馬雪松，程 凱

(吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012)

1 問題的提出

黨的二十大報告明確指出，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我國到2035年國家發(fā)展的總體目標之一[1]。這不僅表明新時代國家治理事業(yè)應當緊密圍繞中國式現(xiàn)代化的價值目標及實踐需要展開，而且對國家治理體系和治理能力的縱深發(fā)展與自我完善提出了新的要求。從要素構成和實質內容來看，國家治理體系作為國家治理制度架構的集中體現(xiàn)，涵括政治、經濟、社會等宏觀領域和改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍的各個方面，涉及公共權力與治理資源在多個治理層級中的優(yōu)化配置?！皣抑卫眢w系是一個縱橫交錯的結構，縱向結構是自上而下治理主體之間的層級關系，橫向結構指的是同一層級不同治理主體及其內部要素之間的關系?！盵2]推進國家治理現(xiàn)代化建設，既要建立覆蓋各個領域的制度體系和管理機制，通過治域延伸實現(xiàn)治理體系的橫向到邊，還應規(guī)范不同層級治理主體的身份定位與職能分工，在政策貫通與上下協(xié)同中確保治理能力的縱向到底?！巴ㄟ^垂直的整合性的國家結構來開展治理，是民主國家和官僚政府體系的理想型模式?！盵3]14在中國這樣人口眾多、疆域遼闊、民族眾多的發(fā)展中大國，提高國家治理在縱向層面的權責配置水平和政策執(zhí)行力度，是提升國家治理整體效能、發(fā)揮央地政府積極性的關鍵舉措與制度安排?？v向治理體系建設因此被視作國家治理現(xiàn)代化的重要任務。受到國家結構形式和科層組織體系影響，相較于社會組織和市場主體的公共治理，黨政部門的治理實踐更具分層特征和縱向意蘊?！罢且环N縱向的治理體系，政府作為一個科層組織主要體現(xiàn)為一種自上而下的縱向權力安排?！盵4]推進國家縱向治理體系建設，關鍵是要明確各級黨政部門在國家治理層級中的職責范圍，并且根據(jù)縱向治理體系建設的實際需要進一步規(guī)范相關主體的治理實踐和履職工作。這是因為國家治理中的縱向結構表現(xiàn)為行政組織的層級化，是按等級原則對行政權限和職責進行的垂直劃分[5]282。

從經驗事實與理論分析來看，以央地關系為核心的傳統(tǒng)縱向管理長期面臨“一統(tǒng)就死、一放就亂”的實踐難題，主要原因在于不同層級政府的權力劃分與職能界定具有弱制度化特征，公共權力行使和治理資源配置未能充分揭示依據(jù)責任、面向責任、回歸責任的制度邏輯。傳統(tǒng)縱向管理主要圍繞權力本位主導的行政邏輯展開，“在政府職責體系建設中，權力本位則表現(xiàn)為權力對職責設置的干預和運行機制的操控”[6]。國家縱向治理體系是國家治理體系的重要子系統(tǒng)，縱向治理體系的提出表明國家治理是兼具多個層級和不同領域的立體性架構，推進國家治理現(xiàn)代化建設必須重視黨和國家頂層設計與宏觀決策的層層傳遞及有效執(zhí)行?！皣抑卫砟芰Φ母叩筒粌H體現(xiàn)為其主權管轄范圍的大小，而且在更大程度上取決于中央通過不同層級的地方自上而下執(zhí)行政令的效果?！盵7]責任政治作為政治生活的普遍價值和公共治理的基本準則，是現(xiàn)代國家治理的重要理念和行為方式?！霸谀撤N程度上，責任政治在全面深化改革的背景下被賦予了現(xiàn)代國家治理的意義，政治體系的權責結構、職責界定、究責機制應當符合并體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求，而且能夠影響國家治理體系和治理能力的實際效果。”[8]黨的十九屆四中全會明確要求按照權責一致原則進一步規(guī)范垂直管理體制與分級管理機制，“構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”[9]。這意味著健全國家縱向治理體系必須加強責任政治建設，確保各級黨政部門和不同治理主體圍繞法定職責行使公共權力、配置治理資源。從責任政治角度出發(fā)分析國家縱向治理體系建設，可以更為深入地理解國家縱向治理體系的運行機制，總結其在整體性治理結構中的制度優(yōu)勢，為新時代國家縱向治理體系的制度建設及效能轉化提供學理支撐。

需要說明的是，國家縱向治理體系雖然同傳統(tǒng)的縱向府際關系共享同一國家結構形式和行政科層組織，但二者在權力運作的主體結構、互動模式及價值取向方面存在一定差異。就主體結構而言，傳統(tǒng)縱向府際關系的行動主體主要是不同層級的公共權力部門，而國家縱向治理體系的主體不僅包括各級黨政部門，還涉及社會團體、市場組織及普通民眾等。“縱向政府間治理更應被視作多個科層組織的主體間關系，而不是一個科層組織的內部治理問題?！盵10]就互動模式而言，傳統(tǒng)縱向府際關系建立在科層組織的行政隸屬關系基礎之上，其權力運作和資源配置高度遵循科層制的行政邏輯，國家縱向治理體系的權力運行及資源配置同樣需要一定的行政命令作為支撐和保障，但更強調不同層級政府在公共治理中的協(xié)商對話與通力合作。就價值取向而言，傳統(tǒng)的縱向府際關系聚焦于建立科學合理的府際互動模式來提升政府管理的整體效能，而國家縱向治理體系不僅強調進一步規(guī)范現(xiàn)有的縱向府際關系，而且主張政府、市場、社會的和諧互動與協(xié)同共治。在此意義上，國家縱向治理體系并非政府間縱向關系的概念翻新，而是對傳統(tǒng)縱向府際關系的繼承與超越。本文認為，國家縱向治理體系主要是指在統(tǒng)一國家內部，由各級黨政部門和各類社會力量共同參與的、旨在推動國家治理頂層設計與決策部署垂直貫通的一整套體制機制。新時代的國家縱向治理體系建設以國家結構形式及黨政組織架構為基礎，兼具科層治理和協(xié)同治理的雙重邏輯，涵括各級黨政部門、各類社會組織及市場主體。國家縱向治理體系的健全完善與縱深發(fā)展，直接影響國家治理的制度集成及整體效能，是國家治理現(xiàn)代化建設的核心議題和基礎性工程。

2 國家縱向治理體系建設的責任意蘊闡釋

從國家治理現(xiàn)代化的制度體系健全和治理效能轉化來看，完善國家縱向治理體系要求公共權力運行和治理機制建設遵循現(xiàn)代民主政治的責任邏輯。缺乏責任的規(guī)范與約束，國家縱向治理體系建設可能面臨結構紊亂、行動失序及政策梗阻等體制性問題，難以將制度優(yōu)勢轉化為治理效能。責任政治作為國家縱向治理體系建設的基本前提，能為國家縱向治理體系的效能轉化提供必要手段，是新時代國家縱向治理體系建設的重要目標。

2.1 以責分治：國家縱向治理體系建設的基本前提

各級黨政部門是國家縱向治理體系最為核心的結構主體。設置若干權責有別且層級分明的地方管理機構，是確保國家頂層設計與決策部署有效傳遞和上下貫通的關鍵舉措，是國家縱向治理體系運轉的根本支撐。黨和國家根據(jù)履職工作需要確立多級行政機構，為國家縱向治理提供必要的組織體系和權力結構，責任政治因此被視為國家縱向治理體系建設的基本前提。

一方面，黨和國家在履行分層治理職責的過程中設置多級政府，為國家縱向治理體系建設提供必要的組織基礎和機構載體。從政府部門的權力來源和人民的主體地位出發(fā)，現(xiàn)代政府的核心職責在于最大限度地滿足人民群眾的發(fā)展意愿及利益訴求，確保政策制定和治理行為始終圍繞人民意志展開。在此意義上，責任政治被視作人們通過制度規(guī)范和法律約束，來確保政府部門對公共權力的行使符合人民的意志和利益，從而直接或間接對人民負責的一種政治形式[11]。政府作為合法壟斷強制力的公共組織，履行好增進社會公共利益和維護民眾切身利益的治理職責，不僅應以一定的治理資源作為支撐，而且依賴于特定組織架構和制度規(guī)范?，F(xiàn)代政府為了實現(xiàn)精細化管理和高效化治理的價值目標，在橫向維度設置多個職能部門開展專業(yè)管理和分工治理，在縱向維度依托科層組織實施多層級治理，確保中央政策在地方層面得到貫徹落實。我國實行單一制的國家結構形式，從中央到地方的各級政府作為國家縱向治理體系最為核心的結構主體，是推進國家縱向治理體系建設的基本力量。國家縱向治理體系建設的實質是黨和國家圍繞高效治理和有序治理的價值目標，不斷完善自身組織架構、優(yōu)化縱向府際關系的一種責任政治建設。各級黨政部門在此過程中同時扮演著建設主體與改革對象的雙重角色。

另一方面，黨和國家根據(jù)各級政府在國家治理中的職責義務，合理配置公共權力與治理資源，為國家縱向治理體系建設提供相應的權力結構及資源保障。黨和國家通過橫向的機構設置與縱向的層級延伸，將整體性治理事務劃分為多個黨政部門共同負責的專門性業(yè)務。圍繞不同主體在治理結構中的職責義務及履職范圍，合理區(qū)分并科學界定各行政部門與各地方政府的公共權力及職能邊界，能為不同層級政府的治理實踐提供相應的權力結構、行動背景及價值目標?！耙婪ㄏ刃蟹种弥醒牒偷胤降墓藏熑危拍芸茖W配置中央與地方的權力，合理分配中央和地方的利益。”[12]76因此，理順政府間責任關系不僅是政府內部組織結構與功能分化的必然要求，更是健全完善國家縱向治理體系的關鍵變量與重要基礎?！肮补芾碇黧w的職責角色總是與相應的權力相伴隨。這種權力是公共管理主體為了能夠有效履行公共管理職能而擁有的對公共資源的特殊支配權力?！盵13]264在此意義上，責任政治為各級政府的權力劃分和資源調配提供邏輯正當性和現(xiàn)實必要性。正是在履行管理地方和服務民眾的治理職責中，各級政府的權力劃分、資源配置及行政運作更加契合國家縱向治理體系的價值理念與現(xiàn)實需要。

2.2 以責規(guī)權：國家縱向治理體系建設的重要手段

國家縱向治理體系是現(xiàn)代國家治理在垂直層面的集中體現(xiàn)與整體反映，以責任為核心的政治形態(tài)能夠最大程度適應縱向治理的結構形式、實質內容及價值取向，確保國家縱向治理體系的生成發(fā)展及有序運作，責任政治因此成為國家縱向治理體系建設的重要手段。

一方面，依據(jù)治理責任劃定公共部門的權力邊界及履職范圍，有利于規(guī)范不同層級治理主體的行為，推動各級政府的權力運作及資源配置由權力主導轉向責任引領。傳統(tǒng)縱向管理體制具有等級鏈條偏長、強調命令服從等特征，這種相對剛性的行政運作方式不利于各治理主體的多元參與和協(xié)同合作。同時受到科層制組織的專業(yè)化、標準化和非人格化影響，公共部門的權力運作和治理行為基本遵循上級主導的行政邏輯，一定程度上抑制了地方政府參與國家治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，甚至限制社會組織和市場力量的廣泛融入與積極參與[14]。地方政府在國家治理中的協(xié)同不足及有限合作，主要受到權力本位觀念的潛在影響，表現(xiàn)為各級政府的治理行為由對當?shù)厝罕娯撠熮D向對上級政府負責。根據(jù)權責一致原則，權力的行使與授予必須以一定的責任為基礎，權力運作一旦缺乏責任約束往往走向異化。中央和地方政府作為國家縱向治理體系的基本結構主體，健全國家縱向治理體系必須對縱向府際關系進行合理調整，推動各級政府間的行政運作從權力主導轉向責任引領?！案H關系不僅涉及權力關系，更是一種責任關系，因此，政府責任的重理與府際之間的相應責任有關?！盵15]結合多元共治理念，新時代的國家縱向治理體系建設不僅強調公共權力在政府層級中的合理下放，而且要求這種權力配置以履職盡責作為基本前提，以責任為依據(jù)規(guī)范各級政府在縱向治理中的行政運作及權力行使。

另一方面，責任作為兼具制度約束和倫理教化的治理手段，不僅為國家縱向治理體系建設提供基本制度保障，而且可以通過重塑治理理念等方式推動國家縱向治理體系的健全完善。就作為制度規(guī)范的責任而言，黨和國家通過法律法規(guī)進行授權、制定責任清單、開展失職追究，確保各級黨政部門的職責義務固定化，進一步明確各級政府在國家治理結構中的職能與作用。黨和國家同時運用監(jiān)督機制來優(yōu)化治理主體的權力運作，強化行政系統(tǒng)內部以及社會組織和市場主體對各級政府的權力監(jiān)督，提高各級政府在公共治理中的政策制定水平與決策執(zhí)行效率。就作為價值理念的責任而言，責任不僅是國家縱向治理體系建設的堅實制度保障，而且蘊含觀念引領、價值引導和理念重塑等顯著功能。隨著責任政府建設和社會文明進步，責任在現(xiàn)代國家治理中的實踐應用不再局限于約束權力等外在需要，愈益表現(xiàn)為治理主體基于思想觀念和情感認知的一種主動選擇。責任日漸成為現(xiàn)代國家治理的一種行動思維和規(guī)則意識，內化為治理主體的價值認同和強烈愿望，對強調命令服從的科層治理邏輯形成有益補充。這有利于不同主體在觀念引領、價值引導和理念重塑意義上更好實現(xiàn)中央決策和頂層設計的落地執(zhí)行，在觀念認知層面有力推動國家縱向治理體系建設。

2.3 以責促治：國家縱向治理體系建設的價值歸宿

責任是民主政治運作和現(xiàn)代國家治理的基本原則和價值理念。構建權責一致、職責分明、究責高效的責任政治形態(tài)，確保各級黨政部門在依法行政和盡職履責中提升治理效能，是國家縱向治理體系建設的重要目標。責任政治在此意義上為國家縱向治理體系建設提供價值歸宿。

一方面，從現(xiàn)代國家的制度體系構建和治理效能轉化來看，國家治理現(xiàn)代化要求縱向治理體系建設必須遵循責任政治理念，在權力與責任的辯證統(tǒng)一中實現(xiàn)高效治理。在權力高度集中的計劃經濟時期，各級政府的治理行為和履職實踐主要表現(xiàn)為對更高一級的權力負責，權力關系是縱向政府間最重要的關系，政治權力支配著政策、財政、人事等治理資源的配置。權力在政治體制運作和政府職責劃分中居于先置性和支配性地位，“政府的組織建構事實上是先有權力，然后配置相應責任，并與利益密切掛鉤”[12]1。新時代，國家縱向治理體系建設以責任政治作為價值理念，要求各級政府對各自政區(qū)內的公共事務負責。國家治理的權力運作、決策制定及資源配置必須依據(jù)權責一致的責任政治邏輯展開，并在權力與責任的有機結合中提升國家治理的整體效能。

另一方面，構建從中央到地方權責一致、職責分明、究責高效的治理機制，是新時代國家縱向治理體系建設的重要目標。隨著國家治理轉型和責任政府建設，多級政府的行政運行和資源配置迫切需要從權力主導轉向責任主導。“政府間關系已從最初簡單劃分中央與地方政府之間權力范圍，演化為一種高度復雜的共同擔當責任和解決問題的體系?！盵16]19在國家縱向治理體系中，權力與責任在行政運作與資源分配中的位次關系得以優(yōu)化，以責任為中心的治理理念決定了各級政府首先是一個責任主體。履行治理義務和承擔公共責任是各級政府和治理主體行使公共權力、配置治理資源的首要目標和價值旨歸。推進國家縱向治理體系建設必須以責任為手段規(guī)范公共權力，各級政府的權力運作與資源調配應符合履職工作需要，確保有權者承擔相應的治理責任，擔責者具備必要的權力與資源。如此才能建立一種責任優(yōu)先的分級治理體制，嚴格落實黨的路線、方針、政策和國家整體發(fā)展戰(zhàn)略，確保各級政府有效回應當?shù)孛癖娫V求。

3 國家縱向治理體系建設的制度優(yōu)勢分析：責任政治的視角

契合責任政治理念的國家縱向治理體系，能夠推動各級黨政部門的權責結構適配、職責范圍界定、究責機制完善。國家縱向治理體系在此基礎上同傳統(tǒng)的縱向政府間管理模式形成分野，彰顯出縱向治理體系建設在國家治理結構中的制度優(yōu)勢。對此，可從優(yōu)化治理結構、完善權力配置、規(guī)范行政運作等方面進行分析。

3.1 治理結構層面：增強國家治理的垂直貫通與多級協(xié)同

就國家治理的整體架構而言，遵循責任政治理念推進國家縱向治理體系建設，能夠有效結合國家結構形式和政府問責體系的內在優(yōu)勢，避免國家治理受到屬地管理和條塊分割的束縛與限制，進一步增強國家治理的整體性、協(xié)同性及貫通性。

從公共權力和社會資源的配置來看，我國的國家治理體系具有條塊并重的典型特征。黨政部門依托行政區(qū)劃確立屬地化的治理模式，由各級地方政府負責各自行政區(qū)域內的公共事務與社會服務，即所謂的“塊塊管理”；黨和政府同時建立起一套從中央到地方的垂直化管理體系，即所謂的“條條管理”。這種條塊兼具，以塊為主、以條為輔的國家治理模式，在增強中央黨政部門和同一政區(qū)內行政主體的工作協(xié)調性及有效組織性方面具備顯著優(yōu)勢[17]。但國家治理體制的條塊兼具同時意味著條塊分割，整體性的國家治理事務不可避免被切分為行業(yè)管理和屬地管理，容易造成公共事務的責任主體不明和治理職責模糊，在責任承擔方面出現(xiàn)上下錯位和相互推諉。特別是伴隨著全球化、市場經濟及網絡技術的發(fā)展，國家治理的對象更加復雜和分散，“垂直式的統(tǒng)一的決策方式已經逐漸被‘多層次的治理’所取代了”[18]164。面對多元主體參與和治理層級延伸的復雜治理情境，增強國家治理的整體性、協(xié)同性及貫通性愈益迫切。

國家縱向治理體系建設以權責分明作為基本原則，黨和國家結合不同行政層級的治理需要，差異化地配置各級黨政部門所需的公共權力與治理資源，建立起一套權責對等、分級治理的垂直式治理架構。這一架構能夠有效應對條塊分割導致的政府間權責失衡，充分發(fā)揮屬地管理和分級治理的制度優(yōu)勢，推動國家治理的上下貫通與多級協(xié)同。具體而言，國家縱向治理體系建設強調依托行政區(qū)劃建立分級治理體制，要求不同層級的治理主體在各自行政區(qū)域內做到守土有責、守土擔責、守土盡責。傳統(tǒng)政府間縱向管理模式以政區(qū)劃分為基礎，在明確不同轄區(qū)間的主體責任方面具備優(yōu)勢，但較難區(qū)分同一行政隸屬關系中的各級政府責任。遵循責任政治理念推進國家縱向治理體系建設，要求黨和國家從權責對等原則出發(fā)，更加科學地劃分縱向治理體系中各級治理主體的職責義務，尤其是受到同一行政隸屬關系約束的政府間責任，并且結合行政區(qū)域大小及權力資源多少進一步明確各級政府的履職重心與工作重點。這有助于避免上級政府以屬地管理和行政領導為由轉嫁治理責任，鼓勵各級政府由管理所有的事轉向管理特定的事，推動國家治理體系的垂直貫通與縱向合作，增強國家治理的整體協(xié)同與多級協(xié)作。

3.2 權力配置層面：平衡有序治理與有效治理的內在張力

就國家治理的權力劃分而言，遵循責任政治理念建立的國家縱向治理體系致力于實現(xiàn)權力與責任的有機統(tǒng)一、財權與事權的高度適配，能夠有效調節(jié)各級政府在權力配置中的內在張力，推動國家治理在安定有序中始終保持創(chuàng)新活力。

央地政府的權力劃分始終是國家治理的重要議題，在央地政府間建立均衡的權力關系有利于政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展和社會和諧，為國家縱向治理體系建設提供必要的秩序背景和權力結構。中國作為超大規(guī)模國家，推進國家治理現(xiàn)代化建設不僅要求中央政府保持足夠的政治權威和統(tǒng)一領導，同時需要各級地方政府因地制宜地開展區(qū)域治理，在維護中央權威的基礎上充分發(fā)揮地方治理主體的積極性與主動性。改革開放以來，我國央地政府間逐步形成選擇性放權和集權與分權并行的權力劃分格局。但整體來看，央地政府間的權力劃分依然處于統(tǒng)放不定的循環(huán)狀態(tài)，央地關系“經常處于放權、收權、放權、收權的循環(huán)過程中”[19]。在較為頻繁的權力上收與下放中，中央與地方的權力被不斷消耗，國家治理的整體效能也受到一定程度的影響。

從責任政治的角度來看，央地政府的權力統(tǒng)放循環(huán)雖同高度集中的政治體制和治理傳統(tǒng)密切相關，但主要原因在于傳統(tǒng)府際縱向關系不清導致的治理責任模糊?！霸诰哂兄醒爰瘷鄠鹘y(tǒng)的中國，縱向政府間權力配置在地方治理中具有決定性意義，縱向維度的權力配置過程決定著橫向維度權力配置的實現(xiàn)程度和演進過程。”[20]49從歷史與現(xiàn)實來看，我國央地政府的權力配置和財政轉移在制度建設方面仍有繼續(xù)完善之處，中央與地方的關系還沒有規(guī)范化、制度化，其調整往往偏重隨機的政策和行政命令。黨的十九屆四中全會明確指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，要“優(yōu)化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”[9]。結合責任政治理論與實踐推進國家縱向治理體系建設，要求黨和國家根據(jù)各級政府的身份定位差異化地配置公共權力與治理資源，推動縱向政府間職責體系由“職責同構”轉向“職責序構”[21]。相較于權力主導的傳統(tǒng)縱向政府間管理，責任引領下的國家縱向治理體系建設更加注重權責對等，強調科學劃分不同層級政府的權力范圍與職責邊界，平衡縱向政府間的財政事權與支出責任，確保各級政府的權力行使符合責任政治要求。如此，建構起一套既能維護中央權威和政令統(tǒng)一，又能發(fā)揮地方政府積極性的治理機制，推動國家治理在高效統(tǒng)一中始終保持創(chuàng)新活力?！爸袊膯我恢茋医Y構所要求的國家治理體系，不是簡單的中央集權，而是中央集權與地方分權的有機平衡，中央集權在于統(tǒng)籌發(fā)展全局，地方分權在于激發(fā)地方自主性?！盵22]383

3.3 行政運作層面：推動治理主體的協(xié)商對話與通力協(xié)作

就國家治理的運行過程而言，依托責任政治運作的國家縱向治理體系有利于明確各級政府的權力邊界和職責義務，在規(guī)范科層治理的行政運作中增強各級政府的信任關系與溝通聯(lián)系，推動不同治理主體的協(xié)商對話與通力合作。

實現(xiàn)中央決策的落地執(zhí)行是國家治理現(xiàn)代化的重點與難點，“從政策角度看，中國國家治理是自上而下的政策傳遞與交付地方執(zhí)行的過程”[23]166。在當代中國政治體制中，為了保證政策與命令的有效實施，上級政府往往運用一票否決、行政發(fā)包等手段，將政策執(zhí)行情況同績效考核相掛鉤，通過壓力傳導督促下級政府履行治理職責。上級政府擁有對下級政府履職工作進行評價考核的權力，下級政府在面臨體制內的行政問責壓力時，往往會盡最大努力完成上級分配的各項任務[24]。在這種以任務下放和壓力傳導為特征的治理機制中，上級政府的壓力傳遞越大，下級政府的工作力度往往也會隨之增強。各級政府的職能履行及治理實踐普遍具有以上級政府意志為主導的被動式回應特征，不利于各級政府建立穩(wěn)定可靠的信任關系與合作網絡。

國家縱向治理體系的有序運作及良性發(fā)展，需要各級政府及其行政部門的相互協(xié)調及溝通合作，而不同層級政府間的信任關系是府際合作的必要條件，“對于府際合作而言，信任更是不可或缺的基礎”[25]268。相較政治統(tǒng)治和政府管理而言，國家治理更加強調多元協(xié)同與協(xié)商合作。推進國家縱向治理體系建設，應在保障中央政府充分發(fā)揮統(tǒng)籌全局作用的基礎上，切實增強地方政府的積極性、靈活性與創(chuàng)新性，推動中央與地方、國家與社會、政府與民眾的分工與協(xié)作。這就要求各級政府及權力部門堅持以責任為核心開展公共治理，提供社會服務，轉變權力主導的、強調命令服從的管理思維，為建立平等協(xié)商、協(xié)同合作的現(xiàn)代治理模式奠定基礎。國家縱向治理體系建設以責任政治作為基本原則與價值追求，主張黨和國家根據(jù)縱向治理的層級結構劃定各級政府的權限范圍。運用法律法規(guī)和制度規(guī)范明確各級政府的治理事務與行動邊界，確保各級政府嚴格依法行政、切實履行職責。這有助于有效應對政府部門在縱向治理中的權力越位及職責錯位，增強其他治理主體對政府治理的行為預期，在權責對等中改善各級政府間的信任關系與溝通聯(lián)系，推動各級政府在縱向治理中的平等對話與協(xié)商合作[26]。

4 國家縱向治理體系的治理效能轉化：責任機制的構建

在全面從嚴治黨持續(xù)深化和責任政府建設縱深推進的宏觀背景下，逐級明確各級黨政部門的主體責任，可以更好保障黨和國家決策部署及大政方針的有效執(zhí)行，提升并鞏固國家治理績效。根據(jù)責任政治蘊含的結構要素與運作程序，優(yōu)化各級政府的權責結構、明確不同主體的治理職責、加強失職行為的問責追究，是國家縱向治理體系制度優(yōu)勢轉化為治理效能的關鍵舉措。

4.1 完善各級黨政部門的權責結構

就責任政治的權責結構而言，國家縱向治理體系的治理效能轉化需要明確各級黨政部門在國家縱向治理結構中的角色定位，建立一套行政層級同治理情景高度匹配的權責體系，進一步規(guī)范各級治理主體在國家縱向治理體系中的活動方式。受到單一制國家結構形式影響，我國政府間的行政運作具有層級節(jié)制的特征。上級政府相較于下級政府擁有更大的政治權威與權力資源，下級政府參與國家治理的事權與財權通常源于上級政府。上級政府為了保障政策執(zhí)行力度和整體治理績效，多以簽訂項目書和實行發(fā)包制的方式，將部分治理責任轉移至次級政府，造成地方政府的權責失衡，影響國家治理的良性運作?！霸凇话咽帧汀黄狈駴Q’機制推動下，各級地方政府及政府部門在某些‘政治性’任務上承擔了‘無限責任’?！盵27]176推進國家縱向治理體系的制度優(yōu)勢轉化為治理效能，需要優(yōu)化各級黨政部門在國家治理結構中的權責關系，在權責對等中推進“分化治理”?！啊只卫怼蔷S護黨中央權威和堅持集中統(tǒng)一的前提下，對中央與地方之間、上級與下級之間責權范圍的厘清。”[28]

一方面，完善各級黨政部門的權責結構，需要根據(jù)不同治理主體的職責定位，合理配置各級政府在國家縱向治理體系中的權力資源。特別是要提升地方黨政部門和基層治理主體回應民眾需求、處理公共事務的能力?！俺C治當前壓力型體制上級權大責小、下級權小責大的縱向結構缺陷，并以向下級賦權擴能作為改革取向?！盵29]另一方面，從“按需定權”的原則出發(fā)，優(yōu)化各級治理主體的權責結構，還應根據(jù)縱向治理實際和地方發(fā)展需要，進一步完善各級政府在縱向治理體系中的權力配置格局。中央政府基于宏觀調控和統(tǒng)一領導，應當有選擇地實行權力集中，確保國家治理的穩(wěn)定有序；為了保障省級政府更好執(zhí)行公共決策、推動地區(qū)發(fā)展，應賦予其適當?shù)恼哒{整權和行政裁量權，提升國家治理的在地化水平[30]；基層政府作為國家縱向治理的關鍵主體，承擔著政策執(zhí)行、提供服務等眾多治理職能，應當加強行政審批權、綜合執(zhí)法權等配套性權力建設。以責任政治為核心健全完善各級政府的權責結構，有利于發(fā)揮各級地方政府的積極性和創(chuàng)造性，推動縱向治理體系的制度優(yōu)勢更好地轉化為治理效能。

4.2 明確各級治理主體的職責義務

就責任政治的職責界定而言，黨和政府應根據(jù)國家縱向治理的整體目標與運作邏輯，明確相關治理主體在縱向治理結構中的職責定位與權責關系。各級黨政部門也要在回應國家縱向治理體系的建設需要中推動自身職能創(chuàng)新。早在計劃經濟時期，中央政府為了統(tǒng)籌社會資源、開展國家建設，建立起“條塊結合、以塊為主”的政府職能體系，形成職責配置及機構設置高度一致、履職范圍大體相同的政府職能體系，有學者將其形象地概括為“職責同構”[31]?！奥氊熗瑯嫛彪m然有利于提升政府在普遍性事務治理中的行政效率，但各級政府的職能重疊容易造成機構膨脹和人員冗余，甚至帶來上級政府越權管理等問題，影響縱向政府間關系的規(guī)范化，制約國家縱向治理體系的科學運作。推動國家縱向治理體系的系統(tǒng)集成與效能轉化，應當圍繞縱向治理的運行機制及內在特征，合理配置各級黨政部門的治理職能與權力資源。

一方面，明確公共權力部門的職責義務，需要結合不同治理主體在縱向治理結構中的身份定位。從行政層級出發(fā)，中央政府應當肩負頂層設計與統(tǒng)籌規(guī)劃等全局性和普遍性職責；省級政府需要圍繞地方實際開展國家治理的政策再生產工作；針對貼近民眾與社會的基層政府，則要進一步強化政策執(zhí)行與事務治理等履職工作。以治理層級為依據(jù)確定各級政府的治理事項，可以有效避免縱向政府間的職責模糊與業(yè)務重疊，確保不同層級治理主體將治理資源最大程度地用于本職工作，通過各司其職、各盡其責提升國家治理的整體效率。另一方面，建立責任清單制度是明確各級黨政部門治理職責的重要途徑。黨和國家需要科學確立各級政府部門的治理職責，確保治理事務的權力行使與資源配置符合公共部門的職能邊界，明確歸屬于各級政府管轄領域內的治理責任，逐級界定上下級行政部門的履職范圍。特別是要厘清部分治理主體的交叉型職責，針對共同負責的治理事務建立相應的協(xié)同配合機制。通過制定同自身權力相一致的責任清單，可以規(guī)避中央政府在信息有限情況下籠統(tǒng)確定各級政府的治理職責，提升各級黨政部門對上下級政府權力運作及治理實踐的行動預期。

4.3 強化違規(guī)失職行為的問責追究

就責任政治的究責機制而言，針對各級黨政部門的權力行使及履職情況進行評價并實施問責追究，不僅是保證黨和國家宏觀政策和決策部署銜接有序與執(zhí)行有力的必然要求，也是國家縱向治理體系將自身制度優(yōu)勢轉化為治理效能的關鍵所在。在國家縱向治理體系建設中確立科學規(guī)范的責任追究機制，應當堅持嚴肅問責與容錯免責相銜接、結果導向與過程追蹤相統(tǒng)一、同體問責與異體問責相結合。健全責任追究機制應當堅持權責統(tǒng)一和失責必究的基本原則，全面排查政策執(zhí)行不力等失職行為，以強有力的執(zhí)紀問責督促各級政府嚴格落實中央決策、推動區(qū)域發(fā)展。同時，建立必要的干部激勵和容錯糾錯機制，針對相關主體在改革發(fā)展中的無意過失進行容錯免責，鼓勵各級黨政部門根據(jù)實際需要創(chuàng)造性地開展工作，調動地方政府的積極性。

一方面，優(yōu)化各級政府的問責機制，需要兼顧各級政府的治理績效與履職工作。結果導向型問責以公共部門的治理績效作為依據(jù)，雖然能在一定程度上提升問責追究效率與公共治理效能，但容易在行政問責與治理績效間建立起線性的因果聯(lián)系，導致問責活動陷入唯結果論，影響行政問責的科學性與公正性，甚至帶來為達目的而不擇手段的行政倫理問題。唯結果論也容易抑制各級政府的創(chuàng)新精神，造成公共部門的按部就班及墨守成規(guī)。因此需要在現(xiàn)有的績效考核和結果導向基礎上，聚焦不同主體在決策落實和政策執(zhí)行中的治理實踐，特別是相關單位與公務人員對法律法規(guī)與治理機制的遵從與踐行，實現(xiàn)行政問責過程性與結果性的有機統(tǒng)一。另一方面，健全縱向治理主體間的問責機制，還需在同體問責外支持和完善異體問責。同體問責是指基于隸屬關系建立的內部問責，以行政系統(tǒng)內的政府對官員問責和上級對下級問責為主；異體問責則強調由行政系統(tǒng)外的主體或部門對政府和官員開展問責?，F(xiàn)階段我國行政體系問責以同體問責為主，在異體問責建設方面存在較大的提升空間。推動國家縱向治理體系建設，需要在堅持同體問責的基礎上，支持和保障行政系統(tǒng)外部相關主體對各級政府的治理行為開展監(jiān)督問責，在全方位的問責追究中推動國家縱向治理體系的效能轉化。

5 結語

國家縱向治理體系是現(xiàn)代國家治理的基礎性工程和重要子系統(tǒng)，推進國家縱向治理體系建設是健全國家治理制度架構、提升國家治理整體效能的必然要求。責任是人類社會的基本價值取向和政治生活中的普遍行為方式，建立權責一致、職責分明、究責高效的責任政治形態(tài)，是國家治理現(xiàn)代化的重要原則與核心目標，可為國家縱向治理體系建設提供必要前提、可行手段及價值歸宿。確保國家縱向治理體系的制度優(yōu)勢更好地轉化為治理效能，應當根據(jù)責任政治的價值理念與構成要素，合理配置各級政府的公共權力及治理資源。在科學規(guī)范的職責界定與問責追究中明確不同主體的治理職責，推動黨和國家頂層設計及決策部署的貫徹落實與有效執(zhí)行，鼓勵和引導地方政府在現(xiàn)代國家治理中恪盡職守。健全和完善國家縱向治理體系應以法治為保障開展責任政治建設，發(fā)揮政府治理實踐中府際協(xié)商、部門聯(lián)席、上下溝通等機制的積極作用。實現(xiàn)國家縱向治理體系的良性運作及縱深發(fā)展，在重視垂直性的政府權力配置與職責劃分的同時，還應持續(xù)關注協(xié)調優(yōu)化各級政府與市場和社會之間的權責關系。