汪 洋，李青瑩，黃綿松，申若竹

（1. 武漢大學(xué) 土木建筑工程學(xué)院，湖北 武漢 430072，E-mail：wangyang.whu@foxmail.com； 2. 北京首創(chuàng)生態(tài)環(huán)保集團股份有限公司，北京 100020）

根據(jù)2021年國家統(tǒng)計局報告，我國城鎮(zhèn)化率已達63.89%[1]。在享受城鎮(zhèn)化紅利的同時，我國城市水生態(tài)環(huán)境日益劣化，“逢雨必澇”成為我國城市的一大通病[2]?；诖?，海綿城市的概念在2012年低碳城市與區(qū)域發(fā)展科技論壇上被首次提出，由于體現(xiàn)了低影響開發(fā)的理念，其被認為是城市水環(huán)境治理思路的重大創(chuàng)新，在我國掀起新一輪海綿城市建設(shè)熱潮[3]。然而，海綿城市具有建設(shè)范圍廣、投資規(guī)模大和回收期長等特點，政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）成為其建設(shè)運營的主要方式[4]。

PPP模式涉及多階段的多個利益攸關(guān)方，自PPP開展以來，風(fēng)險管理就是其研究熱點[5]。此外，對相關(guān)文獻可視化分析發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險識別作為PPP項目風(fēng)險研究三大核心方向之一，是風(fēng)險管理領(lǐng)域的研究重點[6]。盡管已有大量文獻關(guān)注PPP項目的風(fēng)險管理，但多數(shù)研究僅從單一利益攸關(guān)方視角出發(fā)，較少從政府和社會資本的雙重視角開展研究。本文以寧夏回族自治區(qū)固原海綿城市PPP項目（國家第二批海綿城市建設(shè)試點）為例，通過訪談和問卷獲取數(shù)據(jù)，從政府和社會資本雙方視角，對項目關(guān)鍵風(fēng)險因素進行識別和排序，分析比較關(guān)鍵風(fēng)險因素的異同及其原因。

1 海綿城市PPP模式與風(fēng)險識別

1.1 海綿城市與PPP模式

海綿城市是指城市像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對雨水帶來的自然災(zāi)害等方面具有良好的彈性。海綿城市屬于政府提供的公共產(chǎn)品服務(wù)范疇，相較于傳統(tǒng)的城市水環(huán)境服務(wù)，海綿城市的建設(shè)內(nèi)容更具體系，涉及部門更趨復(fù)雜，服務(wù)范圍更加廣泛，投資體量更加龐大，其設(shè)計、建造、營運和維護亟需大量資金作為支撐[7，8]。政府為破解資金難題積極鼓勵引入PPP模式，通過營造有效的公共政策和規(guī)范制度，吸引社會資本共同參與海綿城市設(shè)施建設(shè)[9]。

在海綿城市建設(shè)中采用PPP模式，通過政府與企業(yè)的通力合作，進一步開拓海綿城市建設(shè)的融資渠道[10]。一是PPP能更好地發(fā)揮社會資本優(yōu)勢，形成與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的海綿城市建設(shè)市場機制，順應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展趨勢；二是克服了傳統(tǒng)政府融資模式的弊端，通過引入社會資本，保證了海綿城市建設(shè)的長期穩(wěn)定；三是依托私營企業(yè)的專業(yè)知識和對風(fēng)險的合理分擔(dān)，降低生產(chǎn)和經(jīng)營成本，提高工程建設(shè)效率[11]。

1.2 海綿城市PPP項目風(fēng)險識別

風(fēng)險識別作為風(fēng)險管理的起始步驟是風(fēng)險管理的基礎(chǔ)。根據(jù)ISO 31000所述，風(fēng)險識別指在風(fēng)險事故發(fā)生之前，系統(tǒng)連續(xù)地認識所面臨的各種風(fēng)險及分析風(fēng)險事故發(fā)生的潛在原因。許多研究者在PPP項目的風(fēng)險識別中通過采用不同的風(fēng)險因素分類方法進行歸類，從而獲得詳細風(fēng)險因素清單[12]。如工發(fā)組織在《BOT基礎(chǔ)設(shè)施項目指導(dǎo)方針》中將35種風(fēng)險分為一般風(fēng)險和具體項目風(fēng)險，前者指政治風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、國家法律風(fēng)險，而后者一般包括開發(fā)、建設(shè)、竣工和運營風(fēng)險等。

Bing L[13]提出了基于宏觀、中觀和微觀風(fēng)險的元分類方法。宏觀風(fēng)險聚焦國家或行業(yè)層面的PPP外生風(fēng)險因素，其往往與政治、法律、經(jīng)濟、社會和氣候條件相關(guān)；中觀風(fēng)險和微觀風(fēng)險聚焦于PPP內(nèi)生風(fēng)險，但中觀風(fēng)險是指PPP項目實施過程的內(nèi)部原因，包括項目要求和用途、選址、設(shè)計、施工和技術(shù)等；而微觀風(fēng)險代表PPP項目采購過程中在利益相關(guān)者之間因權(quán)力和責(zé)任分配等問題產(chǎn)生的關(guān)系風(fēng)險[14]。這種空間層級視角下的風(fēng)險因素分類方法是目前最主要的風(fēng)險劃分方式，因此，本文試圖借助元分類方法進行案例分析。

2 案例研究

2.1 案例選擇

寧夏固原于2016年被列為全國第二批海綿城市建設(shè)試點城市。固原海綿城市試點范圍為六盤山東路以南，興城路以北，清水河以西，秦長城生態(tài)文化園、古雁嶺生態(tài)文化園以東。海綿城市建設(shè)項目共430個，建成海綿城市23km2，其中PPP項目328個，投資約29.88億元。海綿城市建設(shè)對改善城市水環(huán)境，提升城市生態(tài)品質(zhì)等作用顯著，已成為助推我國城市生態(tài)建設(shè)邁上新臺階的重要力量。固原城市經(jīng)濟發(fā)展受到干旱半干旱氣候?qū)е碌摹傲克l(fā)展”要求的制約，加之其處于經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后的欠發(fā)達地區(qū)，海綿城市建設(shè)面臨財政資金不足、技術(shù)水平落后及管理能力欠缺等諸多困境。同時，各種不確定性成為該項目的主要挑戰(zhàn)，包括海綿城市措施的適用性、功效和成本的不確定性、后期資金的投入、跨機構(gòu)和部門的有效合作等。全面識別并合理規(guī)避開發(fā)建設(shè)風(fēng)險，是固原海綿城市建設(shè)的現(xiàn)實需要。

2.2 風(fēng)險因素識別

2.2.1 風(fēng)險因素清單構(gòu)建

按照元分類方法梳理典型PPP項目及海綿城市項目涉及的特殊風(fēng)險，構(gòu)建包含62個風(fēng)險因素的清單[13]，如表1所示。相較于傳統(tǒng)PPP項目，海綿城市存在其自身特點。設(shè)計方面，海綿城市復(fù)雜性高導(dǎo)致海綿城市建設(shè)技術(shù)難度大；建設(shè)方面，由于工程偏于碎片化，易導(dǎo)致建設(shè)效率低下；運營方面，雙方對海綿城市運維的經(jīng)驗或能力可能存在不足，同時可能缺乏有效的績效考核機制。此外，由于涉及面廣、項目復(fù)雜、投資規(guī)模龐大，工程常存在審批延誤、融資成本高和法律監(jiān)管體系不完善等風(fēng)險。為進一步確定風(fēng)險因素清單在本項目的適用性，本文組織項目建設(shè)利益相關(guān)方的主管人員和工程負責(zé)人進行座談。通過實地問卷調(diào)研，對清單風(fēng)險進行篩選，確定該項目的關(guān)鍵風(fēng)險因素。此外，專家還可補充清單中未提及但在項目中十分重要的風(fēng)險因素。

表1 風(fēng)險因素清單

2.2.2 關(guān)鍵風(fēng)險因素識別

選擇熟悉本項目的政府和社會資本方專家共23位，對風(fēng)險進行全面識別。本次問卷共回收15份有效問卷，分別來自主管部門負責(zé)人訪談筆錄1份、問卷2份和城市投資公司負責(zé)人訪談筆錄1份、問卷1份；社會投資方主管訪談筆錄1份、問卷3份；設(shè)計方主管問卷3份；咨詢方主管問卷3份；施工方主管訪談筆錄1份、問卷3份。通過頻率統(tǒng)計從62個風(fēng)險因素中最終確定12個關(guān)鍵風(fēng)險因素（CRFs），如表2所示。

表2 關(guān)鍵風(fēng)險因素清單

2.3 數(shù)據(jù)收集調(diào)研

本文對PPP目標受訪者開展了結(jié)構(gòu)化問卷調(diào)查，其中，公共部門包括省市建設(shè)行政主管部門，地方自然資源、規(guī)劃、水務(wù)、林業(yè)等多個政府機構(gòu)及地方公共投資平臺公司，私人部門包括設(shè)計方、咨詢方及施工方等。問卷包括四部分。第一部分為調(diào)研引導(dǎo)，詳細介紹了調(diào)研背景和項目概況；第二部分對專家遴選出的12個關(guān)鍵因素進行詳細解釋；第三部分為受訪者基本資料，包括受訪者年齡、教育程度、所屬方、工作年限、從事PPP項目的工作年限等；第四部分為關(guān)鍵風(fēng)險因素的重要性評估（1-完全不重要，5-非常重要）。表3為受訪者人口統(tǒng)計學(xué)分析。

表3 問卷變量的統(tǒng)計性描述

2.4 統(tǒng)計分析方法

本文運用肯德爾一致性檢驗（W）、平均值法、曼-惠特尼U檢驗和四分位分組分析。

（1）通過肯德爾一致性分析來檢驗兩個部門之間的一致性程度。受訪者來自公共和私人部門，因此檢驗兩個受訪組答復(fù)的一致程度至關(guān)重要。

（2）進行曼-惠特尼U檢驗確定雙方CRFs排名是否存在顯著差異。這種方法假設(shè)數(shù)據(jù)集不遵循任何分布模式，且旨在研究等級順序數(shù)據(jù)與兩個獨立樣本的關(guān)系。另外，兩個受訪組的樣本量不等，因此該測試方法適用于本文。

（3）采用平均值法對海綿城市PPP項目中CRFs的相對重要性進行排序。

（4）根據(jù)CRFs平均值排名，將每組受訪者的結(jié)果分為四組，以確定雙方的CRFs排名的相似性。

3 統(tǒng)計分析

3.1 信效度分析

運用問卷調(diào)查進行科學(xué)研究時，須對問卷數(shù)據(jù)的信效度進行分析，常用信度測量方法是克隆巴赫系數(shù)，最常見的效度測量方法是KMO系數(shù)?？寺“秃障禂?shù)和KMO值統(tǒng)計量取值均在0和1之間，且越接近1，問卷的信效度越高。基礎(chǔ)研究的克隆巴赫系數(shù)至少應(yīng)達到0.8才可接受，而探索性研究只要達到0.7就可接受。KMO系數(shù)大于0.6時具有令人滿意的內(nèi)部一致性，在0.7以上時效果較好。在對12個關(guān)鍵風(fēng)險因素的重要程度認知分析中，克隆巴赫系數(shù)和KMO系數(shù)的結(jié)果分別為0.936和0.890，表明問卷調(diào)查具有較好的信效度[15]。

3.2 肯德爾一致性檢驗

肯德爾一致性檢驗（W）時，按照預(yù)先定義的0.05顯著性水平進行。當(dāng)屬性的數(shù)量超過7個時，可不再使用計算的W值，而是使用χ2。這里取df=N-1的χ2分布表中的值作為臨界值。如表4所示，χ2的臨界值為22.362，小于每個單位計算的χ2值（合計，公共部門，私人部門分別為113.630，53.842，83.694）。結(jié)果表明受訪者對指標的評價具有顯著一致性。

表4 肯德爾一致性檢驗結(jié)果

3.3 曼-惠特尼U檢驗

曼-惠特尼U（Mann-Whitney U）檢驗的結(jié)果如表5所示，其目的是為了調(diào)查公共部門和私人部 門對已識別的CRFs重要程度的認知是否存在顯著差異。該檢驗采用了原假設(shè)，即以0.05的預(yù)定義顯著性水平（p值）進行統(tǒng)計檢驗，當(dāng)p值小于0.05（95%置信區(qū)間）時，雙方受訪者的重要程度感知評估不存在顯著差異；反之，存在顯著差異。結(jié)果表明，項目中公共部門和私人部門對CRFs的重要度排名沒有顯著的統(tǒng)計差異，因此，說明雙方對該項目的CRFs的重要程度排序較為認同。

表5 曼-惠特尼U檢驗結(jié)果

3.4 四分位分組分析

表6列出了兩個受訪組CRFs的四分位分組（即上四分位和下四分位）。上四分位子集包含識別出的該海綿城市PPP項目前25%的CRFs，而下四分位子集包含后25%的CRFs。公共部門和私人部門的上四分位數(shù)分位點的值分別為4.29和4.44；下四分位分位點值分別為4.02和4.22。公共部門和私人部門的四分位子集均包含3個CRFs，上四分位子集的平均值分別為4.38~4.44和4.44~4.74；下四分位子集的平均值分別為3.65~4.00和3.98~4.20。

表6 四分位分組分析結(jié)果

（1）政府方注重項目層面的風(fēng)險，而社會資本方注重政府/政策層面風(fēng)險。由于政府方對政府/行政層面的風(fēng)險控制能力較強，而對工程實際相對缺少經(jīng)驗和專業(yè)知識，使其更關(guān)注項目層面風(fēng)險。相反，社會資本方更加了解項目信息并擅長工程項目管理，而對政府/行政層面的風(fēng)險控制力弱，其更關(guān)注政府/行政層面風(fēng)險。因此，由于對方導(dǎo)致的風(fēng)險是海綿城市PPP項目中雙方聚焦的重點。在PPP工程實踐中，最廣泛認可和接受的風(fēng)險分配原則為：“工程風(fēng)險應(yīng)分配給對它最具有影響力和控制力的一方來承擔(dān)，或最有承受能力和成本最小的一方承擔(dān)”[16]。因為當(dāng)雙方對某種風(fēng)險控制力強時，他們不擔(dān)心承擔(dān)此種風(fēng)險。

（2）政府違約（CRF4）為重要風(fēng)險是政府方和社會資本方共識。政府違約風(fēng)險主要指PPP項目中公共部門和私人部門通過事先約定或者簽署協(xié)議明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，而政府部門未遵照約定或履行協(xié)議使得私人資本方利益受損。已有研究曾提出政府違約風(fēng)險在PPP合同談判期間應(yīng)重點關(guān)注并強調(diào)雙方應(yīng)詳細列舉政府違約情形以減少不確定性，避免合同糾紛。近年來，我國PPP事業(yè)發(fā)展迅猛，而這種模式一度陷入“落地難”的困境，根本原因在于制度環(huán)境未能與經(jīng)濟需求相匹配，政府職能不清、缺乏第三方監(jiān)督機制及政府付費低效等導(dǎo)致政府違約事件頻繁出現(xiàn)。

（3）審批延誤（CRF5）為次重要風(fēng)險是政府方和社會資本方共識。審批延誤風(fēng)險主要指因政府部門項目論證環(huán)節(jié)和審批程序過于冗雜、耗時長、代價高，導(dǎo)致項目立項周期長，錯失PPP項目建設(shè)的最佳時機。政府方難以突破傳統(tǒng)公私二元屏障以獲取有效的財政途徑，可能積壓不滿情緒，影響政府形象。而社會資本方可能由于政府部門復(fù)雜的審批環(huán)節(jié)延誤審批，耗費過長時間和造成過高成本。加之項目的公共事業(yè)屬性，可能導(dǎo)致成本價格倒掛，對社會資本方的利益造成損害。審批延誤風(fēng)險極可能造成公私雙方互相扯皮致使項目延宕并導(dǎo)致項目失敗。

（4）運營服務(wù)費用支付（CRF12）對政府方和社會資本方的重要程度錯位。運營服務(wù)費用支付風(fēng)險指基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受其他因素影響，導(dǎo)致政府方（或用戶）費用未能按照合同義務(wù)及時付款[17]。海綿城市具有明顯公益性質(zhì)，項目設(shè)施難以構(gòu)成“重資產(chǎn)”，不具備采用“使用者付費”的條件，政府付費已成為海綿城市PPP項目的主要回報機制。社會資本方一旦得不到政府的資金支持，就會面臨較為嚴重的財務(wù)風(fēng)險，影響項目穩(wěn)定運營。

4 建議

（1）完善科學(xué)風(fēng)險分擔(dān)機制，健全海綿PPP法律法規(guī)體系。研究表明合作雙方更加關(guān)注對方層面的風(fēng)險，因此，須進一步完善風(fēng)險分擔(dān)機制，形成“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”的良好穩(wěn)定合作關(guān)系，從而有效防范不確定性和風(fēng)險的發(fā)生。一方面，注重最優(yōu)風(fēng)險分配、權(quán)責(zé)劃分對等及風(fēng)險上限原則，同時結(jié)合固原海綿城市PPP項目具體實際，明確關(guān)鍵風(fēng)險因素的承擔(dān)主體及責(zé)任，確保執(zhí)行相關(guān)承諾，共同維護雙方穩(wěn)定信任關(guān)系；另一方面，完善地方執(zhí)行層面的法律法規(guī)體系，確保利益相關(guān)者各司其職、依法辦事，有效解決社會資本參與固原海綿城市PPP項目建設(shè)運營后顧之憂。目前，寧夏自治區(qū)已出臺省級規(guī)范性文件和地方標準，如《自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于進一步推進政府和社會資本合作模式（PPP）的實施意見》《自治區(qū)政府和社會資本合作模式（PPP）操作辦法》等，可進一步推動項目級執(zhí)行層面的標準與規(guī)范，建立更具可操作性和可實施性的工作標準。

（2）明確違約風(fēng)險處理方案，主動應(yīng)對轉(zhuǎn)變政府職能。據(jù)報道，中國地方公共機構(gòu)違約的概率相對較高[18]，這也是政府與社會資本雙方都關(guān)注此風(fēng)險的原因。對社會資本方來說，地方政府為支持和吸引私營部門投資提供許多擔(dān)保，但可能未完全履行相應(yīng)義務(wù)，這成為社會資本方關(guān)注此風(fēng)險的重要原因。因此，本項目社會資本方可進一步明確政府方違約風(fēng)險發(fā)生的預(yù)處理方案，約定賠償形式，或引入有公信力的第三方機構(gòu)作擔(dān)保。對于政府部門來說，公共機構(gòu)不履行或未完全履行特許合同義務(wù)，會直接或間接對項目產(chǎn)生負面影響，甚至引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，造成公眾對這類項目滿意度和潛在價值預(yù)期降低。地方主管部門應(yīng)主動承擔(dān)制度化建設(shè)并構(gòu)建針對性政策調(diào)整機制，逐步從單一的運營者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，從而發(fā)揮宏觀監(jiān)管者的引導(dǎo)、保障和服務(wù)作用。

（3）優(yōu)化項目審批程序建設(shè)，協(xié)同辦理相關(guān)審批事務(wù)。海綿城市項目的復(fù)雜性和大體量特點決定了其在審批程序方面可能存在多種障礙因素。目前海綿城市PPP項目政出多門，社會資本方需面向不同層級、不同職能的部門審批流程，在其實施中 各政府部門應(yīng)竭力提高辦事效率，合理優(yōu)化審批程序，為項目的理想化高效運作提供條件?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第22條將規(guī)劃選址、用地和項目核準或?qū)徟仁掷m(xù)的辦理劃分給私人部門但未明確相應(yīng)規(guī)定，極易導(dǎo)致立項審批與招標采購程序倒置，降低社會資本方的參與積極性。因此，建設(shè)主管部門應(yīng)主動協(xié)助辦理相關(guān)流程審批事項，營造良好的合作環(huán)境。且地方政府應(yīng)積極統(tǒng)一審批標準，科學(xué)建立審批體系，精準定位審批目的，合理控制準入制度，避免造成公共福祉的損失，保證海綿城市PPP項目的持續(xù)開展。

（4）注重合同談判機制構(gòu)建，強化提升運營監(jiān)管能力。持續(xù)健康的運營維護管理是海綿城市PPP項目的終極目標，建立健全合理的PPP合同談判機制，不斷強化運營管理水平，對社會資本方尤為重要。海綿城市運營服務(wù)體系復(fù)雜，績效評估難以界定，社會資本方應(yīng)注重合同談判與再談判，進一步明確投資回報獎懲機制。同時，社會資本方也應(yīng)發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，組建由有豐富海綿城市PPP項目管理經(jīng)驗的專家和從業(yè)者組成風(fēng)險管理小組，全面識別風(fēng)險因素、全程監(jiān)控項目風(fēng)險、全員提升防范意識，嚴守項目質(zhì)量，保證運營效率，做好運營管理工作。對公共部門來說，應(yīng)完善政府付費機制、建立合理監(jiān)管體系、降低企業(yè)財務(wù)風(fēng)險。地方政府及建設(shè)主管部門不僅要為社會資本方提供有保障的資金流，維持項目的高效運行，還應(yīng)合理監(jiān)管并嚴格考核海綿城市建設(shè)效益，保證社會服務(wù)的有效提供。

5 結(jié)語

海綿城市PPP項目的風(fēng)險管理愈發(fā)關(guān)鍵，風(fēng)險因素的有效管理至關(guān)重要。本文通過文獻回顧、專家座談及問卷調(diào)查評估整合獲取海綿城市PPP項目的關(guān)鍵風(fēng)險因素清單，并結(jié)合四分位分組分析發(fā)現(xiàn)政府方和社會資本方更注重對方責(zé)任造成的風(fēng)險。此外，雙方對政府違約風(fēng)險和審批延誤風(fēng)險的重要程度評估一致，對運營服務(wù)費用支付風(fēng)險的重要程度認知錯位。針對結(jié)論提出的相關(guān)建議與對策將有助于海綿城市PPP項目健康持續(xù)高效的開展實施。