鐘兆真，劉麗娜，張亞鵬，韋姿吉，王藝璇

（1.武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072；2.復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所，上海 200433；3.北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

進(jìn)入21世紀(jì)，面對嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題，生物質(zhì)能日益成為國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)注點。在國家政策的助推下，生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣的發(fā)展成為生物質(zhì)能領(lǐng)域的兩大著力點，并在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著日益重要的作用。黨的十八大以來，隨著《生物質(zhì)能發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《生物質(zhì)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的出臺，中國生物質(zhì)能發(fā)展進(jìn)入新階段，生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣也邁入加速發(fā)展期。但兩者自2000年開始發(fā)展以來，即有著差異化的發(fā)展策略和路徑。其中，生物質(zhì)沼氣主要集中在以農(nóng)業(yè)為主的縣域農(nóng)村，著力構(gòu)建農(nóng)村“能源、農(nóng)業(yè)、環(huán)保”三位一體的循環(huán)格局；而生物質(zhì)柴油聚焦于城市交通領(lǐng)域，著力擴大都市市場化和產(chǎn)業(yè)化規(guī)模。基于生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣的主要原料來源、應(yīng)用領(lǐng)域不同，使得國家在制定兩者的政策方面也存在一定差異，最終促成兩者發(fā)展的異質(zhì)性。以政策網(wǎng)絡(luò)理論及政策變遷相關(guān)理論為基礎(chǔ)，搜集整理中央層面關(guān)于生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣的政策文本，采用政策計量和內(nèi)容分析法，分析發(fā)文時間、文本類型等文本外部屬性特征，挖掘內(nèi)容層面的政策目標(biāo)、政策工具和政策主體網(wǎng)絡(luò)的差異。通過厘清政策變遷的歷史脈絡(luò)，在對政策進(jìn)行描述性研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)歸納生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣的路徑差異，提煉生物質(zhì)能的政策發(fā)展規(guī)律，為后續(xù)研究提供方向。

1 理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)綜述

1.1 政策網(wǎng)絡(luò)理論

政策網(wǎng)絡(luò)理論是西方公共政策研究的重要范式之一，主要是通過識別、界定和建構(gòu)政策網(wǎng)絡(luò)從而進(jìn)一步解釋公共政策。這一理論發(fā)展至今，主要形成了基于資源依賴的政策網(wǎng)絡(luò)、基于共同價值的政策網(wǎng)絡(luò)和基于共享話語的政策網(wǎng)絡(luò)3 種研究路徑［1］，而從發(fā)展脈絡(luò)看，政策網(wǎng)絡(luò)可以分為2種理論流派，以英美為代表的利益協(xié)調(diào)學(xué)派和以德國為代表的治理學(xué)派［2］。前者認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是對利益集團(tuán)和國家之間復(fù)雜關(guān)系的概括性術(shù)語，指代公私參與者之間的所有關(guān)系；后者認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)具有調(diào)整互動關(guān)系、資源配置形態(tài)和調(diào)適規(guī)則等多種功能。不同的研究路徑抑或不同的研究學(xué)派之間相互聯(lián)系相互交織，而隨著公共事務(wù)的日趨復(fù)雜，需要不同路徑和學(xué)派聯(lián)合起來發(fā)揮共同智力作用。

關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)理論的實證研究，國內(nèi)學(xué)者主要聚焦于3個方面：房地產(chǎn)領(lǐng)域、能源及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域和社會公共服務(wù)領(lǐng)域［3］。關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的研究多用于社會網(wǎng)絡(luò)分析，越來越多的文獻(xiàn)研究證實，將這一分析方法用于政策網(wǎng)絡(luò)的研究有助于了解政策過程中的權(quán)力路徑性質(zhì)和影響。放置于生物質(zhì)能領(lǐng)域，關(guān)于能源政策的網(wǎng)絡(luò)分析研究相對較少，相關(guān)的政策研究主要聚焦于國內(nèi)外的政策文本內(nèi)容比較，以期提出國內(nèi)的發(fā)展建議［4-5］。目前尚沒有研究從政策網(wǎng)絡(luò)的視角分析生物柴油和生物沼氣兩者間的差異。

1.2 政策變遷相關(guān)理論研究

政策變遷相關(guān)理論是公共政策研究領(lǐng)域的重要內(nèi)容，最初源于西方學(xué)者對政策過程的考慮和完善。從現(xiàn)實中的議題出發(fā)，西方學(xué)界形成了較為豐富的理論成果，不同學(xué)者從不同角度建構(gòu)和發(fā)展政策變遷理論。如安德森認(rèn)為政策變遷是一個或多個政策取代現(xiàn)有政策，包括采取新政策或廢止現(xiàn)有政策［6］。隨著國內(nèi)公共管理本土化的發(fā)展，政策變遷理論的本土化應(yīng)用性大幅提升，廣泛應(yīng)用于環(huán)境、住房、醫(yī)療政策等領(lǐng)域中，但前期主要以質(zhì)性研究為主，在階段劃分等方面存在較強主觀性。隨著政策研究的規(guī)范化發(fā)展，政策文本量化分析方法和政策內(nèi)容分析法等工具為政策變遷相關(guān)理論提供了科學(xué)性支撐。國內(nèi)學(xué)者用定量的方法對中國能源政策變遷的歷史進(jìn)程和邏輯、海洋環(huán)境治理政策的變遷與演進(jìn)等環(huán)境領(lǐng)域的政策進(jìn)行了深入研究［7-8］，為進(jìn)一步聚焦生物質(zhì)能領(lǐng)域的政策變遷研究提供了良好的參照與鋪墊。

從實證主義層面分析政策的變遷已成為學(xué)界研究的重要內(nèi)容，從研究視角來看，現(xiàn)有研究成果多從單一視角切入，主要指聚焦于政策手段、政策工具等某一個角度梳理分析政策的演進(jìn)趨勢，如有學(xué)者從政策工具視角分析中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政策變遷［9］。單一視角的分析能夠確保內(nèi)容的細(xì)致，但政策的現(xiàn)實復(fù)雜性要求文本分析需要從更加多維的角度進(jìn)行分析。探討特定政策的變遷，可以從政策目標(biāo)、政策工具和政策主體網(wǎng)絡(luò)等多維視角出發(fā)，系統(tǒng)全面地梳理和研判政策變遷的特點和邏輯。

1.3 生物柴油和生物沼氣的政策研究

目前學(xué)界有關(guān)生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣的研究主要集中在技術(shù)研究領(lǐng)域。就生物質(zhì)柴油而言，國內(nèi)研究主要是從柴油產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，分析相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容和發(fā)展［10］，并對未來政策設(shè)計提供建議［11］。也有部分研究結(jié)合國外生物質(zhì)柴油的發(fā)展情況，分析生物質(zhì)柴油發(fā)展較好的國家，如美國和巴西等國的政策［12-13］，以期為國內(nèi)提供政策借鑒。最新的研究發(fā)現(xiàn)國內(nèi)生物質(zhì)柴油政策發(fā)展歷經(jīng)3個階段，各階段之間的政策目標(biāo)、工具以及主體互動網(wǎng)絡(luò)存在差異［14］，這為關(guān)于生物質(zhì)柴油的政策網(wǎng)絡(luò)研究提供了便利。

就生物質(zhì)沼氣而言，國內(nèi)研究主要聚焦于農(nóng)村和農(nóng)戶沼氣，部分研究基于政府對農(nóng)村沼氣進(jìn)行大規(guī)模補貼的背景，部分研究從定量角度探討補貼政策的實施效果［15］，挖掘政策實施過程出現(xiàn)補貼低效率等問題，從而為后續(xù)政策發(fā)展提供針對性意見［16］。也有學(xué)者從農(nóng)村沼氣國債項目政策入手，集中總結(jié)了這一項目的政策特征、政策績效以及未來的政策優(yōu)化建議［17］。然而，生物質(zhì)沼氣領(lǐng)域的研究尚缺乏對于政策變遷與政策網(wǎng)絡(luò)的梳理，這提供了一定的研究空間。

整體而言，現(xiàn)有政策研究多集中于單項的國內(nèi)外比較和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而對生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣進(jìn)行系統(tǒng)的政策網(wǎng)絡(luò)分析及其比較研究還比較少。從政策變遷視角出發(fā)，在厘清生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣各自的變遷脈絡(luò)，包括彼此的政策工具、目標(biāo)和政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的主體互動關(guān)系的基礎(chǔ)上，根據(jù)這3方面進(jìn)行橫向的政策網(wǎng)絡(luò)比較，從而揭示導(dǎo)致生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣各自政策問題和發(fā)展問題產(chǎn)生的深層次原因，探討政策運行的真實動力。

2 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和研究方法

2.1 數(shù)據(jù)搜集和整理

在選取中央政府層面關(guān)于生物柴油和生物沼氣的發(fā)展政策基礎(chǔ)上進(jìn)行分析?；诰W(wǎng)絡(luò)查詢方式，如利用政府部門網(wǎng)站、北大法寶數(shù)據(jù)庫、武漢大學(xué)政府文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫等，搜集了2000年1月—2019年12月的相關(guān)政策。筆者按照以下標(biāo)準(zhǔn)對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選：①政策主體必須是中央層面的機關(guān)（包括黨中央、全國人民代表大會以及中央人民政府部門）；②政策文本內(nèi)容必須要對生物質(zhì)柴油或者生物質(zhì)沼氣做出實際引導(dǎo)。依據(jù)發(fā)文時間、發(fā)文主體、文本性質(zhì)政策名稱以及文本內(nèi)容構(gòu)建了本地政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫，最終形成45份生物質(zhì)柴油政策和108份生物質(zhì)沼氣政策。

2.2 研究設(shè)計與方法

對于生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣政策的比對分析，采用內(nèi)容分析法。首先對兩類政策的外部屬性特征進(jìn)行量化分析，包括兩者政策在同一時間區(qū)間內(nèi)文本數(shù)量、文本性質(zhì)。對于政策文本數(shù)量的分析，有利于理解兩類能源的政策支持力度；對于政策文本性質(zhì)的分析，有利于研判中央政策的推進(jìn)載體。其次，通過編碼方式，對政策目標(biāo)、政策工具和主體網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行深入挖掘，對于政策目標(biāo)的分析有利于了解兩類能源的發(fā)展聚焦點；基于政策工具的分析有利于研判政府的推進(jìn)方式；對于主體網(wǎng)絡(luò)的分析有利于掌握不同階段政策制定的主體有何不同，其互動關(guān)系有何差異。

3 生物質(zhì)柴油與沼氣的政策比較分析

以2008年和2012年作為兩個時間節(jié)點，將中國生物質(zhì)柴油和沼氣政策轉(zhuǎn)型分為三個時期：生物質(zhì)政策的出現(xiàn)（2000—2007年）、初步納入國家工業(yè)計劃（2008—2011年）以及納入國家生物質(zhì)能源計劃（2012—2019年）。2008年《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》的頒布標(biāo)志著生物質(zhì)能開始以專節(jié)的形式出現(xiàn)在國家長期的可再生能源發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，不再只是散見于個別政策，議程地位明顯上升。2012年，國家能源局出臺首部針對生物質(zhì)能的國家級專項政策文件《生物質(zhì)能發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，自此中央人民政府對生物質(zhì)能的發(fā)展開始有了國家層次的長期系統(tǒng)性籌劃，為生物質(zhì)能源的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在不同的時間段，生物質(zhì)能源創(chuàng)新系統(tǒng)下，不同生物質(zhì)的發(fā)展政策展現(xiàn)了多元變遷路徑。根據(jù)政策發(fā)文時間與數(shù)量、政策發(fā)文單位與類型、政策目標(biāo)與工具以及整體的政策主體網(wǎng)絡(luò)對生物質(zhì)柴油與沼氣的發(fā)展路徑做比較分析。

3.1 政策發(fā)文時間與數(shù)量的比較

從相關(guān)政策的最早發(fā)文時間來看，生物質(zhì)柴油政策最早源于2003年的《柴油車排放污染防治技術(shù)政策》，而生物質(zhì)沼氣最早則在2001年的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》就已被提出。從政策的發(fā)文時間分布來看（表1），三個階段（2007年以前、2008—2011年、2012—2019年）中，生物質(zhì)柴油每個階段的發(fā)文量均少于沼氣，總政策發(fā)文量不及沼氣發(fā)文數(shù)量的一半。從政策發(fā)文密度來看，如圖1（a）、（b）所示，生物質(zhì)柴油政策發(fā)文密集度主要在2005—2007年間，而生物質(zhì)沼氣主要集中于2012—2019年。

圖1 生物質(zhì)政策總量的數(shù)量和比例的變化

表1 生物質(zhì)柴油與沼氣的發(fā)文階段和數(shù)量

3.2 政策發(fā)文單位與類型的比較

政策發(fā)文單位與類型統(tǒng)計結(jié)果見表2 和表3。從發(fā)文單位看（表2），生物質(zhì)柴油政策中發(fā)文最多的主要是國家發(fā)展和改革委員會（14 條）、國務(wù)院（8 條）、國家能源局（8條）。在生物質(zhì)沼氣政策體系中，發(fā)文最多的前兩名單位也是國務(wù)院（33 條）和國家發(fā)展和改革委員會（22 條），但與生物質(zhì)柴油不同的是，生物質(zhì)沼氣政策發(fā)文單位中，國務(wù)院（22 條）、國家發(fā)展和改革委員會（22 條）和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（19條）出臺的政策數(shù)量居于前三。這與生物質(zhì)沼氣政策發(fā)文的最初目標(biāo)是改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展（農(nóng)業(yè)發(fā)展是第一階段的首個目標(biāo)）、優(yōu)化農(nóng)業(yè)環(huán)境整治等有關(guān)。

從發(fā)文類型看，生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣政策都包含“法律法規(guī)與條例”“計劃與決定”“通知與意見”等，生物質(zhì)沼氣政策中則還有“措施、方案”等其他類型。其次，由表2、表3 可見，“通知與意見”均是生物質(zhì)柴油和沼氣政策發(fā)文的主要形式（生物質(zhì)柴油31條，占比68.89%；生物質(zhì)沼氣62 條，占比57.41%），其政策強度和水平較低，但對于不同生物質(zhì)能源的發(fā)展都有著推動和促進(jìn)作用（圖2（a）、（b））。另外，相較生物質(zhì)柴油政策，在生物質(zhì)沼氣政策中政策強度較大的“法律法規(guī)性”文件占比更高；還有17.59%的涉及微觀舉措的“措施、方案”類政策文件，這些主要由原農(nóng)業(yè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定發(fā)文，這兩個主體在沼氣政策中的重要管理地位同樣體現(xiàn)了生物質(zhì)沼氣發(fā)展的目標(biāo)定位與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展息息相關(guān)。

表2 生物質(zhì)柴油政策的發(fā)文機構(gòu)和文本性質(zhì)構(gòu)成

表3 生物質(zhì)沼氣政策的發(fā)文機構(gòu)和文本性質(zhì)構(gòu)成

圖2 生物政策在通知和意見水平上的數(shù)量和比例變化

3.3 政策目標(biāo)與工具方面的比較

政策目標(biāo)有助于推動政策制定與執(zhí)行，而政策工具的使用是為了實現(xiàn)政策目標(biāo)。在政策目標(biāo)方面，生物質(zhì)能源的開發(fā)和利用是為了實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)、能源供應(yīng)可持續(xù)、工業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、農(nóng)村發(fā)展等目標(biāo)，柴油和沼氣雖屬生物質(zhì)發(fā)展的不同路徑，但其目標(biāo)分類相同。政策工具的研究自ROTHWELL 開始［18］，蘇竣對其進(jìn)行細(xì)化后［19］，就大多以環(huán)境型、供給型和需求型分類。在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)生物質(zhì)柴油與沼氣的特點，將政策工具細(xì)分為13 個不同的政策工具（表4）。政策目標(biāo)與工具相輔相成，在不同階段，生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣的目標(biāo)和工具也呈現(xiàn)出不同樣態(tài)。

表4 政策目標(biāo)和政策工具的分類與定義

3.3.1 第一階段（2007年以前）

在生物質(zhì)柴油發(fā)展（表5）的第一階段，于2003年至2007年初發(fā)布的16 條政策中，發(fā)展生物質(zhì)柴油的政策目標(biāo)集中在技術(shù)創(chuàng)新（27.45%）、環(huán)境可持續(xù)性（23.53%）和能源供應(yīng)連續(xù)性（21.57%）。政策工具補充了政策目標(biāo)。其中財政支持（28.07%）是第一時期最常用的政策工具。財政支持包括對投資生物質(zhì)柴油生產(chǎn)和創(chuàng)新的個人和私營公司的低息貸款、融資等。農(nóng)民種植非食用能源作物也獲得補貼。技術(shù)信息支持（15.79%）是指政府通過鼓勵生物質(zhì)柴油發(fā)展加強相關(guān)技術(shù)，或開展技術(shù)研究、提供技術(shù)支持、技術(shù)指導(dǎo)等，或提供信息服務(wù)來支持生物質(zhì)柴油產(chǎn)業(yè)開發(fā)和發(fā)展。監(jiān)督控制（15.79%）則是該時期使用程度位于第三的政策工具，通過規(guī)定生產(chǎn)生物質(zhì)柴油所采用的技術(shù)規(guī)范來優(yōu)化柴油生產(chǎn)過程。

在生物質(zhì)沼氣發(fā)展（表6）的第一階段，政策目標(biāo)則主要集中在農(nóng)村發(fā)展（31.58%）、能源供應(yīng)連續(xù)性（29.82%）和工業(yè)發(fā)展（15.79%），而技術(shù)創(chuàng)新（10.53%）目標(biāo)最少。例如，2001年出臺的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》，就明確提出要加強沼氣等新節(jié)能技術(shù)，以加強農(nóng)村能源綜合建設(shè)。生物質(zhì)沼氣使用的政策工具傾向與生物質(zhì)柴油也存在異同，生物質(zhì)沼氣中主要用到的政策工具是政策引導(dǎo)（22.9%）、財政支持（14.94%）和監(jiān)督控制（14.94%）。在第一階段，生物質(zhì)沼氣與農(nóng)村衛(wèi)生、環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)，政策引導(dǎo)主要在引導(dǎo)各地方，尤其是農(nóng)村地區(qū)，加強對生物質(zhì)沼氣能源的重視和發(fā)展力度，從而促進(jìn)規(guī)模生產(chǎn)、以實現(xiàn)農(nóng)村能源供應(yīng)的連續(xù)性。政府的財政支持旨在施以貸款、融資、捐款和放松金融限制來鼓勵企業(yè)投入沼氣生產(chǎn)。監(jiān)督控制同樣在該階段的生物質(zhì)沼氣政策工具中排第三，政府通過政策來實行監(jiān)督管控，或為維護(hù)市場秩序而限制市場行為，從而創(chuàng)造公平有序的競爭環(huán)境，促進(jìn)工業(yè)發(fā)展。

表6 生物質(zhì)沼氣政策目標(biāo)和工具類別的編碼及頻率

總的來說，第一階段是生物質(zhì)柴油與沼氣的萌芽期，作為可再生能源的一部分，除了能源供應(yīng)的連續(xù)性，兩者的政策優(yōu)先目標(biāo)以及政策工具實施重心皆有所不同。也正是因為政策對于兩者的初始重心不同，導(dǎo)致生物質(zhì)柴油與沼氣自萌芽期開始，即有不同的政策優(yōu)先目標(biāo)，即便采取相似的政策工具，例如財政支持，政策工具執(zhí)行的重點及內(nèi)涵也有極大的差異。

3.3.2 第二階段（2008—2011年）

在生物質(zhì)柴油發(fā)展的第二階段，于2008年至2011年初發(fā)布的8 條政策中，政策目標(biāo)（表5）主要集中在工業(yè)發(fā)展（25%）、技術(shù)創(chuàng)新（25%）、能源供應(yīng)連續(xù)性（21.43%）。由于生物質(zhì)柴油更明確地被視為可再生能源和生物技術(shù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的一部分，在發(fā)展期政府對于促進(jìn)生物質(zhì)柴油的工業(yè)發(fā)展重視度有所提高，通過產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新從而增加能源供應(yīng)連續(xù)性。相較第一階段，柴油第二時期最常用的政策工具依舊是財政支持（25%），其次是目標(biāo)規(guī)劃（14.29%）、稅收優(yōu)惠（14.29%）和示范工程（14.29%）。財政支持與稅收優(yōu)惠主要用于大學(xué)從事生物質(zhì)柴油的研發(fā)補助，并對從事生產(chǎn)的企業(yè)實施減稅免稅等措施。示范工程則是建立生物質(zhì)柴油的試點，用于樹立企業(yè)領(lǐng)頭羊來帶動柴油行業(yè)發(fā)展。隨著越來越多的私營公司參與生物質(zhì)柴油生產(chǎn)，監(jiān)管控制（10.71%）的重要性需要加強，用于規(guī)范生物質(zhì)柴油產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以優(yōu)化市場產(chǎn)品。

表5 生物質(zhì)柴油政策目標(biāo)和工具類別的編碼及頻率

在第二階段，生物質(zhì)沼氣政策創(chuàng)新和生產(chǎn)體系的建立與生物質(zhì)柴油有所相似，與生物質(zhì)沼氣相關(guān)的16 條政策中，6 條政策與生物質(zhì)柴油重合，例如，科技部2011年的《國家“十二五”科技發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于印發(fā)十二五生物技術(shù)發(fā)展規(guī)劃的通知》等文件都促進(jìn)了生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣的能源技術(shù)創(chuàng)新體系建立。相較于財政部為生物質(zhì)柴油生產(chǎn)訂立了兩條免稅規(guī)范，財政部也為生物質(zhì)沼氣發(fā)文兩條關(guān)于減稅補助的政策以鼓勵工業(yè)發(fā)展、促進(jìn)能源供應(yīng)持續(xù)。這使得生物質(zhì)沼氣與生物質(zhì)柴油政策優(yōu)先目標(biāo)在該階段相同（表6），即工業(yè)發(fā)展（27.27%）、技術(shù)創(chuàng)新（25%）和能源供應(yīng)連續(xù)性（18.18%）。與第一階段相比，生物質(zhì)沼氣的政策工具同樣有所延續(xù)性，但不完全相同：使用最多的變?yōu)槟繕?biāo)規(guī)劃（28.13%）類政策工具，其次是財政支持（15.63%）和政策引導(dǎo)（15.63%）。在生物質(zhì)沼氣發(fā)展脈絡(luò)中，其政策在變遷中始終與農(nóng)村能源供應(yīng)緊密相連，但在第二階段又不單局限于解決農(nóng)村能源供應(yīng)問題，而是隨著發(fā)展輻射到城市廢棄物和能源燃料需求上。

第二階段是生物質(zhì)柴油與沼氣的發(fā)展期，可見，隨著生物質(zhì)柴油和沼氣能源的需求逐漸擴大，工業(yè)發(fā)展、能源供應(yīng)連續(xù)性和技術(shù)創(chuàng)新體系的建立成為該時期兩者的共同目標(biāo)。財政支持這一政策工具也同為生物質(zhì)柴油與沼氣提供資金鼓勵，目標(biāo)規(guī)劃則予以方向指引。不同的是，生物質(zhì)柴油政策工具的實施還注重稅收優(yōu)惠、示范工程，它們在生物質(zhì)柴油市場中起到了促進(jìn)和引領(lǐng)作用，而生物質(zhì)沼氣則更多以政策引導(dǎo)工具，來引導(dǎo)和推動生物質(zhì)沼氣從農(nóng)村到城市的共同發(fā)展。

3.3.3 第三階段（2012—2019年）

在生物質(zhì)柴油發(fā)展的第三階段，共計出臺21條政策，相較于前兩個階段，在政策文本、政策目標(biāo)和政策工具的數(shù)量上都有明顯增加。其中政策目標(biāo)（表5）主要集中在技術(shù)創(chuàng)新（27.78%）和能源供應(yīng)連續(xù)性（26.67%）。技術(shù)創(chuàng)新主要在鼓勵生物質(zhì)柴油創(chuàng)新系統(tǒng)的建立，尤其是以微藻提煉生物質(zhì)柴油，能源供應(yīng)連續(xù)性則注重于航空生物質(zhì)柴油的制造。就政策工具而言，政策引導(dǎo)（14.84%）和財政支持（14.06%）在這一時期較為常用。政策引導(dǎo)多以“加快”“促進(jìn)”“推動”等為關(guān)鍵表述詞，強調(diào)生物質(zhì)柴油作為可再生能源和生物技術(shù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而財政支持（14.06%）則主要聚焦于為生物質(zhì)柴油提供財政專項資金，指明中央和地方的財權(quán)和事權(quán)責(zé)任，要求地方提供配套的建設(shè)資金，進(jìn)一步提升了各地對私營企業(yè)投入生物質(zhì)柴油研發(fā)和生產(chǎn)的財政支持力度和規(guī)模。與此同時，示范工程（12.50%）和基礎(chǔ)設(shè)施（10.94%）兩種政策工具也在這一時期通過打造示范性生物質(zhì)柴油生產(chǎn)、研發(fā)和應(yīng)用基地，提供生物質(zhì)柴油的基礎(chǔ)設(shè)施平臺，助力生物質(zhì)柴油的發(fā)展和應(yīng)用。

在生物質(zhì)沼氣發(fā)展的第三階段，共計出臺59 條政策（表6）。政策目標(biāo)則主要集中在環(huán)境可持續(xù)性（25.66%）和農(nóng)村發(fā)展（22.12%），致力于通過生物質(zhì)沼氣的發(fā)展解決秸稈等農(nóng)村廢棄物處理及環(huán)境污染問題。而政策工具主要聚焦在政策引導(dǎo)（22.61%）、目標(biāo)計劃（13.91%）和示范工程（13.04%）。值得注意的是，農(nóng)村地區(qū)受制于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和文化水平，導(dǎo)致在發(fā)展過程中可能存在一定粗放型發(fā)展局面，因此管制控制（11.30%）也成為這一時期政策工具的著力點，通過為生物質(zhì)沼氣的發(fā)展提供標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管，保證農(nóng)村地區(qū)生物質(zhì)沼氣的高質(zhì)量應(yīng)用。

整體上來看，這一時期，生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣都處在發(fā)展的窗口期，各類專項政策陸續(xù)出臺，為兩者的發(fā)展提供了強有力的政策保障。然而，生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣在政策目標(biāo)設(shè)定上存在一定差異。兩者的優(yōu)先政策目標(biāo)仍舊不同，在政策工具之間的配套使用上亦存在不同程度的差異。

3.4 政策主體網(wǎng)絡(luò)的比較

綜觀三個時期，無論是生物質(zhì)柴油或生物質(zhì)沼氣，其政策網(wǎng)絡(luò)中指導(dǎo)決策過程的國務(wù)院都是重要的節(jié)點，而提供法律基礎(chǔ)使生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展合法化的全國人民代表大會在第一和第二個時期則至關(guān)重要。其政策網(wǎng)絡(luò)中指導(dǎo)決策過程的國務(wù)院都是重要的節(jié)點，而提供法律基礎(chǔ)使生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展合法化的全國人民代表大會在第一和第二個時期則至關(guān)重要。表2 和表3 顯示了生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣頒布政策的發(fā)文機構(gòu)和文本性質(zhì)組成。全國人民代表大會出臺政策相對較少，但是，全國人民代表大會出臺的政策為指導(dǎo)了國務(wù)院內(nèi)部在計劃、通知和意見層面上的附屬政策的實施，提供了法律基礎(chǔ)，國務(wù)院及其相關(guān)組織機構(gòu)則承擔(dān)了大部分政策的推廣工作，積極參與在政策網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)。然而不同生物質(zhì)發(fā)展路徑中的主要政策主體及其互動行徑存在異同。圖3（a）、（b），圖4（a）、（b），圖5（a）、（b）則分別表示了三個時期生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣政策主體互動的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成。

圖3 第一階段生物質(zhì)政策主體網(wǎng)絡(luò)

圖4 第二階段生物質(zhì)政策主體網(wǎng)絡(luò)圖

圖5 第三階段生物質(zhì)政策主體網(wǎng)絡(luò)

3.4.1 第一階段（2007年以前）

在第一個階段，全國人民代表大會2005年通過的《可再生能源法》，同時為生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣政策提供了法律基礎(chǔ)。然生物質(zhì)柴油政策中只有這一項是由全國人民代表大會出臺的法律，而生物質(zhì)沼氣在同一時期還有另外3 項法律或政策是由全國人民代表大會出臺。另外，在全國人民代表大會所提供的法律基礎(chǔ)上，國務(wù)院及其部委成為實施生物質(zhì)柴油和沼氣的主要機構(gòu)。第一項生物質(zhì)柴油專名的政策《柴油車污染控制技術(shù)政策》是2003年由原國家環(huán)境保護(hù)總局、商務(wù)部、科技部聯(lián)合發(fā)布，然而前兩部門此后便不再發(fā)布其他生物質(zhì)柴油政策；而第一項生物質(zhì)沼氣專名的政策是由原農(nóng)業(yè)部在2007年獨立發(fā)布的《全國農(nóng)村沼氣工程建設(shè)規(guī)劃（2006—2010年）》，此后原農(nóng)業(yè)部與國家發(fā)展和改革委員會又聯(lián)合發(fā)布的《全國農(nóng)村沼氣服務(wù)體系建設(shè)方案（試行）》等生物質(zhì)沼氣專項政策。

在生物質(zhì)柴油和沼氣的政策網(wǎng)絡(luò)中，國家發(fā)展和改革委員會都承擔(dān)了推廣生物質(zhì)能的主要責(zé)任（生物質(zhì)柴油占9 項政策中的6 項，沼氣占14 項中的10 項）。另外執(zhí)行生物質(zhì)柴油政策的主體包括財政部、科技部、原國家環(huán)境保護(hù)總局、稅務(wù)局；生物質(zhì)沼氣政策則有財政部、國家電力監(jiān)管委員會、原農(nóng)業(yè)部、國家能源局。在兩個不同的生物質(zhì)能源政策網(wǎng)絡(luò)中，國家部委之間的協(xié)調(diào)和互動關(guān)系也不相同。生物質(zhì)柴油中，國家發(fā)展和改革委員會2次與科技部聯(lián)合發(fā)文，1 次與財政部聯(lián)合發(fā)文；生物質(zhì)沼氣中，國家發(fā)展和改革委員會3 次與原農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文、1次與財政部聯(lián)合發(fā)文。

3.4.2 第二階段（2008—2011年）

全國人民代表大會通過修訂的《可再生能源法（2009年修訂）》，繼續(xù)為生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣的發(fā)展提供法律基礎(chǔ)；國務(wù)院繼續(xù)作為實施生物質(zhì)柴油與生物質(zhì)沼氣政策的主要機構(gòu)。然而，國務(wù)院相關(guān)組織機構(gòu)的角色在生物質(zhì)柴油與生物質(zhì)沼氣的政策網(wǎng)絡(luò)中，都發(fā)生了些許轉(zhuǎn)變。

就生物質(zhì)柴油來看，國家發(fā)展和改革委員會、財政部和科技部是政策推廣的主要響應(yīng)者。與柴油發(fā)展的第一階段相比，第二階段科技部和財政部對生物質(zhì)柴油的發(fā)展發(fā)揮了更積極的作用，而國家發(fā)展和改革委員會在實施生物質(zhì)柴油政策方面承擔(dān)的責(zé)任減少。此外，原環(huán)境保護(hù)部和商務(wù)部自第一階段后，便不再參與生物質(zhì)柴油政策的政策網(wǎng)絡(luò)。

就生物質(zhì)沼氣來看，國家發(fā)展和改革委員會、財政部和原農(nóng)業(yè)部依舊是政策網(wǎng)絡(luò)的主要成員，責(zé)任相當(dāng)。與第一階段比，國家電力監(jiān)管委員會自第一階段發(fā)布了《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》后就未再參與政策網(wǎng)絡(luò)活動。而從第二階段開始活躍的是科技部，在該階段科技部發(fā)文5 條，且都是單獨發(fā)文，如科技部2008年第一條發(fā)文《關(guān)于印發(fā)＜新農(nóng)村建設(shè)民生科技行動方案＞的通知》和2011年的《國家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》等，對推動生物質(zhì)沼氣在實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新等方面提供動力；另外，國家能源局該階段也更為活躍，在3 項沼氣政策發(fā)文中單獨發(fā)文占2 條，與財政部和原農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文1條。

綜合上述生物質(zhì)柴油與生物質(zhì)沼氣政策網(wǎng)絡(luò)的對比可知，在第二階段中，兩者相同點在于國家發(fā)展和改革委員會承擔(dān)的責(zé)任都相較減少，而科技部在網(wǎng)絡(luò)中的參與都更積極；不同點在于該時期財政部在沼氣的政策網(wǎng)絡(luò)中不如柴油活躍，而能源局在沼氣政策網(wǎng)絡(luò)中的活躍度比在柴油政策網(wǎng)絡(luò)中更高。

3.4.3 第三階段（2012—2019年）

在第三階段，全國人民代表大會仍舊是生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣的法律基礎(chǔ)提供者，國務(wù)院繼續(xù)作為兩者政策執(zhí)行的主要機構(gòu)，然而全國人民代表大會以及國務(wù)院相關(guān)組織機構(gòu)的角色都產(chǎn)生了進(jìn)一步的轉(zhuǎn)變。全國人民代表大會在第三階段逐漸從生物質(zhì)柴油政策網(wǎng)絡(luò)中淡出，不再為生物質(zhì)柴油發(fā)展提供新的法律基礎(chǔ)，而在同一時期生物質(zhì)沼氣政策網(wǎng)絡(luò)中，全國人民代表大會則修訂或頒布了4 條政策為其發(fā)展進(jìn)一步地提供法律支持和創(chuàng)新環(huán)境，如《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法（2012年修訂）》等。國務(wù)院本身則在生物質(zhì)柴油及生物質(zhì)沼氣的政策網(wǎng)絡(luò)參與都有上升。

另外，從生物質(zhì)柴油政策網(wǎng)絡(luò)來看，國家發(fā)展和改革委員會的角色有所強化，而科技部和財政部則相比第二階段逐漸淡出；國家發(fā)展和改革委員會下屬的能源局在第三階段，首次進(jìn)入生物質(zhì)柴油的政策網(wǎng)絡(luò)。在此時期，國家發(fā)展和改革委員會出臺了5項生物質(zhì)柴油政策，國家能源局出臺7項。同時各部之間的協(xié)調(diào)和互動減少，國家發(fā)展和改革委員會在此期間沒有與其他部委聯(lián)合發(fā)布任何生物質(zhì)柴油政策，而是主要將政策執(zhí)行的責(zé)任分配給了國家能源局。然而，從生物質(zhì)沼氣政策網(wǎng)絡(luò)來看，國務(wù)院相關(guān)組織機構(gòu)則不止4個參與到政策網(wǎng)絡(luò)中，在第三階段中表現(xiàn)尤為明顯。但因第三階段生物質(zhì)沼氣政策《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》聯(lián)合發(fā)文涉及較多機構(gòu)，沼氣政策網(wǎng)絡(luò)中只列出了7 個最為主要的主體（圖5b）。國家發(fā)展和改革委員會仍是執(zhí)行生物質(zhì)沼氣政策的主要機構(gòu)，而國家發(fā)展和改革委員會下的能源局從第一階段就參與在生物質(zhì)沼氣的政策網(wǎng)絡(luò)中，且從第一階段發(fā)文1條（3.03%），到第二階段3條（18.75%）再到該階段的10條（16.95%），權(quán)重相較第二階段有所回落但整體和柴油政策網(wǎng)絡(luò)一樣有所上升，但國家發(fā)展和改革委員在該階段的沼氣政策體系中更積極與其他部門相協(xié)調(diào)。

“聯(lián)合發(fā)文”適應(yīng)現(xiàn)實需要，展現(xiàn)了在生物質(zhì)柴油與生物質(zhì)沼氣政策網(wǎng)絡(luò)中各部門的協(xié)調(diào)互動情況，也體現(xiàn)了中國生物質(zhì)能發(fā)展的多部門管理特點。在政策網(wǎng)絡(luò)中，全國人民代表大會主要負(fù)責(zé)制定和修改基本法律，國務(wù)院則在生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的計劃、措施、意見、決定等上占主要角色。國務(wù)院的相關(guān)組織機構(gòu)中國家能源局作為重要主體，在生物質(zhì)能源的技術(shù)創(chuàng)新、工業(yè)發(fā)展、能源供應(yīng)、環(huán)境優(yōu)化等上發(fā)揮作用；國家發(fā)展和改革委員會是貫徹落實黨中央關(guān)于發(fā)展改革工作的方針政策和決策部署的部門，主要出臺各類方案；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部則負(fù)責(zé)通過統(tǒng)籌推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村能源和環(huán)境治理來促進(jìn)“農(nóng)村發(fā)展”這一生物質(zhì)能政策目標(biāo)；科學(xué)技術(shù)部主要統(tǒng)籌推進(jìn)科技發(fā)展、科研項目管理等；財政部負(fù)責(zé)管理中央各項財政收支，通過制定開支標(biāo)準(zhǔn)、審核預(yù)算、稅收調(diào)控等來支持和監(jiān)督規(guī)范生物質(zhì)能的良性發(fā)展。以上可見，這些部門雖職能邊界不同，但都與生物質(zhì)能源發(fā)展息息相關(guān)，多部門的加入和協(xié)調(diào)互動不僅體現(xiàn)了國家對生物質(zhì)能發(fā)展的重視，也調(diào)動了更多的部門資源和積極性，降低了立法成本又提高了同一政策在諸多領(lǐng)域中適用的效果［32］。但多部門管理的缺點——如職責(zé)不清、程序繁瑣、推諉扯皮、執(zhí)行缺位、監(jiān)管較難等——也同樣不容忽視［33-34］。例如在生物質(zhì)沼氣的《養(yǎng)殖小區(qū)和聯(lián)戶沼氣工程試點項目建設(shè)方案》政策中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)文加強了政策力度，其內(nèi)容包括建設(shè)沼氣工程、發(fā)放補助、質(zhì)量監(jiān)督等，而在具體實施時很容易出現(xiàn)類似審批流程太長、辦事效率低、行政監(jiān)管或信任缺失等問題［35-36］，而這些管理邊界問題并未在政策文件中加以明確。在中國生物質(zhì)柴油與沼氣的政策變遷中，多部門管理應(yīng)隨著機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變逐步探索和優(yōu)化。

4 結(jié)論與討論

搜集整理出中國中央各機構(gòu)發(fā)布的生物質(zhì)柴油政策文件45 項和生物質(zhì)沼氣政策文件108 項，運用內(nèi)容分析法比較分析兩者政策演變的路徑差異。通過分析生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣政策的政策目標(biāo)與工具，以及政策執(zhí)行主體間所形成的政策網(wǎng)絡(luò)，作者發(fā)現(xiàn)生物質(zhì)能源創(chuàng)新系統(tǒng)下不同生物質(zhì)的發(fā)展路徑存在多元動態(tài)。

從政策目標(biāo)與政策工具看，生物質(zhì)柴油與沼氣在發(fā)展中有各自的延續(xù)性?？v觀三個階段的整體發(fā)展，在生物質(zhì)柴油的政策目標(biāo)中，始終以技術(shù)創(chuàng)新（27.22%）和能源供應(yīng)連續(xù)性（24.26%）作為主軸，再加上環(huán)境可持續(xù)性（18.93%）而共同構(gòu)成整體的前三個主要目標(biāo)。而生物質(zhì)沼氣更注重農(nóng)村發(fā)展（22.9%）、工業(yè)發(fā)展（20.56%）和環(huán)境可持續(xù)性（20.09%）。當(dāng)然，作為生物質(zhì)可再生能源體系的一部分，環(huán)境可持續(xù)性是生物質(zhì)柴油和沼氣發(fā)展的共同目標(biāo)，只是兩者的發(fā)展重心有所不同。在政策工具的使用上，生物質(zhì)柴油在三個階段都重視財政支持（19.25%）這一政策工具，各階段配合使用技術(shù)信息支持、目標(biāo)規(guī)劃、監(jiān)督控制等政策工具；而生物質(zhì)沼氣三個階段都較為重視政策引導(dǎo)（21.79%），前兩個階段輔以財政支持政策工具，后兩個階段則較多地輔以目標(biāo)規(guī)劃政策工具。

從政策網(wǎng)絡(luò)看，全國人民代表大會為生物質(zhì)柴油和沼氣發(fā)展都提供了法律基礎(chǔ)，雖然發(fā)文占比整體不高但位階至關(guān)重要；國務(wù)院及其相關(guān)組織機構(gòu)尤其是國家發(fā)展和改革委員會，則是政策網(wǎng)絡(luò)中最重要的政策執(zhí)行主體，而國務(wù)院下屬部委的參與，不但在生物質(zhì)柴油與沼氣的政策網(wǎng)絡(luò)中的角色不同，各部委在兩個政策網(wǎng)絡(luò)中主體的協(xié)調(diào)互動關(guān)系也在不同階段有明顯差異。在第一階段，生物質(zhì)柴油政策網(wǎng)絡(luò)國家發(fā)展和改革委員會、科技部、財政部皆互動協(xié)調(diào)；在生物質(zhì)沼氣網(wǎng)絡(luò)中，國家發(fā)展和改革委員會則與原農(nóng)業(yè)部、財政部聯(lián)合發(fā)文。另外，牽涉在兩者政策網(wǎng)絡(luò)中的部委不盡相同，也皆有部委僅在第一階段參與政策網(wǎng)絡(luò)，之后即淡出網(wǎng)絡(luò)的情形。在第二階段，生物質(zhì)柴油政策網(wǎng)絡(luò)中，國家能源局仍未進(jìn)入生物質(zhì)柴油的政策網(wǎng)絡(luò)，相較之下科技部與財政部更為活躍；然在同一時期，國家能源局卻活躍在生物質(zhì)沼氣政策網(wǎng)絡(luò)中，而前一階段未積極參與生物質(zhì)沼氣的科技部在該階段中的參與度也有所提升。其次，一直到第三階段，生物質(zhì)柴油的政策網(wǎng)絡(luò)主體始終以國家發(fā)展和改革委員會為重心，國家能源局首度進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)并具有重要地位；但生物質(zhì)沼氣的政策網(wǎng)絡(luò)顯得更為復(fù)雜，政策主體間的協(xié)調(diào)也更為頻繁，生態(tài)環(huán)境部及住建部此時首次進(jìn)入。

綜觀中國生物質(zhì)能源近20年的發(fā)展，生物質(zhì)柴油與生物質(zhì)沼氣同屬于生物質(zhì)能源的一部分，然而不同生物質(zhì)能源的政策目標(biāo)、政策工具以及整體政策網(wǎng)絡(luò)，卻呈現(xiàn)出多元形態(tài)。在加強中國整體生物質(zhì)能長期發(fā)展的前提下，運用內(nèi)容分析法比較分析兩者政策演變的結(jié)果，或可以為未來政策持續(xù)地推進(jìn)，帶來兩項啟示。

第一，政策目標(biāo)與工具的統(tǒng)籌運用。以政策目標(biāo)而言，如前所述，生物質(zhì)柴油與沼氣在發(fā)展過程中，僅有環(huán)境可持續(xù)性是兩者發(fā)展的共同目標(biāo)。生物質(zhì)柴油的政策目標(biāo)更重視技術(shù)創(chuàng)新，而生物質(zhì)沼氣更注重農(nóng)村發(fā)展，兩者政策目標(biāo)優(yōu)先順位的差異，反映了兩者順應(yīng)都市規(guī)劃與農(nóng)村發(fā)展的不同特質(zhì)。未來如何統(tǒng)籌兩者的政策目標(biāo)，使生物質(zhì)能源同時成為中國城市能源可持續(xù)轉(zhuǎn)型以及農(nóng)村能源可持續(xù)發(fā)展的一部分，將是重要的政策議題。以生物質(zhì)柴油而言，中國城市如何加強技術(shù)創(chuàng)新，并透過能源作物種植等機制，聯(lián)動農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源轉(zhuǎn)型，至關(guān)重要；以生物質(zhì)沼氣而言，生物質(zhì)沼氣不但能推進(jìn)農(nóng)村的可再生能源轉(zhuǎn)型，同時強化城市對于生物質(zhì)沼氣技術(shù)創(chuàng)新的重視，也將進(jìn)一步帶動農(nóng)村的科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)建設(shè)，共同推進(jìn)城市與農(nóng)村的環(huán)境可持續(xù)性與能源供應(yīng)連續(xù)性。第二，政策網(wǎng)絡(luò)主體之間的協(xié)同治理機制。生物質(zhì)柴油與沼氣長期的政策執(zhí)行主體并不一致，尚未建立有效的協(xié)同治理機制，統(tǒng)籌生物質(zhì)能源的長期發(fā)展。未來是否增設(shè)部門之間的委員會等創(chuàng)新機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生物質(zhì)柴油與沼氣的政策目標(biāo)與工具應(yīng)用，將是推動生物質(zhì)能源整體發(fā)展的重要課題。

隨著現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，中國能源經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的步伐不斷加快，作為綠色能源的生物質(zhì)能在不同時期顯示出鮮明的特色。生物質(zhì)能政策的演變既是多方主體協(xié)同發(fā)力的結(jié)果，也遵循著政策創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律，同時受到政治、經(jīng)濟(jì)和科技等因素制約?，F(xiàn)階段，基于生態(tài)文明建設(shè)的生物質(zhì)能政策已經(jīng)漸成體系，并呈現(xiàn)出較為良性的發(fā)展態(tài)勢：在政策變遷過程中，黨中央通過戰(zhàn)略規(guī)劃來提高社會對以生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣為代表的清潔能源的認(rèn)知程度，中央政府部門通過制定階段性的發(fā)展目標(biāo)，推出多樣化的政策工具，布局啟動產(chǎn)業(yè)化市場需求，并結(jié)合生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣各自的市場環(huán)境逐漸傾向于充分回應(yīng)生產(chǎn)企業(yè)利益和科研機構(gòu)發(fā)展；在政策工具的選擇和運用上，政府根據(jù)生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣的政策發(fā)展階段不斷調(diào)適政策工具，并愈加重視市場機制和技術(shù)研發(fā)。

通過系統(tǒng)地比較分析生物質(zhì)柴油與沼氣兩者復(fù)雜的政策變遷脈絡(luò)，對于國內(nèi)生物質(zhì)能政策的變遷梳理和政策認(rèn)知有一定的階段性意義，但也存在兩點不足：一是中國的生物質(zhì)柴油和生物質(zhì)沼氣政策體系擁有豐富且復(fù)雜的政策文本材料，該研究僅選取中央層面的政策文本可能會在某種程度上造成對地方實踐和政策差異的忽視，要想更全面立體認(rèn)識相關(guān)政策的變遷，下一步可以擴大研究對象范圍；二是在方法的應(yīng)用上，囿于研究者的分析能力，對于同樣主題的研究必然存在編碼和理論構(gòu)建的差異，因此，有待于結(jié)合其他研究以驗證該模型的有效性。