備不足、政府網(wǎng)站集約化建設水平低等制約，最終實現(xiàn)智慧政務高水平發(fā)展的有效舉措。