汪 霞 張麗婷

（湖北大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062）

在我國層級分明的壓力型體制下，政策執(zhí)行主動加碼是政府確保政策結(jié)果能夠達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)的重要手段。在自上而下的政策推進(jìn)過程中，上級政府主動對政策進(jìn)行加碼，再將加碼后的政策任務(wù)分配給下級政府執(zhí)行。由于政策執(zhí)行主動加碼大多能使執(zhí)行效果達(dá)標(biāo)，層層加碼現(xiàn)象日趨普遍化。然而，政策執(zhí)行主動加碼本質(zhì)上是一把“雙刃劍”，適度加碼有利于高質(zhì)量地完成政策目標(biāo)，但不合理的過度加碼存在不小的隱患。隨著時代的發(fā)展，政策執(zhí)行過程的公開透明度不斷提高，在疫情防控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等不同領(lǐng)域的政策執(zhí)行主動加碼問題逐漸暴露出來，政府公信力因此受到一定影響。不少學(xué)者積極關(guān)注政策執(zhí)行主動加碼問題，嘗試解析政策執(zhí)行主動加碼現(xiàn)象，并對問題產(chǎn)生的根源等進(jìn)行了深入研究。本文通過探尋政策執(zhí)行主動加碼問題產(chǎn)生的根源，探索解決政策執(zhí)行主動加碼問題的對策，希望能夠減少政策執(zhí)行主動加碼問題的出現(xiàn)，提高政策執(zhí)行的科學(xué)性。

一、政策執(zhí)行主動加碼及其表現(xiàn)

（一）政策執(zhí)行主動加碼的含義

近年來，政策執(zhí)行主動加碼現(xiàn)象備受學(xué)界關(guān)注，諸多學(xué)者進(jìn)行了與之相關(guān)的學(xué)術(shù)研究，但目前學(xué)界提出的關(guān)于政策執(zhí)行主動加碼的定義較少。簡單來說，本文提及的政策執(zhí)行主動加碼主要是指某一層級的政府在政策執(zhí)行過程中主動對政策增加超出政策預(yù)期的范圍、要求、指標(biāo)等內(nèi)容的行為。

當(dāng)政策落實(shí)到基層時，關(guān)于政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)、主要責(zé)任與行政壓力也會隨著政策推進(jìn)而轉(zhuǎn)移到基層。有時政策推進(jìn)到基層之前并未經(jīng)歷太多的層層加碼，上級政府也沒有提出更細(xì)、更嚴(yán)格的任務(wù)要求，但基層為了保證完成政策任務(wù)的同時不辜負(fù)上級期待，自主選擇了政策加碼，主動增加了更具體、更嚴(yán)格的要求與指標(biāo)，將政策更進(jìn)一步壓緊壓實(shí)?；鶎訉φ叩闹鲃蛹哟a并不一定出現(xiàn)在基層政府出臺的相關(guān)政策文件中，更多的是體現(xiàn)在具體的政策執(zhí)行行為上，久而久之，可能會形成該項(xiàng)政策執(zhí)行時潛在的規(guī)則。只要政策執(zhí)行及其結(jié)果不出問題，上級政府有時會默許這樣的“潛規(guī)則”存在。基層主動加碼并非百害而無一利，而是一把既有利又有弊的“雙刃劍”。適當(dāng)?shù)摹爸鲃蛹哟a”是地方積極性的體現(xiàn)，而脫離實(shí)際的數(shù)字“加碼”則是形式主義的一種表現(xiàn)[1]。雖然主動加碼行為能夠確保政策目標(biāo)完成，但是有些地方因此出現(xiàn)了由基層主動加碼引發(fā)的負(fù)面事件。

（二）政策執(zhí)行主動加碼的表現(xiàn)

主動加碼使一些政策執(zhí)行問題具象化，表現(xiàn)為政策執(zhí)行過度化、政策執(zhí)行“一刀切”與政策執(zhí)行形式化。很多時候這三種現(xiàn)象不是單獨(dú)出現(xiàn)，而是彼此交織在一起。

1.政策執(zhí)行過度化

政策執(zhí)行過度化是指下級或基層政府在政策執(zhí)行過程中，一方面在目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果上超出了政策規(guī)定或上級目標(biāo)的限度，另一方面可能違反政策規(guī)定而采取過激的、偏離正軌的手段，要么過度放寬，要么過度收緊[2]。也可稱之為政策超額執(zhí)行，簡言之，即政策執(zhí)行結(jié)果超出了政策的計(jì)劃目標(biāo)，偏離了政策預(yù)期。一些地方執(zhí)行者為了確保上級指派的政策目標(biāo)任務(wù)必定能夠完成，會從政策目標(biāo)與執(zhí)行方式兩個方面進(jìn)行加碼。在政策目標(biāo)方面，地方執(zhí)行者在主觀認(rèn)定范圍內(nèi)對上級政策目標(biāo)進(jìn)行一定程度的加碼，實(shí)質(zhì)上是對政策目標(biāo)的再制定，形成相對于上一層級而言超量的新的政策目標(biāo)。在執(zhí)行方式方面，地方執(zhí)行者將新的政策目標(biāo)作為實(shí)際執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)付諸實(shí)施，在執(zhí)行過程中采取嚴(yán)格的過度化執(zhí)行方式，期間可能存在一些強(qiáng)制執(zhí)行手段，確保最終能夠得到超額完成上級政策目標(biāo)的執(zhí)行結(jié)果。

2021年初，“就地過年”政策首次執(zhí)行，中央提倡群眾自愿“就地過年”，然而地方各層級執(zhí)行時卻主動對政策內(nèi)容加碼，并采取了多種多樣的過度防疫手段與“一刀切”處理方式。最初的政策內(nèi)容被地方增設(shè)各種門檻，返鄉(xiāng)條件從“提供核酸陰性證明”開始逐級提高，甚至部分地方出現(xiàn)了“省域內(nèi)低風(fēng)險地區(qū)返鄉(xiāng)人員必須居家隔離”等更嚴(yán)格但不合理的要求。直至基層執(zhí)行時，政策主要內(nèi)容已經(jīng)演變成了必須“就地過年”，“不許返鄉(xiāng)過節(jié)”的潛在要求被隱藏在五花八門的過度執(zhí)行方式中。一些地方政府甚至采取影響本地居民正常活動的過度執(zhí)行手段，最終引發(fā)了社會輿論，引起了中央的高度重視。在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制明確提出“六不準(zhǔn)”要求的糾偏下，“就地過年”政策正式確立適度執(zhí)行的底線，地方過度執(zhí)行現(xiàn)象有所收斂。在政策實(shí)施的第二年，多數(shù)地方的政策執(zhí)行狀況已大為改觀，返鄉(xiāng)過年的條件逐漸合理化，一些地方還為外來務(wù)工人員提供免費(fèi)的核酸檢測服務(wù)，以便他們順利返鄉(xiāng)。但H省D縣某工作人員使用“惡意返鄉(xiāng)”的不當(dāng)說辭再次將“就地過年”政策執(zhí)行推上輿論的風(fēng)口浪尖，對此，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制再度明確提出“五個不得”要求，控制了地方執(zhí)行政策時可能存在的加碼傾向，避免“就地過年”政策過度執(zhí)行的現(xiàn)象再度出現(xiàn)。

政策過度化執(zhí)行存在不小的危害。保證政策目標(biāo)完成是執(zhí)行者對政策主動加碼的主要動機(jī)，但將政策目標(biāo)加碼控制在可掌控、可承受的范圍內(nèi)是一個理想狀態(tài)，新的政策目標(biāo)可能因脫離現(xiàn)實(shí)條件而降低科學(xué)性，同時過度化的執(zhí)行方式也面臨著失范問題，容易使政策執(zhí)行情況走向“要么不管、一管就死”的極端局面，執(zhí)行結(jié)果由此逐漸走向失控。此外，大幅度超額完成原定的政策目標(biāo)不但對該政策的配套措施產(chǎn)生影響，容易使配套措施跟不上政策執(zhí)行并逐漸與政策脫節(jié)，而且會影響后續(xù)政策的制定，使原先制定好的長期發(fā)展計(jì)劃被迫進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整。

2.政策執(zhí)行“一刀切”

政策執(zhí)行“一刀切”是指政策執(zhí)行主體以單一標(biāo)準(zhǔn)簡單化處理政策內(nèi)容，導(dǎo)致政策適用對象范圍擴(kuò)大或忽視政策協(xié)同性的懶政行為[3]。政策“一刀切”執(zhí)行與標(biāo)準(zhǔn)化的政策執(zhí)行不同，與精細(xì)化的政策執(zhí)行相反，是地方執(zhí)行人員主動忽視主客觀條件的差異，不詳細(xì)區(qū)分政策所處的不同環(huán)境，違反因時因地因事而異的執(zhí)行原則，主動壓縮政策執(zhí)行的彈性空間，使政策內(nèi)容單一僵化、執(zhí)行方式冰冷機(jī)械，本質(zhì)上是懶政問題。政策執(zhí)行“一刀切”不需要使用太多時間去制定多樣化、精細(xì)化的政策執(zhí)行方案，在執(zhí)行過程中也不需要花費(fèi)太多精力來實(shí)現(xiàn)人性化施策，只需要簡單地按照某種單一僵硬的標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)行，無法應(yīng)對多樣多變的執(zhí)行環(huán)境與條件。此外，政策執(zhí)行任務(wù)能否完成與執(zhí)行時間、執(zhí)行資源相關(guān)，尤其是在政策執(zhí)行時間不充裕及資源不充分的情況下，精準(zhǔn)施策無從談起。在此情況下，基層執(zhí)行人員為了確保能在規(guī)定時間內(nèi)完成政策任務(wù)，很可能更傾向于采用簡單粗暴的“一刀切”執(zhí)行方式，將“可以這么做”變?yōu)椤爸荒苓@么做”，因此出現(xiàn)與中央政策或者上級政策不一致的問題。

在我國北方地區(qū)持續(xù)推進(jìn)清潔取暖政策的過程中，雖然國家相關(guān)部門曾多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)杜絕“一刀切”行為，但是關(guān)于地方“一刀切”執(zhí)行的不良事件依然層出不窮。近年來，H省Q縣燒散煤事件、S省H縣“水泥堵爐灶”事件、S省Y市“封灶”事件、H省S區(qū)清潔取暖“一刀切”致群眾挨凍事件等多起負(fù)面事件屢屢曝光，引起了社會的廣泛關(guān)注。在多起地方清潔取暖政策“一刀切”執(zhí)行事件中，地方忽視實(shí)際情況粗放式執(zhí)行政策的現(xiàn)象屢見不鮮，不僅執(zhí)行方式簡單粗暴，甚至還出現(xiàn)了封爐堵灶等極端執(zhí)行手段。中央有關(guān)部門提出的“宜氣則氣、宜電則電、宜煤則煤”等因地制宜的執(zhí)行要求，到部分地方執(zhí)行時就“簡化”成了不允許群眾燒柴，只允許群眾使用天然氣或電力等地方規(guī)定的取暖方式。從表面上看，取暖方式的改造標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一便于改造推廣，但實(shí)際上對選擇的取暖方式是否符合當(dāng)?shù)貤l件、群眾是否具備足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力承擔(dān)取暖費(fèi)用、取暖效果是否良好等問題考慮不周，同時與政策相關(guān)的配套措施實(shí)施相對滯后，部分群眾的清潔取暖設(shè)備改造費(fèi)用補(bǔ)貼、取暖費(fèi)用補(bǔ)貼等財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放遲遲不到位。

3.政策執(zhí)行形式化

從表面上看，政策形式化執(zhí)行似乎與政策加碼關(guān)系不大，但實(shí)際上政策形式化執(zhí)行是應(yīng)對上級政策加碼的策略之一，在這種策略下執(zhí)行政策及解決社會問題的實(shí)質(zhì)效果微乎其微。在上級政策加碼的科學(xué)性不足但下級不得不執(zhí)行的情況下，下級可能采取政策形式化執(zhí)行的策略，看似積極施策，實(shí)則消極應(yīng)付。政策形式化執(zhí)行是形式主義在政策執(zhí)行過程中的具象化表現(xiàn)，執(zhí)行人員通過表現(xiàn)出表面上積極執(zhí)行政策的“表演”效果達(dá)到令上級滿意的目的，而實(shí)際的執(zhí)行效果必然不及“表演”效果。政策形式化執(zhí)行不僅表現(xiàn)為政策執(zhí)行不作為，還會更進(jìn)一步表現(xiàn)為政策執(zhí)行“裝作為”，有時后者的危害可能大于前者。政策執(zhí)行不作為是執(zhí)行人員直接表現(xiàn)出消極施策的行為，不認(rèn)真履行政策執(zhí)行的職責(zé)，也是最容易被發(fā)現(xiàn)的政策形式化執(zhí)行現(xiàn)象。政策執(zhí)行“裝作為”則是執(zhí)行人員“表演”式執(zhí)行政策，通過“表演”各種看似積極的執(zhí)行行為，掩蓋對相應(yīng)社會問題的冷處理行徑，形式主義隱藏于“表演”行為中，“表演”效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)成效。這不僅浪費(fèi)了大量時間和資源，而且無益于社會問題的解決，甚至可能因?yàn)椤氨硌荨睍r間過久，錯過了解決問題的“黃金時間”，使問題隨著時間流逝逐漸惡化，也可能衍生出新的社會問題。從本質(zhì)上看，政策形式化執(zhí)行是政策執(zhí)行不到位，執(zhí)行人員沒有真正深入貫徹落實(shí)政策，問題處理只浮于表面，執(zhí)行效果“注水”，因此無法在真正意義上解決政策所對應(yīng)的社會問題。

“農(nóng)村改廁”政策屬于改善農(nóng)村人居衛(wèi)生環(huán)境的重要民生政策，然而一些基層官員的政策形式化執(zhí)行卻讓這項(xiàng)重要的惠民工程變成了“礙民”工程，使解決問題變成了制造問題，沒有從根本上改進(jìn)農(nóng)村居民廁所環(huán)境較差的問題，反而影響了村民的日常生活。在2021年央視曝光的H省Y市“農(nóng)村改廁”事件中，D村一共改造了400多個廁所，卻幾乎都成了裝飾門面的擺設(shè)。該村廁所已經(jīng)改造了3年，村民反映的廁所改造問題卻不少，不但存在廁所石棉瓦不結(jié)實(shí)、上下按壓式?jīng)_水器無法使用、廁所水量過小、蹲便器與化糞池相距較遠(yuǎn)等質(zhì)量不達(dá)標(biāo)問題，而且政府補(bǔ)貼遲遲未發(fā)放。然而，當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)站卻公開發(fā)布了“Y市在‘廁所革命’已取得明顯成效，要做全省‘廁所革命’的領(lǐng)跑者”等與事實(shí)不符的內(nèi)容。D村前村支書只是拿出了Y市“廁所革命”錄入系統(tǒng)信息表，以表示D村廁所改造質(zhì)量“達(dá)標(biāo)”，但問及改造廁所質(zhì)量驗(yàn)收及補(bǔ)貼發(fā)放等問題時卻一無所知。除此之外，D村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)還出現(xiàn)了廁所改造質(zhì)量自驗(yàn)收工作敷衍了事的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象都表明了當(dāng)?shù)鼗鶎拥恼咝问交瘓?zhí)行，充分說明當(dāng)?shù)鼗鶎印稗r(nóng)村改廁”政策執(zhí)行流于形式。

二、政策執(zhí)行主動加碼的危害

政策執(zhí)行主動加碼存在降低政策科學(xué)性、可行性及可控性的風(fēng)險，具有不可小覷的危害，容易產(chǎn)生不良后果，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）政策執(zhí)行結(jié)果失控

政策執(zhí)行主動加碼容易對政策執(zhí)行造成難以預(yù)料的后果，使政策執(zhí)行結(jié)果逐漸走向失控。在“就地過年”政策推進(jìn)過程中，該政策被地方各層級加碼，其中還出現(xiàn)了低風(fēng)險地區(qū)返鄉(xiāng)人員強(qiáng)制居家隔離、直接勸返外地返鄉(xiāng)人員、本地居民外出行為受限等具有非理性傾向的加碼內(nèi)容。在逐層加碼的累積之下，政策逐步偏離了原本倡導(dǎo)的“就地過年”目標(biāo)，改變了政策原有的倡議性，加碼“升級”成了強(qiáng)制性，部分地區(qū)甚至將政策加碼成了極其嚴(yán)格的“居家過年”。此外，“就地過年”政策執(zhí)行出現(xiàn)了執(zhí)行手段的過度化程度隨著政策推進(jìn)而逐漸提高的現(xiàn)象，雖然嚴(yán)厲的強(qiáng)制性措施避免了疫情擴(kuò)散外溢的結(jié)果，但是卻存在各種由于盲目無限制加碼產(chǎn)生的過度防疫亂象，產(chǎn)生了嚴(yán)重的執(zhí)行偏差，脫離了原先規(guī)劃的政策預(yù)期效果，甚至可能與政策原意發(fā)生沖突，導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果失控。

（二）政策協(xié)同效應(yīng)失調(diào)

政策執(zhí)行主動加碼容易導(dǎo)致政策協(xié)同效應(yīng)失調(diào)。清潔取暖政策不僅是單項(xiàng)政策，還是由一系列相關(guān)政策構(gòu)成的以“清潔取暖”為中心的政策體系?！耙坏肚小眻?zhí)行將清潔取暖政策中的某項(xiàng)政策內(nèi)容簡單化，擴(kuò)大了政策目標(biāo)群體的范圍，意味著該項(xiàng)政策及其配套措施的實(shí)施將花費(fèi)高于預(yù)期的資源進(jìn)行調(diào)整，對政策的協(xié)同性造成一定影響。特別是在政策執(zhí)行資源相對較少的地區(qū)，如果一味采取“一刀切”執(zhí)行，單項(xiàng)政策的“碼”的確加上去了，但政策標(biāo)準(zhǔn)簡化的變更破壞了原先的執(zhí)行資源分配計(jì)劃，后續(xù)相關(guān)政策的實(shí)施在理論上也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。然而，由于執(zhí)行能力與資源并沒有得到相對應(yīng)的增長，配套政策可能無法獲得足夠的資源支持，后續(xù)執(zhí)行進(jìn)展變緩，整體上表現(xiàn)出“虎頭蛇尾”的問題，無法充分發(fā)揮相關(guān)政策間的協(xié)同作用，政策的協(xié)同效應(yīng)失調(diào)。

（三）助長地方形式主義

政策形式化執(zhí)行直接標(biāo)志著形式主義的出現(xiàn)，只講“表演”效果、不講實(shí)際作用的形式化執(zhí)行一旦普遍存在，意味著形式主義的歪風(fēng)已經(jīng)盛行。在D村“農(nóng)村改廁”事件中，基層花費(fèi)大量時間與資源改造了400多個廁所，卻沒有幾個廁所能夠正常使用，基本變成了“花架子”工程。對于村民而言，形式化執(zhí)行幾乎沒有任何實(shí)質(zhì)性幫助，還導(dǎo)致一些村民生活不便。該事件中，不僅基層“表演”積極施策，負(fù)責(zé)驗(yàn)收改造工程質(zhì)量的相關(guān)部門還敷衍了事，“只要數(shù)量達(dá)標(biāo)，不要求質(zhì)量過硬”。這說明該鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會為了應(yīng)付上級指標(biāo)，默許了基層形式化執(zhí)行的行為。改善農(nóng)村居民衛(wèi)生環(huán)境的政策目標(biāo)沒有在真正意義上實(shí)現(xiàn)，反而助長了地方形式主義，隱藏于背后的地方懶政問題可見一斑。

（四）損害群眾正當(dāng)權(quán)益

在政策執(zhí)行主動加碼的三個問題表現(xiàn)中，無論是過度化執(zhí)行，還是“一刀切”執(zhí)行，抑或是形式化執(zhí)行，都出現(xiàn)了過激執(zhí)行、簡單執(zhí)行、表面執(zhí)行等不同程度損害群眾利益的執(zhí)行方式。政策經(jīng)過主動加碼后，執(zhí)行者容易采取能在短期內(nèi)得到結(jié)果但可能失范的粗放型執(zhí)行手段：有的執(zhí)行手段過于僵化強(qiáng)硬，強(qiáng)制性較強(qiáng)，容易在無形中將人民群眾從政策的服務(wù)對象變?yōu)檎邔?shí)施的對立面；有的執(zhí)行手段只是浮于表面，百般花樣卻沒有實(shí)際用處，不把群眾利益當(dāng)回事，不急群眾所需，根本沒有解決社會問題。這些執(zhí)行手段實(shí)際上直接忽視了人民群眾的利益，扭曲了政策初衷，損害了群眾的正當(dāng)權(quán)益，降低了群眾對政策的理解與認(rèn)同，使群眾獲得感減少、政府公信力降低。

三、政策執(zhí)行主動加碼的根源探尋

政策執(zhí)行主動加碼必然存在能使其產(chǎn)生的根源，壓力型體制及其層層下移的行政壓力、層級間雙向的責(zé)任規(guī)避、官員晉升導(dǎo)向及其政績考核機(jī)制、相對模糊的自由裁量權(quán)邊界都是導(dǎo)致政策執(zhí)行主動加碼得以出現(xiàn)的根源。

（一）壓力型體制及其層層下移的行政壓力

壓力型體制是政策執(zhí)行主動加碼存在的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)與體制根源。壓力型體制指的是一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系[4]。在壓力型體制下，下級只對上級負(fù)責(zé)，不可能與上級就政策的制定與執(zhí)行問題平等地探討，只能被動地接受并完成上級下達(dá)的政策任務(wù)。然而，上級為了下級能夠完成政策任務(wù)，會在政策內(nèi)容方面留有余地，給下級留出一定的自由裁量空間，這就為主動加碼提供了操作的可能性。在政策任務(wù)向下指派的過程中，行政壓力伴隨著政策任務(wù)在層級分明的壓力型體制中向下推移。為了實(shí)現(xiàn)上級下達(dá)的政策目標(biāo)，各層級都存在主動加碼的可能性，行政壓力也可能隨之增加。當(dāng)行政壓力下移至基層時，基層便承受了行政組織中最大的行政壓力，同時由于基層作為實(shí)際執(zhí)行者的角色，政策執(zhí)行責(zé)任同樣由基層來承擔(dān)。因此，在政策執(zhí)行過程中，因加碼引發(fā)的種種問題通常出現(xiàn)在基層，而不是出現(xiàn)在其他層級，主要責(zé)任一般也歸屬于基層。

（二）層級間雙向的責(zé)任規(guī)避

在權(quán)責(zé)不對等的行政層級制下，政策執(zhí)行主動加碼是各層級向上級或向下級轉(zhuǎn)移政策責(zé)任的策略。按照避責(zé)的縱向方向劃分，行政組織層級之間并非只有單向的責(zé)任規(guī)避，而是存在雙向的責(zé)任規(guī)避，即除了自上向下的責(zé)任規(guī)避之外，還存在自下向上的責(zé)任規(guī)避。在權(quán)責(zé)分立的既有結(jié)構(gòu)下，基層政府權(quán)力與責(zé)任的不對稱程度持續(xù)加深，風(fēng)險的不確定性、不平等性和擴(kuò)散性更為突出，基層人員面臨著不均等的機(jī)會和結(jié)果，便合乎邏輯地成了不良后果的最終承擔(dān)者[5]。也就是說，政策在向下推進(jìn)的同時，政策執(zhí)行責(zé)任也在向下推移。如果上級對政策目標(biāo)等政策內(nèi)容進(jìn)行加碼，責(zé)任也會伴隨著加碼后的政策轉(zhuǎn)移給下級，直至政策執(zhí)行的主要責(zé)任落到基層。當(dāng)政策執(zhí)行出現(xiàn)問題時，責(zé)任也會被推卸至基層，由此完成了自上向下的責(zé)任規(guī)避。然而，在下級的政策執(zhí)行能力不足以完全承擔(dān)政策執(zhí)行責(zé)任的情況下，下級可以通過采取主動加碼的行為實(shí)現(xiàn)自下向上的責(zé)任規(guī)避，同時上級出于確保政策完成的考慮，通常會認(rèn)可或默許下級主動加碼的行為，從而使部分責(zé)任由下級反向上移至上級。換言之，“加碼”不僅是上級推動下級完成政策目標(biāo)的工具，亦是下級將責(zé)任推卸給上級的工具[6]。

（三）官員晉升導(dǎo)向及其政績考核機(jī)制

層層加碼現(xiàn)象與地方官員的晉升激勵有著密切關(guān)系，相對年輕的官員更可能提出更高的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，而任期與目標(biāo)增長率之間存在一個倒U型關(guān)系，反映了官員在任期可能結(jié)束時的優(yōu)化選擇[7]?；谖覈姓蛹壷浦袑ι县?fù)責(zé)的特性，上級官員的態(tài)度對下級官員的晉升具有顯著影響，同時官員選拔與政績考核表現(xiàn)掛鉤，政策執(zhí)行效果是官員政績考核的重要內(nèi)容，政策指標(biāo)的完成情況又是官員政績考核指標(biāo)體系中的一個重要指標(biāo)。因此，如果某一層級的官員完成了加碼后的政策目標(biāo)，這就意味著該官員可以通過超額完成上級政策目標(biāo)的突出表現(xiàn)，展現(xiàn)其優(yōu)秀的政策執(zhí)行能力與優(yōu)異的個人政績，在政績考核中也能夠得到更多的“加分項(xiàng)”，更容易受到上級的關(guān)注與青睞，使其在與其他同級官員的晉升競爭中占據(jù)更明顯的優(yōu)勢，從而更容易獲得晉升機(jī)會。在官員晉升競爭激烈的體制環(huán)境下，晉升機(jī)會來之不易。由于官員們可以通過政策加碼表現(xiàn)出較同級官員更優(yōu)異的政績從而提高獲取晉升機(jī)會的可能性，政策加碼漸漸成為官員們追求晉升機(jī)會的重要手段。久而久之，政策執(zhí)行主動加碼現(xiàn)象逐漸常態(tài)化、普遍化，逐步形成了同級官員政策加碼的競爭環(huán)境。

（四）相對模糊的自由裁量權(quán)邊界

政策執(zhí)行主動加碼現(xiàn)象的出現(xiàn)，與地方自由裁量權(quán)及其邊界的大小密切相關(guān)。如果地方自由裁量空間較大，自由裁量權(quán)的邊界相對模糊，政策執(zhí)行主動加碼就具有較高的可實(shí)現(xiàn)性。中央在制定與出臺政策時，出于對各地方發(fā)展的差異性較大、鼓勵發(fā)揮地方自主性與主觀能動性、提高政策適用性的考慮，政策內(nèi)容著重于指示性內(nèi)容，側(cè)重于指明政策執(zhí)行方向，內(nèi)容一般不會過細(xì)，政策指標(biāo)相較于地方而言更保守。因此，地方政府在接受中央政策任務(wù)時，往往具有很大的自由裁量空間，擁有可以根據(jù)地方具體情況對政策內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化的自由裁量權(quán)。然而，地方政府細(xì)化政策時的自由裁量權(quán)在某種程度上可大可小，自由裁量的權(quán)力邊界也較為模糊。在政策執(zhí)行早期階段，地方政策在中央政策基礎(chǔ)上的內(nèi)容細(xì)化更多是強(qiáng)調(diào)“什么不可為”，明確規(guī)定“什么可以為”的情況相對較少，地方各層級政策執(zhí)行的自由發(fā)揮空間與選擇執(zhí)行方式的權(quán)力較大，為地方對政策加碼提供了操作空間。但政策執(zhí)行主動加碼并非完全科學(xué)可控的，盲目加碼很可能導(dǎo)致政策執(zhí)行者為了完成政策任務(wù)而采取違規(guī)行為，地方自由裁量權(quán)的行使也可能逾越了政策執(zhí)行原則的邊界。當(dāng)政策主動加碼引發(fā)的執(zhí)行問題嚴(yán)重到引起了上級乃至中央的高度重視時，各項(xiàng)政策糾偏措施就會出臺，與政策執(zhí)行相關(guān)的地方自由裁量權(quán)會明顯縮小。然而，政策糾偏措施通常具有滯后性，難以預(yù)知并預(yù)防政策加碼可能導(dǎo)致的執(zhí)行問題。

四、政策執(zhí)行主動加碼的治理對策

鑒于政策執(zhí)行主動加碼問題及其背后的根源，需要采取一系列具有針對性的措施對癥下藥。具體來說，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善壓力型體制，壓實(shí)政策制定及執(zhí)行的責(zé)任，健全合理的政績考核制度，規(guī)范自由裁量權(quán)的運(yùn)用。

（一）改革完善壓力型體制

壓力型體制是導(dǎo)致政策執(zhí)行主動加碼產(chǎn)生的主要原因之一。探尋政策執(zhí)行主動加碼問題的解決之道，無法脫離如何改進(jìn)與完善壓力型體制的問題，因而應(yīng)當(dāng)推進(jìn)壓力型體制改革，建立上下級良性互動機(jī)制，推行簡政放權(quán)與資源精準(zhǔn)下沉。

1.建立上下級良性互動機(jī)制

目前，壓力型體制在上下級互動方面存在上下級之間政策信息不對稱的問題，有時下情難以上達(dá)，基層政策執(zhí)行的困境及問題無法完全有效地反饋給上級，上級無法確切了解基層政策執(zhí)行的真實(shí)情況，導(dǎo)致了政策非理性加碼與執(zhí)行偏差的出現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)建立上下級良性互動機(jī)制，暢通政策信息溝通反饋渠道。上級需要積極關(guān)注下級的政策加碼行為，重視下級反饋的關(guān)于政策執(zhí)行的問題，根據(jù)下級反饋的政策執(zhí)行情況適時調(diào)整政策目標(biāo)、政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等政策內(nèi)容，減少政策非理性加碼的產(chǎn)生，并及時糾正政策非理性加碼導(dǎo)致的執(zhí)行偏差，降低由此引發(fā)的危害，避免負(fù)面影響的擴(kuò)散。

2.推行簡政放權(quán)與資源精準(zhǔn)下沉

現(xiàn)行壓力型體制存在上下級權(quán)責(zé)不對等的問題，基層承受了巨大的行政壓力，卻極度缺乏與政策執(zhí)行相匹配的能力與資源，因此迫切需要上級政府繼續(xù)簡政放權(quán)，推行資源精準(zhǔn)下沉，通過多項(xiàng)制度性措施實(shí)實(shí)在在地為基層減壓降負(fù)。一方面，上級政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步簡政放權(quán)，清除制度性障礙，簡化不必要的行政流程，減少形式化工作，讓基層執(zhí)行側(cè)重于實(shí)質(zhì)性工作，并繼續(xù)落實(shí)與優(yōu)化“吹哨報(bào)到”制度，為基層政策執(zhí)行 “亮綠燈”。另一方面，上級政府需要繼續(xù)堅(jiān)持資源精準(zhǔn)下沉，實(shí)現(xiàn)資源精準(zhǔn)投放，緩解基層執(zhí)行資源短缺的困境，同時避免扎堆下沉造成的資源浪費(fèi)。

（二）壓實(shí)政策制定及執(zhí)行的責(zé)任

層級間政策責(zé)任規(guī)避，本質(zhì)上是政策制定及執(zhí)行的具體責(zé)任難以劃清與落實(shí)的問題，導(dǎo)致問責(zé)難以到位甚至責(zé)任缺位的問題突出，因而需要壓實(shí)政策制定及執(zhí)行的責(zé)任，明確各層級具體責(zé)任，落實(shí)政策問責(zé)制度。

1.明確各層級具體責(zé)任

在行政壓力向下傳導(dǎo)的環(huán)境下，基層以上的地方層級雖然參與了政策推進(jìn)過程中的加碼，但是由于不是實(shí)際執(zhí)行者，就能夠規(guī)避全部或者部分的責(zé)任，從而使政策執(zhí)行責(zé)任容易全壓在基層上。因此，需要進(jìn)一步劃清不同層級政策制定及執(zhí)行的責(zé)任，明確細(xì)化政策推進(jìn)過程中不同階段的各層級具體責(zé)任，制定不同層級的責(zé)任清單，重視落實(shí)地方政策細(xì)化階段存在的政策加碼行為的責(zé)任，明確政策加碼的責(zé)任主體，不能只落實(shí)最終的執(zhí)行責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行主動加碼問題“有責(zé)可查”。

2. 落實(shí)政策問責(zé)制度

在公共政策長期持續(xù)執(zhí)行的過程中，一些由政策執(zhí)行主動加碼引發(fā)的問題并不會馬上出現(xiàn)，而是經(jīng)過了由小問題逐漸積累形成大問題的由量變到質(zhì)變的演變過程后，負(fù)面影響才顯現(xiàn)出來，此前相關(guān)政策的決策者可能因任期已到而沒能及時追責(zé)。因此，需要落實(shí)政策問責(zé)制度，不但要完善政策加碼的事中監(jiān)督，形成對官員任期內(nèi)政策加碼行為的跟蹤式監(jiān)督，而且要建立健全針對政策執(zhí)行主動加碼問題的事后追責(zé)機(jī)制，細(xì)查追究事后責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行主動加碼問題“有責(zé)必查”。

（三）健全合理的政績考核制度

部分官員為了個人晉升而施策，為了政績表現(xiàn)優(yōu)于同級而對政策加碼，無疑是對公共精神的背離，也異化扭曲了實(shí)現(xiàn)公共利益的政策初衷。因此，迫切需要健全合理的政績考核制度，建立公共利益導(dǎo)向的政績考核機(jī)制，完善科學(xué)的政策執(zhí)行效果評估，引導(dǎo)政策執(zhí)行主動加碼回歸公共需要。

1.建立公共利益導(dǎo)向的政績考核機(jī)制

公共政策執(zhí)行的目的并非為了官員更容易晉升，而是為了公共利益能夠更好地實(shí)現(xiàn)。為了加強(qiáng)政績考核與公共利益的關(guān)聯(lián)性，應(yīng)當(dāng)建立以公共利益為導(dǎo)向的政績考核機(jī)制。官員政績考核不應(yīng)過度重視政績數(shù)據(jù)，要將群眾滿意度、社會效益、對于地方長期發(fā)展的影響等重要指標(biāo)盡可能量化，納入官員政績考核的指標(biāo)范圍，同時嚴(yán)格處理政績數(shù)據(jù)注水、政績表現(xiàn)夸大等弄虛作假的行為。如此一來，引導(dǎo)官員主動加碼政策的個人晉升導(dǎo)向回歸公共利益導(dǎo)向，避免官員執(zhí)行政策時出現(xiàn)短視性思維。

2.完善科學(xué)的政策執(zhí)行效果評估

科學(xué)的政策執(zhí)行效果評估是衡量政策執(zhí)行主動加碼是否合理的有效措施，也有助于及時改進(jìn)由政策非理性加碼引發(fā)的各種問題。因此，需要完善科學(xué)的政策執(zhí)行效果評估，改進(jìn)政策執(zhí)行效果評估過程，提高政策執(zhí)行效果評估的多方參與度。在改進(jìn)政策執(zhí)行效果評估過程方面，需要綜合考察政策執(zhí)行實(shí)績，重視政策執(zhí)行效果的事前評估，實(shí)現(xiàn)事前評估與事后評估相結(jié)合，以此在事前防止政策盲目加碼的現(xiàn)象出現(xiàn)，在事后及時糾正錯誤的政策加碼，減少由加碼產(chǎn)生的政策執(zhí)行偏差。在提高政策執(zhí)行效果評估的多方參與度方面，則需要將群眾對政策的意見作為重要的評估項(xiàng)目，并提倡社會多方參與政策執(zhí)行效果評估，暢通社會參與的正式渠道。

（四）規(guī)范自由裁量權(quán)的運(yùn)用

政策執(zhí)行主動加碼現(xiàn)象的出現(xiàn)涉及自由裁量權(quán)的運(yùn)用，自由裁量空間的大小決定了政策加碼行為能否存在。因此，需要規(guī)范地方政策加碼中涉及的運(yùn)用自由裁量權(quán)行為，厘清自由裁量權(quán)的邊界，強(qiáng)化對自由裁量權(quán)運(yùn)用的監(jiān)督，將有助于減少政策執(zhí)行非理性加碼引發(fā)的問題。

1.厘清自由裁量權(quán)的邊界

政策過度加碼與自由裁量權(quán)的過度運(yùn)用存在一定的聯(lián)系，規(guī)范自由裁量權(quán)的運(yùn)用將有利于把政策加碼控制在合理范圍內(nèi)。一方面，應(yīng)當(dāng)厘清與政策加碼相關(guān)的自由裁量權(quán)的邊界范圍，明確規(guī)定自由裁量權(quán)的行使不可與法律法規(guī)、中央政策內(nèi)容等產(chǎn)生沖突，將其控制在合理的使用范圍內(nèi)，且邊界范圍不宜過寬也不宜過窄，以免影響地方政策合法合規(guī)、合情合理的自由裁量。另一方面，應(yīng)當(dāng)制定細(xì)化的權(quán)力規(guī)范使用標(biāo)準(zhǔn)，制定不同層級政府的自由裁量權(quán)力清單，形成針對自由裁量權(quán)的自我約束，防范自由裁量權(quán)逾越邊界及濫用的問題再度發(fā)生，促使政策執(zhí)行科學(xué)化、合理化。

2.強(qiáng)化自由裁量權(quán)的監(jiān)督

規(guī)范權(quán)力的使用必然繞不開對權(quán)力的監(jiān)督，尤其是對于自主選擇性相對靈活的自由裁量權(quán)而言，更應(yīng)該強(qiáng)化對自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督。具體而言，應(yīng)當(dāng)建立全方位多主體的監(jiān)督機(jī)制，重視加強(qiáng)黨委、政府及其職能部門、司法機(jī)關(guān)、社會公眾、媒體等多方監(jiān)督主體的內(nèi)外監(jiān)督力度，暢通社會監(jiān)督力量參與的監(jiān)督途徑，把自由裁量權(quán)行使及政策加碼置于公開透明的監(jiān)督環(huán)境之下。同時，精準(zhǔn)識別政策加碼現(xiàn)象中涉及自由裁量權(quán)行使的違規(guī)行為，依法處理相關(guān)違規(guī)行為，及時調(diào)整相關(guān)政策中不合時宜甚至違法違規(guī)的內(nèi)容。