劉興成

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

1 文獻(xiàn)綜述與問題提出

全球化不僅增強了國家之間的相互依存度，而且增強了人們在社會生活上的相互依賴度，使人們更為密切地聯(lián)系在一起，也使整個世界被聯(lián)結(jié)成一個命運共同體。與全球化相伴隨的是區(qū)域化或區(qū)域一體化。其實，全球化與區(qū)域化是同一場運動的兩個面相，全球化表達(dá)的更多是一種理想狀態(tài)，而區(qū)域化則是理想在現(xiàn)實世界的真實反映，有時甚至是以相互矛盾或?qū)α⒌男问匠尸F(xiàn)出來[1]。在國際上，民族國家之間圍繞共同面對的事務(wù)和問題結(jié)成共同體，共同應(yīng)對各種跨越國界的問題，各種跨國的組織機構(gòu)如歐盟、東盟等，就是區(qū)域化在國際層面的具體實踐。在國家內(nèi)部，地方政府或城市之間通過各種方式形成區(qū)域治理共同體、相互協(xié)作，合力解決那些跨地域、跨領(lǐng)域、跨層級的公共問題，如空氣污染、水域保護、公共服務(wù)均等化等。中國近年來蓬勃發(fā)展的城市群、都市圈和各種形式的合作區(qū)等，則是區(qū)域化在國家內(nèi)部不同層面的表現(xiàn)形態(tài)。就本文重點關(guān)注的一國內(nèi)部的區(qū)域一體化和區(qū)域合作治理而言，由于有助于消除行政壁壘、降低交易成本、克服外部效應(yīng)等，區(qū)域合作已成為地方政府和各個城市在提升競爭優(yōu)勢、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展方面?zhèn)涫芮嗖A的選擇。在中國，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展更是躍升至國家戰(zhàn)略的層面，政府對此作出高規(guī)格、全方位、多領(lǐng)域的統(tǒng)籌安排，各種市場主體與社會公眾也積極參與區(qū)域公共服務(wù)的供給和區(qū)域公共問題的解決。

不過，從理論上來說，無論是跨越一地一隅的區(qū)域公共問題的形成，還是區(qū)域一體化條件下多種治理主體之間的合作共治，并非不言自明的既成事實，更不是某種預(yù)設(shè)目標(biāo)的自動實現(xiàn)，而是背后有其深層次的邏輯和驅(qū)動力，只有在準(zhǔn)確理解這一邏輯和動力的基礎(chǔ)上，自覺謀劃區(qū)域治理的新模式并積極行動，方有可能實現(xiàn)區(qū)域合作治理的理想目標(biāo)?？梢哉f，區(qū)域化和區(qū)域合作治理最根本的邏輯和驅(qū)動力就在于社會流動性的增強及其對傳統(tǒng)管理模式的挑戰(zhàn)，以及由此提出的社會治理變革的迫切要求。對于社會流動性、區(qū)域治理等相關(guān)問題，學(xué)術(shù)界業(yè)已進(jìn)行了大量研究，成果豐碩，大致可以分為三類。一是關(guān)于流動性問題的理論探討，包括流動性與現(xiàn)代性的關(guān)系[2]、流動性的個體自由和社會平等效應(yīng)[3]等。二是分析流動性變化對社會治理提出的挑戰(zhàn)和變革要求。研究發(fā)現(xiàn)，“大流動”對靜態(tài)社會的剛性邊界形成沖擊并亟需新的治理對策[4]；流動性變化可能導(dǎo)致新的更加復(fù)雜的治理風(fēng)險[5]，因此社會治理的關(guān)鍵就在于治理流動性[6]；流動性加速增強使得既往的很多社會治理措施不再適用，因而需要基于流動性的新情況規(guī)劃和設(shè)計新的治理方案[7]。三是在區(qū)域治理方面，學(xué)術(shù)界從不同層面做了深入研究，包括：不同類型的跨域公共問題的治理，如大氣污染防治[8]、水域治理[9]、公共服務(wù)一體化[10]、跨域公共危機[11]等；行政區(qū)劃管理方式在應(yīng)對區(qū)域公共問題方面的有效性和困境[12]；區(qū)域治理的理論建構(gòu)，如區(qū)域主義[13]、新區(qū)域主義[14]、制度性集體行動框架[15]等。

關(guān)于社會流動性及區(qū)域治理的研究雖然已經(jīng)相當(dāng)豐富，但仍存在幾點不足。第一，既有研究的關(guān)注點主要停留在傳統(tǒng)管理模式下的技術(shù)性調(diào)整，區(qū)域治理更多地像是因事而起的應(yīng)激式行動，很少從治理模式變革的層面予以考慮。第二，沒有給予社會流動性以充分的關(guān)注，即便有所考慮也更多的是將流動性視為一種背景，忽略了流動性對于社會治理所具有的實質(zhì)性意義，如個體的解放、治理主體多元化、公私邊界模糊化等。第三，既有研究整體上對流動性持一種負(fù)面的、批判性態(tài)度，未能意識到流動性的正面功效，可能存在價值判斷上的偏見?；谝陨戏此迹疚囊陨鐣鲃有约捌渥兓癁榱⒆泓c，分析區(qū)域公共問題的形成以及傳統(tǒng)管理模式面臨的困境，并基于流動性不斷增強的現(xiàn)實提出區(qū)域合作治理的新模式。區(qū)域合作治理模式的構(gòu)想有著重要的理論意義和現(xiàn)實意義。一方面，基于流動性增強而產(chǎn)生的區(qū)域合作治理意味著過去那種用以建構(gòu)社會治理方案的空間穩(wěn)固性假設(shè)正在逐漸失去合理性，社會治理的條件已發(fā)生重大變化，即從穩(wěn)固的、靜止的變?yōu)榱鲃拥摹⒆兓?，關(guān)于社會治理的理論模式也需要適時更新；另一方面，改革開放以來，特別是進(jìn)入中國特色社會主義新時代，我國已逐步形成了以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與為主要內(nèi)容的中國特色社會治理模式，區(qū)域合作治理不僅有助于充分發(fā)揮各種治理主體的作用，特別是促進(jìn)社會組織更好地幫助公眾實現(xiàn)廣泛參與，新模式的構(gòu)想也能夠為促進(jìn)區(qū)域一體化建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向縱深推進(jìn)提供理論指導(dǎo)。

2 歷史視野中的社會流動性變遷

今天，社會生活的一個基本特征就是流動性迅速增強，人口、物品、資金、信息等各種社會要素正以前所未有的速度和頻率跨越地理邊界、組織邊界、領(lǐng)域邊界而流動。不過，社會流動性迅速增強的現(xiàn)實并非突然發(fā)生的，也不會一成不變地保持下去，而是一個不斷變遷的過程。20世紀(jì)80年代以來，人類社會呈現(xiàn)出諸多不同以往的新特征，人們將之稱為“后工業(yè)化”[16]106，基于這種新變化，可從農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會、后工業(yè)社會三個階段分別考察不同歷史時期社會流動性的表現(xiàn)和相應(yīng)的社會治理特征以及這些特征更替演變的邏輯。

2.1 農(nóng)業(yè)社會的結(jié)構(gòu)超穩(wěn)定性和關(guān)系依附性

盡管中西方歷史不同，但在農(nóng)業(yè)社會，就社會流動性而言，兩種社會都具有一種幾乎沒有流動的穩(wěn)定性結(jié)構(gòu)，在地理空間上表現(xiàn)為人們世世代代固守一域、極少遷移，在身份上則表現(xiàn)為祖祖輩輩延續(xù)同一種關(guān)系，如地主佃農(nóng)關(guān)系、領(lǐng)主附庸關(guān)系、主仆關(guān)系或師徒關(guān)系等。農(nóng)業(yè)時代社會結(jié)構(gòu)的超穩(wěn)定性，也許是由于那時人們可利用的工具或技術(shù)比較匱乏，但主要原因可能是社會建立在血緣、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上，“家”是社會構(gòu)成的核心要素和基本單元，社會不過是家的擴大和以家為單元的共同體，而個人主要是作為家庭成員或家族成員而存在的[17]83-85。基于此，有研究者甚至將農(nóng)業(yè)社會稱為以“家元共同體”為基本特征的社會[18]2。

以家為基本單元的社會結(jié)構(gòu)決定了農(nóng)業(yè)時代社會關(guān)系的特點和性質(zhì)。在農(nóng)業(yè)社會，人們是“按照他們的家庭出身，被歸于特定的群體”[19]228，無論是王侯、貴族，還是城市平民或農(nóng)民，皆是如此。由于個人歸屬的世襲性和地域性，農(nóng)業(yè)社會是一個封閉的同質(zhì)性社會，人們一生生活在熟人圈子中。熟人關(guān)系給人一種安全感和確定性，相反，離開同質(zhì)性的熟人圈子，不僅意味著喪失群體歸屬(感)，而且在與陌生的異質(zhì)性人群交往時容易引發(fā)群體之間的摩擦甚至沖突。所以在農(nóng)業(yè)社會，人們是不愿意流動的，因而也就幾乎不存在社會流動問題。

個人群體歸屬的世襲性和地域性也決定了農(nóng)業(yè)時代的社會關(guān)系具有明顯的依附性，而這種依附性又進(jìn)一步增強了社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固性，進(jìn)而限制了社會流動的發(fā)生。在農(nóng)業(yè)社會，存在兩種基本的社會關(guān)系，即土地關(guān)系和等級關(guān)系，兩種關(guān)系相互支持，構(gòu)成了農(nóng)業(yè)時代社會生活和交往的基本框架。首先，在土地關(guān)系中，地主與佃農(nóng)或者領(lǐng)主與農(nóng)奴之間存在明確的人身依附性，“人民依附于土地、每人隸屬于一個領(lǐng)主”[20]81。其次，在農(nóng)業(yè)社會的家元共同體中，有著明確的身份等級，如古希臘城邦中的公民與“非人”(奴隸、外邦人等)、西歐中世紀(jì)的領(lǐng)主與農(nóng)奴、中國古代宗法制下的君臣民等。在等級關(guān)系中，特別是農(nóng)業(yè)社會早期，受支配者沒有任何獨立的地位，幾乎完全依附于支配者，這種依附關(guān)系以各種形式的役務(wù)體現(xiàn)出來，如勞役、財役、軍役等，從而形成了農(nóng)業(yè)社會的等級秩序。

2.2 工業(yè)社會的解放與邊界管理

農(nóng)業(yè)社會后期，出現(xiàn)了兩種自我否定因素：一是土地關(guān)系本身的變化對等級關(guān)系的削弱；二是城市的復(fù)興及工商業(yè)的繁榮。中世紀(jì)后期，農(nóng)奴的勞動分化為勞役勞動(役)、地租勞動(租)和逐利勞動(利)，其中的“租”和“利”即來自農(nóng)奴佃領(lǐng)地的勞作成果，不僅使農(nóng)奴開始獲得一定的獨立性和選擇空間，并且領(lǐng)主也因發(fā)現(xiàn)“租”能夠比“役”為其帶來更加穩(wěn)定的收益，出于逐利動機而更多地選擇“租”，結(jié)果促進(jìn)了“役”的衰落和“租”的興起，土地關(guān)系中的等級關(guān)系受到?jīng)_擊[18]268。真正對農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)形成沖擊的是城市的復(fù)興和工商業(yè)的繁榮。這是因為城市的復(fù)興和商業(yè)的繁榮需要更多的勞動力，那些不愿在土地上承受勞役的人便逃往城市謀生，這種城市和農(nóng)村爭奪人力資源的過程，以及城市里直接以謀利為目的的商業(yè)活動，實質(zhì)上促進(jìn)了勞役的解體，使得農(nóng)奴獲得了自由。同時，“商品流通變得越來越快，必然有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，打破在此以前束縛著它的桎梏，把它吸引向城市，使它現(xiàn)代化，同時使它獲得解放。商品流通使人擺脫長期奴役他的土地”[20]137。也就是說，城市不僅削弱了等級關(guān)系，還讓一切人都可能獲得自由，正是基于這一事實，“城市的空氣使人自由”的諺語才會出現(xiàn)并流傳開來。

隨著等級關(guān)系的逐漸淡化直至消解以及城市自由身份的實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)社會中個人對家族群體的歸屬和認(rèn)同逐漸減弱，人的遷徙流動也逐漸增多，“原先由聯(lián)系較為緊密的血緣集體，如氏族或村落、土地?fù)碛姓呒易濉⑿袝虻燃夒A層給予個人的庇護和控制功能，現(xiàn)在正轉(zhuǎn)移到高度集中化的和越來越城市化的國家集體里。隨著這種轉(zhuǎn)移，那些單個人，當(dāng)他們長大成人時，就越來越多地脫離了原先較為密切的、地域性的血緣和庇護群體”[19]139，結(jié)果就出現(xiàn)了人的個體化。流動性增強和人的個體化意味著人開始擺脫傳統(tǒng)社會的各種束縛和羈絆，最終實現(xiàn)了獨立和自由。同時，到了工業(yè)社會，隨著流動性不斷增長，人與人之間的交往也越來越具有臨時性，因而個人所置身其中的社會成了一個陌生人社會，社會交往面臨一定的不確定性和風(fēng)險。為了實現(xiàn)社會交往中的確定性、消除不確定性，在工業(yè)社會早期，人們就按照社會契約論的精神建構(gòu)起社會治理的框架，這體現(xiàn)為一系列基于權(quán)利觀念的制度設(shè)計，其中民主和法治是兩種最基本的制度，而組織特別是科層制組織則是實施具體制度的形式載體。不過，從根本上說，無論是民主和法治這樣的基本制度安排，還是層出不窮的組織管理手段，工業(yè)社會的治理都是通過劃定和調(diào)整邊界而企圖實現(xiàn)對社會流動性的控制，使之沿著期望的方向運行，并實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。

可見，流動性作為一種現(xiàn)代性產(chǎn)物，帶來了人的個體化，實現(xiàn)了人的解放，個人因此獲得了自由、平等和獨立。但是，流動性也可能帶來不確定性和風(fēng)險，甚至沖突和混亂，于是出于秩序和公正的目的，工業(yè)社會又運用邊界管理手段對流動性加以控制?？傮w來說，由于工業(yè)時代的社會流動性尚處于較低水平，控制流動性的做法也收到了預(yù)期的效果，或者說，工業(yè)社會在流動性與邊界管理之間實現(xiàn)了一種相對平衡。

2.3 后工業(yè)社會的“大流動”與風(fēng)險社會

20世紀(jì)后期以來，現(xiàn)代社會呈現(xiàn)出很多新特征，即通常所說的后工業(yè)化。根據(jù)已知的事實和經(jīng)驗，可以將后工業(yè)時代的社會特征概括為三個方面，即社會流動性的增強、社會運行和社會變化的加速、社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性，其中社會流動性增強是最基本、最重要的變化。今天，由于信息技術(shù)及其應(yīng)用的推動，社會流動性已經(jīng)達(dá)到了一個新的量級水平，因此也被人們稱為“大流動”[21]。

流動意味著跨越邊界、突破邊界、拆除邊界。在工業(yè)社會特別是工業(yè)社會早期，社會流動性總體上還處于較低水平，邊界——特別是組織邊界——尚且可以通過發(fā)揮其把內(nèi)外截然分開并使兩者之間沒有交互作用的容器功能[22]51，從而起到對流動性加以制動或減緩的作用。但進(jìn)入后工業(yè)時代，社會流動性在速度、頻率和范圍上都達(dá)到了一個前所未有的超高水平，高強度的流動性對作為容器的剛性邊界形成了強烈的沖擊，邊界本身也變得可滲透、模糊化，甚至形同虛設(shè)，在某種意義上，邊界本身也開始流動了。換言之，流動性加速增強導(dǎo)致的不確定性和風(fēng)險逐漸超過了邊界管理手段消除不確定性和風(fēng)險的能力極限，那種在工業(yè)社會長期維持的低水平流動性與對流動性的控制之間的相對平衡正在被打破。以工業(yè)社會形成的國家邊界為例，“民族國家地理上的邊界在流動性中液化而僅僅剩下政治功能這塊硬核，對于人、財、物、資本的流動已經(jīng)無法起到以往表現(xiàn)出的那種阻隔作用”[23]。同樣地，國家內(nèi)部不同行政區(qū)之間的邊界，不僅因為各種要素跨行政區(qū)頻繁流動而逐漸失去以往在治理上的顯著功效，甚至成了地方政府間開展合作的障礙。此外，作為現(xiàn)代社會一種重要資源的信息，尤其是組織中的信息，隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展和普遍應(yīng)用，其流動方式和流動速度也已經(jīng)發(fā)生巨大變化，以至于任何人都可以隨時隨地獲取，進(jìn)而使得過去那種利用組織邊界或部門/層級邊界控制信息甚至壟斷信息而獲得的信息優(yōu)勢幾乎喪失殆盡。不僅如此，如果繼續(xù)固守傳統(tǒng)的控制思路，即使可以在一時取得成效，但也意味著對矛盾進(jìn)行壓制，而矛盾長期累積的后果，可能就是以能量和破壞性更大的危機事件的形式爆發(fā)出來。而且在“大流動”的背景下，風(fēng)險本身實際上也處于高速流動的狀態(tài)，倘若不能及時疏解和消除風(fēng)險，危機事件可能就會接踵而至，甚至在破壞性上一波強過一波，從而將整個社會拖入全面危機的境地。因此，無論是為了謀求確定性，還是為了防范風(fēng)險，后工業(yè)時代加速增強的社會流動性都對社會治理提出了新的要求，需要摒棄控制導(dǎo)向的治理模式并尋找新的治理方案。

綜上，從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會，再到當(dāng)下的后工業(yè)社會，人類歷史就是一部社會流動性從無到有、從低水平到高強度的變遷史。在社會治理的意義上，流動性與邊界管理存在此消彼長的關(guān)系。在農(nóng)業(yè)時代，社會結(jié)構(gòu)的超穩(wěn)定性和社會關(guān)系的依附性決定了邊界特別是地域邊界和等級邊界極其穩(wěn)固，社會流動極少。到了工業(yè)時代，社會流動不斷增加，同時帶來了人的解放，個人擺脫了農(nóng)業(yè)社會的種種束縛，成為獨立、自由、平等的個體。同時也出現(xiàn)了用于控制流動性的各種社會建構(gòu)，并在整體上實現(xiàn)了相對平衡。20世紀(jì)后期以來，全球化、后工業(yè)化進(jìn)程使得社會流動性加速增強，一方面出現(xiàn)了多元治理主體并存的局面；另一方面，高強度的流動性引發(fā)的不確定性和風(fēng)險開始超出邊界管理的能力限度，控制流動性的做法往往導(dǎo)致社會風(fēng)險疊加升級，工業(yè)社會的控制思路已經(jīng)難以為繼，亟需謀劃社會治理的新方案、新模式。

3 流動性增強背景下行政區(qū)劃管理模式面臨的主要挑戰(zhàn)

在現(xiàn)代社會治理中，絕大多數(shù)的政治設(shè)置都是在默認(rèn)空間不變的前提下作出的。因此，關(guān)于社會治理的研究通常都包含一個空間隱喻，即假設(shè)空間是穩(wěn)固不變的，并且有著清晰的邊界。行政區(qū)劃管理就是對國家內(nèi)部的地理空間進(jìn)行劃分，并在邊界明確的空間范圍內(nèi)設(shè)置不同層級的行政建制、行政單位和行政區(qū)域，由此實施具體的治理活動。行政區(qū)劃的設(shè)置和運用雖然為社會治理活動提供了很多便利，但它的積極功效是建立在社會流動性總體處于低水平的前提上的，而當(dāng)社會流動性加速增強、社會生活日益復(fù)雜時，建立在空間穩(wěn)固性假設(shè)基礎(chǔ)上的行政區(qū)劃管理模式的適用性就會受到一定的挑戰(zhàn)，社會治理因此面臨多方面的困境。

3.1 流域治理中地方政府間的合作困境

流域是指分水線所包圍的河流或湖泊的地表集水區(qū)和地下集水區(qū)的總和[24]。流域具有整體性、系統(tǒng)性，是一個以人、資源、生態(tài)為中心的，包含社會子系統(tǒng)、經(jīng)濟子系統(tǒng)和自然子系統(tǒng)的復(fù)合系統(tǒng)，即社會、經(jīng)濟、自然復(fù)合系統(tǒng)。因此，流域內(nèi)水資源的任何一部分受到污染，都可能破壞整個流域系統(tǒng)，從而影響整個系統(tǒng)的長遠(yuǎn)利益，具有“牽一發(fā)而動全身”的效應(yīng)[25]。流域的整體性決定了流域治理要統(tǒng)一協(xié)調(diào)。為了實現(xiàn)這種統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，首先就要求流域上下游在資源的開發(fā)、利用和保護方面進(jìn)行合作。例如，上下游的地方政府在企業(yè)排污監(jiān)管方面就污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、處罰力度、信息共享等進(jìn)行密切合作。但由于流域通常都是跨越多個不同的行政區(qū)，上下游的政府又分屬不同的行政區(qū)劃，這樣的合作便面臨不確定性甚至一定的障礙。

行政區(qū)劃是對包括行政建制和行政單位在內(nèi)的行政區(qū)域的劃分，它表明了某一層級的行政單位所管轄的行政區(qū)域。行政區(qū)劃所規(guī)定的行政區(qū)域的邊界不僅劃定了特定層級政府管轄權(quán)的地域空間邊界，還對地方政府管轄權(quán)具有法律化的剛性約束力[26]。這種剛性約束力對于有效解決管轄范圍內(nèi)的各種問題是必要的、合理的，因為它“客觀上使得地方政府專注于管理自己行政轄區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)，將各種資源配置在自己行政轄區(qū)內(nèi)部以解決行政區(qū)內(nèi)的各種公共問題，進(jìn)而以自己的行政轄區(qū)為空間載體實現(xiàn)地方利益”[27]159。不過，行政區(qū)劃的剛性邊界也使得地方政府的行為往往帶有一定的內(nèi)向性和封閉性，表現(xiàn)為地方政府按照行政區(qū)劃行使行政管理權(quán)力，形成所謂的“行政區(qū)行政”現(xiàn)象?！八^行政區(qū)行政，簡單地說，就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國家或地方政府對社會公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)?！盵28]“行政區(qū)行政”不僅使得地方政府既無權(quán)力也沒有動力解決自己管轄范圍之外的公共問題，而且可能導(dǎo)致地方政府因競爭而引發(fā)的區(qū)域封鎖。結(jié)果，地方政府在處理跨越行政邊界(特別是邊界地帶[29])的公共問題時，就會出現(xiàn)各自為政、推諉扯皮的情況。在流域治理中，同屬一個流域系統(tǒng)的地方政府，即使雙方或多方在保護資源和環(huán)境方面有著共同利益，但在自我利益的驅(qū)使下，地方政府特別是處于流域上游的地方政府在開發(fā)資源、保護環(huán)境時，不僅沒有動力與下游政府合作，甚至濫采亂伐、放任排污，導(dǎo)致下游地區(qū)的生產(chǎn)生活用水受到污染。即便在更高層級政府或?qū)I(yè)協(xié)調(diào)機構(gòu)的主導(dǎo)下，流域上下游的地方政府之間建立起了合作關(guān)系，并協(xié)商制定了類似利益共享或成本分擔(dān)的機制，但一旦其中一方表現(xiàn)出不積極，雙方或多方之間的合作就難以繼續(xù)或者流于形式。

3.2 人口大規(guī)模高頻率流動下屬地化公共服務(wù)的供需背離

從流動性變遷的歷史來看，人的流動是最根本的，也是反映一個社會流動性水平的主要指標(biāo)。從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，首先就表現(xiàn)在人口從農(nóng)村向城市的流動上。20世紀(jì)后期，人的流動呈現(xiàn)出一些新的特點，即規(guī)模更大、頻率更高等。人口流動帶來人戶分離，出現(xiàn)工作場所、生活住地和戶籍地分別在不同地方的情況。例如，在人員流動性較高的長三角地區(qū)，一個人可能戶籍屬于江蘇某地，工作場所卻在上海，而生活住所又在浙江某市。特別是公共交通的區(qū)域一體化發(fā)展又對這種流動和分離的趨勢起到了推波助瀾的作用。

人口的跨地域頻繁流動，實現(xiàn)了對物理邊界的突破，但仍然受到各種社會邊界的限制或排斥，以公共服務(wù)為例，要獲取和享用服務(wù)仍然以戶籍登記信息為依據(jù)，非本地戶籍的流動人口可能就無法獲得相關(guān)的服務(wù)。按照以戶籍登記信息為依據(jù)的屬地化公共服務(wù)供給方式，人被劃分為本地人和外地人，沒有本地戶籍的外地人往往不被視為當(dāng)?shù)毓卜?wù)供給體系的對象。即便在某些服務(wù)領(lǐng)域?qū)α鲃尤丝陂_放，也會在公共服務(wù)獲取上采取區(qū)別對待的方式，如外地人需要付出更高的成本，或者僅能獲得滿足最低需求的服務(wù)。換言之，屬地化“行政管理的盲目性，使其永遠(yuǎn)也不可能對其無法看到的諸種需要做出嚴(yán)肅認(rèn)真的回應(yīng)。即使是針對人們深切地感受到的需要，諸如教育，尤其是公共衛(wèi)生，它們做出的回應(yīng)也是如此地不適當(dāng)”[30]232。結(jié)果，在人員跨地區(qū)流動的活躍與公共服務(wù)屬地化供給的僵化之間形成強烈的反差。一方面，從政府角度來看，人口的大規(guī)模流出造成屬地化公共服務(wù)供給的浪費；另一方面，對于個體來說，跨地域流入又面臨著公共服務(wù)需求無法滿足，或者無法獲得均等化的公共服務(wù)的難題[31]。

區(qū)域公共服務(wù)供需背離特別是流動人口公共服務(wù)缺失，不僅會造成流動人口紅利的損失，還可能導(dǎo)致公共生活的衰落。從流動性的歷史變遷可以看出，伴隨著人在更大范圍內(nèi)流動，人們的地域觀念逐漸淡化、公民意識逐漸增強。在國家內(nèi)部，隨著個人在不同地區(qū)之間頻繁流動，由其出身所決定的“鄉(xiāng)土觀念”逐漸淡化，他/她所持有的更多是市民觀念。例如，一個人常年在江蘇、浙江、上海三地來回流動，已經(jīng)很難準(zhǔn)確地將自己定位為江蘇人、浙江人或者上海人。但對于流動的人來說，屬地化公共服務(wù)供給實際上又妨礙著市民觀念的正常形塑，因為以戶籍制度為基礎(chǔ)的供給方式往往不能為他們提供作為市民應(yīng)享有的公共服務(wù)。結(jié)果可能就是，流動人口對自己所生活地方的社會治理持一種相對冷漠的態(tài)度，對自己要承擔(dān)的公民義務(wù)缺乏熱情，更不用說積極參與當(dāng)?shù)氐纳鐣卫砹恕?/p>

3.3 社會力量供給區(qū)域公共服務(wù)的合法性困境

20世紀(jì)70年代末，新公共管理運動興起，民營化、服務(wù)外包等方式被引入公共服務(wù)供給體系。非政府組織、非營利組織等社會力量開始參與公共服務(wù)供給，出現(xiàn)多元治理主體并存的局面。非政府組織、非營利組織等社會力量積極參與流動人口公共服務(wù)供給，有效填補了屬地化公共服務(wù)供給體系留下的空白，從而成為新的公共服務(wù)供給者，特別是在屬地化供給體系未能覆蓋的跨區(qū)域公共服務(wù)領(lǐng)域。與政府組織不同，各種社會主體在組織結(jié)構(gòu)上更加靈活，組織邊界更具彈性，組織本身也可自由流動，因而在專業(yè)化公共服務(wù)供給方面，能夠發(fā)揮重要的補充作用，在某些方面甚至形成對政府職能的部分替代。更重要的是，社會力量參與公共服務(wù)供給，從表面上看是公私邊界的模糊化，實質(zhì)上則形成了公共性的擴散，即公共性從國家擴散到社會，而在社會治理結(jié)構(gòu)的意義上，則構(gòu)成對傳統(tǒng)的由單一主體供給公共服務(wù)格局的挑戰(zhàn)。因為通過把社會主體拉入國家的邊界內(nèi)，使得原先那種社會與國家分立的格局發(fā)生了變化[32]。

盡管如此，在行政區(qū)劃管理模式下，社會主體供給區(qū)域公共服務(wù)仍然存在合法性上的困境。表面上看，屬地化公共服務(wù)供給方式，政府只在自己管轄范圍內(nèi)提供公共服務(wù)、履行公共職責(zé)，超出管轄范圍的社會需求，政府無權(quán)介入，亦無充分的動力予以回應(yīng)。其實，無論是屬地化公共服務(wù)的供需背離矛盾，還是流域治理中地方政府的“各自為政”或“推諉扯皮”，主要原因在于多種主體之間缺乏整體協(xié)同和深度合作。非政府組織、非營利組織等社會力量在政府供給不足或缺位的領(lǐng)域提供公共服務(wù)，特別是需求日益增長的跨地域流動人口公共服務(wù)，的確是對政府供給服務(wù)的有效補充，也使公共服務(wù)體系呈現(xiàn)出一定程度的開放性。在一定程度上，各種社會主體通過提供區(qū)域公共服務(wù)滿足了流動人口的多樣化需求，發(fā)揮著區(qū)域公共治理的職能，并且由于它們本身處于流動狀態(tài)，因此形成了一種流動的公共性。但在行政區(qū)劃管理模式下，作為區(qū)域公共服務(wù)供給者的非政府組織等社會力量有時仍面臨“有待正名”的合法性困境。

4 從控制到合作：流動性驅(qū)動的區(qū)域治理模式變革

進(jìn)入后工業(yè)社會，面對流動性增強及其導(dǎo)致的諸多治理困境，人們不斷嘗試各種方案予以應(yīng)對。對于流動性引起的區(qū)域公共問題對行政區(qū)劃管理模式的挑戰(zhàn)，由于受到思維慣性的束縛，人們常常罔顧現(xiàn)實中的重要變化，習(xí)慣于通過調(diào)整行政區(qū)劃的方式來適應(yīng)。不過，無論是在理論上，還是從現(xiàn)實來看，僅僅通過調(diào)整行政區(qū)劃顯然不足以有效應(yīng)對高強度流動性導(dǎo)致的區(qū)域治理難題，在新的條件下，需要轉(zhuǎn)變觀念并自覺謀劃、主動建構(gòu)新的治理模式。

4.1 調(diào)整行政區(qū)劃以應(yīng)對流動性沖擊的局限性

在流動性不斷增強的背景下，越來越多的公共問題溢出行政區(qū)劃邊界，超出了地方政府的管轄范圍，如流動引發(fā)的流動人口公共服務(wù)問題就超出了屬地化供給方式的解決能力。對于日益增加的跨地域公共問題及其治理困境，一種應(yīng)對思路就是調(diào)整行政區(qū)劃，通過改變特定行政區(qū)劃的地理區(qū)域、行政級別和職責(zé)權(quán)限，將那些跨越行政區(qū)劃邊界的問題納入同一個行政區(qū)劃中，然后在層級體系中加以解決。諸如此類的構(gòu)想還包括設(shè)立區(qū)域政府部門、都市聯(lián)盟或城市聯(lián)合體以及實行行政一體化等，其實質(zhì)就是通過調(diào)整行政邊界，將跨越不同行政區(qū)劃的公共問題納入同一個行政管轄范圍，從而應(yīng)對不斷增強的流動性對社會治理的沖擊和挑戰(zhàn)。從近年來我國行政區(qū)劃調(diào)整的主要類型和不同行政區(qū)劃的數(shù)量變化來看，行政區(qū)劃調(diào)整更多地屬于一種“擴容”式行政邊界調(diào)整，主要表現(xiàn)為：在行政區(qū)劃調(diào)整的類型上，“縣改市”被停止后，行政區(qū)劃的重點轉(zhuǎn)向大中城市空間的擴張；在縣(縣級市)與市轄區(qū)的數(shù)量變化上，近年來各級城市尤其是大中城市，通過增設(shè)市轄區(qū)的形式擴展城市的發(fā)展空間，已經(jīng)變得非常普遍[33]。

行政區(qū)劃管理的本質(zhì)就是通過明確劃定公共事務(wù)的邊界，確定公共事務(wù)的對象和范圍，從而對公共事務(wù)和公共問題進(jìn)行確定性的解決。行政區(qū)劃的剛性邊界導(dǎo)致區(qū)域公共事務(wù)的治理困境，如流域治理中地方政府之間合作難、流動人口公共服務(wù)供給難等，而如果把跨越不同行政區(qū)的公共問題劃歸一個行政區(qū)，就可以不同程度地減少跨域治理中的各種困難。這是因為，通過調(diào)整行政區(qū)劃特別是將存在治理困境的多個行政區(qū)劃歸同一個行政區(qū)，可以大大降低區(qū)域治理中的行動成本，當(dāng)行動成本較低時，地方政府更加傾向于合作。調(diào)整行政區(qū)劃特別是通過整合相鄰的行政區(qū)，首先可以消除因行政壁壘而導(dǎo)致的溝通和協(xié)調(diào)上的障礙；其次，在層級體系下，可以減少集體行動的不確定性；再次，便于考核、監(jiān)督和問責(zé)，大大降低區(qū)域協(xié)作過程中的機會主義風(fēng)險。也就是說，調(diào)整行政區(qū)劃可以減少區(qū)域治理中的行動成本，進(jìn)而提高相關(guān)主體尤其是政府之間的合作意愿和合作穩(wěn)定性。

不過，擴大行政區(qū)劃范圍雖可暫時緩解流動性增強帶來的沖擊，但有其局限性。首先，調(diào)整行政邊界，從而將更多的跨域公共事務(wù)納入同一個行政區(qū)，仍然是傳統(tǒng)管理方式在更大空間尺度上的復(fù)制，其實質(zhì)無異于區(qū)域公共問題從此時此地到彼時彼地的輾轉(zhuǎn)騰挪，因而對于區(qū)域治理難以產(chǎn)生實質(zhì)性的改善。一方面，這種策略性調(diào)整本身受到規(guī)模上的限制和時間上的約束；另一方面，它未能觸及區(qū)域治理的深層次問題。不僅如此，行政邊界擴張還可能導(dǎo)致政府在更大空間范圍上的管制，在一定程度上影響社會治理活力的發(fā)揮。其次，擴容式行政邊界調(diào)整僅僅改變了邊界的區(qū)隔范圍，忽視了邊界本身的正向功能。有研究者發(fā)現(xiàn)，“在限制一些行為的同時，邊界也使另外一些行為的產(chǎn)生成為可能。邊界所提供的穩(wěn)定性使得組織和集團在他們加深信任度和一致性的基礎(chǔ)上有可能做出有目的的行為”[22]34。面對“大流動”的沖擊與裹挾，僅僅調(diào)整行政區(qū)劃或擴展行政邊界，就其對區(qū)域治理的改進(jìn)而言，還是未能看到流動性增強所帶來的治理變革機遇。這就是：行政邊界的彈性化、可滲透性已使得其限制和排斥作用不再有意義，相反，邊界所發(fā)揮的作用更多的是將不同的人、組織、地域、要素等緊密聯(lián)系在一起并使之相互依存，使多元主體之間的合作共治成為可能。因此，流動性不斷增強背景下的區(qū)域治理不再是簡單地取消、拆除一切邊界，更不是制造新的邊界，而是要從中看到邊界功能的轉(zhuǎn)變，即從限制和排斥到授權(quán)與聯(lián)系，對其加以揚棄利用并建構(gòu)新的治理模式。

4.2 區(qū)域合作治理：流動性增強背景下區(qū)域治理的新模式

從前文關(guān)于流動性的歷史考察可以看出，不同強度的社會流動性對應(yīng)著不同類型的社會治理模式。農(nóng)業(yè)社會人口流動較少，社會治理是維持等級關(guān)系的集權(quán)治理；到了工業(yè)社會，人口流動逐漸增多，同時也出現(xiàn)了控制流動性的各種制度安排。進(jìn)入后工業(yè)社會，流動性達(dá)到前所未有的強度，正如從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型不是復(fù)制歷史上的治理模式，解決后工業(yè)時代所遭遇的重大問題同樣不可能通過簡單地移植照搬工業(yè)社會的各種制度安排而實現(xiàn)，而是要在超越工業(yè)社會既有治理模式的基礎(chǔ)上自覺建構(gòu)新的模式。調(diào)整行政區(qū)劃或者設(shè)立區(qū)域政府部門，從根本上說仍屬于工業(yè)時代通過設(shè)置邊界來控制流動性的舊思路，這在流動性處于低水平條件下是有效的，當(dāng)流動性增強至高水平時，控制的有效性就會大打折扣。隨著流動性水平不斷提高，試圖通過設(shè)置和調(diào)整邊界對流動性加以限制，不僅可能無效，甚至?xí)?dǎo)致風(fēng)險積聚、引發(fā)危機事件。因此，應(yīng)對流動性快速增強背景下的區(qū)域治理困境，重要的是要摒棄邊界管理背后的控制思維，根據(jù)現(xiàn)實情況探索區(qū)域內(nèi)多元治理主體之間的合作治理。

區(qū)域合作治理就是在一定區(qū)域中不同主體(如政府、非政府組織、私營企業(yè)和社會公眾)圍繞共同面對的區(qū)域公共問題(如公共服務(wù)、環(huán)境污染防治、公共危機應(yīng)對)，在協(xié)商溝通的基礎(chǔ)上開展的合作行動。作為一種新型治理模式，區(qū)域合作治理不同于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃管理。其一，在治理主體的類型上，區(qū)域合作治理的主體是多元的，包括政府、非政府組織、私營部門和社會公眾等。其二，在治理主體間的關(guān)系上，區(qū)域合作治理是包括政府、非政府組織、私營部門和公眾等在內(nèi)的多元治理主體之間的平等合作，政府作為多元治理主體中的一元，與其他社會主體之間是一種合作伙伴關(guān)系。其三，區(qū)域合作治理是行動導(dǎo)向的，各種治理主體在承認(rèn)和包容差異的基礎(chǔ)上自覺主動地開展行動。其四，在治理行動的目標(biāo)上，區(qū)域合作治理是服務(wù)導(dǎo)向的，多種治理主體協(xié)同共治，致力于促進(jìn)區(qū)域公共問題的解決和區(qū)域公共利益的實現(xiàn)。其五，在治理結(jié)構(gòu)上，區(qū)域合作治理體系是一種開放的、一體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而不是邊界明晰、彼此分隔的封閉性層級結(jié)構(gòu)，各種治理主體作為合作網(wǎng)絡(luò)中的“節(jié)點”，緊密聯(lián)系、相互依存。當(dāng)然，區(qū)域合作治理模式并非對行政區(qū)劃管理模式的完全替代，而是補充和完善，二者都是實現(xiàn)治理有效的重要方式。

實現(xiàn)區(qū)域合作治理，有其現(xiàn)實必要性。在“大流動”沖擊下，行政邊界的限制功能淡化，不同地方、不同領(lǐng)域、不同主體之間的聯(lián)系和依存度都較高，面對日益復(fù)雜的區(qū)域性公共問題特別是各種偶發(fā)性事項，只有合作才能化解流動性不斷增強所帶來的不確定性困局。首先，流動性增強所導(dǎo)致的復(fù)雜性和不確定性，已經(jīng)使得任何單一主體都無法獨自解決愈益增多的棘手問題。其次，不同治理主體只有在合作中扮演好角色才能證明自身的價值。正如前文所說，伴隨著流動性逐漸增強，出現(xiàn)了多元治理主體并存的局面，越來越多的社會主體承擔(dān)起公共治理的職能。在這種局面下，政府本身也需要在與各種社會力量的合作中提供更好的服務(wù)。同樣地，其他社會主體也只有持續(xù)提供更加專業(yè)、更有效率的服務(wù)，才能證明自身的價值。

區(qū)域合作治理不僅是必要的，而且是可能的。流動性增強背景下的區(qū)域治理實踐，特別是近年來出現(xiàn)的一些新現(xiàn)象已經(jīng)預(yù)示著治理方式的變革。一是區(qū)域一體化趨勢越來越顯著。在世界范圍內(nèi)，圍繞中心城市形成規(guī)模不等的大都市區(qū)、城市群、都市圈等，成為帶動社會發(fā)展的重要引擎。二是治理主體之間的聯(lián)系更加彈性。隨著社會流動性不斷增強，經(jīng)濟活動和社會要素的流動突破了地域邊界，組織邊界也逐漸模糊，合作性組織形態(tài)在社會生活中的作用越來越受到重視。在區(qū)域治理方面，常常通過設(shè)立比較彈性的合作性組織機構(gòu)用以協(xié)商、對話、溝通，實現(xiàn)區(qū)域合作治理的目標(biāo)。以我國的區(qū)域治理實踐為例，近年來出現(xiàn)了很多合作性治理主體，如為了實現(xiàn)城市群、都市圈、區(qū)域內(nèi)多方合作而設(shè)立的城市聯(lián)席會議、聯(lián)合議事小組、協(xié)調(diào)行動工作組、地方合作論壇等。與實體性治理機構(gòu)不同，該類治理主體無須涉及行政區(qū)劃的調(diào)整，也不改變行政機構(gòu)設(shè)置和行政權(quán)限，它是一種跨行政區(qū)和跨層級的協(xié)調(diào)治理機構(gòu)。三是治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化，體現(xiàn)為“實中有虛，虛中有實”“圈中有圈，圈圈相套”。所謂“實中有虛，虛中有實”，是指實體性治理主體和合作性治理主體相互交叉、相互嵌套。在長三角地區(qū)，區(qū)域一體化是一個宏觀的、合作性的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，主要包括上海、江蘇、浙江、安徽，三省一市是實體性的行政建制，各省市內(nèi)部有規(guī)模相對較小的區(qū)域規(guī)劃及協(xié)調(diào)治理機構(gòu)，如浙江省的杭州都市圈、寧波都市圈以及江蘇省的南京都市圈、蘇錫常都市圈。同時，不僅規(guī)模大的區(qū)域規(guī)劃中包含規(guī)模小的區(qū)域規(guī)劃，而且不同的區(qū)域規(guī)劃又存在不同程度的交叉重疊，即“圈中有圈，圈圈相套”。無論虛實、大小，每一個治理主體都作為一個“節(jié)點”存在于多個不同層級的治理關(guān)系中，形成一種網(wǎng)絡(luò)狀的治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)于區(qū)域合作治理，雖然目前還無法給出具體的實踐方案，但可以在觀念上大致勾勒出一個框架。一方面，它是政府之間的合作。由于流動性的增強，不同區(qū)域之間、不同主體之間高度依存，已經(jīng)形成一種共生關(guān)系。因此，不同區(qū)域、不同層級的政府之間只有通過合作，才能解決那些跨地域、跨領(lǐng)域、跨層級的公共問題；另一方面，它是政府與各種社會主體的合作。今天，由于社會流動性增強，很多區(qū)域性公共問題的解決僅靠單一主體已不能完全實現(xiàn)，需要多種主體相互合作。調(diào)動社會主體參與區(qū)域治理的積極性，“可以避免因直接解決某一社會問題時有可能犯下的錯誤，也可以防止政府因解決某一社會問題而導(dǎo)致或引發(fā)其他的問題，更為重要的是，政府可以在對直接解決那一(些)社會問題的社會力量的關(guān)注中去發(fā)現(xiàn)需要加以制止和加以糾正的行為，從而使解決問題的行動路線總能保持一個正確的方向”[34]207。因此，實現(xiàn)區(qū)域合作治理，需要政府與不同社會力量的合作，在合作過程中，充分發(fā)揮不同主體的作用，其中政府扮演掌舵者、引導(dǎo)者、服務(wù)者的角色，非政府組織、私營企業(yè)、社會公眾則積極參與區(qū)域公共服務(wù)的供給和區(qū)域公共問題的解決。

5 結(jié)語

社會治理模式的選擇需要與特定的社會條件相適應(yīng)，而社會流動性就是一個重要的條件。在農(nóng)業(yè)時代，社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固性和社會關(guān)系的依附性決定了農(nóng)業(yè)社會的流動性較少，社會治理采用維護等級秩序的集權(quán)方式。在工業(yè)化、城市化的過程中，社會流動顯著增多。流動性的增強既帶來個體的解放和社會活力的迸發(fā)，也導(dǎo)致不確定性和風(fēng)險的增加。所以，人們在享受流動性帶來自由和機會的同時，又運用邊界管理手段對其加以控制。正是在工業(yè)社會里流動性逐漸增強的條件下，出現(xiàn)了跨越邊界的區(qū)域性公共問題，區(qū)域治理成為社會治理的一種形式并日漸重要。站在后工業(yè)時代，流動性呈現(xiàn)出加速增強的態(tài)勢，繼續(xù)采用工業(yè)時代的治理方式已不能很好應(yīng)對區(qū)域治理面臨的挑戰(zhàn)。面對“大流動”的沖擊，區(qū)域治理對合作的要求愈益強烈，應(yīng)對區(qū)域公共危機尤其需要多元治理主體之間的合作。因此，從流動性的角度看區(qū)域治理及多元治理主體之間的合作，區(qū)域合作治理就不僅僅是因事而起的應(yīng)激式行動，對區(qū)域性公共問題的解決也不是既有治理方式在更大空間范圍上的復(fù)制，而是預(yù)示著治理模式的重大變革。

作為一項探索性研究，本文旨在揭示，在流動性增強背景下社會治理的基本條件已經(jīng)發(fā)生顯著變化，空間穩(wěn)固性假設(shè)正在逐漸喪失其作為社會治理行動基礎(chǔ)的歷史合理性，建構(gòu)新的社會治理方案需要給予社會流動性充分的觀照。另外，本文關(guān)于區(qū)域合作治理模式的探索還只是原則性構(gòu)想，缺乏具體的操作方案，特別是在實現(xiàn)多元治理主體之間的合作方面，需要在后續(xù)的實證研究中繼續(xù)深入思考。