■文/戴建軍 田杰棠 熊鴻儒（國務(wù)院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究部）

為打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)，中央提出支持龍頭企業(yè)牽頭組建任務(wù)型、體系化的創(chuàng)新聯(lián)合體。這是新發(fā)展階段改革科技計劃項目組織管理、促進關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和充分發(fā)揮市場機制作用的重大探索。我們近期調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各方面在使命定位、政府作用、組建方式以及創(chuàng)新機制等多個關(guān)鍵問題上尚存在較大爭議，導(dǎo)致工作推進困難。應(yīng)盡快統(tǒng)一認識，強化頂層布局、明確組建思路，推動這一關(guān)鍵政策扎實落地。

一、當(dāng)前各方正積極探索創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)，但仍存在認識不一、方向不明的問題

自從2018年7月中央財經(jīng)委會議提出建立創(chuàng)新聯(lián)合體以來，一些部門和地方開展了創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)試點工作。但目前在認識和實踐層面均未完全形成統(tǒng)一思路。

一是對于創(chuàng)新聯(lián)合體使命和定位認識不同。一種觀點認為，創(chuàng)新聯(lián)合體應(yīng)屬于國家戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分，要瞄準(zhǔn)體現(xiàn)國家戰(zhàn)略需求的“卡脖子”技術(shù)，按照新型舉國體制組織關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，尋求重大科技突破。某種意義上，創(chuàng)新聯(lián)合體應(yīng)該成為國家實驗室的補充力量。也有觀點認為，創(chuàng)新聯(lián)合體由龍頭企業(yè)牽頭，更多體現(xiàn)企業(yè)需求，著重研發(fā)市場急需的產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)，不一定要上升到國家戰(zhàn)略層面。

二是對于“體系化”的理解和組織方式存在不同看法?！绑w系化”和“任務(wù)型”是相關(guān)文件對創(chuàng)新聯(lián)合體已經(jīng)明確的兩大特征。對于體系化，有的觀點認為應(yīng)該是高度一體化的組織模式，各方參與主體應(yīng)該共同成立實體化的聯(lián)合研究機構(gòu)作為創(chuàng)新聯(lián)合體開展技術(shù)攻關(guān)的主體，這樣才能真正發(fā)揮集中力量辦大事的功能，“把五個手指攥成一個拳頭”。但也有觀點認為，體系化不一定就是實體化，圍繞牽頭企業(yè)上下游形成的產(chǎn)業(yè)鏈、生態(tài)鏈本身就可以組成一個創(chuàng)新聯(lián)合體，它可以是基于市場機制、相對松散的“虛擬”聯(lián)合體。

三是組建方式做法不一。目前雖明確了由龍頭企業(yè)牽頭組建，但對于是由產(chǎn)業(yè)鏈上被“卡脖子”的企業(yè)牽頭，還是由轉(zhuǎn)制院所、創(chuàng)新中心、新型研發(fā)機構(gòu)等研發(fā)機構(gòu)牽頭存在不同做法。大部分地方采取產(chǎn)業(yè)內(nèi)龍頭企業(yè)牽頭的方式，一些地方如江蘇采取由省農(nóng)業(yè)科學(xué)院牽頭的方式組建創(chuàng)新聯(lián)合體，也有一些地方如重慶將大學(xué)牽頭的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟作為創(chuàng)新聯(lián)合體。在聯(lián)合體成員選擇上，一些地方如浙江、湖北、陜西、廣西等地采取由龍頭企業(yè)聯(lián)合行業(yè)內(nèi)企業(yè)、高校院所等單位自行組建；一些部門和地方鼓勵依托已有設(shè)立在龍頭企業(yè)中的技術(shù)創(chuàng)新中心、聯(lián)合實驗室或創(chuàng)新聯(lián)盟等平臺，聚焦重點領(lǐng)域的關(guān)鍵共性技術(shù)構(gòu)建創(chuàng)新聯(lián)合體；還有個別地方通過“企業(yè)發(fā)榜+全社會揭榜”形式推動雙方形成創(chuàng)新聯(lián)合體。

四是如何發(fā)揮政府和市場作用不明確。組織創(chuàng)新聯(lián)合體需要有效市場和有為政府相結(jié)合，這一點是各方共識，但是對于政府參與范圍和程度則存在不同意見。有的意見認為政府應(yīng)積極、深度參與創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)，要主導(dǎo)創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)、“出題”、指導(dǎo)攻關(guān)、“閱卷”等各方面工作，類似日本在20世紀(jì)70年代組織超大規(guī)模集成電路研究計劃（VLSI）的做法，由政府部門出面組織、國家科研機構(gòu)直接參與，而不僅僅是提供研發(fā)資助。反對的意見則提出創(chuàng)新聯(lián)合體應(yīng)充分發(fā)揮市場對創(chuàng)新資源配置的決定性作用，主要由作為創(chuàng)新主體的企業(yè)來組織實施，政府只提供部分研發(fā)項目資助或公共服務(wù)。如果采取“強政府”的方式，則容易走到“拼盤式”“形式化”聯(lián)合的老路，聯(lián)合體分完項目和經(jīng)費基本就結(jié)束了，缺乏持續(xù)的利益紐帶牽引，難以激發(fā)各方緊密協(xié)同創(chuàng)新。實踐中，有的地方給予重點研發(fā)項目專項支持，或強調(diào)重大科技計劃項目可定向委托創(chuàng)新聯(lián)合體承接（如浙江、陜西）；有的地方則將產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)合體作為新型研發(fā)機構(gòu)的一種類別進行扶持和規(guī)范管理（如湖北、江西）。此外，更多的地方則強調(diào)在多元化投入、科技金融、人才激勵和評價、科技成果轉(zhuǎn)化等方面加強配套政策和體制機制改革。

二、創(chuàng)新聯(lián)合體需要探索新的組織和激勵機制

首先，創(chuàng)新聯(lián)合體要區(qū)別于已有關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)機構(gòu)。國家圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)已建立了國家實驗室、國家科研機構(gòu)等戰(zhàn)略科技力量以及國家技術(shù)創(chuàng)新中心、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、制造業(yè)創(chuàng)新中心等各類創(chuàng)新中心，因此創(chuàng)新聯(lián)合體應(yīng)彌補已有關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)體系的不足。從實現(xiàn)高水平科技自立自強的戰(zhàn)略目標(biāo)來看，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)亟須全面提升國家創(chuàng)新體系效能，從點的突破邁向基于系統(tǒng)的整體性突破，在若干戰(zhàn)略性領(lǐng)域形成良好的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)。因此，需要更好發(fā)揮和釋放龍頭企業(yè)的引領(lǐng)支撐作用，從根本上解決長期以來國家創(chuàng)新體系存在的資源配置分散、多元主體協(xié)同不足、成果轉(zhuǎn)化難等問題。龍頭企業(yè)大都是領(lǐng)域內(nèi)的科技領(lǐng)軍企業(yè)，具有引領(lǐng)需求、集成創(chuàng)新和組織平臺等優(yōu)勢。創(chuàng)新聯(lián)合體由龍頭企業(yè)主導(dǎo)，可有效整合分布在不同創(chuàng)新主體或科研機構(gòu)中的分散化創(chuàng)新資源，以需求牽引科技發(fā)展，推動創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈融合，打通從科技強到企業(yè)強、產(chǎn)業(yè)強、經(jīng)濟強的通道。

其次，創(chuàng)新聯(lián)合體是新型舉國體制的一種重要探索，應(yīng)更好彰顯“有為政府”的力量。過去一些產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)領(lǐng)域普遍存在研發(fā)力量分散、創(chuàng)新能力偏弱等問題，成為關(guān)鍵核心技術(shù)被“卡脖子”的主要癥結(jié)。為此，在若干戰(zhàn)略性領(lǐng)域組建創(chuàng)新聯(lián)合體必須強化“有為政府”作用，開展“有組織的科研”。國際上的類似經(jīng)驗和政策機制值得充分借鑒，同時，近年來一些地方層面的有益探索也提供了相關(guān)經(jīng)驗。有的以派駐“科技特派員”等方式參與聯(lián)合體管理協(xié)調(diào)、攻關(guān)方案設(shè)計以及技術(shù)咨詢指導(dǎo)等事務(wù)；有的地方強調(diào)在多元化投入、科技金融、人才激勵和評價、科技成果轉(zhuǎn)化等方面加強配套政策和體制機制改革。

再次，創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)應(yīng)創(chuàng)新組織方式。創(chuàng)新聯(lián)合體采取“實體化”還是“虛擬化”聯(lián)合方式、“同業(yè)聯(lián)合”還是“上下游聯(lián)合”是亟須重視的突出問題。如果采取“虛擬”聯(lián)合方式，簡單易行，但容易出現(xiàn)傳統(tǒng)一些產(chǎn)學(xué)研合作、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟面臨的管理難度大、合作不緊密問題。如果采取“實體化”聯(lián)合方式，由各參與主體共同成立聯(lián)合研究機構(gòu)作為創(chuàng)新聯(lián)合體開展技術(shù)攻關(guān)的主體，有利于集中力量，但面臨整合難度大、投入大等問題。實際上，聯(lián)合方式的關(guān)鍵不在于“虛”還是“實”，而在于能否建立有效平衡各創(chuàng)新主體利益的連接方式，從而充分發(fā)揮各方優(yōu)勢。

最后，創(chuàng)新聯(lián)合體強調(diào)發(fā)揮“有為政府”作用以確保國家使命落實到位，但應(yīng)注意充分發(fā)揮“有效市場”作用。傳統(tǒng)聯(lián)合攻關(guān)模式由政府指定參與單位或做出硬性規(guī)定，較少考慮市場主體意愿和需求，同時對產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)市場化機制設(shè)計不夠，容易產(chǎn)生“拉郎配”現(xiàn)象，導(dǎo)致聯(lián)合各方“貌合神離”。即使聯(lián)合攻關(guān)成功，部分研發(fā)也是止步于樣機階段，經(jīng)常存在“有技術(shù)無產(chǎn)品、有產(chǎn)品無產(chǎn)業(yè)”的窘境，缺乏持續(xù)的利益紐帶牽引，難以激發(fā)各方緊密協(xié)同創(chuàng)新?？萍碱I(lǐng)軍企業(yè)可聯(lián)合政府為重大科技創(chuàng)新提供工程化和產(chǎn)業(yè)化場景，加速科技成果與產(chǎn)業(yè)需求深度融合。亟須改進和創(chuàng)新傳統(tǒng)創(chuàng)新聯(lián)合體的組織機制，支持龍頭企業(yè)承擔(dān)科技創(chuàng)新“出題者”“答題者”和“應(yīng)用者”的相關(guān)職責(zé)。

三、瞄準(zhǔn)少數(shù)幾個關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域構(gòu)建重大科技項目實施新機制，加快形成體系化、有特色的協(xié)同創(chuàng)新力量

如果將國家實驗室比作創(chuàng)新的“航母”，創(chuàng)新聯(lián)合體則可視為創(chuàng)新“聯(lián)合艦隊”。需要充分發(fā)揮超大規(guī)模市場優(yōu)勢，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)與產(chǎn)學(xué)研用各方共同建立“優(yōu)勢互補、價值共創(chuàng)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的協(xié)同創(chuàng)新機制，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)突破形成體系化創(chuàng)新力量，克服傳統(tǒng)聯(lián)合攻關(guān)機制存在的研發(fā)應(yīng)用結(jié)合不緊密、持續(xù)性協(xié)同創(chuàng)新不足等問題。

（一）明確使命和定位，圍繞國家戰(zhàn)略性需求領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)，發(fā)揮龍頭企業(yè)優(yōu)勢凝聚多元主體協(xié)同創(chuàng)新

聚焦國家戰(zhàn)略需求與科技自立自強使命，將創(chuàng)新聯(lián)合體打造成為連接和強化國家戰(zhàn)略科技力量協(xié)同效能、加快關(guān)鍵核心技術(shù)突破的重要載體。組建“任務(wù)型”創(chuàng)新聯(lián)合體，應(yīng)堅持使命驅(qū)動，聚焦國家戰(zhàn)略必爭領(lǐng)域的關(guān)鍵核心共性技術(shù)，支持龍頭企業(yè)發(fā)揮牽頭主導(dǎo)和引領(lǐng)支撐作用，整合國家戰(zhàn)略科技力量開展協(xié)同攻關(guān)，破解國家和產(chǎn)業(yè)層面的重大科技和產(chǎn)業(yè)安全瓶頸。創(chuàng)新聯(lián)合體是科技創(chuàng)新領(lǐng)域的“大兵團作戰(zhàn)”，需在國家層面建立健全跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)和議事機制，避免多頭重復(fù)、分散支持。由于創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)涉及國家戰(zhàn)略科技力量的體系化布局，影響較大、管理復(fù)雜，宜通過試點方式逐步鋪開，數(shù)量要堅持“少而精”原則。

（二）強化“有為政府”作用，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)突破優(yōu)化重大科技項目實施機制和政府服務(wù)方式

給予創(chuàng)新聯(lián)合體重大科技項目并配套相關(guān)支持政策，形成全鏈條、全方位的政策服務(wù)體系。政府在資助科技經(jīng)費啟動創(chuàng)新聯(lián)合體后，還需按“一體一策”原則給予相應(yīng)支持，以促進聯(lián)合體形成從源頭創(chuàng)新到成果產(chǎn)業(yè)化的“創(chuàng)新循環(huán)”。一是在新一輪國家重大科技項目實施中設(shè)立“聯(lián)合體專項”，支持國家級創(chuàng)新聯(lián)合體的攻關(guān)任務(wù)。二是政府深度參與創(chuàng)新聯(lián)合體治理，促進各方利益兼容，避免利益沖突。可考慮派駐項目專員負責(zé)重大科技項目聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)，參加主要利益相關(guān)方共同組建的治理體系，推動聯(lián)合體協(xié)議有效落實，保障各參與方權(quán)益。此外，作為政府代表，項目專員還可幫助協(xié)調(diào)跨部門、跨領(lǐng)域的創(chuàng)新資源。三是圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)突破和應(yīng)用中遇到的障礙給予必要的政策對接和支持。包括產(chǎn)業(yè)化對接服務(wù)、投融資、首臺套政策、政府采購，以及打通高校院所科技人才融入企業(yè)創(chuàng)新鏈的機制堵點等。

（三）打造縱橫貫通的體系化力量，針對“卡脖子”癥結(jié)分類建立適宜的融通創(chuàng)新體系

針對“卡脖子”技術(shù)的特點和原因，分類建立水平型、垂直型或縱橫結(jié)合的創(chuàng)新聯(lián)合體。不同領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)被“卡脖子”存在多種原因，應(yīng)針對具體領(lǐng)域、具體問題采取針對性的組建模式。對于企業(yè)國際競爭力弱且力量上比較分散的領(lǐng)域，創(chuàng)新聯(lián)合體建設(shè)可能涉及幾個龍頭企業(yè)共同牽頭建立，以“水平合作”為主。由于涉及同業(yè)競爭，需要政府推動同業(yè)主體“強強聯(lián)合”，此時可從各單位選配骨干科技人員組成跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的攻關(guān)團隊，建立聯(lián)合實驗室、混合所有制公司等形式的實體組織，開展競爭前的關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)為主。相對來說，產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間的“垂直合作”則比較容易實現(xiàn)，由牽頭企業(yè)與其上中游企業(yè)和科研院所等共同建立完整的、垂直分工的合作網(wǎng)絡(luò)，形成創(chuàng)新生態(tài)體系，原則上建立虛擬聯(lián)合組織即可，有利于靈活、高效配置資源。

（四）充分發(fā)揮市場機制作用，圍繞國家使命以市場利益紐帶牽引聯(lián)合體持續(xù)創(chuàng)新

推動創(chuàng)新聯(lián)合體圍繞國家使命建立價值共創(chuàng)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的協(xié)同創(chuàng)新機制，通過明確的共同目標(biāo)和市場利益紐帶形成緊密合作關(guān)系。一是建立國家戰(zhàn)略目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)結(jié)合的戰(zhàn)略任務(wù)形成機制，相關(guān)創(chuàng)新主體在明確、共同的創(chuàng)新目標(biāo)指引下，基于“軍令狀”或“聯(lián)合攻關(guān)協(xié)議”等聯(lián)在一起，分工協(xié)作。二是發(fā)揮市場或第三方評價對關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)成果的質(zhì)量評價和應(yīng)用場景測試、檢驗作用，讓市場“閱卷”。針對具體領(lǐng)域的市場需求特點實施聯(lián)合攻關(guān)成果應(yīng)用推廣試點，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢擴大成果價值。三是根據(jù)價值共創(chuàng)原則界定彼此貢獻，通過市場獲利和迭代升級實現(xiàn)創(chuàng)新聯(lián)合體的風(fēng)險共擔(dān)、收益共享，形成可持續(xù)的資源整合和創(chuàng)新突破。