■/ 霍旭領(lǐng)

一、引言

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于結(jié)構(gòu)性減速期，同時(shí)受到中美貿(mào)易戰(zhàn)、新冠肺炎疫情等事件的影響，地方政府財(cái)政大多處于收入增長(zhǎng)乏力甚至負(fù)增長(zhǎng)的狀態(tài)。2020年我國(guó)地方財(cái)政收入同比負(fù)增長(zhǎng)0.93%，是2001年以來(lái)最低值。為對(duì)沖疫情和貿(mào)易沖擊的影響，地方政府加大了債券發(fā)行規(guī)模和基建投資力度以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期，2020 年地方政府債券發(fā)行6.44 萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)47.71%。一方面財(cái)政收入下降，還本付息能力下降，另一方面?zhèn)l(fā)行規(guī)模穩(wěn)增長(zhǎng)，未來(lái)潛在還本付息負(fù)擔(dān)進(jìn)一步增加，這將進(jìn)一步加大地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2020 年黑龍江省鶴崗市因一般債務(wù)付息支出超過(guò)一般公共預(yù)算支出10%導(dǎo)致啟動(dòng)財(cái)政重整，貴州省獨(dú)山縣通過(guò)政府融資平臺(tái)大量采用表外融資模式，致使融資成本高企，這些地方政府顯性債務(wù)與隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一系列事件拉響了地方政府舉債融資的警報(bào)，引發(fā)了對(duì)地方財(cái)政穩(wěn)定性的高度關(guān)注。雖然地方政府債務(wù)對(duì)彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加大基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和改善社會(huì)民生發(fā)揮了重要的作用，但隨著債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)張、大量隱性債務(wù)的存在以及融資平臺(tái)違約案例的出現(xiàn)，使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)浮出水面，任其發(fā)展下去，將對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不可估量的危害。因此，搞清地方政府債務(wù)規(guī)模、形成原因、作用機(jī)制及其影響，是當(dāng)前學(xué)術(shù)界面臨的一個(gè)重要研究課題，對(duì)提出化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策、維護(hù)金融和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因

關(guān)于地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因，西方傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家從財(cái)政分權(quán)、代際公平等視角提出了各種不同觀 點(diǎn)。Tiebout（1956），Musgrave（1960），Oates（1969）認(rèn)為，公共產(chǎn)品應(yīng)根據(jù)地方居民的偏好實(shí)行差異化供給，由于地方政府相比中央政府更了解轄區(qū)內(nèi)居民的偏好，因此分權(quán)能夠保證地方政府比中央政府提供公共物品的效率更高。但分權(quán)也是造成公共池資源和預(yù)算軟約束兩類(lèi)問(wèn)題的原因。Os?trom（1990）認(rèn)為公共池問(wèn)題是個(gè)別地方政府通過(guò)過(guò)度舉債的方式夸大自身的資金缺口，從而在公共池塘獲得更多的資源。Kornai（1986）認(rèn)為預(yù)算軟約束問(wèn)題是地方政府預(yù)期中央政府兜底，以盲目擴(kuò)大債務(wù)需求的方式突破預(yù)算限制。Wildasin（2004）通過(guò)在局部均衡框架下的預(yù)算軟約束問(wèn)題分析發(fā)現(xiàn)，地方政府舉債與中央政府的救助政策有關(guān)，而中央政府救助的激勵(lì)取決于地方公共支出所具有的正外部性，如果這種救助被地方政府所預(yù)期，那么地方政府就有過(guò)度舉債的動(dòng)機(jī)。Qian et al.（1997）認(rèn)為，由于政府官員追求自身物質(zhì)與政治利益最大化，因此地方政府財(cái)政分權(quán)程度越高，地方政府官員通過(guò)債務(wù)融資方式擴(kuò)大政府投資以實(shí)現(xiàn)自身利益的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)。Pradhan（2002）通過(guò)對(duì)印度債券市場(chǎng)的研究發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)源于財(cái)政分權(quán)造成的上下級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等。Bird et al.（2001）發(fā)現(xiàn)地方政府大多需要通過(guò)借款為資本性支出融資，特別是城市化發(fā)展所需的巨額市政建設(shè)資金。公共產(chǎn)品理論（Samuelson，1954；Buchanan，1959）為地方債務(wù)產(chǎn)生提供了一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋?zhuān)胤絺梢越鉀Q公共產(chǎn)品提供過(guò)程中的財(cái)政缺口；如果地方債用于公共產(chǎn)品供給將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生正向激勵(lì)，其用于公共消費(fèi)將產(chǎn)生負(fù)向激勵(lì)；如果僅通過(guò)當(dāng)期納稅人的稅收投資公共產(chǎn)品，會(huì)使得后代人坐享其成不利于代際公平，因此，地方政府通過(guò)舉債可以解決公共產(chǎn)品在代際之間的不公平。根據(jù)林達(dá)爾均衡（Erik Lindahl，1967），如果每個(gè)社會(huì)成員在賦稅最少的情況下獲得最多的公共產(chǎn)品，此時(shí)提供的公共產(chǎn)品為最優(yōu)解。因此，政府應(yīng)按照最優(yōu)的社會(huì)需求提供公共產(chǎn)品，地方債的規(guī)模也應(yīng)限制在最優(yōu)解時(shí)的公共產(chǎn)品供給以?xún)?nèi)。

我國(guó)地方政府債務(wù)的形成歷程具有一定的特殊性，學(xué)者們對(duì)其中的微觀機(jī)制展開(kāi)了大量探討，概括起來(lái)，地方政府債務(wù)主要有六個(gè)方面的成因：財(cái)政分權(quán)、地方政府官員晉升、政府間競(jìng)爭(zhēng)、土地財(cái)政、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、地方政府債務(wù)管理等。

1.財(cái)政分權(quán)。財(cái)政分權(quán)指的是中央政府賦予一定的稅收權(quán)力給地方政府，并允許其對(duì)預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)和規(guī)模進(jìn)行自主決策，使其更有效率地提供轄區(qū)內(nèi)居民所需要的地方性公共產(chǎn)品（張文君，2020）。我國(guó)地方政府債務(wù)擴(kuò)張始于1994 年的分稅制改革，所謂分稅制是指在各級(jí)政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上，按照事權(quán)和分稅制財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，結(jié)合稅種的特性，劃分中央和地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入的預(yù)算管理體制模式（許經(jīng)勇，2016）。1994 年分稅制改革對(duì)中央與地方的收入進(jìn)行了劃分，財(cái)權(quán)集中到了中央；但是在事權(quán)和支出的劃分上中央與地方之間的變化卻不大，地方依然有著很大的支出責(zé)任，從而造成了事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、地方財(cái)力緊張等現(xiàn)象的發(fā)生。分稅制改革使得財(cái)政收入更加集權(quán)，使得地方政府更加傾向于依賴(lài)預(yù)算外和非預(yù)算資金。魏加寧（2004）認(rèn)為，在1994年實(shí)行分稅制改革時(shí)，中央政府與地方政府的事權(quán)劃分未能徹底進(jìn)行，各級(jí)政府之間事權(quán)劃分不清，地方政府收入減少、任務(wù)加重，由此產(chǎn)生的地方政府融資缺口主要依靠舉債來(lái)填補(bǔ)。

（1）預(yù)算軟約束。Kornai（1986）基于對(duì)1970年代匈牙利的經(jīng)濟(jì)改革分析提出預(yù)算軟約束理論，主要用來(lái)刻畫(huà)社會(huì)主義國(guó)家里中央與國(guó)有企業(yè)之間的一種特殊的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。Dewatripont et al.（1995）將預(yù)算軟約束歸結(jié)為因信息不對(duì)稱(chēng)條件下的動(dòng)態(tài)承諾不一致而引起，越集權(quán)的經(jīng)濟(jì)越容易出現(xiàn)預(yù)算軟約束，越分權(quán)的經(jīng)濟(jì)越不容易出現(xiàn)預(yù)算軟約束。王永欽等（2016）認(rèn)為中國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)上相當(dāng)分權(quán)的國(guó)家，同時(shí)也是一個(gè)政治上集權(quán)的國(guó)家，這導(dǎo)致我國(guó)地方政府債務(wù)存在普遍的預(yù)算軟約束問(wèn)題。龔強(qiáng)等（2011）認(rèn)為在中國(guó)的現(xiàn)行財(cái)政體制下，投資項(xiàng)目的選擇直接受地方政府的控制或影響，投資難免碰到經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，一旦經(jīng)營(yíng)失敗，如果地方財(cái)力有限，最終的損失只能由中央來(lái)分擔(dān)，就形成了預(yù)算軟約束問(wèn)題。李尚蒲等（2015）認(rèn)為預(yù)算軟約束是地方政府債務(wù)膨脹的主要原因，而土地財(cái)政和信貸資金是構(gòu)成地方政府預(yù)算軟約束問(wèn)題的資源基礎(chǔ)。

（2）轉(zhuǎn)移支付制度。設(shè)置轉(zhuǎn)移支付制度是為了解決縱向財(cái)政失衡、基本公共服務(wù)均等化等問(wèn)題，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付制度的初衷原本是緩解由財(cái)政分權(quán)制度帶來(lái)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，但其實(shí)施反而刺激了財(cái)政分權(quán)制度導(dǎo)致的政府債務(wù)擴(kuò)張沖動(dòng)。無(wú)論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，都可能引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。洪源等（2018）的理論分析表明，轉(zhuǎn)移支付制度使地方政府在舉債過(guò)程中形成了中央政府兜底的救助預(yù)期，引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。

總之，我國(guó)財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的預(yù)算軟約束、公共池問(wèn)題和縱向財(cái)政失衡是地方政府債務(wù)總量不斷增加的主要原因。在財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府行為主要體現(xiàn)在其與中央政府的博弈，地方政府力圖通過(guò)不同形式的博弈取得更多的財(cái)政資源用于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。

2.地方政府官員晉升。中國(guó)地方官員的治理模式——晉升錦標(biāo)賽治理是中國(guó)地方政府債務(wù)形成的機(jī)制之一，因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)正是產(chǎn)生于地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中的融資缺口。周黎安（2007）認(rèn)為，雖然中央和地方的行政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限一直處于變動(dòng)和調(diào)整之中，在大多數(shù)場(chǎng)合，這些調(diào)整直接有損于地方政府的利益，但地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的熱情并沒(méi)有受到顯著影響。王永欽等（2007）認(rèn)為，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)伴隨著政治集權(quán)，是要把地方政府間的“塊狀競(jìng)爭(zhēng)”與自上而下的“條狀任命”機(jī)制有機(jī)結(jié)合在一起，因此晉升激勵(lì)使得地方政府官員有著非常強(qiáng)的激勵(lì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政治集權(quán)背景下的考核模式使得GDP 增長(zhǎng)率以及其它重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)是地方政府官員考核的關(guān)鍵性指標(biāo)，為了在“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”錦標(biāo)賽中獲勝，地方官員更青睞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的“資源密集型”工程，而資源密集型工程往往需要大規(guī)模的資金投入，有限的預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金與巨額投資需求使得地方政府承受巨大的財(cái)政壓力，地方政府不得不突破預(yù)算限制從現(xiàn)有財(cái)政體制外尋求非正式財(cái)力的增收，由此導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模大幅攀升（周雪光，2005；洪源等，2018）。呂?。?014）認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的壓力雖然可以導(dǎo)致地方政府負(fù)債，但其規(guī)模遠(yuǎn)不至如此之大，政績(jī)競(jìng)賽所帶來(lái)的特殊的政治激勵(lì)，作為“放大器”加劇了地方政府加杠桿的沖動(dòng)，地方政府更加主動(dòng)地、不遺余力地籌集資金用以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，以獲得相對(duì)于其他地區(qū)更好的政績(jī)，而借債無(wú)疑成了地方政府籌資的最佳策略，因此地方政府債務(wù)出現(xiàn)了持續(xù)的、大規(guī)模的增長(zhǎng)；在政績(jī)競(jìng)賽思維模式下，地方政府對(duì)外地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率更為敏感，債務(wù)政治也更容易受到鄰近地區(qū)的影響。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，地方官員的晉升激勵(lì)強(qiáng)度越大，地方投融資平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)速度越快，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大（蒲丹琳等，2014；賈俊雪等，2017）。

也有學(xué)者從當(dāng)前晉升制度下的任期制度出發(fā)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行了分析。羅黨論等（2015）認(rèn)為官員更替顯著提高了政策的不連續(xù)性和不穩(wěn)定性，這不僅不利于當(dāng)?shù)赝顿Y活動(dòng)的開(kāi)展而且會(huì)降低資本市場(chǎng)的信息質(zhì)量、提高投資風(fēng)險(xiǎn)，因此地方官員變更降低了城市的發(fā)債能力，提高了發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)，增加發(fā)債成本。曹婧等（2019）發(fā)現(xiàn)受晉升壓力影響，市委書(shū)記處于特定年齡段（55～58 歲）的地級(jí)市更傾向于發(fā)行城投債并擴(kuò)大城投債規(guī)模。

3.政府間競(jìng)爭(zhēng)。Breton（1996）提出了競(jìng)爭(zhēng)性政府的概念，認(rèn)為地方政府與中央政府、地方政府與地方政府之間利用稅收、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、環(huán)境政策等手段，吸引勞動(dòng)力、資本等流動(dòng)性要素進(jìn)入本地區(qū)從而提升自身競(jìng)爭(zhēng)力的行為，競(jìng)爭(zhēng)將有利于地方公共產(chǎn)品的有效提供。張旭昆、李曉紅（2016）認(rèn)為，與西方國(guó)家的聯(lián)邦制存在顯著不同，中國(guó)式分權(quán)制度主要由經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)組成，中國(guó)式的政治集權(quán)是財(cái)政分權(quán)存在的前提條件，我國(guó)的政治集權(quán)導(dǎo)致各地方政府為了“討好”中央政府而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)不僅擴(kuò)大了地方債規(guī)模，而且還提高了發(fā)債成本。鄭威等（2017）認(rèn)為，稅收競(jìng)爭(zhēng)和引資競(jìng)爭(zhēng)通常是政府間競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)形式，稅收競(jìng)爭(zhēng)是指通過(guò)稅收優(yōu)惠、稅收返還、放松稅收?qǐng)?zhí)法和征管強(qiáng)度等方式變相降低實(shí)際稅率，以達(dá)到爭(zhēng)奪稅基的目的；引資競(jìng)爭(zhēng)是指各地政府競(jìng)相吸引外商直接投資，不遺余力地發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，變相地或直接地減免外商稅收并不斷擴(kuò)大本級(jí)地區(qū)市場(chǎng)與投資規(guī)模；不論是稅收競(jìng)爭(zhēng)還是引資競(jìng)爭(zhēng)，均顯著地促進(jìn)了地方債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)，且相鄰地區(qū)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)刺激了本地區(qū)地方債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)。仲凡等（2017）認(rèn)為，地方政府間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)使得政績(jī)競(jìng)賽的訴求超過(guò)財(cái)政可持續(xù)性的考慮，直接導(dǎo)致土地、稅收等要素配置扭曲，地方政府通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)度投資進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，提高了地方政府債務(wù)水平。邱櫟樺、伏潤(rùn)民（2015）針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)地方政府債務(wù)規(guī)模問(wèn)題進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的影響相對(duì)較小，其原因是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約下，縣級(jí)地方政府受財(cái)政收入有限性和支出剛性的約束，地方政府即使有強(qiáng)烈的投資動(dòng)機(jī)，也沒(méi)有太多的能力和財(cái)力通過(guò)大規(guī)模舉債來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

4.土地財(cái)政。狹義的土地財(cái)政是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)獲取土地出讓金來(lái)維持地方財(cái)政支出，土地出讓金屬于非稅收入；而廣義的土地財(cái)政是在土地出讓金的基礎(chǔ)上加上土地與房產(chǎn)相關(guān)的稅收收入。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求飛速增長(zhǎng)，現(xiàn)行財(cái)政體制下單純依靠中央財(cái)政再分配性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付難以滿(mǎn)足地方政府龐大的資金需求，于是它們不斷創(chuàng)新融資手段，信貸和土地抵押模式成為融資的主要手段，并逐漸發(fā)展為土地財(cái)政和金融相互捆綁的融資運(yùn)作模式。鄭思齊等（2014）認(rèn)為土地財(cái)政的可持續(xù)性依賴(lài)土地價(jià)格預(yù)期的上漲，一方面，土地價(jià)格上漲能夠增加土地出讓收入和借款抵押物的價(jià)值，從而放松地方政府面臨的預(yù)算約束，擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模；另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資能夠通過(guò)其外溢效應(yīng)在短期內(nèi)體現(xiàn)在土地價(jià)格之中，從而引起土地價(jià)格的進(jìn)一步上漲。這樣，土地價(jià)格的上漲和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模的擴(kuò)大會(huì)在一定條件下形成一個(gè)自我強(qiáng)化的正反饋過(guò)程。吳群、李永樂(lè)（2010）認(rèn)為，地方政府通過(guò)不斷擴(kuò)大城區(qū)面積獲取土地收益的方式有兩種：一是“以地生財(cái)”，通過(guò)農(nóng)地非農(nóng)流轉(zhuǎn)價(jià)格剪刀差獲取收益；二是“以地引資生稅”。向融資平臺(tái)公司注入儲(chǔ)備土地并承諾以土地出讓收入作為擔(dān)保和償債來(lái)源，已成為近年來(lái)地方政府融資平臺(tái)的普遍做法；土地出讓收入越高，所反映的抵押品價(jià)值增長(zhǎng)導(dǎo)致城投債規(guī)模越大（何楊、滿(mǎn)燕云，2012；高然、龔六堂，2019）。

5.宏觀經(jīng)濟(jì)政策。魏加寧（2010）認(rèn)為積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策為地方政府舉債投資提供了契機(jī)。2008 年金融危機(jī)之前的很長(zhǎng)時(shí)間里中國(guó)的宏觀杠桿率并不高，國(guó)際金融危機(jī)之后陡然上升，與貨幣信貸的大幅增長(zhǎng)不無(wú)關(guān)系；2008年之后信貸的一個(gè)主要流向是地方政府融資平臺(tái)所支持的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目（Azuma et al.，2011）。張斌、何曉貝、鄧歡（2018）認(rèn)為，2009 至2016 年間杠桿的快速上升并非來(lái)自更快的債務(wù)增長(zhǎng)，而是來(lái)自經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下真實(shí)GDP 增速放緩和GDP通脹因子下降。

6.地方政府債務(wù)管理。于海峰、崔迪（2010）認(rèn)為，政府成績(jī)效果評(píng)判的不健全與監(jiān)管督查體制的非完整可能是造成地方性政府部門(mén)債務(wù)危險(xiǎn)巨大的重要因素：地方政府債務(wù)種類(lèi)多，或有債務(wù)比重大，而政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑又不統(tǒng)一，中央政府難以全面掌握地方政府債務(wù)的真實(shí)規(guī)模，無(wú)法建立全面有效的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，大大削弱了中央政府對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，從而加大了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。劉尚希、石英華、武靖州（2017）認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不確定性導(dǎo)致公共債務(wù)管理“制度失靈”，公共債務(wù)管理不是研究如何徹底消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而是如何識(shí)別并控制風(fēng)險(xiǎn)程度，公共債務(wù)管理應(yīng)更加關(guān)注政府應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的不確定性行為，不確定性的債務(wù)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源；當(dāng)前債務(wù)管理模式存在的問(wèn)題主要有：一是“一刀切”式的公共管理模式；二是債務(wù)資金使用、管理與償還存在主體不一致的問(wèn)題；三是宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)及地方政府的任期與更替也會(huì)增加道德風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)優(yōu)化政府治理體系、明確界定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、有效識(shí)別預(yù)警公共風(fēng)險(xiǎn)，利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量協(xié)同治理公共風(fēng)險(xiǎn)，才是減少公共債務(wù)的治本之道。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型

已有的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)相關(guān)研究大都集中于構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)，通過(guò)觀測(cè)遴選指標(biāo)的數(shù)值所在區(qū)間和波動(dòng)情況，監(jiān)測(cè)目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平并預(yù)測(cè)未來(lái)趨勢(shì)，從而建議相關(guān)監(jiān)管部門(mén)提前采取防范措施避免爆發(fā)債務(wù)危機(jī)。地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型也從早期的簡(jiǎn)單指標(biāo)預(yù)警模型擴(kuò)展到目前的多指標(biāo)、多維度的綜合指標(biāo)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。國(guó)內(nèi)關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法主要有BP 神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、層次分析法（AHP）、因子分析法、主成分分析法、熵值法、多元回歸模型、KMV 模型、網(wǎng)絡(luò)向量自回歸模型等方法。為了適應(yīng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)多樣化的新情形，學(xué)者們嘗試通過(guò)不同視角來(lái)擴(kuò)充地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)和考察維度，采用AHP 方法、熵值法、KMV 模型等評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

比較已有文獻(xiàn)，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)主要有以下不同：一是在指標(biāo)權(quán)重賦權(quán)時(shí)，有的研究采用層次分析法（AHP）、德?tīng)柗品ǎ―elphi）等主觀賦權(quán)法，其優(yōu)勢(shì)在于能夠運(yùn)用于部分定性的模糊指標(biāo)判斷，缺點(diǎn)在于完全依賴(lài)主觀性使可信度降低；有的研究采用熵值法、主成分分析法等客觀賦權(quán)法，優(yōu)勢(shì)在于充分地使用了原始數(shù)據(jù)的效用價(jià)值。二是在選取數(shù)據(jù)來(lái)源時(shí)，有的研究采用地方政府一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券，有的研究采用地方投融資平臺(tái)發(fā)行的債券，還有的研究采用市政建設(shè)中的國(guó)內(nèi)貸款與債券之和衡量地方政府債務(wù)規(guī)模。

洪源、劉興琳（2012）將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響系統(tǒng)分解為債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)因素三個(gè)子系統(tǒng)，運(yùn)用信息熵粗糙集，選取了10項(xiàng)指標(biāo)作為BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)非線性仿真預(yù)警系統(tǒng)的關(guān)鍵指標(biāo)，得出債務(wù)率、償債率、新增債務(wù)率3項(xiàng)指標(biāo)是影響我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要敏感因子，我國(guó)地方政府（特別是基層地方政府）的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)普遍較高，東部地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況最為嚴(yán)重，西部地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況次之，中部地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況相對(duì)較好，而且近年來(lái)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)。王振宇、連家明、郭艷嬌等（2013）選定了宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、債務(wù)壓力和償債能力三個(gè)子系統(tǒng)，GDP增長(zhǎng)率、負(fù)債率等10個(gè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，以遼寧為樣本用層次分析方法（AHP）確定權(quán)重構(gòu)建地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，發(fā)現(xiàn)遼寧市級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況要嚴(yán)重于全省的狀況，個(gè)別地區(qū)如鞍山的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)突出，隨著時(shí)間推移各市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也普遍上升?？娦×?，伏潤(rùn)民（2014）構(gòu)建了地方政府債務(wù)可持續(xù)性模型，采用預(yù)算收支缺口測(cè)度一級(jí)單一主體可持續(xù)性地方政府債務(wù)規(guī)模，采用因子分析法對(duì)二級(jí)單一主體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方政府債務(wù)總體上處于可持續(xù)性范圍，但存在區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡，較為落后的西部地區(qū)卻表現(xiàn)出典型的債務(wù)不可持續(xù)；西部地區(qū)地方政府債務(wù)不可持續(xù)不在于這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，債務(wù)承載能力差，更為重要的是這些地區(qū)積累的債務(wù)并沒(méi)有有效地推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和趕超，使得地方政府債務(wù)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益不明顯。仲凡（2017）選取債務(wù)率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、擔(dān)保債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、債務(wù)增長(zhǎng)率、債務(wù)到期比例7個(gè)指標(biāo)，采用主成分分析法對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)中西部地區(qū)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大需要加強(qiáng)管理與監(jiān)控，東部地區(qū)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。沈雨婷、金洪飛（2019）建立了相對(duì)償債能力、相對(duì)債務(wù)水平、舉債融資壓力及外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境4個(gè)一級(jí)指標(biāo)和8個(gè)二級(jí)指標(biāo)組成的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，采用層次分析法與熵值法相結(jié)合的綜合賦權(quán)方法進(jìn)行指標(biāo)賦權(quán)，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)受財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩等因素影響，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)平均水平逐年上升，且出現(xiàn)較明顯的區(qū)域及省份差異，高風(fēng)險(xiǎn)省份逐步增多，2014 至2017 年由低風(fēng)險(xiǎn)變化為中風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的有7 個(gè)省份，由中風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的有3 個(gè)省份。王永欽、陳映輝、杜巨瀾（2016）采用多元回歸模型研究了地方城投債違約概率，發(fā)現(xiàn)由于城投債評(píng)級(jí)存在普遍的膨脹現(xiàn)象，導(dǎo)致城投債的評(píng)級(jí)信息沒(méi)有被反映在其收益率價(jià)差中；中國(guó)金融市場(chǎng)的城投債收益率價(jià)差比較有效地反映了中國(guó)經(jīng)濟(jì)整體的違約風(fēng)險(xiǎn)，但沒(méi)有反映地方政府和地方經(jīng)濟(jì)層面的違約風(fēng)險(xiǎn)，原因在于中國(guó)的地方債存在軟預(yù)算約束問(wèn)題，所有地方債均被金融市場(chǎng)視為國(guó)家債。何德旭、王學(xué)凱（2020）運(yùn)用KMV 模型測(cè)算了地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)從整體看我國(guó)地方政府債務(wù)幾乎不存在違約風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有顯著的區(qū)域特征，從時(shí)間演變看我國(guó)地方政府債務(wù)存在違約風(fēng)險(xiǎn)的省區(qū)市是從高風(fēng)險(xiǎn)向中等風(fēng)險(xiǎn)演變，從個(gè)體演變看地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)顯著降低的省區(qū)市并不多。牛霖琳、夏紅玉、許秀（2021）構(gòu)建了省級(jí)城投債和地方債風(fēng)險(xiǎn)二重指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)各省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在2015 年后顯著上升，風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)期限結(jié)構(gòu)倒掛，表明我國(guó)城投債短期債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)高，地方債1年期及以?xún)?nèi)風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)較高；運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)向量自回歸模型建模，發(fā)現(xiàn)城投債和地方債的網(wǎng)絡(luò)溢出效應(yīng)在2015年后顯著為正，在2018年后有擴(kuò)大趨勢(shì)，且存在自城投債網(wǎng)絡(luò)向地方債網(wǎng)絡(luò)的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)效應(yīng)。

四、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度

1993 年生效的《馬斯特里赫特條約》關(guān)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)確定了一條重要警戒線，劃定了各歐盟成員國(guó)政府赤字占GDP 不超過(guò)3%，政府債務(wù)占GDP不高出60%的紅線，IMF確定的債務(wù)控制率標(biāo)準(zhǔn)參考值為90%～150%。Polackova（1998）提出了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，從風(fēng)險(xiǎn)矩陣的角度將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)劃分為直接顯性負(fù)債和直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債。學(xué)者通過(guò)構(gòu)建的預(yù)警模型，測(cè)度了我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有如下共同發(fā)現(xiàn)。一是我國(guó)地方政府負(fù)債率逐年提高（劉昊、劉志彪，2013；郭敏、宋寒凝，2020）。二是各地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)差異較大，東部省份的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小，東北和中西部的部分省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大（孫睿、葛揚(yáng)，2020；洪源等，2021）。

具體來(lái)看，劉昊、劉志彪（2013）通過(guò)計(jì)算認(rèn)為我國(guó)地方政府負(fù)債率逐年提高，2002 年負(fù)債率較低為11.65%，2007 年和2008 年分別為16.97%和17.73%，2009 年攀升至26.45%，到2010 年底負(fù)債率為26.71%；2010 年底我國(guó)中央政府與地方政府的整體負(fù)債率為43.5%；而我國(guó)地方債務(wù)率2007年為107.8%，2009 年為147.4%，2010 年底為147%。王立勇、亓欣、趙洋（2015）在考慮中央和地方政府隱性債務(wù)的基礎(chǔ)上，測(cè)算了我國(guó)政府的全口徑債務(wù)規(guī)模，發(fā)現(xiàn)1998 年以來(lái)政府債務(wù)進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段，2009年中國(guó)政府債務(wù)率達(dá)到40.28%。賈曉俊、顧瑩博（2017）認(rèn)為2012年以來(lái)部分省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈增大的趨勢(shì)，各省份地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加原因是不同的，貴州、青海、陜西、內(nèi)蒙古主要原因是債務(wù)增長(zhǎng)速度快、債務(wù)負(fù)擔(dān)重；而遼寧、山西、吉林、黑龍江則主要是由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行幅度較大導(dǎo)致公共財(cái)政預(yù)算收入大幅下滑所致。孫睿、葛揚(yáng)（2020）認(rèn)為盡管近年來(lái)地方政府債務(wù)規(guī)模有所上升，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所增加，但總體上債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處于可控范圍內(nèi)；我國(guó)各地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)差異較大，東部省份的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小，東北和中西部的部分省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。郭敏、宋寒凝（2020）認(rèn)為2015～2017 年我國(guó)大部分地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在可控范圍內(nèi)，但加權(quán)負(fù)債率逐年攀升，其中地方融資平臺(tái)債務(wù)和借款、PPP項(xiàng)目投資已成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源。何德旭、王學(xué)凱（2020）認(rèn)為2013～2019 年地方政府債務(wù)存在違約風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)從高風(fēng)險(xiǎn)向中等風(fēng)險(xiǎn)演變，2013-2019 年高風(fēng)險(xiǎn)省市區(qū)從7 個(gè)降至3 個(gè)，中等風(fēng)險(xiǎn)省市區(qū)從2 個(gè)增加至7個(gè)；北京、山西、吉林、海南、重慶、西藏、寧夏等7個(gè)省市區(qū)違約概率由高降低，天津、遼寧、浙江、福建、貴州、云南、青海等7 個(gè)省市區(qū)違約概率由低升高。洪源等（2021）認(rèn)為隱性債務(wù)存量規(guī)模最高的省份主要集中在東部地區(qū)，而隱性債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)最快的省份則主要集中在西部地區(qū)；在考慮債務(wù)展期和利率調(diào)整的債務(wù)重組之后，隱性債務(wù)違約率都有了大幅的下降，這表明債務(wù)展期能實(shí)現(xiàn)存量隱性債務(wù)償還“以時(shí)間換空間”的目的，進(jìn)而有效降低債務(wù)短期違約風(fēng)險(xiǎn)。

五、展望

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，疊加新冠疫情影響，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因、預(yù)警模型及風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度的研究有待進(jìn)一步向前推進(jìn)。首先，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因研究有待深入，既有研究尚未建立起一個(gè)統(tǒng)一的理論分析框架用以闡釋地方政府債務(wù)的形成機(jī)制，不利于提高我國(guó)在地方政府債務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)科學(xué)研究。其次，繼續(xù)推進(jìn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度體系建設(shè)，構(gòu)建適合我國(guó)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，如何選擇各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)計(jì)、建立預(yù)警指標(biāo)體系、確定指標(biāo)賦權(quán)方式，是后續(xù)研究的重要內(nèi)容。