蔣惠雄

(江門市新會(huì)區(qū)水利綜合服務(wù)中心，廣東 江門 529100)

0 引 言

2014年財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))[1]文件出臺(tái)以后，大力推廣了PPP建設(shè)模式，該模式近年在交通、市政等領(lǐng)域得到較為廣泛的應(yīng)用。本地區(qū)在中小型公益性水利工程項(xiàng)目上大膽嘗試運(yùn)用PPP建設(shè)模式，通過(guò)合理設(shè)置社會(huì)資本金收益率等方式，吸引社會(huì)資本參與，總結(jié)工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)寬建設(shè)方式，不斷提高區(qū)域水利工程建設(shè)與管理能力。

1 PPP模式概述

1.1 PPP建設(shè)模式釋義

政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

1.2 常見(jiàn)合作方式

政府和社會(huì)資本合作模式最常見(jiàn)的兩種合作方式是政府購(gòu)買服務(wù)和特許經(jīng)營(yíng)。合作方式有建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交(BOOT)、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-移交(DBFOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)等幾種方式。

1.3 適用范圍

PPP建設(shè)模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。

2 應(yīng)用背景

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，在公路、鐵路、城市軌道交通等交通設(shè)施以及污水處理等市政設(shè)施項(xiàng)目上應(yīng)用實(shí)例較多，水利工程項(xiàng)目多屬于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，特別是防洪排澇水利工程，為純公益性項(xiàng)目，多為政府管理，對(duì)社會(huì)資本吸引力不足，在PPP模式應(yīng)用上相對(duì)較少，特別在市級(jí)以下的水利工程建設(shè)中，因工程規(guī)模相對(duì)較小，PPP模式應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)少，甚至經(jīng)驗(yàn)為零。國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào))[2]，在要求轉(zhuǎn)變地方政府職能的大背景下，加上政府財(cái)政收支逐年收緊，引入社會(huì)資本參與政府主導(dǎo)的水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為探索、優(yōu)化水利工程建設(shè)管理模式的出路。

3 項(xiàng)目概述

3.1 項(xiàng)目基本情況

本次討論的使用PPP模式建設(shè)的水利工程項(xiàng)目位于珠江流域潭江水系，潭江干堤已于“十一五”期間進(jìn)行了達(dá)標(biāo)加固，但由于該工程范圍內(nèi)有16條支流尚未閉口，圍內(nèi)的防洪(潮)系統(tǒng)未能真正得到完善。隨著區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提出了新的要求，需要將防災(zāi)減災(zāi)體系在現(xiàn)有工程的基礎(chǔ)上配套完善相關(guān)設(shè)施，使工程全面發(fā)揮功能和效益，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供切實(shí)的保障。本項(xiàng)目主要對(duì)潭江干流下游16條未閉口的支流采取建設(shè)閉口水閘或者加固回水堤的方式，使整個(gè)潭江干流下游防洪潮體系形成一個(gè)整體，提高潭江干堤的防御能力，項(xiàng)目總投資3.5億元。本項(xiàng)目屬于防洪排澇工程，為純公益性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，不具備盈利能力[2]。

3.2 合作模式

本項(xiàng)目采用ROT模式，由中標(biāo)社會(huì)資本方聯(lián)合出資成立項(xiàng)目公司，政府方代表(即實(shí)施機(jī)構(gòu))與項(xiàng)目公司簽署PPP協(xié)議，將項(xiàng)目投資、融資、改建、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等工作移交給項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司通過(guò)必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資收益。協(xié)議期滿，項(xiàng)目公司需保證所運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目設(shè)施的完整性，并將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)權(quán)移交給政府方或政府方指定機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目合作期限為14a，其中項(xiàng)目建設(shè)期4a，運(yùn)營(yíng)期10a。

3.3 政府方代表

項(xiàng)目由政府授權(quán)本級(jí)行業(yè)主管部門區(qū)水利局為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)采購(gòu)本項(xiàng)目的社會(huì)資本。采購(gòu)?fù)瓿珊?，?xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中標(biāo)社會(huì)資本簽訂PPP協(xié)議，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的管轄職責(zé)、績(jī)效考核及付費(fèi)等工作。

3.4 項(xiàng)目具體操作

本項(xiàng)目由區(qū)水利局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)于2018年11月通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)完成社會(huì)資本(聯(lián)合體)采購(gòu)工作，并簽訂了法律協(xié)議，并由區(qū)水利局為實(shí)施機(jī)構(gòu)陸續(xù)完成了監(jiān)理單位、造價(jià)咨詢單位以及檢測(cè)單位的招標(biāo)工作[3]。中標(biāo)社會(huì)資本(聯(lián)合體)共同出資成立了項(xiàng)目公司，2019年1月由實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂了項(xiàng)目合同。后在具體建設(shè)過(guò)程中由項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目法人的角色，完成項(xiàng)目法人的責(zé)任和義務(wù)，其中一個(gè)中標(biāo)社會(huì)資本具備施工資質(zhì)，在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)作為施工單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體施工。

4 PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

4.1 有效緩解財(cái)政資金壓力

水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目前期資本性投入大，通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本參與，可將短期建設(shè)成本支出轉(zhuǎn)化為合作期內(nèi)分期支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)，有利于平滑財(cái)政支出，緩解財(cái)政資金壓力，加快水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

4.2 提高水利基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力

水利工程建設(shè)項(xiàng)目落地建設(shè)，需建立在落實(shí)資金的基礎(chǔ)上，在財(cái)政收支逐年收緊的情況下，項(xiàng)目建設(shè)落地難。引入社會(huì)資本方的資金投入后，擴(kuò)寬了資金的籌措渠道，加快資金籌措進(jìn)度，提高工程落地率，有效推進(jìn)工程建設(shè)，提升水利設(shè)施的供給能力。

4.3 有利于轉(zhuǎn)變政府職能

PPP建設(shè)模式要求政府方在與社會(huì)資本在項(xiàng)目合作中做到合理定位，一方面要根據(jù)合同約定，切實(shí)履行相應(yīng)義務(wù)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任；另一方面在加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的同時(shí)，建立合理和可操作性強(qiáng)的績(jī)效考核機(jī)制，以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)督管理，保障和提高水利工程建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量。

5 PPP項(xiàng)目合作中存在的問(wèn)題

1)項(xiàng)目公司難以真正履行項(xiàng)目法人職責(zé)，增加主管部門監(jiān)管難度。根據(jù)《水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定(試行)》(2016年修訂)[4]，水利工程建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模、投資、工期和質(zhì)量目標(biāo)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全過(guò)程建設(shè)管理。在本項(xiàng)目合同中明確約定，項(xiàng)目公司必須根據(jù)現(xiàn)行國(guó)家、省、市水利工程基建項(xiàng)目的相關(guān)政策和規(guī)定，控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資等，做好文明施工，保證工程質(zhì)量和安全，并承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)的全部責(zé)任。根據(jù)發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào))[2]，項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資管理負(fù)總責(zé)。本項(xiàng)目中由項(xiàng)目公司履行項(xiàng)目法人職責(zé)，但在PPP建設(shè)機(jī)制中，項(xiàng)目公司由中標(biāo)社會(huì)資本(聯(lián)合體)成立。且上述文件規(guī)定“已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)”，本項(xiàng)目由社會(huì)資本(聯(lián)合體)中標(biāo)，聯(lián)合體具備施工資質(zhì)，具體施工由其中一個(gè)中標(biāo)社會(huì)資本負(fù)責(zé)，所以項(xiàng)目法人與施工單位間存在利益交叉，項(xiàng)目公司難以真正履行項(xiàng)目法人職責(zé)，容易在工程各方面控制中不積極、不主動(dòng)，增加了政府主管部門的監(jiān)管難度。

2)行業(yè)主管部門監(jiān)督管理界線模糊。水利工程質(zhì)量實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證和政府監(jiān)督相結(jié)合的質(zhì)量管理體制。在本項(xiàng)目中，行業(yè)主管部門同時(shí)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)情況，在進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)督管理特別是質(zhì)量管理過(guò)程中，界線劃分不清，容易濫用行政監(jiān)管權(quán)力，可能會(huì)出現(xiàn)粗暴干涉社會(huì)資本方項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的現(xiàn)象。

3)物價(jià)上漲等因素導(dǎo)致項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)變動(dòng)，容易引起公眾不滿。工程建設(shè)項(xiàng)目審批、建設(shè)周期長(zhǎng)，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和變動(dòng)，容易因?yàn)槲飪r(jià)上漲、建設(shè)條件變化等因素導(dǎo)致投資增加，從而增加項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)，出現(xiàn)政府后期付費(fèi)壓力增加，財(cái)政承受能力發(fā)生變化，引起公眾不滿。

6 優(yōu)化PPP運(yùn)作機(jī)制的建議

6.1 合理選擇項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)

根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定和指引，可以按照政府的現(xiàn)實(shí)情況，明確對(duì)應(yīng)行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。在具體操作中，建議授權(quán)地方水利工程項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)(如水利工程建設(shè)管理中心)為實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目全過(guò)程管理，而行業(yè)主管部門則負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)督，履行行業(yè)監(jiān)督職責(zé)，形成清晰的監(jiān)管體系。

6.2 優(yōu)化項(xiàng)目公司架構(gòu)設(shè)立

在成立項(xiàng)目公司后，組建項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理組織架構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)具體組織協(xié)調(diào)和管理工作，加強(qiáng)工程質(zhì)量、文明施工、安全、進(jìn)度和投資控制。政府方(實(shí)施機(jī)構(gòu))可以在項(xiàng)目公司派駐工作人員，根據(jù)項(xiàng)目公司章程和合同行使職權(quán)。

6.3 建立專業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制，提升專業(yè)能力

PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目涉及資產(chǎn)評(píng)估、成本核算等各方面的工作，超出水利水電工程專業(yè)范疇，要積極發(fā)揮各類專業(yè)技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目推進(jìn)中的作用，提高項(xiàng)目科學(xué)性和項(xiàng)目管理專業(yè)性。同時(shí)，要組織對(duì)項(xiàng)目相關(guān)職能部門工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)PPP建設(shè)模式的相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目管理的能力。

6.4 簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批流程，優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案

在水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，要求按照國(guó)家基本建設(shè)程序(編制審批項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告)組織建設(shè)，同時(shí)要按照地方財(cái)政和發(fā)改部門要求，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)和投資控制等各種規(guī)章制度，執(zhí)行時(shí)間長(zhǎng)，手續(xù)繁瑣。建議在項(xiàng)目各階段審批中，簡(jiǎn)化或合并審批環(huán)節(jié)，或者通過(guò)建立部門聯(lián)合審批機(jī)制，加快審批流程，縮短審批時(shí)間。同時(shí)在項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)時(shí)，要結(jié)合實(shí)際情況，充分考慮各種風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，較少不必要的工程變更，在投資編制上要按規(guī)定加入預(yù)備費(fèi)用，以應(yīng)對(duì)價(jià)差等情況出現(xiàn)導(dǎo)致的投資上漲。

7 結(jié) 語(yǔ)

本項(xiàng)目為本地區(qū)落實(shí)加快推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的重要嘗試，同時(shí)通過(guò)引入新的機(jī)制，意在解決政府在水利基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、管理中面臨的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)項(xiàng)目實(shí)踐，引入社會(huì)資本參與本地區(qū)水利工程項(xiàng)目建設(shè)，解決了建設(shè)資金難落實(shí)等問(wèn)題，加快項(xiàng)目落地，及時(shí)補(bǔ)齊本地區(qū)防洪排澇體系存在的短板，提升區(qū)域防御臺(tái)風(fēng)、暴潮、洪水的能力。但是作為本地區(qū)第一次運(yùn)用PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目，還存在很多項(xiàng)目管理上的不足，通過(guò)不斷的借鑒和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)運(yùn)作機(jī)制，不斷探索，一定能提升水利工程建設(shè)管理能力，促進(jìn)水利事業(yè)的良好健康發(fā)展。