龔建艷 李明強(qiáng)

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)村閑置宅基地的有效利用是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要條件之一。近年來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)人口大量轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，我國(guó)城鎮(zhèn)化率屢創(chuàng)新高。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示，1949年新中國(guó)成立之初，我國(guó)城鎮(zhèn)化率僅為10.64%[1]，而到了2021年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率高達(dá)64.72%[2]，上升了54.08%。但隨著城鎮(zhèn)化率的快速上升，也意味著我國(guó)農(nóng)村人口大量減少，大量宅基地處于閑置狀態(tài)。隨著農(nóng)村改革的進(jìn)一步深化以及全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的提出，如何通過(guò)盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地資源以促進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的培育與發(fā)展、統(tǒng)籌我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、提高農(nóng)民的收入水平，已成為社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

一直以來(lái)不斷深化農(nóng)村土地制度改革是黨中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的努力方向和重點(diǎn)舉措。為盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地資源，黨中央和國(guó)務(wù)院先后作出了諸多重要工作部署,并出臺(tái)了諸多政策文件。2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議和中央政治局常委會(huì)會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》[3]；2015年3月23日至25日，原國(guó)土資源部召開(kāi)試點(diǎn)工作部署暨培訓(xùn)會(huì)議，正式啟動(dòng)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)[3]；2018年中央一號(hào)文件提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”[4]；2019年在《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的通知》中提出，要積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作，要突出服務(wù)鄉(xiāng)村振興[5]；2020年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》提出，要以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)[6]；2022年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出，要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，規(guī)范開(kāi)展房地一體宅基地確權(quán)登記[7]。目前中國(guó)農(nóng)村有大量的宅基地處于閑置、空置狀態(tài)。這既阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也在一定程度上影響了我國(guó)人地關(guān)系的和諧發(fā)展。因此，激活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)、提高農(nóng)村土地利用效率是促進(jìn)我國(guó)社會(huì)整體發(fā)展亟待解決的重要問(wèn)題。

基于此，本文將對(duì)湄潭縣“收、分、退、轉(zhuǎn)”四種方式進(jìn)行概括分析，研究每種盤(pán)活方式、具體盤(pán)活步驟，對(duì)四種方式所取得的成效以案例分析的形式呈現(xiàn)，最后對(duì)四種方式進(jìn)行比較分析，總結(jié)出取得成效較好的盤(pán)活利用方式，以期為西部地區(qū)閑置宅基地的盤(pán)活利用提供參考借鑒。

二、研究現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著宅基地制度改革試點(diǎn)的推進(jìn)，農(nóng)村閑置宅基地盤(pán)活利用問(wèn)題受到學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)農(nóng)村閑置宅基地的盤(pán)活利用進(jìn)行了深入探討。朱方林等學(xué)者對(duì)江蘇省昆山市以房扶貧、惠山區(qū)探索激活閑置農(nóng)房的多元化路徑、武進(jìn)區(qū)宅基地有償使用、高淳區(qū)社會(huì)資本主導(dǎo)模式、盱眙縣宅基地自愿有償退出五個(gè)典型案例和成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了研究[8]；馮娜娜等學(xué)者通過(guò)對(duì)浙江省義烏市的調(diào)研，總結(jié)出浙江省義烏市宅基地的退出包含“城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)”“舊村改造”“新農(nóng)村集聚建設(shè)”三種模式，并從“三圈理論”視角出發(fā)，對(duì)義烏市宅基地退出的三種模式進(jìn)行了分析和比較[9]；黃忠對(duì)成渝兩地“地票交易”模式的產(chǎn)生、運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行了闡述，并從地票的內(nèi)涵、產(chǎn)生過(guò)程、交易范圍、地票交易與國(guó)有土地出讓市場(chǎng)的關(guān)系等方面對(duì)兩地的地票制度安排進(jìn)行了分析和比較[10]；郁俊莉等學(xué)者對(duì)天津“宅基地?fù)Q房”模式進(jìn)行了梳理與評(píng)價(jià)，認(rèn)為該模式能夠解決我國(guó)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的“安居難題”[11]；曲衍波等學(xué)者以山東省為例，基于“診斷——設(shè)計(jì)——結(jié)果”的框架，運(yùn)用原型分析方法分析了資產(chǎn)置換、貨幣補(bǔ)償、以地養(yǎng)老和土地入股四種模式的邏輯與運(yùn)行過(guò)程[12]；劉衛(wèi)柏等學(xué)者指出我國(guó)宅基地制度改革實(shí)踐模式包含地方政府主導(dǎo)、市場(chǎng)交易主導(dǎo)、村集體主導(dǎo)模式，并對(duì)不同實(shí)踐模式的基本特征、交易范圍、資金來(lái)源等進(jìn)行了比較分析[13]；張勇等學(xué)者從鄉(xiāng)村振興視域出發(fā)，對(duì)安徽省農(nóng)村閑置宅基地的盤(pán)活利用進(jìn)行了理論闡釋和案例考察[14]。

綜上所述，通過(guò)對(duì)已有的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理與總結(jié)，為本文的研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)有研究已相對(duì)綜合，但目前學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地盤(pán)活利用的研究?jī)A向我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地盤(pán)活利用鮮有研究。湄潭縣宅基地改革一直走在貴州省前列，肩負(fù)著為西部地區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地改革探路的重任。在國(guó)家的宏觀政策指導(dǎo)下，湄潭縣各村鎮(zhèn)紛紛開(kāi)展宅基地改革探索實(shí)踐，形成了獨(dú)具特色的農(nóng)村宅基地改革實(shí)踐方式。因此，本文對(duì)湄潭縣宅基地盤(pán)活利用方式進(jìn)行分析，具有一定的理論和實(shí)踐意義。

三、湄潭縣宅基地盤(pán)活利用四種方式剖析

農(nóng)村閑置宅基地的有效利用得益于各種盤(pán)活方式的有效實(shí)施。據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，湄潭縣2010年的常住人口為377358人，其中城鎮(zhèn)人口為104997人，鄉(xiāng)村人口為人272361人，所占比例分別為27.82%、72.18%。而到了2020年，城鎮(zhèn)人口上升到188220人，農(nóng)村人口降低到184645人，城鎮(zhèn)人口增加83223人，鄉(xiāng)村人口減少87716人，鄉(xiāng)村人口比重降低了22.66%。[15]10年來(lái)，湄潭縣農(nóng)村人口大量減少，閑置宅基地?cái)?shù)量持續(xù)增多。該縣對(duì)農(nóng)村宅基地情況進(jìn)行了摸底調(diào)查，發(fā)現(xiàn)自2017年成為宅基地改革試點(diǎn)縣以來(lái)存在以下四種情況：一是因繼承或歷史原因形成的“一戶(hù)多宅”閑置、“一戶(hù)一宅”超面積閑置等現(xiàn)象較為普遍；二是農(nóng)村宅基地存在權(quán)能不清晰，宅基地所有權(quán)主體缺位等問(wèn)題；三是因外出務(wù)工以及在城鎮(zhèn)或者集鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)商品房的農(nóng)戶(hù)較多，有大量的宅基地處于未利用狀態(tài)；四是湄潭縣外來(lái)務(wù)工人員較多，對(duì)宅基地需求大，但宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未建立。為了盤(pán)活閑置的宅基地，湄潭縣在改革試點(diǎn)過(guò)程中敢想敢做，不斷試驗(yàn)，逐漸摸索出盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地的四種方式：聚焦“收”，嚴(yán)格落實(shí)“一戶(hù)一宅”；著眼“分”，激活宅基地權(quán)能；鼓勵(lì)“退”，盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地；探索“轉(zhuǎn)”，推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)入市。

（一）聚焦“收”，嚴(yán)格落實(shí)“一戶(hù)一宅”

“一戶(hù)一宅”既是實(shí)現(xiàn)居者有其屋的基本保障，也是防止農(nóng)村出現(xiàn)“一戶(hù)多宅”的關(guān)鍵措施。湄潭縣作為貴州省宅基地改革試點(diǎn)的先行地區(qū)，在落實(shí)宅基地“一戶(hù)一宅”政策方面，主要通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)。

1.實(shí)行超占收回。在成為宅基地制度改革試點(diǎn)之前，湄潭縣因繼承或歷史原因造成的“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象較為普遍。湄潭縣為解決“一戶(hù)多宅”問(wèn)題，先后出臺(tái)多個(gè)文件，明確規(guī)定農(nóng)村居民一戶(hù)只能擁有一處宅基地。對(duì)于擁有“一戶(hù)多宅”的農(nóng)戶(hù)，村股份經(jīng)濟(jì)合作社在進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，只能認(rèn)定一處合理的宅基地給予登記，對(duì)于不合理的宅基地，將由村股份經(jīng)濟(jì)合作社組織統(tǒng)一收歸集體。如湄江街道東南居村民PDH，于2008年4月經(jīng)國(guó)土部門(mén)審批獲宅基地130m2（含畜圈和院壩）。房屋修建完畢后，PDH未按照“一戶(hù)一宅”規(guī)定將位于本組金銀灣的原有住房（占地面積357.81m2）拆除復(fù)耕并交回村委會(huì)，而是于2008年10月將原有世居房及宅基地私下轉(zhuǎn)讓給了非集體經(jīng)濟(jì)組織成員ZWR。其行為違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》中的農(nóng)村宅基地“一戶(hù)一宅”規(guī)定。湄江街道東南居股份經(jīng)濟(jì)合作社根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《湄潭縣農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理辦法(試行)》和《東南居宅基地及農(nóng)房建設(shè)管理公約(試行)》等規(guī)定，決定收回PDH多占的宅基地。在收到相關(guān)通知后，PDH第一時(shí)間在《關(guān)于收回坪上組PDH戶(hù)“一戶(hù)多宅”宅基地的決定》上簽字蓋章，同意交回多占的宅基地，由東南居股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一管理。由此，湄江街道東南居股份經(jīng)濟(jì)合作社成功收回了PDH多占的宅基地。截至2022年4月，湄潭縣興隆鎮(zhèn)龍鳳村通過(guò)實(shí)行超占收回的方式，已經(jīng)收回宅基地15宗3.6畝。[16]

2.實(shí)行有償收回。針對(duì)農(nóng)戶(hù)在農(nóng)村只有一處宅基地但已在城鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)了商品房的情況，湄潭縣實(shí)行農(nóng)戶(hù)自愿退出、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有償收回。其流程為：先由農(nóng)戶(hù)自愿提出書(shū)面申請(qǐng)，與村股份經(jīng)濟(jì)合作社協(xié)商一致，再由村股份經(jīng)濟(jì)合作社給予農(nóng)戶(hù)合理補(bǔ)償后統(tǒng)一收回，登記在冊(cè)。具體詳見(jiàn)下圖1。截至2022年4月，魚(yú)泉街道已經(jīng)有償退出宅基地95宗49.8畝。[16]

圖1 農(nóng)戶(hù)自愿退出農(nóng)村宅基地流程圖

(二）著眼“分”，激活宅基地權(quán)能

湄潭縣在對(duì)農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀進(jìn)行摸底調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)湄潭縣農(nóng)村宅基地存在權(quán)能不清晰、宅基地所有權(quán)主體缺位等問(wèn)題，導(dǎo)致閑置的宅基地?zé)o法得到有效利用。為了激活宅基地權(quán)能，明晰宅基地所有權(quán)主體 ，湄潭縣主要通過(guò)以下三個(gè)步驟推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革。

1.明晰“三權(quán)分置”改革中的資格權(quán)認(rèn)定。湄潭縣為順利推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”工作，先后制作了《湄潭縣農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定申請(qǐng)書(shū)》《湄潭縣農(nóng)村宅基地資格權(quán)證》《湄潭縣農(nóng)村宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)使用權(quán)證》等一系列與之相關(guān)的證件，用以規(guī)范實(shí)施流程。在改革實(shí)踐中，湄潭縣宅基地“三權(quán)分置”改革的難點(diǎn)是對(duì)“資格權(quán)”的認(rèn)定。為解決此問(wèn)題，在首次認(rèn)定農(nóng)村宅基地資格權(quán)方面，湄潭縣按照“資格到人、不重不漏、按戶(hù)實(shí)現(xiàn)、戶(hù)有所居”的原則，以依照《湄潭縣界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的指導(dǎo)意見(jiàn)》確定的集體成員戶(hù)為基礎(chǔ)，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社按首次認(rèn)定“只減不增”（減除已死亡或退出的、易地扶貧搬遷的、新增行政事業(yè)單位正式財(cái)政供養(yǎng)的人員）的方式進(jìn)行清理、造冊(cè)登記。經(jīng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社初步認(rèn)定后形成的《宅基地資格權(quán)人首次認(rèn)定報(bào)告》提交股東代表大會(huì)討論，經(jīng)股東代表大會(huì)舉手表決認(rèn)定后，以村為單位建立宅基地資格權(quán)人名冊(cè)，報(bào)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）備案。如興隆鎮(zhèn)興隆場(chǎng)村根據(jù)《湄潭縣農(nóng)居宅基地“三權(quán)”分置實(shí)施辦法》《湄潭縣農(nóng)居宅基地資格權(quán)認(rèn)定管理辦法》以及該村《宅基地管理公約》的規(guī)定，對(duì)宅基地資格權(quán)人的情況進(jìn)行了摸底調(diào)查，截至2021年11月30日，該村除有21人死亡外，申請(qǐng)退出集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、因政策性移民落戶(hù)、國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的在編在崗人員均無(wú)變化，首次認(rèn)定的宅基地資格權(quán)人共有253戶(hù)782人。截至2022年3月，湄潭縣完成首次農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定，資格權(quán)人共有10萬(wàn)戶(hù)37萬(wàn)余人。[17]湄潭縣農(nóng)村宅基地資格權(quán)首次認(rèn)定工作的完成，標(biāo)志著湄潭縣農(nóng)村宅基地管理工作進(jìn)入了新階段，不僅為宅基地“三權(quán)分置”改革的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，而且為處理“一戶(hù)多宅”問(wèn)題提供了依據(jù)。

2.規(guī)范分置管理。湄潭縣制定了《湄潭縣農(nóng)村宅基地及農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，并在宅基地和農(nóng)房的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)人，對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和管理，保證流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)合理、合法，放活宅基地使用權(quán)，保障了農(nóng)戶(hù)的資格權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)。如YG原籍系石蓮鎮(zhèn)沿江村人，大學(xué)畢業(yè)分配工作之后，戶(hù)口也隨之遷出，其居住在沿江村的父母已去世，留下木結(jié)構(gòu)房屋一棟（建筑面積180m2），宅基地占地面積220m2。之前，YG曾萌生拆除老屋再重建的想法，但由于缺乏政策支持未能實(shí)現(xiàn)。2021年，YG了解到家鄉(xiāng)正在開(kāi)展宅基地制度改革工作，像他這種非集體經(jīng)濟(jì)組織成員可申請(qǐng)有償使用宅基地。于是他按照相關(guān)規(guī)定，將父母留下的老房拆除，按“黔北民居”風(fēng)格要求重新修建，并提交了《有償使用宅基地申請(qǐng)書(shū)》。經(jīng)村、鎮(zhèn)審查同意后，村股份經(jīng)濟(jì)合作社董事長(zhǎng)與申請(qǐng)人YG簽訂了《湄潭縣農(nóng)村宅基地有償使用協(xié)議》。石蓮鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)人向YG頒發(fā)《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書(shū)》，同意YG有償使用160m2宅基地，使用單價(jià)為120元/m2。YG支付有償使用費(fèi)19200元后，獲得了該宅基地70年的使用權(quán)。這是湄潭縣頒發(fā)的首份“回鄉(xiāng)”有償使用宅基地《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書(shū)》。[18]非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承農(nóng)房或其他合法方式使用宅基地，放活了宅基地使用權(quán)，促進(jìn)了宅基地有效流轉(zhuǎn)，激活了農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用，并為青年人返鄉(xiāng)建設(shè)創(chuàng)造條件，為鄉(xiāng)村振興提供了人才支持。

3.確立“三級(jí)認(rèn)定”流程。湄潭縣在實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”改革過(guò)程中，針對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)符合宅基地和集體建設(shè)用地相關(guān)規(guī)定但無(wú)權(quán)屬來(lái)源證明材料的歷史遺留問(wèn)題，在滿(mǎn)足確權(quán)登記原則的前提下，采用“三級(jí)認(rèn)定”的辦法給予解決?！叭?jí)認(rèn)定”具體流程如下圖2所示。

圖2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記“三級(jí)認(rèn)定”流程圖

（三）鼓勵(lì)“退”，盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地

宅基地的盤(pán)活涉及農(nóng)戶(hù)意愿、宅基地所處區(qū)域環(huán)境、主導(dǎo)方和資金等一系列要素，且各要素之間相互影響，相互作用。政府在鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)自愿有償退出農(nóng)村閑置宅基地的過(guò)程中，要以農(nóng)戶(hù)為主體，充分尊重民意，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地制度改革[19]。湄潭縣在鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)退出閑置宅基地方面，主要通過(guò)兩個(gè)步驟實(shí)現(xiàn)。

1.明確宅基地騰退的范圍和方式。在保障戶(hù)有所居的前提下，湄潭縣鼓勵(lì)在縣城或者集鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)了商品房的農(nóng)戶(hù)自愿有償退出農(nóng)村閑置宅基地。騰退的范圍包括農(nóng)戶(hù)廢棄的住宅、舊豬牛圈、舊柴屋、舊糧倉(cāng)、舊灶房、舊壩院、農(nóng)戶(hù)通過(guò)繼承房屋或歷史原因形成的“一戶(hù)多宅”的多宅部分以及通過(guò)其他合法方式取得的宅基地。湄潭縣的宅基地退出分為兩種方式：一是永久退出。農(nóng)戶(hù)退出全部宅基地使用權(quán)，承諾永遠(yuǎn)不再無(wú)償申請(qǐng)使用宅基地，且國(guó)家征占該地時(shí)不再享受補(bǔ)償安置待遇；二是暫時(shí)退出。農(nóng)戶(hù)只是退出宅基地使用權(quán)，可以保留宅基地的資格權(quán)，但須承諾在退出期間不再無(wú)償申請(qǐng)使用宅基地。這兩種退出方式均由農(nóng)戶(hù)自己提出申請(qǐng)，且退出后簽訂《不再無(wú)償申請(qǐng)使用宅基地申請(qǐng)書(shū)》。截至2022年4月，湄潭縣共騰退閑置宅基地737.06畝。[16]

2.充分利用騰退宅基地。對(duì)于收回的閑置宅基地，湄潭縣按照“宜耕則耕、宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建”的原則，統(tǒng)籌安排使用。若騰退的宅基地不能直接利用，則由村股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)進(jìn)行整治復(fù)耕。如魚(yú)泉街道新石村風(fēng)光秀麗、氣候宜人，是遠(yuǎn)近聞名的美麗村寨，適合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。但以前受土地政策所限，大量宅基地和房屋處于閑置狀態(tài)，無(wú)法完善基礎(chǔ)配套設(shè)施，阻礙了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。2020年8月，湄潭縣成為新一輪宅基地改革試點(diǎn)縣，魚(yú)泉街道抓住這一機(jī)遇，主動(dòng)申請(qǐng)新石村成為宅基地改革試點(diǎn)村。這之后，該村依照湄潭縣和魚(yú)泉街道的改革試點(diǎn)安排，按照“一戶(hù)一宅”的原則，探索鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)退出閑置宅基地及房屋使用權(quán)，由村集體進(jìn)行統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)戶(hù)、村集體與經(jīng)營(yíng)主體三方共同簽訂有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議，縣不動(dòng)產(chǎn)中心向經(jīng)營(yíng)主體頒發(fā)《農(nóng)村宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》。近年來(lái)，該村共收回38戶(hù)多占的宅基地22.21畝。截至2022年4月，魚(yú)泉街道共出讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地119畝，并利用這些宅基地開(kāi)辦了58家農(nóng)家樂(lè)、20家民宿，包含床位400多個(gè)。每家農(nóng)家樂(lè)、民宿的年收入都在50萬(wàn)元至70萬(wàn)元之間。伴隨著新石村的改革，隨之而來(lái)的是基礎(chǔ)配套設(shè)施的完善，激活了村民發(fā)展產(chǎn)業(yè)的活力，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入提高了，500余位村民實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)，可謂一舉多得。[16]

（四）探索“轉(zhuǎn)”，推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)入市

湄潭縣自2015年成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)縣以來(lái)，已有196宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市成交，其中拍賣(mài)出讓4宗，掛牌出讓186宗，協(xié)議出讓6宗。流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的經(jīng)驗(yàn)為宅基地的流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。為適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，促進(jìn)宅基地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，湄潭縣通過(guò)以下兩個(gè)步驟逐步實(shí)現(xiàn)。

1.集體主導(dǎo)，流轉(zhuǎn)宅基地。在縣改革辦的牽頭下，各村分別制定了《宅基地及農(nóng)村住房管理公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）?！豆s》明確規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)須經(jīng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社同意，農(nóng)戶(hù)不得私下轉(zhuǎn)讓、變賣(mài)房屋或宅基地，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，10年內(nèi)不得享受本村股份經(jīng)濟(jì)合作社所產(chǎn)生的一切收益，按有關(guān)法律法規(guī)追究相關(guān)責(zé)任，并且對(duì)農(nóng)村宅基地及農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式作出了規(guī)定，主要包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、合作、入股等方面。

2.轉(zhuǎn)變?nèi)胧校P(pán)活宅基地。在符合控制性規(guī)劃或城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，根據(jù)實(shí)際用途或規(guī)劃用途，村股份經(jīng)濟(jì)合作社申請(qǐng)將農(nóng)戶(hù)依法自愿退出的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并按程序組織入市。湄潭縣在2017年探索性推出了“綜合類(lèi)集體建設(shè)用地分割登記入市模式”新路徑，并且出臺(tái)了《湄潭縣綜合類(lèi)集體建設(shè)用地分割登記入市工作方案》（湄黨辦發(fā)〔2017〕76號(hào)），申請(qǐng)的具體流程如圖3所示。依據(jù)這一新模式，湄潭縣在盤(pán)活閑置宅基地方面取得了較好成效。如興隆鎮(zhèn)興隆居居民LQF在2012年使用宅基地修建的綜合類(lèi)用房中包含220.32m2的宅基地。他對(duì)湄潭縣出臺(tái)的《湄潭縣綜合類(lèi)集體建設(shè)用地分割登記入市工作方案》有所了解后，向興隆居股份經(jīng)濟(jì)合作社提出申請(qǐng)，要將部分宅基地分割登記入市。在保障其現(xiàn)有6人建筑面積210m2基本居住用房和LQF本人承諾不再申請(qǐng)宅基地建房的前提下，興隆居股份經(jīng)濟(jì)合作社召開(kāi)股東代表大會(huì)議定，同意其申請(qǐng)的綜合類(lèi)集體建設(shè)用地建筑面積中的169.5m2進(jìn)行土地評(píng)估。LQF按照《湄潭縣綜合類(lèi)集體建設(shè)用地分割登記入市工作方案》（湄黨辦發(fā)〔2017〕76號(hào)）的規(guī)定，繳納了土地評(píng)估總價(jià)款30%的土地收益金和相關(guān)稅費(fèi)，將部分宅基地登記為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。LQF后又將一間門(mén)面和一套住房出讓給興隆鎮(zhèn)龍鳳村村民CQF賣(mài)小百貨，CQF繳納了相關(guān)稅費(fèi)后湄潭縣不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)服務(wù)中心已為其依法頒布了《中華人民共和國(guó)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》。[20]潭縣實(shí)現(xiàn)了全國(guó)首例宅基地分割入市，意味湄潭試驗(yàn)區(qū)又探索出了一條新的入市途徑，對(duì)我國(guó)各地區(qū)盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地具有一定的參考價(jià)值。

圖3 湄潭縣農(nóng)村村民宅基地分割登記入市申請(qǐng)審批流程圖

四、湄潭縣“收、分、退、轉(zhuǎn)”四種方式優(yōu)劣比較

總體來(lái)看，湄潭縣的四種宅基地盤(pán)活利用方式都能促進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地的有效利用，提高農(nóng)戶(hù)的財(cái)產(chǎn)性收入和改善農(nóng)戶(hù)居住的生活環(huán)境。但其也有一定的差異。第一，實(shí)施主體大多數(shù)是政府，農(nóng)戶(hù)主動(dòng)參與的較少；第二，補(bǔ)償內(nèi)容中只有農(nóng)戶(hù)自發(fā)退出的方式政府才會(huì)給予一定的補(bǔ)償；第三，宅基地有償使用和流轉(zhuǎn)入市兩種方式需要農(nóng)戶(hù)承擔(dān)一定的成本，而其他方式則由政府承擔(dān)；第四，收益分配不同。具體的差異如表1所示。

表1 湄潭縣盤(pán)活宅基地的四種方式比較

基于此，表1的四種方式都可以在一定程度上盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地，但效益有所不同。方式一，政府采取強(qiáng)硬手段收回農(nóng)戶(hù)多占的宅基地以及“一戶(hù)一宅”多占的宅基地面積，農(nóng)戶(hù)的積極性較低，但效益較好；方式二，在政府主導(dǎo)下實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”激活宅基地權(quán)能，涉及所有宅基地，所費(fèi)成本高，政府壓力較大，但農(nóng)民積極性高，效益較好；方式三，政府給予補(bǔ)償，由農(nóng)戶(hù)主動(dòng)申請(qǐng)退出閑置宅基地，受補(bǔ)償方式限制，效益十分有限；方式四，在政府主導(dǎo)下讓宅基地流轉(zhuǎn)入市，收益歸農(nóng)戶(hù)所有，效益較好。

五、結(jié)論與分析

湄潭縣作為貴州省宅基地改革先行試驗(yàn)區(qū)，在推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革方面，探索形成了湄潭縣“收、分、退、轉(zhuǎn)”四種方式。對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，政府對(duì)閑置的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、宅基地退出后的收益歸農(nóng)戶(hù)所有將會(huì)提高農(nóng)戶(hù)退出閑置宅基地的積極性，且農(nóng)戶(hù)看重退出后的補(bǔ)償，如果能夠保證農(nóng)民退出后的生活、養(yǎng)老等需求，將會(huì)極大提高農(nóng)民退出閑置宅基地的意愿。所形成的四種方式，“著眼‘分’，激活宅基地權(quán)能”和“探索‘轉(zhuǎn)’，推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)入市”兩種方式具有一定的推廣意義。這兩種方式不僅可以解決激活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)、閑置宅基地誰(shuí)來(lái)用怎么用的問(wèn)題，還可以發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，提高村股份經(jīng)濟(jì)合作社的集體收入和農(nóng)戶(hù)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)性收入。基于對(duì)湄潭縣宅基地盤(pán)活利用方式的考察，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景下，盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地資源應(yīng)在政府的主導(dǎo)下，以農(nóng)戶(hù)為主體，采取自愿有償原則，循序漸進(jìn)推進(jìn)閑置宅基地盤(pán)活利用。

鑒于此，結(jié)合當(dāng)前正在推進(jìn)的宅基地制度改革試點(diǎn)工作，本文提出如下建議：一是政府加強(qiáng)對(duì)宅基地相關(guān)政策的宣傳。無(wú)論是“一戶(hù)多宅”的多宅部分強(qiáng)制式退出，還是“一戶(hù)一宅”閑置部分的鼓勵(lì)式退出，要確保農(nóng)民對(duì)國(guó)家制定的相關(guān)政策了然于心，確保農(nóng)民了解宅基地所有權(quán)屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。農(nóng)民只是擁有獲取宅基地的資格權(quán)和宅基地的使用權(quán)，若不依法退出多占的宅基地，政府將嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)行強(qiáng)制退出。通過(guò)政策的宣講，確保農(nóng)民在了解宅基地政策的前提下主動(dòng)申請(qǐng)退出多占以及閑置的宅基地；二是政府需要提高農(nóng)民退出宅基地后的生活保障。城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)保障制度，導(dǎo)致城市居民與農(nóng)村村民之間的社會(huì)保障水平差距較大。城市居民有正式的工作，有國(guó)家和單位提供各種社會(huì)保障，而農(nóng)村居民一生以種地為生，農(nóng)村的土地和宅基地是其保障來(lái)源，農(nóng)民斷然不會(huì)輕易退出宅基地。因此，政府可以通過(guò)建立一體化的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度、解決失地農(nóng)民再就業(yè)問(wèn)題等方式來(lái)提高農(nóng)民退出宅基地的意愿，解決農(nóng)民退出宅基地后的顧慮；三是政府需要提高農(nóng)民的主體地位。在宅基地政策的具體執(zhí)行過(guò)程中，政府要注重提升農(nóng)民的主體地位，聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)，讓農(nóng)民在政策執(zhí)行過(guò)程中具有話(huà)語(yǔ)權(quán)，讓其作為政策執(zhí)行者，參與宅基地的退出過(guò)程，保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地的合法權(quán)益。