高一平

(浙江省景寧畬族自治縣沙灣鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心，浙江 麗水 323507)

1 引言

2020年8月9日，《錢江源-百山祖國(guó)家公園總體規(guī)劃(2020-2025)》(以下簡(jiǎn)稱《總體規(guī)劃》)通過評(píng)審，標(biāo)志著百山祖國(guó)家公園建設(shè)正式進(jìn)入實(shí)施階段。公園總面積505.29 km2，以鳳陽山-百山祖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為核心，涉及開化、龍泉、慶元、景寧4縣(市)的14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將整合慶元國(guó)家森林公園、慶元大鯢國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等5個(gè)自然保護(hù)區(qū)和周邊生態(tài)優(yōu)良區(qū)域進(jìn)行創(chuàng)建國(guó)家公園，規(guī)劃總投資865億元。境內(nèi)擁有全球僅存的3株百山祖冷杉(Abiesbeshanzuensis)野生植株。同時(shí)境內(nèi)還發(fā)現(xiàn)了亞洲迄今最古老的兩顆大于40億年的冥古宙碎屑鋯石(Zircon)。鑒于百山祖國(guó)家公園跨區(qū)域創(chuàng)建，為實(shí)現(xiàn)重要自然資源進(jìn)行統(tǒng)一管理、全民共享、時(shí)代傳承，構(gòu)建全域聯(lián)動(dòng)發(fā)展格局，保障國(guó)家公園區(qū)域生態(tài)安全，同時(shí)也為今后乃至在全國(guó)其他省市地實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域創(chuàng)建國(guó)家公園提供藍(lán)本。

2 國(guó)家公園概念和百山祖國(guó)家公園概況

2.1 國(guó)家公園概念

國(guó)家公園指由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的自然資源區(qū)域[1]。也就是說，國(guó)家為保護(hù)典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性區(qū)域，促進(jìn)生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育并舉提供場(chǎng)所，而劃定需要特殊保護(hù)管理和利用的特定陸地或海洋區(qū)域。同時(shí)在這個(gè)公園的區(qū)域內(nèi)，既不同于嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)，也不同于一般的森林旅游景區(qū)。

2.2 百山祖國(guó)家公園概況

2.2.1 公園區(qū)域

百山祖國(guó)家公園，地處麗水甌江源頭，跨龍泉、慶元、景寧三縣(市)的交界地域規(guī)劃公園面積505.88 km2，核心保護(hù)區(qū)占52%，一般控制區(qū)占48%。其中，龍泉片區(qū)248.90 km2，占49.30%；慶元片區(qū)205.40 km2，占40.60%；景寧片區(qū)51.58 km2，占10.10%。公園區(qū)域涉及龍泉、慶元、景寧三縣(市)10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、33個(gè)行政村和慶元林場(chǎng)、萬里林場(chǎng)、永青林場(chǎng)、龍泉鳳陽山管理區(qū)4個(gè)林場(chǎng)(管理區(qū))、10個(gè)林區(qū)，其地理坐標(biāo)為東經(jīng)118°57′49″～119°22′9″、北緯27°32′25″～27°58′28″。按照“一園兩區(qū)”模式規(guī)劃建設(shè)“百山祖國(guó)家公園”，同時(shí)通過整合原龍泉的鳳陽山—百山祖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、慶元國(guó)家森林公園、慶元大鯢水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地及其周邊優(yōu)質(zhì)自然生態(tài)資源而設(shè)立(表1)[2]。

表1 百山祖國(guó)家公園跨區(qū)域創(chuàng)建涉及縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、林場(chǎng)

2.2.2 自然資源

建設(shè)百山祖國(guó)家公園，就是尊重百山祖國(guó)家公園自然生態(tài)。為了保護(hù)好百山祖國(guó)家公園的自然區(qū)域、自然生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，并進(jìn)行綜合生態(tài)環(huán)境科學(xué)治理。應(yīng)充分考慮國(guó)家公園當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)區(qū)域資源“山水林田湖草”等，整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，注重有害植物入侵，發(fā)現(xiàn)病死枯木需要及時(shí)處理，保護(hù)好本地自然區(qū)域的其他生態(tài)環(huán)境資源，使原初生境的植被多樣性和獨(dú)特性[3]。

2.2.3 核心區(qū)域

以鳳陽山-百山祖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)所在的自然區(qū)域?yàn)楹诵?，確定國(guó)家公園建設(shè)，創(chuàng)建百山祖國(guó)家公園，為浙江省麗水市今后加強(qiáng)自然核心區(qū)域進(jìn)行動(dòng)植物的科學(xué)考察與研究奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，確定國(guó)家公園建設(shè)的邊界劃定和功能區(qū)劃，對(duì)麗水市9個(gè)縣(市、區(qū))森林生態(tài)自然資源進(jìn)行基礎(chǔ)綜合評(píng)價(jià)，具有十分重要的歷史意義[4]。

2.3 創(chuàng)建效益

創(chuàng)建百山祖國(guó)家公園，會(huì)給龍泉、慶元、景寧3個(gè)縣(市)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展(包括農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展)帶來以下8個(gè)方面的機(jī)遇：第一，會(huì)提升龍泉、慶元、景寧3個(gè)縣(市)區(qū)域的知名度、美譽(yù)度；第二，會(huì)推動(dòng)麗水全域旅游業(yè)的鄉(xiāng)村振興與發(fā)展；第三，會(huì)改善麗水區(qū)域的交通設(shè)施，也會(huì)改變龍泉、慶元、景寧3個(gè)縣(市)區(qū)位的劣勢(shì)條件；第四，會(huì)謀劃一大批項(xiàng)目建設(shè)工程；第五，會(huì)為龍泉、慶元、景寧3個(gè)縣(市)區(qū)域的“社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和旅游業(yè)發(fā)展”打開更多空間；第六，會(huì)提升龍泉、慶元、景寧3個(gè)縣(市)生態(tài)旅游的“關(guān)注度”；第七，會(huì)為龍泉、慶元、景寧3個(gè)縣(市)區(qū)域的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及林農(nóng)得到較高的收入；第八，會(huì)給慶元至景寧兩縣的慶元-景寧-青田公路拓寬建設(shè)帶來機(jī)遇。由此，麗水市以創(chuàng)建百山祖國(guó)家公園為載體，促使龍泉、慶元和景寧3個(gè)縣(市)區(qū)域的相關(guān)部門、單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村之間精誠(chéng)團(tuán)結(jié)、協(xié)同合作，全力支持與配合，全面推進(jìn)百山祖國(guó)家公園建設(shè)，為今后在全國(guó)其他省市實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域創(chuàng)建國(guó)家公園提供藍(lán)本。

3 自然生態(tài)保護(hù)建設(shè)

3.1 自然生態(tài)保護(hù)

3.1.1 代表物種

按照《總體規(guī)劃》建設(shè)要求，開展珍稀瀕危物種保護(hù)地調(diào)查，以百山祖冷杉、黑麂(Muntiacuscrinifrons)為代表種?，F(xiàn)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)維管束植物2102種，其中國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物34種；野生脊椎動(dòng)物416種，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物48種；大型真菌632種。通過百山祖國(guó)家公園創(chuàng)建，建設(shè)典型的常綠闊葉林區(qū)的自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)地和自然生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)帶，為今后龍泉、慶元、景寧3縣(市)公園區(qū)域范圍開展生態(tài)文明建設(shè)，公園區(qū)域自然保護(hù)地的動(dòng)植物進(jìn)行科學(xué)研究和生態(tài)文明教育奠定基礎(chǔ)[5]。

3.1.2 創(chuàng)建依據(jù)

習(xí)近平總書記指出“國(guó)家公園，就是尊重自然”。龍泉、慶元、景寧3縣(市)以慶元百山祖為核心區(qū)域，率先在慶元確定37條創(chuàng)建工作任務(wù)，為相關(guān)部門單位做好創(chuàng)建工作帶了個(gè)好頭，同時(shí)也為全市同步推進(jìn)創(chuàng)建國(guó)家公園工作奠定了基礎(chǔ)。

3.1.3 自然資源教育基地

百山祖國(guó)家公園自然生態(tài)區(qū)域均不受或較少受到人類活動(dòng)影響，是維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和資源區(qū)域的生物多樣性、發(fā)展森林生態(tài)旅游、開展科學(xué)研究和自然環(huán)境教育基地，也是重要的自然資源保護(hù)和利用方式的場(chǎng)所[6]。

3.2 生態(tài)建設(shè)理念

按照《總體規(guī)劃》要求，以生態(tài)文明思想建設(shè)為指導(dǎo)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，以實(shí)現(xiàn)重要自然生態(tài)資源統(tǒng)一管理、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，推進(jìn)錢江源-百山祖國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)，提出“一園兩區(qū)”空間布局方案，具有前瞻性、科學(xué)性和可操作性，這對(duì)深入推進(jìn)百山祖國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。

3.3 生態(tài)建設(shè)目標(biāo)

百山祖國(guó)家公園《總體規(guī)劃》基準(zhǔn)年為2019年，規(guī)劃期限為2020～2025年，展望至2030年。包括總體布局和生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃、科研監(jiān)測(cè)規(guī)劃、自然教育規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套設(shè)施規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃[7]。

3.3.1 建設(shè)思路

根據(jù)《總體規(guī)劃》要求，按照《建立國(guó)家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主題的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》要求及浙江省“一園兩區(qū)”國(guó)家公園的建設(shè)思路，通過整合錢江源、百山祖兩個(gè)園區(qū)共7.5825萬hm2，包括古田山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、浙江鳳陽山-百山祖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等共7個(gè)自然保護(hù)地及其連接地帶，再次提升涉及跨兩市區(qū)域的衢州開化縣和麗水龍泉、慶元、景寧4縣(市)，14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、常住人口8521人。

3.3.2 建設(shè)目標(biāo)

百山祖國(guó)家公園建設(shè)目標(biāo)還包括自然環(huán)境優(yōu)美、自然資源獨(dú)特、具有區(qū)域典型性，并明確了近期、中期、遠(yuǎn)期3個(gè)目標(biāo)。

(1)近期目標(biāo)。2020年正式設(shè)立錢江源-百山祖國(guó)家公園，國(guó)家公園體制全面建立，法規(guī)和政策體系逐步完善，標(biāo)準(zhǔn)體系基本形成，管理運(yùn)行基本順暢。

(2)中期目標(biāo)。到2025年，國(guó)家公園體制更加健全，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、資金保障、評(píng)估考核等體系基本成熟完善。

(3)遠(yuǎn)期目標(biāo)。到2030年，實(shí)現(xiàn)百山祖國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，保護(hù)及科研、教育等綜合功能全面高效發(fā)揮，成為具有國(guó)際水準(zhǔn)的國(guó)家公園[3]。

4 管理體系建設(shè)

4.1 體制與機(jī)制

嚴(yán)格禁止百山祖國(guó)家公園地域內(nèi)亂開發(fā)亂建設(shè)行為，禁止火源上山，禁止公園地域放牧及亂開墾耕地等違法行為，并將其納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)措施。加強(qiáng)保護(hù)國(guó)家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制，健全法治保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范，促進(jìn)國(guó)家公園管理分類科學(xué)、保護(hù)有力，建立自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型的保護(hù)地管控制度[8]。

4.1.1 出臺(tái)政策

目前，我國(guó)國(guó)家公園管理的法律法規(guī)體系尚未建立健全，國(guó)家公園管理也是借鑒先進(jìn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)出臺(tái)國(guó)家公園管理方面的專門性法律法規(guī)和具體實(shí)施辦法尤為突出，及時(shí)完善國(guó)家公園相關(guān)的環(huán)境保護(hù)、文化遺跡保護(hù)等方面的政策性法規(guī)，推動(dòng)國(guó)家公園管理的法制化、規(guī)范化建設(shè)。

4.1.2 管理制度

百山祖國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作，首先由國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)并對(duì)國(guó)家公園直接行使所有權(quán)。我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)還是一個(gè)新生事物，它不同于自然保護(hù)區(qū)、森林公園及旅游景區(qū)等建設(shè)，同時(shí)也是需要針對(duì)國(guó)家公園培養(yǎng)自然資源管理和游憩資源利用人才和專門人才，以提高國(guó)家公園的管理水平[9]。

4.1.3 體制構(gòu)建

目前我國(guó)只有自然保護(hù)區(qū)管理、旅游管理等分設(shè)的專業(yè)設(shè)置，難以滿足國(guó)家公園高水平的管理需求，出臺(tái)專項(xiàng)國(guó)家公園的法律法規(guī)，為推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)管理法制化、規(guī)范化，作為生態(tài)文明制度建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)之一的國(guó)家公園體制構(gòu)建，需要積極穩(wěn)步推進(jìn)[10]。制定國(guó)家公園政策法律法規(guī)，除了不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，更要嚴(yán)厲禁止其他一切開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。與一般的自然保護(hù)地相比，國(guó)家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)，更具有國(guó)家代表性和典型性，其面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護(hù)更嚴(yán)格，管理層級(jí)要求更高[11]。

4.2 問題與建議

4.2.1 存在的問題

由于百山祖國(guó)家公園是跨縣(市)龍泉、慶元、景寧創(chuàng)建，存在地域習(xí)俗不同、生產(chǎn)生活習(xí)慣不同，在管理上或多或少會(huì)帶來不同的矛盾和問題，也會(huì)存在不同的處理方式。如在公園建設(shè)管理上還是缺乏科學(xué)技術(shù)和規(guī)范體系，造成保護(hù)對(duì)象、目標(biāo)和要求沒有科學(xué)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。如百山祖國(guó)家公園牌坊掛在一個(gè)不相干的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域，這就割裂了地域、多頭管理、碎片化現(xiàn)象的存在，造成社會(huì)公益屬性和公共管理職責(zé)不明確，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[12]。

4.2.2 對(duì)策建議

要從規(guī)范國(guó)家公園體制核心區(qū)域的統(tǒng)一事權(quán)分級(jí)管理、強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、促進(jìn)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、建立保護(hù)補(bǔ)償政策、完善法律法規(guī)制度、規(guī)范區(qū)域宣傳措施等6個(gè)方面給予積極創(chuàng)新，補(bǔ)齊國(guó)家公園制度短板[13]。

(1)建立統(tǒng)一事權(quán)分級(jí)管理。整合國(guó)家公園保護(hù)地的管理職能，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國(guó)家公園保護(hù)地管理職責(zé)。部分國(guó)家公園由中央政府直接行使所有權(quán)，其他均由省、市、縣級(jí)政府代理行使，逐步過渡到國(guó)家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使管轄權(quán)。

(2)強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)管理。編制國(guó)家公園總體規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃，合理劃定功能分區(qū)，實(shí)行差別化保護(hù)管理措施。同時(shí)要建立成效考核評(píng)估制度，實(shí)行自然資源資產(chǎn)“離任審計(jì)”制度和生態(tài)環(huán)境損害“責(zé)任追究”制度[14]。

(3)促進(jìn)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展共贏。明確國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的居民生產(chǎn)生活邊界劃定，規(guī)范相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，并符合總體規(guī)劃和管理要求。周邊社區(qū)建設(shè)與國(guó)家公園整體保護(hù)目標(biāo)要相一致，杜絕亂搭亂建亂堆放，保持國(guó)家公園地域自然生態(tài)系統(tǒng)和諧共生。

(4)健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策。加強(qiáng)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估力度，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。引導(dǎo)公園地域的當(dāng)?shù)鼐用?、專家學(xué)者、企業(yè)學(xué)校、社會(huì)組織等積極參與國(guó)家公園建設(shè)管理，做好具體考核工作職責(zé)。

(5)制定管理主體法律法規(guī)。明確國(guó)家公園地域的功能定位、保護(hù)目標(biāo)、管理原則，合理劃定中央與地方職責(zé)，出臺(tái)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)等配套專門的法律法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。研究修改相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范措施，逐步建立法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)的規(guī)范體系[15]。

(6)強(qiáng)化公園規(guī)范宣傳措施。涉及國(guó)家公園建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村地域，要加強(qiáng)宣傳規(guī)范措施，包括國(guó)家公園的出入口牌坊宣傳規(guī)范，比如國(guó)家公園的東大門牌坊建設(shè)，及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路導(dǎo)向牌或豎牌等宣傳用語必須規(guī)范，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)村地域，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國(guó)家公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、管理、監(jiān)督等機(jī)制中來，設(shè)立國(guó)家公園自然生態(tài)管護(hù)公益崗位，吸收有管護(hù)經(jīng)驗(yàn)的當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾參與國(guó)家公園建設(shè)管理。

5 結(jié)論與展望

5.1 結(jié)論

本文基于百山祖國(guó)家公園跨區(qū)域創(chuàng)建，涉及龍泉、慶元、景寧3縣(市)區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)10個(gè)、行政村33個(gè)、林場(chǎng)4個(gè)，對(duì)3縣(市)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和林場(chǎng)予以調(diào)查走訪活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的國(guó)家公園地域界至不清，存在多年的森林糾紛矛盾等問題。為了實(shí)現(xiàn)重要自然資源統(tǒng)一管理、全民共享、時(shí)代傳承的目標(biāo)，構(gòu)建了國(guó)家公園全域聯(lián)動(dòng)的建設(shè)發(fā)展格局，保障了國(guó)家公園區(qū)域生態(tài)安全、自然生態(tài)資源安全和地域鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，及其國(guó)家公園品牌文化宣傳規(guī)范等，為今后乃至在全國(guó)其他省市地同樣實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域創(chuàng)建國(guó)家公園提供藍(lán)本參考。

5.2 展望

建立或制定一部統(tǒng)一管理國(guó)家公園的管理體系架構(gòu)，顯得十分必要。那么，全國(guó)性國(guó)家公園建設(shè)管理的管理體系又該具備哪些特征？首先，做好法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、銜接工作，避免國(guó)家公園在管理對(duì)象上與其他類型的自然保護(hù)地出現(xiàn)交叉重疊現(xiàn)象。其次，明確國(guó)家公園中自然資源權(quán)利的行使機(jī)制，明晰中央與地方在管理事項(xiàng)上的事權(quán)分配制度。再次，明確統(tǒng)一專門的管理機(jī)構(gòu)及職權(quán)職責(zé)，解決當(dāng)前國(guó)家公園中自然資源管理“部門分散、多頭管理、職能交叉”等問題；最后，形成國(guó)家公園制度體系，包括國(guó)家公園管理計(jì)劃與審查制度、自然資源保護(hù)制度、多主體權(quán)利協(xié)調(diào)與沖突解決制度、資金保障制度、公眾參與制度以及經(jīng)營(yíng)規(guī)范制度等。