牛軍鈺 朱元婷 鄭巧菲 高小平

摘 要：建立科學合理的評價指標體系是推動區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略、提升區(qū)域各方面績效、提高整體發(fā)展水平的關鍵舉措。本研究基于運用導向性、系統(tǒng)性、可操作性、可比性等四大原則，建立了“決策—執(zhí)行—滿意度”三維立體構成的績效分析理論框架，構筑起全面、科學的“區(qū)域發(fā)展績效評價指標體系”，并以長三角地區(qū)為分析案例，從戰(zhàn)略決策、高質量、一體化、滿意度四個方面對長三角一體化高質量發(fā)展的績效進行評價。通過對上述指標體系的運用和模擬評價，本文分析了長三角一體化發(fā)展現狀和問題，并從定量和定性角度提出了有針對性的發(fā)展優(yōu)化建議。

關鍵詞：區(qū)域發(fā)展;長三角;一體化;高質量;績效評價

中圖分類號：F127? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）02-0048-12

一、引? 言

20世紀90年代以來，基于空間價值發(fā)現的新區(qū)域主義（New Regionalism）獲得了強勁的發(fā)展動力。在當今全球競爭體系中，“區(qū)域”已經成為協調社會經濟生活的一種先進形式和重要競爭優(yōu)勢來源，不同形式的區(qū)域聯合發(fā)展層出不窮：一些大城市與周邊城市聯合形成城市群，一些地區(qū)若干城市聯合形成區(qū)域經濟帶，一些國家聯合形成經濟貿易區(qū)或聯盟。城市群、灣區(qū)、經濟帶等區(qū)域一體化建設是當前中國城市化發(fā)展的主要形態(tài)，長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海等地區(qū)逐漸形成合力，京津冀、成渝、粵港澳等區(qū)域的聯合發(fā)展也在如火如荼地進行中。

區(qū)域一體化的深入發(fā)展，不僅需要從政策層面著力，而且要重視對其發(fā)展過程、發(fā)展成效的評估反饋，以此推動區(qū)域長期發(fā)展。在區(qū)域一體化的宏觀框架下，綜合考察地區(qū)市場發(fā)展趨勢、各方力量對比變化、政府政策安排以及政策成效，進行系統(tǒng)客觀的評價研究，這不僅關乎區(qū)域自身發(fā)展，也對國家整體發(fā)展戰(zhàn)略具有重大而深遠的影響。尤其是，在長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略、長三角一體化發(fā)展進行全面提升階段的背景下，對長三角一體化發(fā)展成果進行科學評估顯得尤為必要。當前，長三角地區(qū)已經成長為中國經濟開放程度最高、經濟發(fā)展最發(fā)達、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，該地區(qū)亦是連接“一帶一路”與長江經濟帶的重要橋梁，對于區(qū)域發(fā)展具有極大的示范和帶動作用。通過緊扣“一體化”和“高質量”兩個核心抓手，長三角具有帶動整個長江經濟帶和華東地區(qū)發(fā)展、形成高質量發(fā)展的區(qū)域發(fā)展集群的潛力。同時，長三角在全國經濟發(fā)展格局中地位特殊，承載著重大使命。在中國改革開放空間布局上，長三角一體化發(fā)展能夠同“一帶一路”建議、京津冀協同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設相互映照、互為補充，其擔負著為全面深化改革蹚出新路的重要任務。

盡管意識到區(qū)域發(fā)展績效評價的重要性，現有文獻在評估指標的建立上尚處于研究階段，未能形成衡量區(qū)域發(fā)展績效的科學評價體系。因此，本文旨在探索一套針對區(qū)域發(fā)展水平和進程作科學評價的評價模型，并以長三角一體化發(fā)展為案例，進一步評估長三角一體化發(fā)展成效，從而推動長三角一體化和國家區(qū)域發(fā)展整體進程。

二、基于區(qū)域發(fā)展理論的指標體系構建

隨著區(qū)域發(fā)展、大市場理論、產業(yè)分工理論、交易成本理論和“中心—邊緣”等理論建構的不斷興起，經濟全球化和區(qū)域一體化成長為20世紀末以來最活躍的世界性經濟現象之一，亦成為塑造當今世界經濟格局的重要驅動力之一[1]。減少交易成本、推動經濟增長、提升福利水平往往被認為是區(qū)域一體化發(fā)展的三大目標，區(qū)域一體化的最終結果也體現為各地區(qū)生產率、要素收益、商品價格和居民生活水平的逐漸趨近[2]。在區(qū)域一體化浪潮下，世界各國在世界范圍內成立自由貿易區(qū)，實現跨國經濟活動的聯合和資源優(yōu)化整合;在各個國家層面內部推出次區(qū)域一體化合作，例如美國紐約灣和舊金山灣、日本東京灣等。

相比而言，中國國內層面的區(qū)域一體化起步較晚，20世紀80年代改革開放后才開始萌芽，隨后進入快速增長期。目前，中國已建立起長三角、珠三角、環(huán)渤海、京津冀、成渝、粵港澳等地區(qū)或區(qū)域聯合發(fā)展區(qū)。到2018年，中國針對沿海地區(qū)推出了三個國家級戰(zhàn)略：京津冀協同發(fā)展、長三角一體化戰(zhàn)略和粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略[3]。一系列研究表明，區(qū)域一體化對經濟增長具有正向作用[4][5][6]。張躍等[7]對長三角的實證研究發(fā)現區(qū)域一體化提高了長三角城市群經濟發(fā)展的整體質量，印證了上述結論。

與此同時，由于一體化對于區(qū)域經濟發(fā)展具有重要的帶動作用，如何測度、進而推動區(qū)域一體化建設成為研究重點。在理論與政策層面對區(qū)域一體化進行分析之外，建立客觀的績效評價體系衡量區(qū)域一體化發(fā)展效果逐漸成為新的研究重點。周立群等[8]較早地開始從指標層面對區(qū)域一體化進行評估，將市場一體化和政策一體化作為一體化程度的主要衡量標準，并利用層次分析法和標準差值法對京津冀、長三角和珠三角三大經濟圈在1989年至2007年之間的區(qū)域經濟一體化發(fā)展程度進行測量、比較。之后的學者在指標選取上更為精細化，例如毛艷華和楊思維[9]利用珠三角9個城市在1999—2013年的面板數據，建立了以城市間聯系度、市場化同一度、政府效能同一度、經濟發(fā)展四方面為支撐的評價指標體系，并測量了珠三角“廣佛肇”“深莞惠”和“珠中江”三個都市圈的經濟一體化指數。不同學者針對區(qū)域發(fā)展中的不同面向選取單一指標進行衡量，例如侯赟慧等[10]通過社會網絡分析方法，分析研究了長三角城市群的經濟結構;張學良和李麗霞[11]關注產業(yè)一體化進程，通過標準區(qū)位熵等方法對其進行測量;李培鑫和張學良[12]側重區(qū)域發(fā)展空間結構分析，分別從城市規(guī)模分布、空間形態(tài)分布及聯系網絡分布的多維視角對區(qū)域發(fā)展的空間結構進行了評估。

還有一些學者構建綜合評估指標體系，從整體上評估區(qū)域一體化發(fā)展進程，但在指標的選取上，學者們有不同的側重點。在顧海兵等[13]的評估指標體系中，市場、產業(yè)、基礎設施、公共服務以及政策體制一體化是重要的組成部分;曾剛等[14]將經濟發(fā)展、科技創(chuàng)新、交流服務和生態(tài)保護等方面納入評估指標之中;李世奇和朱平芳則建立了以市場統(tǒng)一、要素同質、發(fā)展協同和制度一致四個一級指標為核心、21個二級指標為支撐的長三角一體化評估指標體系，體現區(qū)域一體化“分工、競爭、協作”這三大核心要素;姚鵬等[15]建立了以地區(qū)均衡發(fā)展指數、全面開放發(fā)展指數、城鄉(xiāng)協調發(fā)展指數、社會協調發(fā)展指數和資源環(huán)境協調發(fā)展指數為核心的長三角一體化發(fā)展評估指標體系。

從上述研究成果來看，對區(qū)域一體化的量化評估已經成為新的學術重心。建立針對區(qū)域一體化的評估指標體系不僅有助于更加客觀、量化地評價區(qū)域一體化的發(fā)展程度和發(fā)展效果，而且有益于在政策層面更有針對性地提出改進措施。然而，考察現有對區(qū)域一體化，尤其是長三角等區(qū)域的一體化評估指標可以發(fā)現，其仍存在較大改進空間：第一，現有評估體系較為關注區(qū)域一體化的程度，而對一體化質量的重視不足，缺少對績效評價的側重，無法使區(qū)域一體化評估體系適應新時代的要求，而且無法實現地區(qū)的普適性;第二，現有研究更多地關注一體化的前端或執(zhí)行端，未能建立其從一體化合作進程前端到中端，再到終端的全流程評估體系;第三，一套科學的評價指標體系需要與時俱進，新時代的經濟發(fā)展評估指標需納入創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念。

在以上理念指導下，本研究通過對現有績效評價研究資料的吸納、篩選以及修改完善，逐步確定指標體系的要素和結構，并進行初步的數據搜集和分析。在結合數據獲取情況，刪除數據無法獲取及不可操作的指標之后，對不同的指標確定其權重并進行無量綱化處理，形成了最終的區(qū)域發(fā)展績效評價指標體系框架，如圖1所示。

圖 1 區(qū)域發(fā)展績效評價指標體系框架

該評價指標體系以績效導向、高效執(zhí)行、外部評價為一級指標，戰(zhàn)略決策、高質量、一體化、滿意度為二級指標，在三級指標層面，則將進一步考慮區(qū)域發(fā)展協調度、公共服務便利度、生態(tài)環(huán)境友好度、科技創(chuàng)新活躍度、開放合作包容度、要素聯系緊密度、核心城市首位度、產業(yè)分工協同度等。一級指標的三個維度既相輔相承、又互相促進，從前端（決策）到中端（執(zhí)行），再到終端（滿意度），形成一個評價閉環(huán)。其中，績效導向主要聚焦戰(zhàn)略決策，外部評價主要聚焦?jié)M意度，高效執(zhí)行作為一體化高質量發(fā)展績效評價指標體系中間環(huán)節(jié)，起著承上啟下的作用。黨的十九大報告指出，我國經濟增長階段和特征已經發(fā)生重大轉變，已從高速增長階段步入高質量發(fā)展階段。經濟發(fā)展的高質量要求能更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，需體現新的發(fā)展理念，使創(chuàng)新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的?；诖?，本框架在區(qū)域一體化發(fā)展績效的評價上，體現了三個融合：首先是“一體化”與“高質量”的融合，在“一體化”維度之外加入“高質量”維度，既考慮區(qū)域一體化的程度，又考慮一體化的質量，既考慮發(fā)展的效率，更考慮發(fā)展的效能;其次是經濟效益與社會效益的融合，在評價指標中體現決策服務于人民、一切以群眾滿意度為評價標準的新發(fā)展理念，既評估了經濟增效，也考量了社會效益的增長;最后是全流程的融合，在評價指標體系中，體現對發(fā)展過程的全流程考評，包含區(qū)域一體化的前端（政策制定）、中端（執(zhí)行）和終端（效果反饋），從而能夠實現“執(zhí)行—評價—反饋—改進”的績效閉環(huán)，有利于發(fā)揮以評促改、以評促建的初衷。

三、長三角一體化高質量發(fā)展績效評價

在中國多個代表性區(qū)域經濟體中，長三角地區(qū)經濟活躍度和經濟發(fā)展程度堪稱最高。長江三角洲區(qū)域是“一帶一路”和長江經濟帶的重要交匯點，該地區(qū)經濟發(fā)展水平位列全國前位，經濟發(fā)展具有活躍度高、開放度高、創(chuàng)新能力強等特點。

從發(fā)展歷程來看，自20世紀80年代以來，長三角區(qū)域一體化經歷了四個重要的發(fā)展階段：第一階段始于1982年上海經濟區(qū)成立。1982年12月22日，國務院出于協調區(qū)域經濟發(fā)展考慮，決定成立上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室，統(tǒng)一管理上海、蘇州、無錫、常州、南通、杭州、嘉興、湖州、寧波、紹興這10個城市的經濟發(fā)展。至1986年，上海經濟區(qū)擴展至上海、江蘇、浙江、安徽、江西和福建全境。1990年上海浦東開發(fā)之后，長三角合作進入第二階段，即要素合作階段。長三角區(qū)域合作由過去單一的橫向配套協作，逐步向按照市場配置資源的要求整合生產要素的方向發(fā)展，形成“政府搭臺、企業(yè)唱戲”的發(fā)展模式。進入21世紀后，長三角一體化發(fā)展進入第三階段，即以政府為主體的制度對接階段，形成包括決策層（長三角主要領導座談會）、協調層（常務副?。ㄊ校╅L級別的高級別長三角經濟合作與發(fā)展聯席會議）和執(zhí)行層（城市組和專題組）在內的三個層次的政府間合作協調機制。2018年以后，長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，從而邁入第四階段，即高質量發(fā)展階段[16]。2018年11月5日，在上海舉辦的首屆“中國國際進口博覽會”的開幕式上，習近平總書記表示，國家將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。2019年5月13日，中共中央政治局召開會議，審議《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，指出長三角在全國經濟中具有舉足輕重的地位，長三角一體化發(fā)展具有極大的區(qū)域帶動和示范作用，要緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵，帶動整個長江經濟帶和華東地區(qū)發(fā)展，形成高質量發(fā)展的區(qū)域集群。

長三角一體化發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略后，學者就如何推動長三角一體化發(fā)展建言獻策，例如李湛和王曉娟[17]提出在新一輪科技革命機遇下，長三角地區(qū)應把握發(fā)展機會，形成世界級城市群，并作為樞紐平臺支撐“一帶一路”與長江經濟帶發(fā)展，具體可以通過共建國家戰(zhàn)略項目推進長三角一體化發(fā)展。針對長三角一體化出現的問題，學者亦紛紛提出改進措施，其中制度合作是重中之重，例如建立三?。ㄊ校┑牧⒎▍f調機制[18]、改革政府績效考核目標體系[19]和完善頂層設計[20]等。目前對長三角一體化的研究從長三角一體化的發(fā)展過程、模式與路徑，逐漸轉向發(fā)展效果評價。

建立一套科學有效、可量化的評價指標體系，成為目前和未來一個階段助推長三角一體化高質量發(fā)展的有益探索。因此，本研究基于區(qū)域發(fā)展評價指標體系框架，以長三角一體化高質量發(fā)展為例，探索出一套評價指標體系的構建方法。

（一）指標體系的構建

《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，“率先推動實施高質量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系、績效評價及政績考核體系”。從長三角區(qū)域發(fā)展現實來看，目前長三角規(guī)模的擴張基本上趨于穩(wěn)定，但一體化發(fā)展的動力方向已變?yōu)閮群桨l(fā)展、高質量發(fā)展。推動長三角一體化高質量發(fā)展，應聚焦創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享五大新發(fā)展理念，全面提升長三角在科技創(chuàng)新、經濟協調、生態(tài)綠色、對外開放、社會共享等五大領域的一體化，進而提升區(qū)域整體競爭力。長三角一體化高質量發(fā)展，需要形成適用于該地區(qū)的績效發(fā)展評價指標，并對該地區(qū)發(fā)展現狀進行全面科學評價。

評價指標的選取主要遵循導向性、系統(tǒng)性、可操作性、可比性等四大原則。在導向性原則方面，指標體系緊緊圍繞長三角一體化高質量發(fā)展這一目標來設計，指標體系充分發(fā)揮導向和引領作用，所選取的指標既要能反映長三角一體化發(fā)展的狀況，揭示存在的問題，又要具有清晰的價值判斷和導向作用，可以引導長三角一體化高質量發(fā)展各維度的持續(xù)健康發(fā)展。在系統(tǒng)性原則方面，指標選取要借鑒相關系統(tǒng)性方法，各層次的指標要有銜接，具有整體性和目標一致性。在可操作性原則方面，指標體系要能夠付諸實踐，評價數據要易收集可實施，以便于開展評價。在可比性原則方面，要求相關指標的統(tǒng)計口徑盡量一致，且通常選用相對值，避免使用絕對值作為指標的取值，便于進行指標間的對比，以及同一指標不同時間段的對比。

在評價指標選取方法上，針對長三角一體化發(fā)展實際情況以及績效評價指標體系的特點，采用了定性分析和定量分析相結合的方法進行指標的設計與選擇。定性分析法中，采取文獻檢索法和二手資料法相結合，搜集研究期內長三角三省一市的統(tǒng)計年鑒，并結合中國統(tǒng)計年鑒、政府網站查詢長三角一體化發(fā)展的相關資料，對長三角高質量一體化發(fā)展的相關資料進行整理，作為指標選取的依據。定量分析法主要是綜合利用層次分析方法和熵值法對評價指標體系進行進一步的優(yōu)化設計。

（二）指標體系的框架維度

基于上述指標構建方法和區(qū)域發(fā)展評估框架，本研究在構建三級指標上，一方面，積極呼應高質量發(fā)展的要求，將區(qū)域發(fā)展協調度、公共服務便利度、生態(tài)環(huán)境友好度、科技創(chuàng)新活躍度、開放合作包容度等五大領域作為長三角一體化發(fā)展的導向和目標;另一方面，高質量的基礎是一體化，一體化的動力是各個城市間要素聯系緊密度、核心城市首位度和產業(yè)分工協同度。三級指標共8個“度”，它們之間既相互獨立，又緊密聯系，共同構成了長三角一體化高質量發(fā)展績效評價的理論體系。在四級指標的構建上，則著重考慮指標內涵的確定性與數據采集的便利性，建立了包括經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、基礎設施、公共服務、公共安全、公共財政、資源利用、環(huán)境治理、生態(tài)綠色、創(chuàng)新投入、創(chuàng)新產出、對外開放、營商環(huán)境、人流、物流、資金流、信息流、技術流、龍頭引領、區(qū)域聯動、產業(yè)結構等共21個四級指標，總體架構如下圖2。下面從戰(zhàn)略決策、高質量、一體化、滿意度四個二級指標，分別闡述各指標的構成內容和評價要素。

1.戰(zhàn)略決策維度

近年來，長三角在政府層面大力優(yōu)化區(qū)域合作機制，形成決策層、協調層和執(zhí)行層“三級運作”的區(qū)域合作機制，長三角戰(zhàn)略決策一體化協作機制分工明確，具體機制設計包括：主要領導座談會確定任務方向，聯席會議協作監(jiān)督，聯席會議辦公室和重點合作專題組負責政策和項目落地。區(qū)域合作機制與具體機制之間相互對應，決策層對應機制框架中的長三角地區(qū)主要領導座談會，協調層由滬、蘇、浙、皖三省一市常務副?。ㄊ校╅L參加的長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯席會議組成，執(zhí)行層包括聯席會議辦公室和重點合作專題組。在此基礎上，長三角一體化發(fā)展逐漸形成了12個重點合作專題，包括交通、能源、信息、環(huán)保、科技、信用、社保、金融、城市合作、涉外服務、產業(yè)以及食品安全，覆蓋社會發(fā)展的重要維度。此外，長三角的區(qū)域合作形成成熟的輪值制度，輪值方每年由長三角地區(qū)的一個省（市）擔任。

在領導機制的制度化層面，長三角地區(qū)邁出了堅實的一步。2018年2月，長三角區(qū)域合作辦公室在上海正式掛牌成立，該辦公室由長三角地區(qū)三省一市聯合建立，負責協商制定長三角協同發(fā)展的宏觀政策、戰(zhàn)略規(guī)劃，包括制定制度機制安排、提出重大政策建議、協調推進區(qū)域合作中的重要事項和重點項目、統(tǒng)籌管理合作基金和網站，以及負責區(qū)域發(fā)展政策和產出的宣傳推介。長三角區(qū)域合作辦公室的成立，意味著長三角一體化發(fā)展正式進入“快車道”，實現了從“三級運作”到“合署辦公”的跨越。

根據《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃（2018—2020年）》要求，要充分發(fā)揮“三級運作”區(qū)域合作機制的重要作用，進一步擴大長三角區(qū)域主要領導座談會在重大問題上的謀劃和決策作用，提高政治站位、深入交流思想、凝聚區(qū)域一體化發(fā)展共識，謀大事、議大事、定大事;長三角區(qū)域合作辦公室要會同各地聯席辦制定年度工作要點，滾動實施三年行動計劃;各地區(qū)、各部門、各單位要按照職責分工，研究制定具體的實施細則和配套措施，將三年行動計劃任務情況納入各地黨委和政府的考核體系中，確保各項任務有效落實;三省一市黨委和政府督查部門要加大監(jiān)督檢查力度，通過監(jiān)督、督查、評估等多種方式，推動各項工作落實到位。

為實現這一戰(zhàn)略目標，更應該發(fā)揮評估評價的支撐作用。通過評價，一方面，可以檢驗目前長三角一體化的進程、一體化發(fā)展的成效和質量，以便主管部門和社會各界了解并把握長三角一體化高質量發(fā)展的實際情況;另一方面，通過評價結論總結現階段的長三角一體化發(fā)展經驗，從而發(fā)現問題并提出建議，針對長三角一體化發(fā)展提出的建議可作為相關政府部門的重要決策參考，從而推動長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略更加有效地落實推進，評價結果也能為各省市制定年度工作計劃、各地區(qū)各單位制定績效目標提供決策咨詢建議，作為三省一市黨委和政府督查部門開展監(jiān)督、督查、評估工作的重要參考。幾個方面相輔相成、層層相扣，共同有效推動長三角一體化高質量發(fā)展戰(zhàn)略切實落實。（見圖3）

2.高質量維度

高質量維度聚焦于長三角一體化發(fā)展的質量，主要從區(qū)域發(fā)展協調度、公共服務便利度、生態(tài)環(huán)境友好度、科技創(chuàng)新活躍度、開放合作包容度這五個評價視角出發(fā)，具體從經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、基礎設施、公共服務、公共安全、公共財政、資源利用、環(huán)境治理、生態(tài)綠色、創(chuàng)新投入、創(chuàng)新產出、對外開放和營商環(huán)境等13個指標進行評價。

[評價視角 評價指標 指標解釋 A區(qū)域發(fā)展協調度 A1經濟發(fā)展 人均GDP增長率;人均GDP的泰爾指數 A2城鄉(xiāng)融合 城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比;常住人口城鎮(zhèn)化率 B公共服務便利度 B1基礎設施 交通網密度，基礎設施投資/固定資產投資，擁堵指數;推進油氣、電網布局情況;完成5G網絡規(guī)模部署的城市占比 B2公共服務 每萬人擁有醫(yī)療機構床位數，每萬人擁有衛(wèi)生技術人員數;公共圖書館人均藏書量，每萬人擁有公共圖書館面積 加入全國交通一卡通互聯互通的城市占比;實現異地就醫(yī)直接結算的城市占比;實現養(yǎng)老服務補貼異地結算的城市占比;民生檔案跨區(qū)查檔互認互通水平;區(qū)域旅游服務體系便捷水平，包括推出“旅游護照”“惠民一卡通”等;便利店指數 跨區(qū)域教育牽手幫扶建設情況;跨區(qū)域城市醫(yī)院協調發(fā)展情況;跨區(qū)域公共文化場館聯動共享情況 B3公共安全 刑事案件發(fā)生率;食品安全風險監(jiān)測總體合格率;產品和服務質量合格率 B4公共財政 地方一般公共預算收入總額/財政支出總額;地方一般公共預算收入總額占GDP比重 C生態(tài)環(huán)境友好度 C1資源利用 單位GDP能耗，單位GDP耗電量，單位GDP“三廢”排放量;工業(yè)固體綜合利用率;資源綜合利用率 C2環(huán)境治理 環(huán)境污染治理投資;（地級及以上城市）AQI優(yōu)良率，PM2.5年均濃度;地表水達到或好于Ⅲ類水體達標率;生活垃圾無害化處理率 C3生態(tài)綠色 森林（林地）覆蓋率;人均城市綠地面積 D科技創(chuàng)新活躍度 D1創(chuàng)新投入 科研經費投入;科技人才投入;政府科技投入;規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產品開發(fā)經費/銷售收入 D2創(chuàng)新產出 人均專利授權量;技術市場成交額/GDP總量;高技術產業(yè)產值/規(guī)模以上工業(yè)總產值 E開放合作包容度 E1對外開放 實際使用外資金額/GDP總量;境外直接投資/GDP總量;進出口總額/全國進出口總額;科技信息開放;旅游文化開放 E2營商環(huán)境 空港口岸通關一體化建設水平;一網通辦、最多跑一次、不見面審批等行政審批服務的建設程度;實現營業(yè)執(zhí)照異地辦理的城市占比;負面清單指數 ]

其中，泰爾指數、城鄉(xiāng)收入比是衡量區(qū)域協調發(fā)展程度的特色指標。泰爾指數是反映地區(qū)差距的相對指標，通常，泰爾指數數值越小，代表地區(qū)間的差距越小。泰爾指數[T]的計算公式為：

[T=1ni=1nYiYlnYiY]

其中，[T]為測度地區(qū)經濟差異程度的泰爾指數，[Yi]表示[i]地區(qū)的人均GDP，[Y]為所有地區(qū)人均GDP的平均數。

城鄉(xiāng)收入比主要采用城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入和農村居民家庭人均可支配收入的比例來衡量長三角城鄉(xiāng)收入差距，主要分為四個檔次，如表2所示。

3.一體化維度

一體化維度關注長三角一體化發(fā)展的深度，主要從要素聯系緊密度、核心城市首位度和產業(yè)分工協同度三個評價視角出發(fā)，具體從人流、物流、資金流、信息流、技術流、龍頭引領、區(qū)域聯動和產業(yè)結構8個指標進行評估。

[評價視角 評價指標 指標解釋 F要素聯系緊密度 F1人流 凈流入人口占比：（常住人口-戶籍人口）/總常住人口 異地通勤人流量;單雙向人流量（滬寧線、滬杭線、杭甬線等） 客運總量/總人口量 機場旅客吞吐量 異地旅游（旅游消費點入中心度）數值 異地醫(yī)療（醫(yī)療消費點入中心度）數值 F2物流 港口集裝箱吞吐量 貨運總量/GDP總量 F3資金流 實際使用外資金額/總投資（固定資產投資總額） 信貸/GDP總量 異地（刷卡）消費指數 異地房產消費指數 F4信息流 互聯網普及率;移動電話普及率 人均郵電業(yè)務量 搜索量指數 F5技術流 長三角區(qū)域內部技術成交額/全部技術成交額 G核心城市首位度 G1龍頭引領 世界五百強企業(yè)數;金融業(yè)區(qū)位熵;教育醫(yī)療等優(yōu)質資源的輻射帶動作用 G2區(qū)域聯動 教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務協調聯動;產業(yè)協調并進 H產業(yè)分工協同度 H1產業(yè)結構 第三產業(yè)增加值占GDP比重;產業(yè)結構相似系數 ]

其中，區(qū)位熵、產業(yè)結構相似系數是衡量城市產業(yè)優(yōu)勢和產業(yè)分工情況的特色指標。區(qū)位熵主要是用來判斷某地區(qū)某產業(yè)專業(yè)化程度和專業(yè)化優(yōu)勢。

[Qij=qijqjqiq]

其中[Qij]是[j]地區(qū)的[i]產業(yè)在全國的區(qū)位熵;[qij]為[j]地區(qū)[i]產業(yè)產值;[qj]為[j]地區(qū)所有產業(yè)產值;[qi]指在全國范圍內[i]產業(yè)產值;[q]為全國所有產業(yè)產值。[Qij>1]時，代表[j]地區(qū)[i]產業(yè)專業(yè)化程度較高，在全國占有一定的優(yōu)勢;[Qij<1]時，代表[j]地區(qū)[i]產業(yè)專業(yè)化程度偏低，在全國處于劣勢地位。

產業(yè)結構相似系數是一個有效反映地區(qū)間產業(yè)結構相似程度的指標，測算公式為：

[Sij=k=1nXikXjkk=1nX2ikX2jk0≤Sij≤1]

[Sij]為[i]地區(qū)和[j]地區(qū)產業(yè)結構的相似系數，[Sij∈][0，1];[i]地區(qū)為被比較的區(qū)域，[j]地區(qū)為參照區(qū)域;[Xik]和[Xjk]分別是產業(yè)[k]在[i]地區(qū)和[j]地區(qū)產業(yè)結構中的比重;若[Sij=0]，則表示兩地區(qū)的產業(yè)結構完全不同;若[Sij=1]，則表示兩地區(qū)產業(yè)結構一致。

4.滿意度維度

滿意度維度主要包括以下四項指標：政策輿論滿意度、政策執(zhí)行效率輿論滿意度、政策實施效果輿論滿意度以及政策相關建議。該套評估指標體系的數據主要來源于新聞網頁、網絡論壇以及網絡社區(qū)等，如表4所示。

基本評價流程如下：首先進行信息抓取。通過網絡渠道，在論壇、微博、貼吧等媒體渠道采集信息，采集到的信息將儲存至信息數據庫中，作為后續(xù)的文本情感傾向性分析、輿情分布展示的數據基礎。其次進行輿情收集。對采集后的信息進行數據清洗、文本預處理、文本特征提取以及文本傾向性分析等。最后進行數據分析。在收集好輿情信息后，對于檢索到的有效信息，在語義分析的基礎上采用李克特五級量表法予以賦值，并依照輿論評估指標體系進行分類匯總，判定總體輿情數據樣本的整體態(tài)度和情感傾向。此外，本研究從輿情信息中提煉出關鍵詞，關鍵詞濃縮了輿情中的核心信息，能反映出輿情對長三角一體化發(fā)展的關注點、情緒和認知，再利用“文字云”等形式對輿情信息進行可視化展現。

（三）以長三角一體化高質量發(fā)展為模擬評價檢驗指標體系

本研究基于上述評價指標體系，對2018年至2019年間長三角一體化高質量發(fā)展進行模擬評價，以檢驗該體系的科學性和有效性。

第一，長三角地區(qū)經濟總量穩(wěn)定增長，發(fā)展差距持續(xù)縮小。從整體上看，長三角地區(qū)經濟總量呈現出持續(xù)穩(wěn)定增長的發(fā)展態(tài)勢，從分布比重角度看，長三角GDP總量占全國比重較大，2018年長三角GDP占全國比例高達24%，如圖4所示。此外，長三角地區(qū)人均GDP泰爾指數最小，且整體上呈現出下降的趨勢;京津冀和珠三角城市群均呈現出增長的趨勢（如圖5），表明國內三大城市群中，長三角區(qū)域經濟發(fā)展協調程度較高，區(qū)域內經濟發(fā)展差距呈現不斷縮小的趨勢。

第二，長三角地區(qū)產業(yè)同構現象明顯，產業(yè)結構有待升級。與京津冀和珠三角相比，長三角三產增加值占GDP比重最低，且與其他兩地差距較為明顯，未來長三角地區(qū)產業(yè)結構具有較大的提升空間。通過進一步對比，如圖6所示，2017年上海市與江浙皖產業(yè)結構相似性系數相對較低，產業(yè)分工相對合理;江浙皖三省之間的產業(yè)結構相似度均較高，產業(yè)同構嚴重，地區(qū)間競爭激烈，產業(yè)結構趨同問題比較突出。

第三，長三角常住人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)提高，城鄉(xiāng)差距持續(xù)縮小。全國和長三角地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率不斷提高，且長三角地區(qū)領先于全國水平。長三角地區(qū)城鄉(xiāng)人均可支配收入比呈現不斷下降，表明城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷縮小，其中三省一市城鄉(xiāng)人均可支配收入比普遍低于全國水平。此外，2017年長三角地區(qū)城鄉(xiāng)收入比為2.23∶1，可歸為中城鄉(xiāng)收入比一類。具體而言，三省一市的城鄉(xiāng)收入比存在較大的差異性。如圖7所示，安徽省城鄉(xiāng)差距最大，浙江省城鄉(xiāng)差距最小。

第四，長三角地區(qū)交通運輸體系健全，交通網密度逐步提升。如圖8所示，長三角地區(qū)公路密度和鐵路密度均呈現明顯上升的趨勢，反映出長三角地區(qū)交通運輸體系逐漸健全，以便更好地服務地區(qū)城市間內部的人流和物流，進而促進長三角地區(qū)城市更深層次的交流。進一步觀察數據可以發(fā)現，長三角地區(qū)鐵路密度高于公路密度，在公路建設方面，長三角應聚焦在打通省際斷頭路工作上，進而提高省際通達能力。

第五，長三角地區(qū)單位GDP能耗顯著下降，資源集約利用效率高。數據顯示，全國和長三角地區(qū)能源消費總量持續(xù)上漲，能源消費量增長速度比較緩慢。從單位GDP能耗來看，呈現明顯下降趨勢，且長三角地區(qū)單位GDP能耗顯著低于全國單位GDP能耗值，一定程度上表明長三角地區(qū)能源利用效率較高，間接反映長三角地區(qū)節(jié)能減耗成效較為顯著。如圖9所示。

第六，長三角地區(qū)創(chuàng)新投入力度加大，創(chuàng)新成果轉化水平持續(xù)提高。長三角地區(qū)科研經費投入和科技人才投入等均呈現上升趨勢，創(chuàng)新投入水平不斷提高。全國和長三角地區(qū)技術市場成交額均逐年攀升，2017年長三角地區(qū)技術市場成交額占全國技術市場成交額約為16%，長三角技術市場交易規(guī)模龐大。此外，長三角地區(qū)技術市場成交額占GDP比重持續(xù)增加，進一步反映了長三角地區(qū)以實現科技成果轉化為主要功能的技術市場活躍度高，如圖10所示。

第七，長三角地區(qū)吸引外資活力依舊，進出口貿易占據優(yōu)勢。2017年長三角地區(qū)實際使用外資金額占全國比重將近60%，表明長三角地區(qū)在全國對外開放中占有重要地位。從地區(qū)進出口總額占全國比重來看，長三角、珠三角和京津冀進出口總額占全國比重均呈現上升趨勢。如圖11所示，長三角地區(qū)具有顯著優(yōu)勢，進出口總額占全國比重最高，對外貿易發(fā)展程度處于較高水平。

第八，長三角公眾獲得感良好，交通一體化與經濟一體化關注度最高。網絡輿情作為民意的“晴雨表”和“瞭望哨”，是反映與檢驗長三角一體化高質量發(fā)展成效的有效途徑之一。本研究共收集3360條輿情數據，經數據清洗、文本預處理、文本特征提取、傾向性分析后發(fā)現，長三角一體化的網絡輿情整體滿意度在一般滿意以上的達80.36%，具體如圖12所示，網民對長三角一體化持非常滿意態(tài)度占比14.58%，比較滿意占比33.93%，一般滿意占比31.85%，不滿意占比15.77%，非常不滿意占比3.87%。

為進一步了解輿情關注傾向，本研究從輿情信息中提煉出濃縮的精華信息關鍵詞，利用“文字云”進行可視化展現后可見，公眾對經濟、交通、民生、生態(tài)等4大領域的關注度較高，關注占比分別為27.38%、59.23%、10.12%、3.27%，如圖13所示。

（四）關鍵問題及對策建議

通過模擬數據分析評價，可以進一步總結長三角地區(qū)一體化高質量發(fā)展存在的關鍵問題以及對策建議。

第一，產業(yè)結構趨同，區(qū)域間產業(yè)結構差異較小，應細化城市分工，構建產業(yè)協同鏈。從經濟發(fā)展維度看，近幾年來，長三角地區(qū)經濟飛速發(fā)展，但尚未形成差異化的產業(yè)分工。雖然產業(yè)一體化發(fā)展取得一定成效，但產業(yè)結構趨同現象依然突出，三省一市相似性系數偏高。江蘇省和浙江省產業(yè)結構相似程度最高，其中2016年兩省的相似性系數達到0.9998。應該進一步細化區(qū)域產業(yè)內分工，逐步推進區(qū)域中各地產業(yè)的差異化發(fā)展。

第二，交通運輸能力飽和，地區(qū)間差距較大，應優(yōu)化城市功能，規(guī)劃智慧交通網。從社會發(fā)展視角看，目前，長三角地區(qū)已經初步形成區(qū)域交通綜合骨干網絡，但系統(tǒng)運輸能力趨于飽和，三省一市的交通網絡密度仍有提升的空間，尤其是與其他世界級城市群相比仍存在一定差距。評估結果發(fā)現，三省一市交通網絡密度存在較大差距，上海市穩(wěn)居最高位，浙江省處于最低位，且處于穩(wěn)定狀態(tài)，短期內難以出現大范圍變化;江蘇省和安徽省交通網絡密度處于中間區(qū)域，且變化幅度較大，處于波動狀態(tài)，區(qū)域內部發(fā)展靈活，上升空間較大。要提升長三角區(qū)域綜合交通網絡整體運行效率，增強長三角交通服務的便捷性。

第三，生態(tài)建設效果不穩(wěn)定，省市間差距擴大，應加強生態(tài)管控，提升區(qū)域環(huán)境承載力。從生態(tài)環(huán)境角度看，近年來，長三角地區(qū)在推進生態(tài)一體化進程中做了大量的有益探索，但同時也面臨一些困境，如區(qū)域內工業(yè)排放的控制效率失衡、多主體協同治理環(huán)境難以進行融合以及跨區(qū)域生態(tài)污染治理的利益難以協調等問題。2012—2017年安徽省、江蘇省和浙江省變化幅度較大，生態(tài)環(huán)境建設情況不穩(wěn)定;三省一市生態(tài)環(huán)境友好度變化趨勢不同步，融合發(fā)展態(tài)勢不太明顯。應進一步加強長三角城市群跨城市環(huán)境的治理合作，提升區(qū)域資源環(huán)境的承載能力。

第四，對外開放不斷深化，但后勁不足，應進一步優(yōu)化營商環(huán)境。從對外開放視角看，在市場力量與政府政策的共同作用下，長三角地區(qū)各經濟主體積極嘗試多條路徑促進區(qū)域商品流動自由、推動區(qū)域資源的合理配置、地域分工和經濟協同可持續(xù)發(fā)展。上海市對外開放具有較強優(yōu)勢，但后勁不足;安徽省和浙江省起點較低，但是增長幅度最大，上升趨勢最為明顯。為實現這一目標，長三角地區(qū)要以深化“放管服”改革為主線，扎實推進從單向度支持到多維度協同的過渡，將同質化競爭調整為同城化合作，從而體現出各具特色的創(chuàng)新體系和創(chuàng)新生態(tài)，孕育世界級優(yōu)質營商環(huán)境，以增強對外開放的后勁。

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Research on Performance Evaluation of Regional Development

— taking the performance of integrated high-quality development in

Yangtze River Delta as an example

NIU Jun-yu1，ZHU Yuan-ting1，ZHENG Qiao-fei1，GAO Xiao-ping2

（1.Fudan University，Shanghai 200433，China;

2.Chinese Public Administration Society，Beijing 100017，China）

Abstract：The establishment of a scientific and reasonable evaluation index system is a key measure to promote the development of regional integration，improve the performance of all aspects of the region，and improve the overall development level. In this paper，we establish a three-dimensional performance analysis theoretical framework of “decision-making，implementation and satisfaction”. This regional development performance evaluation index system is established under the four principles：guidance，systematization，operability and comparability. The regional integrated high-quality development of Yangtze River Delta is taken as a case to study the effect of the assessment system and the developmental performance of this region from four aspects：strategic decision，high quality，integration and satisfaction. Through the application and simulation evaluation of the above indicators，this paper analyzes the present situation and problems of regional integration development in the Yangtze River Delta，and puts forward targeted optimization suggestions from quantitative and qualitative perspectives.

Key words：regional development;Yangtze River Delta;integration;high-quality;performance evaluation

責任編輯：劉 博

收稿日期：2021-10-20

基金項目：國家社會科學基金重大項目“國家治理現代化與行政管理制度體系創(chuàng)新研究”（17ZDA105）

作者簡介：牛軍鈺，博士，復旦大學公共績效與信息化研究中心主任，教授，博士生導師，主要研究方向為政府績效、智能系統(tǒng);朱元婷，碩士，復旦大學公共績效與信息化研究中心助理研究員，主要研究方向為政府績效、輿情分析;鄭巧菲，碩士，復旦大學公共績效與信息化研究中心助理研究員，主要研究方向為政府績效、自然語言處理;高小平，溫州大學特聘教授，中國行政管理學會研究員，主要研究方向為國家治理、政府績效管理、應急管理。

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