張力偉，李瓔珞

(1.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012；2.北京理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100081)

1 問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

全過(guò)程人民民主是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求[1]23。全過(guò)程人民民主重新界定了社會(huì)主義民主的基本特征與價(jià)值意蘊(yùn)，構(gòu)建了利益需求滿足、透明公開(kāi)參與、理性協(xié)商共識(shí)、制約監(jiān)督糾錯(cuò)有機(jī)互動(dòng)的鏈?zhǔn)綑C(jī)制，將人民民主的價(jià)值與制度有機(jī)結(jié)合在一起，提升了民主的績(jī)效[2]。全過(guò)程人民民主的核心要義在于“全”，即多層級(jí)民主運(yùn)作界面、系統(tǒng)化民主運(yùn)行流程、多樣性民主操作形式的有機(jī)統(tǒng)一[3]。然而，制度優(yōu)勢(shì)并非自生自發(fā)，需要在具體實(shí)踐中展現(xiàn)出來(lái)。那么對(duì)于民主來(lái)說(shuō)，除了關(guān)注制度層面之外還需關(guān)注其價(jià)值理念的取向和解決問(wèn)題的方式?！懊裰鞑皇茄b飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是要用來(lái)解決人民要解決的問(wèn)題的?！盵4]18這意味著能否真實(shí)有效地解決人民切實(shí)關(guān)注的問(wèn)題是評(píng)價(jià)民主制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，而民主能否解決問(wèn)題取決于民主的具體實(shí)踐。

基層民主是全過(guò)程人民民主的重要體現(xiàn)，“人民民主是一種全過(guò)程的民主”既是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義基層民主政治實(shí)踐的總結(jié)，也是不斷推進(jìn)我國(guó)基層民主政治建設(shè)的根本遵循[5]。其一，基層是人民群眾日常生活的基本空間。人民群眾利益訴求的反饋與解決，很多是在基層完成的。有學(xué)者指出，人民群眾對(duì)于社區(qū)自治組織的民主選舉，對(duì)于城鄉(xiāng)社區(qū)公共事務(wù)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是全過(guò)程人民民主的重要內(nèi)容，大力發(fā)展全過(guò)程人民民主必然要進(jìn)一步完善基層群眾自治制度，優(yōu)化基層組織服務(wù)格局[6]。有效的基層民主制度是人民民主廣泛性與真實(shí)性的重要體現(xiàn)。其二，基層是政策執(zhí)行的末端，政策效能高低同樣有賴于基層執(zhí)行的方式，這與基層民主制度的運(yùn)作機(jī)制息息相關(guān)。其三，基層民主是培植基層社會(huì)資本的重要方式，社會(huì)資本同時(shí)也能夠反哺民主運(yùn)轉(zhuǎn)的效能[7]。因此，完善基層民主是營(yíng)造基層治理共同體的必由之路?？傮w而言，現(xiàn)有研究可分為兩個(gè)方面。一方面是基層全過(guò)程人民民主的結(jié)構(gòu)要素及其地位。有學(xué)者基于個(gè)案分析指出，全過(guò)程人民民主呈現(xiàn)出民意征集、民主協(xié)商、民主表決、民主監(jiān)督等關(guān)鍵的結(jié)構(gòu)性要素，而政黨推動(dòng)是有力保障、民生議題是目標(biāo)導(dǎo)引、治理型參與是內(nèi)生動(dòng)力[7]。另一方面是基層全過(guò)程人民民主的治理模式。有學(xué)者認(rèn)為，基層全過(guò)程人民民主是一種“自主治理”模式，社區(qū)治理是一個(gè)集體行動(dòng)問(wèn)題。因此，要推動(dòng)政府“自上而下”放權(quán)和居民“自下而上”自治的有效銜接和良性互動(dòng)，全過(guò)程人民民主在城市社區(qū)的推進(jìn)使得居民與社會(huì)組織、市場(chǎng)、政府的良性互動(dòng)成為可能，進(jìn)而形成城市治理的合力[8]。

總的來(lái)看，目前學(xué)界對(duì)于基層全過(guò)程人民民主的系統(tǒng)化學(xué)術(shù)討論多停留在價(jià)值層面的規(guī)范論證，相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)研究需進(jìn)一步強(qiáng)化，尤其是對(duì)全過(guò)程人民民主的具體運(yùn)作還需進(jìn)一步提煉、總結(jié)與升華。因此，注重微觀層面的研究和推進(jìn)，把全過(guò)程人民民主的原則和精神落實(shí)到實(shí)際的政治實(shí)踐之中，仍然是學(xué)界需要關(guān)注的重要問(wèn)題[9]。應(yīng)然的推動(dòng)與實(shí)然的呼喚構(gòu)成了本文的核心關(guān)切：在秉持基層全過(guò)程人民民主價(jià)值的基礎(chǔ)上，一個(gè)真實(shí)管用的民主機(jī)制何以運(yùn)作，背后又蘊(yùn)含著何種理論邏輯？回答上述問(wèn)題，需要從理論和實(shí)踐共同挖掘：通過(guò)實(shí)證方法描述基層全過(guò)程人民民主的具體運(yùn)作，并以此為參照從理論層面闡釋基層全過(guò)程人民民主得以建構(gòu)與發(fā)展的基礎(chǔ)。鑒于此，本文以案例分析的方式提供一個(gè)基層全過(guò)程人民民主運(yùn)作的全景素描，并在經(jīng)驗(yàn)中提煉理論，為后續(xù)的理論研究與實(shí)踐操作提供參考。

2 案例呈現(xiàn)：“三全合一”的基層全過(guò)程人民民主運(yùn)作模式

本研究選取的案例為我國(guó)西南某二線城市的Q社區(qū)。根據(jù)2021年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，Q社區(qū)常住人口5 000多戶、居民近20 000人。Q社區(qū)原本是一個(gè)村改居社區(qū)，起初呈現(xiàn)出治理空心化的特征，內(nèi)部矛盾較為突出。經(jīng)過(guò)幾年的有效治理，Q社區(qū)舊貌換新顏，其治理實(shí)踐一躍成為“全國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理典型案例”。在Q社區(qū)的治理過(guò)程中，民眾的參與度高且獲得感強(qiáng)，并在治理實(shí)踐中構(gòu)建了一套流程完善、運(yùn)作穩(wěn)定的民主機(jī)制。以Q社區(qū)案例為視窗，本文提煉出基層全過(guò)程人民民主的生成與運(yùn)作機(jī)制，即全方位動(dòng)員、全體系架構(gòu)與全流程監(jiān)督的“三全合一”模式。

2.1 全方位動(dòng)員：實(shí)現(xiàn)基層民主的廣泛參與

在基層治理的場(chǎng)域中，公眾參與冷漠是削弱基層治理有效性的重要因素。當(dāng)參與冷漠彌散在治理全過(guò)程時(shí)，整個(gè)基層治理就會(huì)陷入“內(nèi)卷化”，其原因往往植根于兩方面。一方面是弱意愿。受傳統(tǒng)的“家長(zhǎng)制”行政文化影響，公眾習(xí)慣于將公共事務(wù)交由政府處理，只要不是直接涉及自身利益的事務(wù)，參與意愿就不高[10]。這種慣常心理的常用話語(yǔ)表達(dá)就是“跟我有什么關(guān)系”。另一方面是弱能力。一些公眾不懂得參與的流程，也不了解專業(yè)的政策內(nèi)容，所以認(rèn)為自身難以改變公共決策的議程和結(jié)果。這種心理的直白表述就是“我也不懂，我去有什么用”。Q社區(qū)作為一個(gè)村改居社區(qū)，建立伊始就面臨參與冷漠的問(wèn)題。由于對(duì)城市生活存在著各種不適應(yīng)，公眾把大量的精力投入生活適應(yīng)當(dāng)中，這一過(guò)程還引發(fā)了各式的人際沖突與干群矛盾。Q社區(qū)的干部們認(rèn)識(shí)到民主參與是解決沖突的最好方法，但是如何將過(guò)去很少參與公共事務(wù)的公眾整合到一起，是民主建設(shè)面臨的第一問(wèn)題。為此，Q社區(qū)主要采取了三種策略。

第一種策略是充分發(fā)揮能人的作用，通過(guò)熟人關(guān)系、鄰里關(guān)系來(lái)動(dòng)員參與。一名社區(qū)干部回憶：“一開(kāi)始老百姓們是不愿意參與的。第一是沒(méi)經(jīng)驗(yàn)，第二是沒(méi)興趣。所以，我們就想了個(gè)辦法，找一些黨員、樓棟長(zhǎng)、熱心的人和能人，讓他們幫助動(dòng)員老百姓。出于人情關(guān)系以及鄰里和熟人之間的面子，大家也就不太好拒絕。”可見(jiàn)，基層治理仍然要依靠人情和面子這一傳統(tǒng)聯(lián)結(jié)機(jī)制。尤其Q社區(qū)曾經(jīng)是農(nóng)村社區(qū)，其熟人社會(huì)的程度較純粹的城市社區(qū)更為深厚，故而依靠人情動(dòng)員的效果更加突出。在基層治理中，一項(xiàng)政策的落實(shí)程度取決于公眾的配合程度，在正式權(quán)力難以約束和支配基層行為的情況下，人情式的動(dòng)員就成為一種替代方法[11]。人情式動(dòng)員降低了基層治理的成本，通過(guò)吸納具有社會(huì)聲望的能人，動(dòng)員其調(diào)動(dòng)街坊鄰里，構(gòu)造了一種正式制度與非正式制度相結(jié)合的治理模式。

第二種策略是大力發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益將社區(qū)公眾整合在一起。如何讓公眾體會(huì)到參與“有用”，是人情動(dòng)員的關(guān)鍵問(wèn)題。Q社區(qū)所在城市是我國(guó)社區(qū)企業(yè)建設(shè)起步較早的地區(qū)，Q社區(qū)內(nèi)部成立了幾家社區(qū)公眾集體入股的企業(yè)，如茶館、培訓(xùn)學(xué)校等。這些社區(qū)企業(yè)雖然盈利不多，但是參股公眾每年都能夠得到分紅。社區(qū)企業(yè)的一切事務(wù)都由參股公眾民主決定。由此，這就把基層民主的焦點(diǎn)直接引入了公眾最為關(guān)切的問(wèn)題，即與自身利益息息相關(guān)的事務(wù)之上，并以此為基點(diǎn)拓展公眾民主參與的范圍。除了社區(qū)企業(yè)之外，Q社區(qū)也引入了社會(huì)服務(wù)積分制，積分可兌換物品。公眾的參與熱情在禮物的撬動(dòng)下更加高漲。一位社區(qū)干部說(shuō)：“老百姓見(jiàn)到實(shí)實(shí)在在的利益才能夠真正愿意參與，也才能相信自己的參與有用。慢慢地，老百姓也就能夠參與其他的事情，大家群策群力的氛圍自然形成了?！睙o(wú)論是中國(guó)還是西方，社區(qū)企業(yè)的核心功能包括但不止于創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益，關(guān)鍵是可以培植社會(huì)資本。社區(qū)企業(yè)能夠打通經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)諸多領(lǐng)域，塑造一個(gè)參與的連續(xù)統(tǒng)一體[12]。

第三種動(dòng)員策略是依靠社會(huì)自組織，通過(guò)社區(qū)志愿服務(wù)的形式吸納公眾主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)。志愿服務(wù)是推動(dòng)基層社會(huì)治理的先鋒力量，具有社會(huì)動(dòng)員功能[13]。作為“重新發(fā)現(xiàn)社區(qū)”的實(shí)踐路徑，公眾通過(guò)組織構(gòu)造了集體情感，將自組織變成生產(chǎn)自治的基本載體，從而產(chǎn)生社區(qū)治理共同體意識(shí)。社區(qū)自組織以特定的空間為載體，構(gòu)建了以社區(qū)公共事務(wù)治理為參與基礎(chǔ)、以教育休閑娛樂(lè)等日常生活為橫向黏合劑的組織模式[14]。一名社區(qū)自組織的負(fù)責(zé)人說(shuō)：“因?yàn)閷儆诓疬w社區(qū)，剛開(kāi)始的管理沒(méi)有章法，所以社區(qū)就發(fā)動(dòng)老百姓主動(dòng)參與。我們幾個(gè)人帶頭，幫助社區(qū)做一些日常管理工作，就算是志愿者了。疫情防控的時(shí)候，志愿者發(fā)揮了很大作用！現(xiàn)在社區(qū)的自組織除了協(xié)助管理社區(qū)工作之外，還組織群眾文化生活?！?/p>

總的來(lái)看，Q社區(qū)的全方位動(dòng)員呈現(xiàn)出三種模式：人情式動(dòng)員、利益式動(dòng)員與自組織式動(dòng)員。不同類型的動(dòng)員將公眾有機(jī)整合到一起，使得公眾能夠參與、愿意參與。

2.2 全體系架構(gòu)：不同類型的民主參與平臺(tái)相互補(bǔ)充

在參與式觀察中發(fā)現(xiàn)，Q社區(qū)的民主參與平臺(tái)具有多元性，其目的在于解決不同類型、不同領(lǐng)域的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，Q社區(qū)設(shè)計(jì)了三個(gè)層次的民主制度：第一層面的是面向大規(guī)模人群的居民代表大會(huì)，主要負(fù)責(zé)社區(qū)的選舉工作、社區(qū)重大事項(xiàng)的表決工作等；第二層面的是規(guī)模相對(duì)較小的居民議事會(huì)，主要負(fù)責(zé)社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商；第三層面的是以小區(qū)院落和單元樓棟為單位的居民協(xié)商委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)搭建民眾日常協(xié)商的平臺(tái)。對(duì)于居民代表大會(huì)和居民議事會(huì)的運(yùn)作，一名社區(qū)干部指出：“我們依靠不同的制度來(lái)解決不同的問(wèn)題。比如選舉是由居民代表大會(huì)承擔(dān)，而社區(qū)事情的討論協(xié)商由議事會(huì)負(fù)責(zé)。但這些制度并不是相互獨(dú)立的。當(dāng)然，如果議事會(huì)大家有分歧，就還是以投票的方式?jīng)Q定，這樣大家也心服口服。”

Q社區(qū)全過(guò)程人民民主實(shí)踐的特色制度是第三層面的居民協(xié)商委員會(huì)，反映出基層民主的真實(shí)性。居民協(xié)商委員會(huì)雖然是制度化的，但其功能是彈性的，它嵌入公眾的日常生活，是公眾協(xié)商的平臺(tái)。居民協(xié)商委員會(huì)的特征是“平時(shí)看不見(jiàn)”，若一旦公眾有問(wèn)題要反映，或者公眾之間、干群之間出現(xiàn)矛盾，它會(huì)第一時(shí)間提供對(duì)話與協(xié)商的平臺(tái)以便及時(shí)解決問(wèn)題。一名居民協(xié)商委員會(huì)的負(fù)責(zé)人談到：“社區(qū)要主動(dòng)給老百姓創(chuàng)造一個(gè)反映問(wèn)題和溝通對(duì)話的平臺(tái)。在過(guò)去，我們社區(qū)是‘上訪重鎮(zhèn)’，各類矛盾沖突很多?，F(xiàn)在就是要把矛盾化解在社區(qū)范圍內(nèi)。”

在具體的協(xié)商環(huán)節(jié)中，Q社區(qū)創(chuàng)造了具有鮮明地方特色的“羅伯特議事規(guī)則”——民主協(xié)商的程序不在于簡(jiǎn)單的對(duì)話，其中蘊(yùn)含著特定的流程與表達(dá)技巧，并需要場(chǎng)景的搭建。遵循著這一邏輯，Q社區(qū)建有專門(mén)的居民議事廳，并使用符合公眾表達(dá)習(xí)慣、契合公眾文化背景的協(xié)商議事方式。例如喝茶是當(dāng)?shù)鼐用竦闹匾盍?xí)慣，因而很多協(xié)商議事就在喝茶中進(jìn)行。在協(xié)商中，每一個(gè)參與者的地位和話語(yǔ)都是平等的，避免了協(xié)商話語(yǔ)之間不平等造成的政策協(xié)商程序不正義。正如協(xié)商民主理論研究者指出，“當(dāng)個(gè)體不能用有效的措辭來(lái)表達(dá)某種不正義的主張時(shí)，一種根本性的不正義可能會(huì)出現(xiàn)”[15]45-46。簡(jiǎn)而言之，協(xié)商的程序旨在構(gòu)建一種包容性的政治溝通，不僅在協(xié)商中解決問(wèn)題，也在協(xié)商中達(dá)致差異化觀念的協(xié)調(diào)、多元化利益的兼容以及治理績(jī)效的累積[16]。一位居民說(shuō)：“我們這個(gè)社區(qū)的協(xié)商還是蠻管用的，家家戶戶的大事小事都可以通過(guò)協(xié)商來(lái)解決。大家坐在一起喝茶，把問(wèn)題都擺出來(lái)，最后就能達(dá)成共識(shí)?！?/p>

正是在這種民主制度和不同民主形式的相互配合與有效運(yùn)行之下，Q社區(qū)僅用三年時(shí)間就從曾經(jīng)的上訪多發(fā)社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槿脒x“全國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理典型案例”的社區(qū)。民主以問(wèn)題為導(dǎo)向，在這個(gè)意義上全過(guò)程人民民主需要搭建多元的制度化機(jī)制來(lái)適配治理過(guò)程中的不同問(wèn)題，并通過(guò)不同的民主形式來(lái)解決問(wèn)題。借鑒Q社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，這樣一種“問(wèn)題—平臺(tái)—協(xié)商—解決”的運(yùn)作模式，是提升民主效能的重要保障。

2.3 全流程監(jiān)督：基層民主效能的制度保障

為了夯實(shí)基層民主制度的質(zhì)量、提升基層治理的效能，Q社區(qū)構(gòu)建了一整套監(jiān)督機(jī)制。遵循著現(xiàn)代公共行政監(jiān)督機(jī)制的“直接路線”和“間接路線”，Q社區(qū)的監(jiān)督機(jī)制主要分為兩個(gè)方面。直接路線是對(duì)政策進(jìn)行直接監(jiān)督的機(jī)制，旨在強(qiáng)化行政體系中的“橫向責(zé)任”，包括對(duì)政策流程以及政策結(jié)果的審議與討論[17]512。Q社區(qū)在成立居民代表大會(huì)和居民議事會(huì)的基礎(chǔ)上，成立相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作的監(jiān)督委員會(huì)，以監(jiān)督居民代表大會(huì)和居民議事會(huì)的運(yùn)作程序以及人員的參與情況。一名社區(qū)干部指出：“居民代表大會(huì)和議事會(huì)的所有流程監(jiān)督委員會(huì)都要參與進(jìn)來(lái)。除了社區(qū)干部之外，也邀請(qǐng)社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人以及普通群眾，這樣才能保證不是‘自己監(jiān)督自己’。我們的監(jiān)督之所以有用，就在于是內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的?！?/p>

間接路線是一種信息反饋機(jī)制，扮演“火警”(fire alarm)和“巡邏警察”(policeman on patrol)的角色[17]512-513。在日常公共行政實(shí)踐中，監(jiān)督的間接路線有賴于第三方對(duì)公務(wù)人員和公共部門(mén)的持續(xù)性監(jiān)督，并將涌現(xiàn)出來(lái)的或者潛在的問(wèn)題反饋到相關(guān)的組織當(dāng)中。在日常生活中，Q社區(qū)的公眾可以隨時(shí)將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題通過(guò)線上或線下的方式及時(shí)反映到社區(qū)，并借助居民委員會(huì)的平臺(tái)同社區(qū)的相關(guān)干部或者物業(yè)公司與社會(huì)組織負(fù)責(zé)人展開(kāi)溝通。社區(qū)干部也自覺(jué)地?fù)?dān)任“民情監(jiān)督員”，作為公眾和社區(qū)之間的溝通紐帶。這種日常的監(jiān)督機(jī)制編織了一個(gè)社區(qū)治理信息網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)能夠第一時(shí)間根據(jù)公眾所反映的問(wèn)題采取必要的措施，或者根據(jù)公眾的意見(jiàn)建議整改自身的工作方法。一名社區(qū)干部指出：“現(xiàn)在社區(qū)真是實(shí)現(xiàn)了共治共建共享，每個(gè)人都為社區(qū)盡一份力。大家在生活中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題都可以反饋給我們，我們也會(huì)在第一時(shí)間回應(yīng)。如果回應(yīng)慢了或者沒(méi)有回應(yīng)，老百姓會(huì)給差評(píng)。為了提高監(jiān)督效能，社區(qū)的一切工作都公開(kāi)透明，不僅是社區(qū)的工作，而且社會(huì)組織、企業(yè)的事務(wù)，都要向老百姓公開(kāi)，接受監(jiān)督?！?/p>

“公開(kāi)”是規(guī)避沖突的良好方法，也是監(jiān)督的實(shí)際意義。現(xiàn)代政治也在追求一種監(jiān)督式民主，這種民主形式意味著民主應(yīng)該體現(xiàn)為公民在所有領(lǐng)域長(zhǎng)期對(duì)權(quán)力行使者進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督[18]210。除了監(jiān)督問(wèn)題之外，基層治理中存在的另一關(guān)鍵問(wèn)題是公共行政中的“責(zé)任陷阱”。這意味著社區(qū)一線工作者在履行責(zé)任時(shí)會(huì)陷入一種張力之中——很多時(shí)候?yàn)榱藝?yán)格執(zhí)行上級(jí)的政策而忽視了公眾的公共服務(wù)需求[19]。為了擺脫“責(zé)任陷阱”，Q社區(qū)建立起問(wèn)效于民的原則，在充分貫徹落實(shí)黨的方針政策以及上級(jí)要求的時(shí)候，公共服務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)權(quán)更多交給公眾。例如，Q社區(qū)會(huì)定期開(kāi)展公眾的滿意度調(diào)查，以量化的方式統(tǒng)計(jì)工作的效能。社區(qū)中的社會(huì)組織以及社區(qū)企業(yè)亦是如此，其工作的效果都要接受公眾的評(píng)價(jià)。Q社區(qū)的一名居民說(shuō)：“社區(qū)的服務(wù)做得非常好，各方面我們都很滿意。社區(qū)定期也會(huì)組織采訪，讓我們?cè)u(píng)價(jià)他們的工作。我覺(jué)得他們的工作已經(jīng)做得很好了，不需要評(píng)價(jià)了。”在這樣一種全流程監(jiān)督之下，Q社區(qū)實(shí)現(xiàn)了人人有責(zé)，也在人人盡責(zé)中實(shí)現(xiàn)了人人享有。

3 機(jī)理剖析：基層全過(guò)程人民民主有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性要素

全過(guò)程人民民主究竟如何建構(gòu)、如何運(yùn)作、如何有效，是彰顯其制度優(yōu)勢(shì)與治理效能的重大問(wèn)題。結(jié)合Q社區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)，本文提煉出基層全過(guò)程人民民主運(yùn)作的三個(gè)維度：全方位動(dòng)員、全體系架構(gòu)、全流程監(jiān)督，三者構(gòu)成的“三全合一”模式形塑了有效的治理。我們還需進(jìn)一步解釋全方位動(dòng)員、全體系架構(gòu)與全流程監(jiān)督分別在基層全過(guò)程人民民主中扮演何種角色，這既是推廣基層全過(guò)程人民民主經(jīng)驗(yàn)的前提，也是理解基層全過(guò)程人民民主有效性的根本。

3.1 高度參與的人：基層全過(guò)程人民民主的社會(huì)基礎(chǔ)

全方位動(dòng)員塑造了高度參與的人，這構(gòu)成了基層全過(guò)程人民民主的社會(huì)基礎(chǔ)。民主依賴人的參與，因而真實(shí)、有效、管用的民主首先要從“人”的角度解決參與的問(wèn)題。馬克思指出：“在民主制中，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不具有與它本身的意義不同的意義。每一個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)際上都只是整體人民的環(huán)節(jié)?！盵20]39人民民主曾被一些理論家批評(píng)為同義語(yǔ)重復(fù)，認(rèn)為這一概念是“人民的人民權(quán)力”[21]510，這種批評(píng)忽視了民主的當(dāng)代際遇。實(shí)際上，人民民主是對(duì)民主實(shí)踐的矯正——正是因?yàn)橐恍﹪?guó)家的民主并沒(méi)有彰顯出“人民權(quán)力”，故而才使用人民作為定語(yǔ)來(lái)強(qiáng)調(diào)民主的主體。民主的廣泛性不單單在于涵蓋更多的主體，也在于這些主體是否真正參與民主程序。所以，“動(dòng)員”是構(gòu)建民主的第一問(wèn)題。結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨民主建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，民主制度本身也建立在特定的社會(huì)基礎(chǔ)之上，例如革命年代的“豆選”制度。問(wèn)題的關(guān)鍵不僅僅在于提供特定的機(jī)制讓公眾參與，更要讓廣大的公眾能夠參與、愿意參與[22]。

面對(duì)當(dāng)下基層治理的諸多困境，“找回群眾”是破解治理難題的鑰匙。找回群眾是分擔(dān)高負(fù)荷治理成本的方法，也是公眾民主權(quán)利的保障[23]，但找回群眾的方法是一項(xiàng)技術(shù)。民主是人的參與，因此在民主的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中必然要考慮人的因素。傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)觀察聚焦于民主的智力條件，在某種程度上忽視了民主的前端，即人參與民主制度建構(gòu)的過(guò)程。在中國(guó)的治理場(chǎng)景中，使人主動(dòng)參與民主制度建構(gòu)至少需要兩個(gè)前置性的條件。

第一，在尊重與遵守制度規(guī)范的同時(shí)不能忽視歷史文化傳統(tǒng)以及中國(guó)人慣常的思維方式與行為方式對(duì)治理過(guò)程的影響。基層治理直面每一個(gè)活生生的“個(gè)人”，如何組織個(gè)人、動(dòng)員個(gè)人，既取決于治理場(chǎng)景，也立足于社會(huì)文化傳統(tǒng)。在中西基層治理的比較分析中，資本主義法權(quán)社會(huì)塑造出來(lái)的是以法律為基礎(chǔ)的秩序，對(duì)法律的“偏執(zhí)”導(dǎo)致了社會(huì)資本的耗散。中國(guó)社會(huì)崇尚家庭與集體，故而才需要依靠傳統(tǒng)的熟人社會(huì)中的人際交往原則塑造當(dāng)下的基層治理秩序[24]274。所以民主需要在中國(guó)的社會(huì)文化土壤中扎根和生長(zhǎng)，動(dòng)員群眾參與民主過(guò)程中必須高度重視人際關(guān)系的獨(dú)特作用。故而，中國(guó)的基層治理既要關(guān)注法律、規(guī)則等正式制度，也不能忽視以面子、人情、關(guān)系為特征的非正式制度對(duì)治理過(guò)程起到的潤(rùn)滑作用。“讓非正式制度成為國(guó)家治理方式的有益補(bǔ)充，提升基層治理能力，是未來(lái)國(guó)家治理需要關(guān)注的重要議題。”[25]

第二，公眾在民主參與中感受到真實(shí)的獲得感與效能感?，F(xiàn)實(shí)生活中的人總是和利益相聯(lián)系。當(dāng)然，這并不意味著民主參與的動(dòng)員需要以經(jīng)濟(jì)利益為引子，而是讓公眾在民主參與中真正發(fā)現(xiàn)民主能夠滿足其利益，這是驅(qū)動(dòng)參與成為自覺(jué)行為的基礎(chǔ)。公眾不愿參與的原因之一在于對(duì)自身在民主程序中的角色與功能持有懷疑。按照社會(huì)學(xué)家布勞(Peter M. Blau)的解釋，這是一種關(guān)于“社會(huì)報(bào)酬”的成本—收益分析的選擇：正是公眾認(rèn)為自己的參與沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)報(bào)酬——無(wú)論是物質(zhì)的、精神的還是價(jià)值的，故而在民主面前保持冷漠[26]272。在這個(gè)意義上，基層鼓勵(lì)民主參與必然要從公眾的周遭生活入手，公眾只有參與到與自身利益緊密相關(guān)的事務(wù)中，才能夠真實(shí)地認(rèn)識(shí)到民主對(duì)于自己的價(jià)值。長(zhǎng)此以往，公眾在參與中就會(huì)逐漸培養(yǎng)出參與的熱情和公共責(zé)任感，民主的持續(xù)性、長(zhǎng)期性參與也會(huì)隨之塑造起來(lái)。

3.2 有韌性的制度：基層全過(guò)程人民民主的組織基礎(chǔ)

高質(zhì)量的民主是不同制度要素相互配合、不同制度功能相互補(bǔ)充的民主。人民當(dāng)家作主制度體系具有整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，構(gòu)成了一個(gè)縱向貫通頂層與基層、橫向聯(lián)結(jié)選舉與協(xié)商的民主實(shí)踐系統(tǒng)。制度體系的功能需要與治理的規(guī)模與復(fù)雜性相適應(yīng)，才能輸出預(yù)期的治理效能。所以，不同層級(jí)的民主制度為不同層次、不同領(lǐng)域的民主問(wèn)題提供了平臺(tái)，使得民主能夠和不同類型的問(wèn)題相適配。現(xiàn)代治理中的基層事務(wù)與傳統(tǒng)相較已不能同日而語(yǔ)，隨著公眾需求的日益多元化、不確定性問(wèn)題的增加、政策任務(wù)的層層加碼，使得基層治理的復(fù)雜性與日俱增。因此，應(yīng)對(duì)基層治理的復(fù)雜性必然需要通過(guò)能夠適應(yīng)治理復(fù)雜性的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)[27],即需要制度具有韌性。這既是全體系架構(gòu)的精髓所在，也是基層全過(guò)程人民民主的組織基礎(chǔ)。

第一，制度設(shè)計(jì)要和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題相適應(yīng)，以制度的系統(tǒng)性實(shí)現(xiàn)制度要素與治理對(duì)象和問(wèn)題的相互適配。能夠應(yīng)對(duì)復(fù)雜性的制度并不意味著制度本身是復(fù)雜的，相互嵌套、具有多重交叉聯(lián)系的制度往往會(huì)造成權(quán)責(zé)關(guān)系模糊，同時(shí)也會(huì)為占有經(jīng)濟(jì)資源和知識(shí)資源的個(gè)人提供控制議程的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)[28]27。因此，制度本身要在復(fù)雜和簡(jiǎn)約之間求取平衡，既要構(gòu)建不同類型的民主程序以適應(yīng)基層治理不同類型的事務(wù)，彼此之間還要?jiǎng)澏ㄇ逦墓δ苓吔?，避免制度功能的沖突。既然民主以問(wèn)題為導(dǎo)向，那么全過(guò)程人民民主的各項(xiàng)制度要素就要契合不同的問(wèn)題。根據(jù)Q社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可知，基層的民主制度應(yīng)該面向公眾的需求與問(wèn)題，以靈活、多元的平臺(tái)來(lái)吸納公眾的訴求，并在全過(guò)程人民民主的實(shí)踐中回應(yīng)公眾的期待。例如，涉及全社區(qū)的大事需要大規(guī)模的居民大會(huì)來(lái)決定，而涉及鄰里之間的小事則可以提供一個(gè)臨時(shí)的制度平臺(tái)作為協(xié)商載體。

第二，制度設(shè)計(jì)要隨著外部環(huán)境的變化而變化，以制度的靈活性適應(yīng)制度所嵌入的動(dòng)態(tài)環(huán)境，進(jìn)而使制度能夠不斷根據(jù)結(jié)構(gòu)調(diào)適回應(yīng)新問(wèn)題。在復(fù)雜性理論的框架下，制度的韌性是靈活、適應(yīng)與獨(dú)特三個(gè)特征的有機(jī)統(tǒng)一[29]173。這表明制度體系的各個(gè)要素既要秉持自身獨(dú)特的功能，同時(shí)也要根據(jù)新問(wèn)題的涌現(xiàn)以及外部環(huán)境的變化來(lái)適時(shí)適度地調(diào)整制度的運(yùn)作機(jī)制以及制度的具體功能?！爸卫韽牟粫?huì)沒(méi)有情境、沒(méi)有過(guò)去，以及沒(méi)有對(duì)未來(lái)的期望。它總是被情境化、總是在運(yùn)動(dòng)、總是在變化?！盵30]14因此，在治理問(wèn)題不確定性以及新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)的背景下，制度本身也要在適應(yīng)問(wèn)題的基礎(chǔ)上靈活運(yùn)轉(zhuǎn)。跳出全過(guò)程人民民主的視域，基層的制度韌性會(huì)在特殊的情境下彰顯更加重要的功能與價(jià)值，這既是制度的權(quán)變之道，也是制度保持生機(jī)和活力的關(guān)鍵。以疫情防控為例，一個(gè)有韌性的社區(qū)能夠在外部突如其來(lái)的壓力下重新配置其資源、重構(gòu)不同治理主體之間與制度要素之間的關(guān)系，以自組織的涌現(xiàn)功能來(lái)適應(yīng)外部的復(fù)雜環(huán)境[31]。

3.3 持續(xù)的監(jiān)督：基層全過(guò)程人民民主的責(zé)任基礎(chǔ)

責(zé)任是民主過(guò)程的核心。全過(guò)程人民民主具有深刻的責(zé)任政治邏輯，意即“如果各主體負(fù)責(zé)任地參與到民主程序當(dāng)中，并通過(guò)負(fù)責(zé)任的方式實(shí)踐民主的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，那么所得到的民主結(jié)果即使可能不是最優(yōu)的，但也一定是負(fù)責(zé)任的”[3]。換言之，責(zé)任是民主質(zhì)量的根本保障要素之一，失去了責(zé)任的民主是一場(chǎng)鬧劇，會(huì)從根本上破壞民主的理想與績(jī)效。由此可見(jiàn)，監(jiān)督的目的在于盤(pán)活全過(guò)程人民民主中各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任，進(jìn)而使制度本身和制度參與者都能夠按照民主的要求履職盡責(zé)，實(shí)現(xiàn)治理效能的最大化。以人民監(jiān)督權(quán)力是推動(dòng)全過(guò)程人民民主發(fā)展的著力點(diǎn)，也是全過(guò)程人民民主的質(zhì)量保障[32]。按照全過(guò)程人民民主的責(zé)任政治邏輯，責(zé)任是防止民主善花結(jié)出惡果的重要因素。在基層全過(guò)程人民民主過(guò)程中，全流程監(jiān)督的關(guān)鍵在于保證監(jiān)督的持續(xù)性。那么，以監(jiān)督來(lái)強(qiáng)化責(zé)任可以從如下方面加以理解。

一是從制度本身的角度看，監(jiān)督為負(fù)責(zé)任的制度構(gòu)建提供保障。制度在建設(shè)和運(yùn)作過(guò)程中應(yīng)該始終貫徹透明的原則，使制度能夠通過(guò)監(jiān)督來(lái)糾偏匡正，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以人民為中心的責(zé)任向度。以人民為中心是國(guó)家治理過(guò)程的核心責(zé)任觀念，任何制度的建設(shè)與完善必須緊密?chē)@以人民為中心展開(kāi)。然而，制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)作不可能完美無(wú)瑕，任何一項(xiàng)制度都需要在問(wèn)題的解決中走向完善。所有問(wèn)題的暴露與解決，都有賴于透明原則的落實(shí)。透明與監(jiān)督二者相輔相成、相互促進(jìn)：在現(xiàn)代公共行政運(yùn)作中，透明是強(qiáng)化責(zé)任的核心要素之一，而實(shí)現(xiàn)透明則需要有效的監(jiān)督[17]512。制度的透明可以使外部的監(jiān)督者及時(shí)察覺(jué)制度在設(shè)計(jì)和運(yùn)作中所出現(xiàn)的問(wèn)題，能夠及時(shí)反饋制度在運(yùn)作中的偏頗。例如，制度在設(shè)計(jì)和運(yùn)作中可能只照顧到少數(shù)群體，或沒(méi)有最廣泛地將多元主體整合進(jìn)來(lái)等。有效的監(jiān)督促使制度形成“反思性監(jiān)控”，保證了制度運(yùn)作的每一個(gè)程序、每一個(gè)環(huán)節(jié)都處于正確的軌道之中，使得制度能夠真正地整合與回應(yīng)人的利益訴求[3]。

二是從制度的參與者和執(zhí)行者角度看，治理是行動(dòng)者行動(dòng)的表達(dá)，監(jiān)督的作用在于劃定一個(gè)外部約束，進(jìn)而來(lái)落實(shí)制度供給者和制度參與者的責(zé)任。從責(zé)任本身出發(fā)，責(zé)任首先是一種觀念，但是觀念作為履責(zé)的內(nèi)在約束，其實(shí)現(xiàn)往往依靠責(zé)任主體的自覺(jué)性?！暗赖氯柿x，非禮不成；教訓(xùn)正俗，非禮不備?！必?zé)任的履行更多有賴于結(jié)構(gòu)層面的作用，即通過(guò)構(gòu)建履責(zé)和督責(zé)的框架來(lái)保證責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。畢竟，制度是約束人行為的根本性要素，“即使狹隘自私的人沒(méi)有責(zé)任一定要做什么，制度性慣例也會(huì)得到遵守”[28]21。如果將外部的監(jiān)督約束嵌入全過(guò)程人民民主運(yùn)行的全過(guò)程，就可以打造一種民主參與者的“全過(guò)程負(fù)責(zé)”。在民主過(guò)程的諸環(huán)節(jié)中，全過(guò)程負(fù)責(zé)就是采取負(fù)責(zé)任的態(tài)度和行動(dòng)履行每一道程序。其中所蘊(yùn)含的邏輯是：在負(fù)責(zé)任的制度和負(fù)責(zé)任的人雙向發(fā)力中，每一個(gè)環(huán)節(jié)的治理成本會(huì)因?yàn)樨?fù)責(zé)而減少，進(jìn)而就會(huì)實(shí)現(xiàn)民主過(guò)程中成本的持續(xù)衰減和民主效能的不斷放大。質(zhì)言之，全流程監(jiān)督的意義由此凸顯：在外在約束的規(guī)范下，將民主參與者的行動(dòng)統(tǒng)一到責(zé)任的軌道上，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)期的民主結(jié)果——既讓民主成為回應(yīng)公眾期待的有效制度，也讓民主在負(fù)責(zé)任中提高效能。在持續(xù)的全流程監(jiān)督中，參與者也會(huì)將負(fù)責(zé)逐漸轉(zhuǎn)化為一種“慣習(xí)”，即參與者在民主參與之中將負(fù)責(zé)建構(gòu)為個(gè)人具有普遍性與穩(wěn)定性的日常行為傾向，從而達(dá)到負(fù)責(zé)任的觀念與行動(dòng)的高度統(tǒng)一[3]。

3.4 “三全合一”各要素的內(nèi)在關(guān)系

通過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)，在上述三個(gè)要素中全體系結(jié)構(gòu)處于中心的地位，因?yàn)槿^(guò)程人民民主更多涉及結(jié)構(gòu)和機(jī)制，沒(méi)有這些制度形式，人民群眾就會(huì)失去參與的渠道與平臺(tái)。全方位動(dòng)員通過(guò)塑造高度參與的人，并將公眾引入全體系架構(gòu)，能夠使參與和制度相結(jié)合，避免了民主過(guò)程徒有其表。全流程監(jiān)督賦予全體系架構(gòu)以效能，使整個(gè)民主運(yùn)作機(jī)制真實(shí)有效。

以上三個(gè)要素各自具有特定功能，并且也具有相應(yīng)的實(shí)踐路徑(見(jiàn)圖1)。在要素、功能、路徑的結(jié)合中可以看出，全過(guò)程人民民主在基層落地需要有強(qiáng)適應(yīng)性：基層是政治生活與日常生活的交匯處，這意味著全過(guò)程人民民主不僅具有深刻的政治邏輯，也要遵循基本的日常生活邏輯。正如全方位動(dòng)員顯示的那樣，基于日常生活的非正式制度在全過(guò)程人民民主中起到了重要作用，這種以人際情感為運(yùn)作內(nèi)核的非正式制度更加符合公眾的認(rèn)知，降低了政治參與在公眾眼中的復(fù)雜性。在構(gòu)建基層治理共同體的愿景下，全過(guò)程人民民主不僅在程序上保障了公眾的民主權(quán)利、落實(shí)了公眾的利益訴求，也讓公眾在持續(xù)有效的參與中將民主視為一種生活方式。

圖1 基層全過(guò)程人民民主的要素構(gòu)成、功能呈現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

總的來(lái)看，基層全過(guò)程人民民主的“三全合一”邏輯貫穿了人、制度和監(jiān)督各個(gè)要素，其中人是民主的基本前提，制度是民主的根本支撐，監(jiān)督是民主的質(zhì)量保障，這三個(gè)要素也構(gòu)成了基層民主不可或缺的鏈條。只有將這三個(gè)要素有機(jī)融合起來(lái)，人們才能夠真實(shí)感受到民主的實(shí)惠，樹(shù)立起牢固的民主精神，民主建設(shè)才有扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。換言之，只要每個(gè)人都樹(shù)立起民主精神，那么社會(huì)的每個(gè)細(xì)胞都會(huì)在民主的程序下運(yùn)行；只要社會(huì)的每個(gè)細(xì)胞都在民主的程序下運(yùn)行，那么整個(gè)社會(huì)就建立在廣泛真實(shí)的民主之上。

4 結(jié)論與討論

本文基于Q社區(qū)的基層治理案例，深描了基層全過(guò)程人民民主的運(yùn)作模式，總結(jié)出基層全過(guò)程人民民主的三個(gè)關(guān)鍵性要素，并在論證三者關(guān)系的基礎(chǔ)上提煉了基層全過(guò)程人民民主的理論邏輯。本文意欲闡釋的核心觀點(diǎn)是：基層全過(guò)程人民民主的構(gòu)建與運(yùn)作是一個(gè)系統(tǒng)工程，是參與、制度與責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一體，韌性的制度、高度參與的人與有效的監(jiān)督相結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)真實(shí)管用的民主結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，基層全過(guò)程人民民主的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以化約為如下原則：是不是動(dòng)員了最廣大人民群眾的參與、是不是構(gòu)建了可以有效解決問(wèn)題并適配不同民主形式的制度體系、是不是在負(fù)責(zé)任的參與中生產(chǎn)出負(fù)責(zé)任的民主效能?；鶎又卫砉餐w的塑造離不開(kāi)全過(guò)程人民民主的支撐，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理、卓具實(shí)效的全過(guò)程人民民主機(jī)制，是優(yōu)化基層政策過(guò)程、推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

本文試圖通過(guò)個(gè)案研究提煉基層全過(guò)程人民民主的核心要素和一般規(guī)律。有效的基層民主建設(shè)在具備一般性要素的基礎(chǔ)之上，還需要結(jié)合不同社區(qū)的環(huán)境與特點(diǎn)采取差異化的策略，確定基層民主建設(shè)的具體思路、基層善治實(shí)現(xiàn)的具體方法。也就是說(shuō)，基層民主建設(shè)是一個(gè)普遍性與特殊性相結(jié)合、整體思路與具體場(chǎng)景相統(tǒng)一的過(guò)程。借鑒Q社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)以及基層全過(guò)程人民民主的理論邏輯，推進(jìn)全過(guò)程人民民主在基層落地生根，可以從以下幾個(gè)方面展開(kāi)。第一，打破基層的政治冷漠，調(diào)動(dòng)多元主體廣泛參與民主程序，是基層治理的前置條件，也是基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)。在基層治理實(shí)踐中，具體方法的創(chuàng)新需要充分考量正式制度和日常生活邏輯，尤其可以善用非正式制度的潤(rùn)滑作用來(lái)編織一個(gè)嚴(yán)密的基層民主參與網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)資本是使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的基礎(chǔ)，基層民主需要社會(huì)資本支撐運(yùn)轉(zhuǎn)，因而從認(rèn)知上既要錨定找回群眾的目標(biāo)，更要運(yùn)用找回“關(guān)系”的方法。第二，結(jié)合基層治理的實(shí)際來(lái)設(shè)計(jì)民主制度的各要素與各環(huán)節(jié)，民主的運(yùn)作要契合基層治理的實(shí)際、契合公眾特殊化的需求、契合地方的社會(huì)文化傳統(tǒng)。制度并非一成不變，一個(gè)有韌性的制度才具有可持續(xù)性。所謂有韌性的制度，一方面是制度高度契合于實(shí)際，能夠?yàn)楣姷牟町惢嬖V求提供路徑；另一方面是制度高度融合于特定的社會(huì)傳統(tǒng)，能夠使制度參與者容易“上手”，尤其對(duì)于協(xié)商這一形式來(lái)說(shuō)，內(nèi)蘊(yùn)地方民情的程序更能夠提升協(xié)商的質(zhì)量。第三，強(qiáng)化基層治理的民主監(jiān)督機(jī)制，將政治場(chǎng)域的監(jiān)督和生活場(chǎng)域的監(jiān)督關(guān)聯(lián)起來(lái)，讓全過(guò)程人民民主的運(yùn)作時(shí)時(shí)有監(jiān)督、處處有監(jiān)督。監(jiān)督的本質(zhì)是督責(zé)究責(zé)，是將責(zé)任貫穿于整個(gè)民主程序的手段。沒(méi)有責(zé)任的民主是不可想象的，沒(méi)有監(jiān)督的履責(zé)也是一紙空文。在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，在監(jiān)督中糾偏制度運(yùn)作的問(wèn)題，才是制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)的基礎(chǔ)。