徐楚坤

中小企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要力量，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展可穩(wěn)住我國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本盤(pán)，在政府采購(gòu)中預(yù)留份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠等措施是促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的重要政策。該文闡述了政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的意義，針對(duì)政府采購(gòu)在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題，提出了優(yōu)化政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策的建議。

中小企業(yè)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生力軍、吸納就業(yè)的主渠道、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的源動(dòng)力。我國(guó)中小企業(yè)貢獻(xiàn)了50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術(shù)創(chuàng)新、80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)、90%以上的企業(yè)數(shù)量，被形象概括為中小企業(yè)“五六七八九”特征。隨著《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》的施行，政府采購(gòu)作為財(cái)政支出的重要部分，該政策將惠及更多的中小企業(yè)，并在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更加顯著的作用。

一、當(dāng)前環(huán)境下中小企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

中小企業(yè)在推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)、改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保持社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用，然而中小企業(yè)自身固有的缺陷使其發(fā)展面臨多種挑戰(zhàn)：一是管理不規(guī)范、經(jīng)營(yíng)水平低、體制機(jī)制不健全，這成為中小企業(yè)發(fā)展的一大障礙;二是融資能力差。由于中小企業(yè)管理方面的不足，與大企業(yè)相比，融資信譽(yù)和能力較差，并且融資手段少，部分中小企業(yè)鋌而走險(xiǎn)采用非法融資手段，易使其陷入困境;三是常陷入重復(fù)建設(shè)、盲目生產(chǎn)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)中，生存周期短，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差;四是資源保障不足限制中小企業(yè)發(fā)展。

二、政府采購(gòu)對(duì)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的重要意義

（一）政府采購(gòu)能促進(jìn)中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)所需各類(lèi)資源得到合理配置

市場(chǎng)對(duì)生產(chǎn)資源的調(diào)配，周期長(zhǎng)、代價(jià)高，而且有一定的盲目性和滯后性，政府采購(gòu)可以作為宏觀調(diào)控的一種手段，影響生產(chǎn)資源的配置，例如向關(guān)系國(guó)計(jì)民生的行業(yè)、產(chǎn)品實(shí)施采購(gòu)優(yōu)惠，從而引導(dǎo)市場(chǎng)需求向能生產(chǎn)這些產(chǎn)品、提供這些服務(wù)的中小企業(yè)傾斜，使中小企業(yè)所需各類(lèi)資源得到合理配置。

（二）政府采購(gòu)可以為中小企業(yè)技術(shù)升級(jí)和管理升級(jí)提供外部支持

中小企業(yè)負(fù)擔(dān)輕，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式靈活，出于競(jìng)爭(zhēng)壓力或生存壓力，天然具有創(chuàng)新的動(dòng)力。政府采購(gòu)能為中小企業(yè)的技術(shù)升級(jí)和管理升級(jí)營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境氛圍，因?yàn)檎少?gòu)可以為中小企業(yè)在技術(shù)升級(jí)和管理升級(jí)方面指明方向，從而減少其技術(shù)升級(jí)和管理升級(jí)的不確定性，降低資金投入和研發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。而且通過(guò)技術(shù)升級(jí)和管理升級(jí)，中小企業(yè)技術(shù)能力和管理能力也會(huì)得到提升，政府采購(gòu)和中小企業(yè)發(fā)展可形成良性互動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國(guó)力提升。

（三）政府采購(gòu)能促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展方式優(yōu)化轉(zhuǎn)型

在市場(chǎng)環(huán)境下，中小企業(yè)發(fā)展有一定的盲目性、隨機(jī)性和自發(fā)性。政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用能積極影響中小企業(yè)發(fā)展的方向，引導(dǎo)其經(jīng)營(yíng)行為轉(zhuǎn)變，推動(dòng)其科技創(chuàng)新，從而優(yōu)化中小企業(yè)發(fā)展方式和企業(yè)結(jié)構(gòu)。

三、政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策機(jī)制

（一）政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的歷程

為了推動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展，《政府采購(gòu)法》（2002年全國(guó)人大通過(guò)，2014年修訂）雖未明確政府采購(gòu)向中小企業(yè)傾斜，但聯(lián)合體采購(gòu)及分包的相關(guān)規(guī)定為中小企業(yè)參與政府采購(gòu)提供了路徑?！吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》（2002年全國(guó)人大通過(guò)，2017年修訂）第四十條不僅鼓勵(lì)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)，還規(guī)定了預(yù)留給中小企業(yè)的采購(gòu)份額最低要求。《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（2011年頒發(fā)）規(guī)定了參與政府采購(gòu)的中小企業(yè)項(xiàng)目范圍、預(yù)留份額，并量化了評(píng)標(biāo)優(yōu)惠，提出了對(duì)小微企業(yè)的價(jià)格扣除政策，鼓勵(lì)中小企業(yè)參與聯(lián)合投標(biāo)及分包等。《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（2015年頒發(fā)）第六條將促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展作為政府采購(gòu)的目標(biāo)之一。在上述法律、辦法、條例基礎(chǔ)上，各省市也出臺(tái)了促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的辦法、條例，例如《廣東省促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》（2008年）。

目前，《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（2020年頒發(fā)）針對(duì)《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》實(shí)施中反映出的問(wèn)題，細(xì)化了預(yù)留份額措施，完善了價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠辦法，提出多種措施支持中小企業(yè)發(fā)展，提高了政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策可操作性。

通過(guò)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策演化可以發(fā)現(xiàn)，政府采購(gòu)對(duì)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策經(jīng)歷了提出框架、穩(wěn)步落實(shí)、逐步完善的過(guò)程。

（二）政府采購(gòu)在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題

1.促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策意識(shí)不強(qiáng)

部分政府采購(gòu)中心或代理機(jī)構(gòu)對(duì)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策意識(shí)比較淡漠，甚至對(duì)中小企業(yè)存在明顯的歧視思想，通過(guò)提高準(zhǔn)入條件阻止中小企業(yè)參與政府采購(gòu)。例如提高競(jìng)標(biāo)條件或?qū)υO(shè)備、廠(chǎng)房等硬件設(shè)施提出過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)要求，使中小企業(yè)望而卻步，以此阻止中小企業(yè)參與政府采購(gòu)活動(dòng)。

2.對(duì)中小企業(yè)的認(rèn)定存在一定困難

目前，我國(guó)還沒(méi)有認(rèn)定中小企業(yè)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，采購(gòu)中心或代理機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)的資格認(rèn)定存在疑惑。《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》均對(duì)供應(yīng)商的商業(yè)信譽(yù)和財(cái)會(huì)制度提出了明確要求，《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》第十一條規(guī)定，中小企業(yè)參加政府采購(gòu)只需出具《中小企業(yè)聲明函》，雖然理論上保障了競(jìng)標(biāo)的中小企業(yè)數(shù)量最大化，但還是存在個(gè)別冒用中小企業(yè)資格的情況。部分地區(qū)要求提供《中小企業(yè)聲明函》以外，還要有中小企業(yè)主管部門(mén)的證明文件，此舉明顯違反了《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》的規(guī)定。

3.沒(méi)有充分體現(xiàn)出對(duì)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的鼓勵(lì)

在傳統(tǒng)意義上，財(cái)政部門(mén)追求的是資金使用效率，采購(gòu)單位或代理機(jī)構(gòu)也傾向于效率優(yōu)先，因而對(duì)中小企業(yè)自主創(chuàng)新關(guān)注不夠。我國(guó)曾于2007年頒布實(shí)施《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購(gòu)和訂購(gòu)管理辦法》，但在2020年發(fā)布的《關(guān)于廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》廢止了。在《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》、《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》中沒(méi)有明顯體現(xiàn)鼓勵(lì)中小企業(yè)自主創(chuàng)新的舉措。

4.鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展與未來(lái)我國(guó)政府采購(gòu)融入國(guó)際貿(mào)易體系沖突待解

我國(guó)加入WTO之初即承諾加入《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA），至今已向WTO遞交7次出價(jià)清單，并將扶持中小企業(yè)發(fā)展列為例外清單。但這背離了GPA非歧視原則，受到GPA成員國(guó)的反對(duì)。主要體現(xiàn)在：對(duì)中小企業(yè)的扶持違反了GPA第四條的非歧視性原則（即各締約方不得通過(guò)擬訂、采取或者實(shí)施政府采購(gòu)的法律、規(guī)則、程序和做法來(lái)保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品或者供應(yīng)商而歧視國(guó)外產(chǎn)品或者供應(yīng)商），因而若要加入GPA，就意味著我國(guó)政府采購(gòu)政策需要調(diào)整，同時(shí)鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展的方式也要同時(shí)做出改變。

（三）優(yōu)化政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策的建議

1.加快政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策功能的落實(shí)

鑒于政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策意識(shí)薄弱的問(wèn)題，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化政策落實(shí)。由于政府采購(gòu)涉及預(yù)算、采購(gòu)、代理、評(píng)審、財(cái)政等眾多部門(mén)及人員，任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都可能導(dǎo)致政策落空，因而規(guī)范相關(guān)各方行為，把好各個(gè)關(guān)口極其重要。

首先，加強(qiáng)預(yù)算管理，關(guān)鍵是提升預(yù)算編制人員對(duì)政策的認(rèn)識(shí)水平，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算預(yù)留份額的審核。其次，針對(duì)部分采購(gòu)人對(duì)政策認(rèn)識(shí)膚淺，存在歧視中小企業(yè)心理，通過(guò)壓實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任，確保在編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)留份額、評(píng)分扣除優(yōu)惠等措施。并把預(yù)留份額與采購(gòu)單位績(jī)效掛鉤，加強(qiáng)監(jiān)督，促使政策落到實(shí)處。第三，提高政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)政策執(zhí)行的能力水平。細(xì)化采購(gòu)文件，不僅要增強(qiáng)政策執(zhí)行的剛性，更要體現(xiàn)政策執(zhí)行的柔性，詳細(xì)清晰列明對(duì)《中小企業(yè)聲明函》的錯(cuò)誤澄清和認(rèn)定規(guī)則，減少因供應(yīng)商專(zhuān)業(yè)水平、細(xì)致程度等主觀原因，非內(nèi)容不實(shí)的各種錯(cuò)誤各種情況引發(fā)的質(zhì)疑投訴。第四，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)對(duì)扶持中小企業(yè)的政策進(jìn)行指導(dǎo)，幫助中小企業(yè)參與政府采購(gòu)活動(dòng)，同時(shí)協(xié)助采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)解決中小企業(yè)資格認(rèn)定等問(wèn)題。第五，加強(qiáng)評(píng)審專(zhuān)家選拔和管理。評(píng)審專(zhuān)家不僅要精通業(yè)務(wù)，還要政策意識(shí)強(qiáng)，作風(fēng)端正，評(píng)審公正、客觀，責(zé)任心強(qiáng)，遇到采購(gòu)文件含歧視、不公缺陷，應(yīng)及時(shí)停止評(píng)審，并向采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)作書(shū)面說(shuō)明。第六，充分發(fā)揮行業(yè)主管部門(mén)的監(jiān)督作用。行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)改進(jìn)監(jiān)督方法，提高監(jiān)督成效，如把對(duì)采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督納入年度考核。第七，創(chuàng)造良好的氛圍，鼓勵(lì)中小企業(yè)主動(dòng)維權(quán)。各部門(mén)應(yīng)聯(lián)合起來(lái)，維護(hù)中小企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益。及時(shí)處理中小企業(yè)投訴，幫助中小企業(yè)解決資金難等問(wèn)題。第八，完善責(zé)任追究體系建設(shè)，對(duì)不執(zhí)行采購(gòu)預(yù)留份額、歧視或限制中小企業(yè)參加采購(gòu)的各方進(jìn)行責(zé)任追究。

2.完善中小企業(yè)資格的認(rèn)定方式，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

目前，我國(guó)對(duì)中小企業(yè)界定一般依據(jù)工信部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、發(fā)改委、財(cái)政部印發(fā)的《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（2011年），即根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員數(shù)量等條件分為中型、小型、微型企業(yè)。

一是要加強(qiáng)各部門(mén)之間數(shù)據(jù)共享，簡(jiǎn)化認(rèn)定的便捷性、準(zhǔn)確性和實(shí)時(shí)性，積極推動(dòng)更多的中小企業(yè)參與政府采購(gòu)活動(dòng)。二是積極利用大數(shù)據(jù)、信息技術(shù)等成果，建立中小企業(yè)供應(yīng)商庫(kù)。數(shù)據(jù)庫(kù)以實(shí)現(xiàn)一地入庫(kù)、全國(guó)通用為目標(biāo)，強(qiáng)化信息聯(lián)合，建立與“信用中國(guó)”“中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)”信息互聯(lián)互通的渠道，促使形成“一處違規(guī)，處處受限”聯(lián)合懲戒機(jī)制。三是完善配套制度設(shè)計(jì)，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，公開(kāi)《中小企業(yè)聲明函》以接受社會(huì)監(jiān)督，并將供應(yīng)商提供《中小企業(yè)聲明函》不實(shí)內(nèi)容定性為“提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交”，依法追究相應(yīng)法律責(zé)任，以法律后果的嚴(yán)肅性倒逼投標(biāo)內(nèi)容的準(zhǔn)確性，營(yíng)造良好的政府采購(gòu)環(huán)境氛圍，充分發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展。

3.以?xún)?yōu)先采購(gòu)、首購(gòu)、訂購(gòu)等方式鼓勵(lì)中小企業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展

國(guó)際上針對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展，主要是通過(guò)商業(yè)化前采購(gòu)、遠(yuǎn)期承諾采購(gòu)、綠色采購(gòu)等方式實(shí)現(xiàn)。我國(guó)在鼓勵(lì)中小企業(yè)自主創(chuàng)新方面提出的政策與國(guó)際上通用做法有一些差別，過(guò)于直白的表述被其他國(guó)家認(rèn)為是歧視性政策。要引導(dǎo)中小企業(yè)自主創(chuàng)新，可采用優(yōu)先采購(gòu)方式，通過(guò)優(yōu)先撥款、分段支付及為創(chuàng)新型產(chǎn)品預(yù)留份額、設(shè)置價(jià)格扣除比例等方式，發(fā)揮中小企業(yè)自主創(chuàng)新活力。關(guān)鍵是通過(guò)創(chuàng)新導(dǎo)向引導(dǎo)中小企業(yè)自主創(chuàng)新市場(chǎng)發(fā)育，而不是硬性規(guī)定排斥非創(chuàng)新性產(chǎn)品或服務(wù)。

國(guó)務(wù)院在2020年7月17日公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2020〕7號(hào)），特別為科技型中小企業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展提供了指引，應(yīng)將政府采購(gòu)政策作為激勵(lì)創(chuàng)新的政策工具使用，建議擴(kuò)大首購(gòu)、訂購(gòu)等非招標(biāo)方式的應(yīng)用，加大對(duì)科技型中小企業(yè)重大創(chuàng)新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)采購(gòu)力度。并配套建立法制體系，為推動(dòng)“促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策”實(shí)施保駕護(hù)航，提供制度支持，開(kāi)放中小企業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展的“綠色通道”。

4.合理利用GPA規(guī)則促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展

我國(guó)加入GPA后可能對(duì)中小企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生一定沖擊，但也應(yīng)看到，進(jìn)入GPA會(huì)有更多機(jī)會(huì)讓我國(guó)中小企業(yè)走出國(guó)門(mén)，進(jìn)入國(guó)外政府采購(gòu)市場(chǎng)。合理利用GPA規(guī)則，是促進(jìn)我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展的重要策略，例如堅(jiān)持漸進(jìn)有序開(kāi)放原則、積極參與GPA規(guī)則制定、利用GPA例外原則保障我國(guó)中小企業(yè)采購(gòu)份額等。這樣，當(dāng)我國(guó)進(jìn)入GPA體系后，我國(guó)中小企業(yè)便能贏得更好的發(fā)展良機(jī)。

當(dāng)前，我國(guó)正處于GPA談判關(guān)鍵階段，談判時(shí)既要講原則，也要靈活處理，這樣才能掌握主動(dòng)權(quán)。在制定政府采購(gòu)政策時(shí)要盡可能適應(yīng)GPA規(guī)則，譬如以“效益原則”替代“誠(chéng)實(shí)信用原則”，增加“非歧視原則”、“國(guó)民待遇原則”等。在制定GPA談判策略時(shí)，應(yīng)通過(guò)數(shù)據(jù)分析結(jié)果決定中小企業(yè)例外情形，綜合考慮代價(jià)與收獲的價(jià)值比。其次，積極主動(dòng)參與GPA規(guī)則的修訂，利用世界上最大發(fā)展中國(guó)家地位，在GPA談判時(shí)修訂相關(guān)規(guī)則，促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家利益平衡。

結(jié) 語(yǔ)

政府采購(gòu)對(duì)改善中小企業(yè)生存條件、合理配置中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資源、推動(dòng)中小企業(yè)科技創(chuàng)新、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展方式優(yōu)化轉(zhuǎn)型具有重要意義。針對(duì)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策意識(shí)不強(qiáng)、認(rèn)定中小企業(yè)資格困難、鼓勵(lì)中小企業(yè)自主創(chuàng)新不夠、與GPA規(guī)則沖突等問(wèn)題，應(yīng)加快政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策功能落實(shí)，完善中小企業(yè)資格認(rèn)定方式，以?xún)?yōu)先采購(gòu)、首購(gòu)、訂購(gòu)等方式鼓勵(lì)中小企業(yè)自主創(chuàng)新發(fā)展，加快GPA談判，合理利用GPA規(guī)則，為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更加有利的環(huán)境。隨著國(guó)家深化政府采購(gòu)制度和相關(guān)政策的不斷完善，中小企業(yè)依托政府采購(gòu)必將獲得更好的發(fā)展。

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