吳 浩

（云南大學(xué) 政府管理學(xué)院，云南 昆明 650550）

治國(guó)必治邊，邊境治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九大提出“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”[1]，凸顯了國(guó)家高層對(duì)邊境治理的高度重視。邊境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性工程，是多元主體運(yùn)用多種方式解決多維議題，實(shí)現(xiàn)邊境治理現(xiàn)代化目標(biāo)的過(guò)程。實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)有效治理需調(diào)動(dòng)多元主體力量參與，“黨政軍警民”協(xié)同下的邊境治理是降低治理成本、提升治理效能的保障。邊民是邊境治理的基礎(chǔ)性主體和關(guān)鍵性人力資源，在邊境治理中發(fā)揮著安邊、穩(wěn)邊、實(shí)邊、興邊等作用。作為邊境場(chǎng)域的有生力量，邊民參與邊境治理是實(shí)現(xiàn)邊境現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。受內(nèi)外因的共同影響，邊民參與邊境治理的能力尚未得到應(yīng)有的重視，一方面，政府主導(dǎo)下的邊境治理往往忽視邊民能力的挖掘與培育，另一方面，社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)條件、教育水平等條件的相對(duì)滯后，進(jìn)一步導(dǎo)致能力貧困。重構(gòu)邊民的主體性意識(shí)和角色，激發(fā)邊境治理參與的積極性和效能感，需要聚焦于邊民能力的挖掘、培育和強(qiáng)化，是提升邊境治理績(jī)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保證。

“增能”（Empowerment）作為一個(gè)重要的理論工具，亦稱為增權(quán)[3]、賦權(quán)增能[4]、賦能[5]，被廣泛應(yīng)用與社會(huì)學(xué)、教育學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科。1976年首次提出這一概念，關(guān)注種族和社會(huì)工作領(lǐng)域弱勢(shì)群體的“無(wú)權(quán)感”，倡導(dǎo)提升他們的社會(huì)參與和權(quán)能意識(shí)，[6]是個(gè)人、組織或社區(qū)重新激發(fā)起內(nèi)在權(quán)能感，參與、獲取和掌控公共事務(wù)治理的一系列的過(guò)程組合。[7]在參與治理的語(yǔ)境中，賦權(quán)與增能是統(tǒng)一體，賦權(quán)是手段、增能是目的，增能是實(shí)現(xiàn)參與主體的能力從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。具體而言，其理論意涵包括三個(gè)層次，個(gè)人層面增強(qiáng)主體的政治權(quán)利感和效能感；人際層面發(fā)揮社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的載體作用；社會(huì)層面改變阻礙主體能力發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。增能邊民就是要培育和強(qiáng)化邊民參與邊境治理的能力，凸顯主體性地位，對(duì)于促進(jìn)邊民發(fā)展和邊境治理具有雙重意義。

一、邊民參與邊境治理的價(jià)值意蘊(yùn)

邊民是邊境治理的參與者、實(shí)踐者和推動(dòng)者，由于長(zhǎng)期存在的“中心—邊緣”差異化發(fā)展模式，邊民主體的地位和作用始終不受重視導(dǎo)致成為“弱勢(shì)群體”和“能力洼地”。邊境治理績(jī)效的關(guān)鍵在于邊民能力的提升，增能是實(shí)現(xiàn)邊民自我發(fā)展和增進(jìn)權(quán)益的前提，也是構(gòu)建和強(qiáng)化邊民主體性、能動(dòng)性的保障。

（一）改善邊民發(fā)展權(quán)益

邊民發(fā)展是作為個(gè)體人的基本權(quán)利，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展的核心部分和內(nèi)在要求?？ò汀つ掳椭赋觯骸鞍l(fā)展是所有人的權(quán)利，每個(gè)人都有生存的權(quán)利，并且，每個(gè)人都有生活得更好的權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利就是發(fā)展權(quán)，發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)。”[7]實(shí)現(xiàn)邊民發(fā)展權(quán)是我國(guó)憲法原則的現(xiàn)實(shí)要求和生動(dòng)實(shí)踐， 更是推動(dòng)邊境治理現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會(huì)的基礎(chǔ)和必要條件。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利的背景下，邊民發(fā)展權(quán)益逐漸取代生存權(quán)益成為關(guān)注焦點(diǎn)，發(fā)展權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和改善當(dāng)然離不開發(fā)展理念、發(fā)展方式和發(fā)展條件的改進(jìn)，但核心是挖掘和培育邊民主體的發(fā)展能力。邊民發(fā)展能力是邊民認(rèn)識(shí)、利用、改造自然，不斷謀求自身生產(chǎn)生活改善的能力，反映了邊民實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展所具備的條件、所運(yùn)用的方式和所需的心理特征。邊民發(fā)展能力的提升是增能邊民的維度之一，發(fā)展能力的獲得一方面基于邊民內(nèi)在素養(yǎng)，在參與邊境治理的實(shí)踐活動(dòng)以及自我生計(jì)改善的需求中逐步形成并發(fā)展起來(lái)；另一方面基于外部條件，在社會(huì)環(huán)境條件的支持和援助下逐步增強(qiáng)和提高。由此可見，邊民參與邊境治理是獲得自身發(fā)展能力的過(guò)程和方式，發(fā)展能力的強(qiáng)化又為邊境治理創(chuàng)造有利條件，兩者相互共生、相互促進(jìn)，共同指向于邊民發(fā)展權(quán)益的改善這一根本目的。

（二）重構(gòu)邊民國(guó)家屬性

王朝國(guó)家向民族國(guó)家轉(zhuǎn)變過(guò)程中，伴隨著邊界的劃定、國(guó)家政治的介入以及國(guó)家本位的確立，邊民的身份隨之改變，邊民國(guó)家屬性也得以重構(gòu)。邊境場(chǎng)域生活的居民具有邊民和國(guó)民雙重身份，既是一個(gè)文化個(gè)體也是一個(gè)政治身份。邊境治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，邊民成為一種身份遺產(chǎn)和生存策略，在生計(jì)中獲得相對(duì)合理性。此外，邊界兩國(guó)居民在國(guó)家建構(gòu)和發(fā)展中出于感知的差異性逐漸形成和強(qiáng)化國(guó)家意識(shí)，促成了邊民身份和認(rèn)同由文化屬性向政治屬性的超越性轉(zhuǎn)變。這一過(guò)程中，邊民的價(jià)值訴求、理性選擇、行為邏輯都深深打上國(guó)家的烙印，并主動(dòng)向國(guó)家的根本利益和價(jià)值觀念靠攏。“邊民國(guó)家認(rèn)同將國(guó)家融入邊民日常生活之中，不斷拉近邊民與國(guó)家共同體的‘心理距離’，增強(qiáng)邊民的國(guó)家認(rèn)同感?！盵8]在人與環(huán)境的互動(dòng)中，一方面政治空間和地理空間疊加下的邊境區(qū)域是促使邊民身份轉(zhuǎn)變和重構(gòu)、獲得國(guó)家感知與認(rèn)同的基本條件。另一方面，邊民在邊境區(qū)域的生產(chǎn)生活是一種最基本、最重要的邊境治理參與方式，期間逐漸形成國(guó)家角色和國(guó)家利益在場(chǎng)的意識(shí)，并不斷調(diào)整自身的行為方式實(shí)現(xiàn)個(gè)人與國(guó)家的融合統(tǒng)一。邊民與邊境的互動(dòng)過(guò)程中邊民的主權(quán)意識(shí)、國(guó)家意識(shí)、邊民意識(shí)不斷得以形塑實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代民族國(guó)家屬性的重構(gòu)，促成了疆域人口“由臣民向國(guó)民轉(zhuǎn)化的最終完成，國(guó)民成為現(xiàn)代意義上的國(guó)家公民”[9]。邊民參與邊境治理是促成邊民國(guó)家認(rèn)同形成和強(qiáng)化的過(guò)程，同時(shí)也賦予了邊民現(xiàn)代意義上政治身份和國(guó)家屬性。

（三）降低邊境治理成本

受“中心—邊緣”區(qū)域結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期影響和源于“成本—收益”的治理考量，國(guó)家治理的邏輯始終無(wú)法脫離核心區(qū)的利益范疇，邊境地區(qū)的治理長(zhǎng)期處于次要地位。隨著邊境治理的提出，邊境地區(qū)的戰(zhàn)略地位前所未有地凸顯，國(guó)家政策資源也隨之不斷輸入邊境地區(qū)。然而，邊境治理成本的大量投入往往難以帶來(lái)相應(yīng)的治理效益。究其根源在于把邊境場(chǎng)域的邊民視為治理對(duì)象和問(wèn)題，而非治理資源加以動(dòng)員和利用，不可避免造成邊境治理成本的激增。邊境治理成本是邊境治理過(guò)程中消耗的各種治理資源的總和，一般而言“合理的制度設(shè)計(jì)、科學(xué)的治理方法、靈活的治理方式、復(fù)合的治理機(jī)制等往往能有效降低治理成本”。[10]邊民參與邊境治理是實(shí)現(xiàn)從“問(wèn)題制造者”向“問(wèn)題解決者”的轉(zhuǎn)變，從成本投入的洼地轉(zhuǎn)變?yōu)樾б孑敵龅母叩?。因此，邊民積極主動(dòng)參與邊境治理中是降低邊境治理成本的主要方式。有利于降低政府治理的組織運(yùn)行成本、資源配置成本、社會(huì)摩擦成本、風(fēng)險(xiǎn)成本等，實(shí)現(xiàn)邊境治理的高效化、民主化。邊境治理的本質(zhì)是基于成本收益的權(quán)衡，邊境治理成本的降低表明治理能力和質(zhì)量的提升，反映出國(guó)家治理體系高效運(yùn)行、資源合理配置、社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于邊民主體治理參與能力的提升，降低邊境治理成本是邊民參與邊境治理過(guò)程中的必然結(jié)果。

（四）推進(jìn)邊境治理現(xiàn)代化

黨的十九大報(bào)告指出：“不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。邊境治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的不可分割的重要組成部分。邊境治理現(xiàn)代化的目的是實(shí)現(xiàn)邊境治理的制度化、高效化、協(xié)同化、民主化等[11]，形成一個(gè)多元主體分工協(xié)作、相互作用的系統(tǒng)。邊民是邊境空間的基礎(chǔ)性主體，在邊境治理中扮演著關(guān)鍵性角色和發(fā)揮著極其重要的作用。邊民參與邊境治理有利于降低治理成本、提高治理總體水平，實(shí)現(xiàn)邊境治理的高效化；有利于優(yōu)化治理主體之間的關(guān)系，相對(duì)提升邊民在多元主體間的地位，促進(jìn)主體間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、劣勢(shì)互消實(shí)現(xiàn)邊境治理的協(xié)同化；在邊境治理中行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)促進(jìn)政治身份認(rèn)同和政治效能感的強(qiáng)化，提升邊民的能動(dòng)性和主體性以實(shí)現(xiàn)民主化。邊境治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)還需不斷推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化、治理主體現(xiàn)代化、治理手段的現(xiàn)代化。其中，治理主體現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)邊境治理現(xiàn)代化的保障。一方面可以降低政府行政成本，補(bǔ)充和完善政府在公共服務(wù)上的職能缺陷。另一方面，邊民參與邊境治理促進(jìn)新型邊民主體的培育和鍛造，將原子化的邊民個(gè)體在邊境治理中組織來(lái)。邊民參與邊境治理是一個(gè)互動(dòng)調(diào)適的過(guò)程，有利于促進(jìn)主體間的良性互動(dòng)，推動(dòng)邊境治理水平和績(jī)效的提高，實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)的和諧、穩(wěn)定和發(fā)展。

二、邊民參與邊境治理的主體邏輯與能力審視

邊民主體性是邊民發(fā)揮自身能力參與邊境治理的自覺(jué)能動(dòng)過(guò)程，并以參與意識(shí)和能力為條件和支撐。這種能力“是能夠影響、感化和改變他人的能力，是為了自己或共同的利益對(duì)影響自身生活空間的力量施加影響力的能力”。[12]邊境地區(qū)參與公共事務(wù)的管理、決策和監(jiān)督不僅需要參與意識(shí)，而且需要實(shí)踐能力為基礎(chǔ)。邊民能力狀況與主體性發(fā)揮之間關(guān)系密切，為避免邊民游離于邊境治理體制結(jié)構(gòu)外成為“局外人”，需要充分凸顯邊民主體性，積累和增進(jìn)主體行動(dòng)能力。因此以邊民主體性為分析起點(diǎn)，審視主體行動(dòng)能力是推進(jìn)邊境治理現(xiàn)代化的邏輯脈絡(luò)。

（一）邊民參與邊境治理的主體邏輯

邊境治理參與的主體包括“黨政軍警民”，各主體有效介入到與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)，參與到?jīng)Q策、管理和監(jiān)督的過(guò)程中并獲取相關(guān)的信息和利益，輸出自身的意志和訴求。聚焦到邊民這一群體，缺少邊民的參與，一方面政府或國(guó)家的意志和政策的貫徹落實(shí)、社會(huì)組織或職能部門的各項(xiàng)公共服務(wù)難以“落地”；另一方面，邊民的各項(xiàng)權(quán)益和國(guó)家屬性乃至于作為微觀生活共同體的“活力”也難以得到完全的彰顯。因此，培育凸顯邊民主體性是實(shí)現(xiàn)邊境治理現(xiàn)代化的必然要求。

邊民參與作為邊境治理的目的、手段和動(dòng)力，現(xiàn)階段仍需進(jìn)一步提升邊民參與的數(shù)量和質(zhì)量、制度化和組織化水平、主體的積極性、豐富參與內(nèi)容，以期實(shí)現(xiàn)邊境治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和效能。將這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題置于邊境治理現(xiàn)代化的框架中來(lái)看，與國(guó)家出臺(tái)的一系列政策文件高位推動(dòng)實(shí)踐探索所對(duì)應(yīng)的是，學(xué)界開始重視和思考邊民的邊境治理參與議題，如邊民幫扶政策[11]、邊民管控與動(dòng)員[13]、邊民意識(shí)[14]、角色轉(zhuǎn)換和重塑[15]等方面強(qiáng)調(diào)邊民參與邊境治理的重要性。這些不同的研究角度都指向了一個(gè)共性問(wèn)題，即邊民參與邊境治理的缺位，源于邊民主體性的缺失。主體性的缺失必然導(dǎo)致邊境治理參與的動(dòng)力、能力和耐力的弱化。由此可見，主體性缺失、治理參與缺位、治理能力缺陷構(gòu)成一個(gè)“角色—行動(dòng)—能力”的閉環(huán)，制約邊境治理的總體進(jìn)程。因而，邊民主體性成為強(qiáng)化邊境治理參與的能力的觸發(fā)點(diǎn)。

馬克思指出“所有關(guān)系的存在，都是為‘我’而存在的”[16]81。人的主體性并非獨(dú)立存在，而是在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)中得以建構(gòu)。邊民作為邊境場(chǎng)域的主體，是邊境社會(huì)生活的承擔(dān)者，更是建構(gòu)和維護(hù)與個(gè)人、組織、環(huán)境關(guān)系的行動(dòng)者，參與邊境治理便是邊民主體性得以實(shí)現(xiàn)的主要途徑。

由此可見，邊民主體性的缺失與治理能力構(gòu)成一組封閉的逆循環(huán)，嚴(yán)重制約邊境治理效能。邊民參與邊境治理是發(fā)揮主觀能動(dòng)性的表現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)邊民積極有效參與邊境治理的期待圖景，主體性的發(fā)揮是關(guān)鍵，邊民主體性的構(gòu)建、強(qiáng)化和呈現(xiàn)，需要主體行動(dòng)能力的支撐?；诖耍孕袆?dòng)能力的增強(qiáng)為基礎(chǔ)，促進(jìn)邊民主體性的建構(gòu)和強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)邊民與其他個(gè)體、組織和環(huán)境的良性互動(dòng)，進(jìn)而打破這一逆循環(huán)，改善邊境治理的品質(zhì)。

（二）邊民參與邊境治理的能力審視

在“角色—行動(dòng)—能力”這一封閉循環(huán)路徑影響下，邊民的主體性與治理參與能力之間的關(guān)系呈現(xiàn)為正相關(guān)性，主體行動(dòng)能力的增強(qiáng)能有效促進(jìn)邊民參與邊境治理。參與公共事務(wù)和解決公共問(wèn)題的能力增強(qiáng)，進(jìn)一步促進(jìn)邊民政治效能感的提升。當(dāng)前，審視邊民參與邊境治理的能力存在一個(gè)明顯的問(wèn)題，能力貧困成為制約邊民積極高效參與邊境治理的癥結(jié)所在。邊民能力貧困是通過(guò)與人和環(huán)境的互動(dòng)過(guò)程中形成的感知和呈現(xiàn)，及表現(xiàn)為邊境參與行動(dòng)的無(wú)力感受和無(wú)效行動(dòng)。具體而言，表現(xiàn)在邊民個(gè)體參與邊境治理行動(dòng)的負(fù)面經(jīng)驗(yàn)；邊民與其他行為個(gè)體和組織之間關(guān)系的負(fù)面經(jīng)驗(yàn)，以及外部環(huán)境條件對(duì)邊民行動(dòng)造成的障礙。

1.個(gè)體行動(dòng)的負(fù)面評(píng)價(jià)。邊境治理行動(dòng)的開展離不開邊民的積極參與，但當(dāng)前邊民參與邊境治理的內(nèi)生動(dòng)力和行動(dòng)能力存在明顯不足，邊民主體意識(shí)和行動(dòng)意愿的低弱導(dǎo)致治理參與的缺位與失位。政府長(zhǎng)期主導(dǎo)的治理模式滋生邊民行動(dòng)的依賴性，在這種背景下，邊民是“被管理者”和“問(wèn)題制造者”。其一導(dǎo)致邊境治理參與的被動(dòng)性，政府的核心地位擠壓了邊民的存在，多元主體間的協(xié)商平等關(guān)系不平衡，邊民往往是在被動(dòng)員和要求的情況下參與到邊境治理中，而非基于“私事”與“公事”的統(tǒng)一融合積極主動(dòng)參與邊境治理，其行動(dòng)能力無(wú)法得到發(fā)展。其二邊境治理參與的盲目性，被動(dòng)參與往往導(dǎo)致采取應(yīng)付式的行動(dòng)策略，目標(biāo)的模糊性和行動(dòng)的隨意性不符合現(xiàn)代化治理理念和要求，行動(dòng)能力得不到重視。其三導(dǎo)致邊境治理參與的低效性，受自身教育水平、經(jīng)濟(jì)條件、資源稟賦等影響，邊民行動(dòng)能力長(zhǎng)期得不到實(shí)質(zhì)性提升，主體參與行動(dòng)缺乏條件支撐和效能感。長(zhǎng)此以往，必然會(huì)對(duì)自身行為能力產(chǎn)生負(fù)面感認(rèn)知和評(píng)價(jià)。

2.社會(huì)關(guān)系的負(fù)面經(jīng)驗(yàn)。“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和”。[16]501邊境場(chǎng)域是邊民社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成載體，是開展公共活動(dòng)的平臺(tái)，也是自身能力培育的最佳場(chǎng)所，與其他主體的關(guān)系互動(dòng)中產(chǎn)生行動(dòng)能力的經(jīng)驗(yàn)。在與人之間的關(guān)系方面，自身素質(zhì)相對(duì)較低和受現(xiàn)代“原子化”個(gè)體關(guān)系的沖擊產(chǎn)生人際關(guān)系的梗阻，邊民共同行動(dòng)和相互聯(lián)合程度不足，導(dǎo)致集體行動(dòng)能力及其產(chǎn)生的影響有限。在與組織之間的關(guān)系方面，行動(dòng)能力的低弱會(huì)阻礙由“個(gè)體化”走向“組織化”的進(jìn)程，此外，邊境地區(qū)社會(huì)組織數(shù)量和質(zhì)量以及發(fā)育程度都遠(yuǎn)未達(dá)到吸納和引導(dǎo)邊民參與邊境治理的要求。在人與國(guó)家之間的關(guān)系方面，地處邊陲地區(qū)的居民，歷史上受國(guó)家政權(quán)的影響較小，容易產(chǎn)生“山高皇帝遠(yuǎn)”和“事不關(guān)己”的慣性意識(shí)。因此，個(gè)人與國(guó)家之間的距離和疏遠(yuǎn)對(duì)自身的行動(dòng)意愿和能力產(chǎn)生負(fù)面經(jīng)驗(yàn)。

3.環(huán)境障礙的無(wú)效行動(dòng)。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，由于國(guó)家角色在邊境地區(qū)的存在有限，邊境社會(huì)“制度失效”“秩序失范”的問(wèn)題普遍，邊民行動(dòng)理性和行動(dòng)支持離不開制度的供給?！爸贫葢{借制度環(huán)境中生成的合法性機(jī)制通過(guò)行動(dòng)者的制度認(rèn)知、意義建構(gòu)對(duì)行動(dòng)選擇產(chǎn)生影響， 在制度與行動(dòng)的關(guān)系問(wèn)題上行動(dòng)者遵循的是‘實(shí)踐理性’”。[17]國(guó)家在場(chǎng)的不足和環(huán)境條件的限制導(dǎo)致邊民參與邊境治理的法理依據(jù)不足，邊民行動(dòng)效力大打折扣。其一政策支持的缺乏。邊境地區(qū)有限的生存條件和發(fā)展空間制約邊民行動(dòng)能力，救濟(jì)式的政策支撐是增強(qiáng)能動(dòng)性的重要方式，但還遠(yuǎn)未達(dá)到當(dāng)前邊民的政策需求。其二制度化水平滯后。由于邊境治理起步相對(duì)較晚，制度化水平相對(duì)滯后，也會(huì)造成邊民參與邊境治理的規(guī)范化、自主性缺少保障，邊民主體力量和行動(dòng)能力難以發(fā)揮。其三社會(huì)規(guī)則的阻礙。邊民具有的流動(dòng)性和認(rèn)同模糊性等特點(diǎn)導(dǎo)致邊民國(guó)家意識(shí)相對(duì)較低，此外，缺少國(guó)家框架內(nèi)的邊境治理行動(dòng)歷史傳統(tǒng)，邊境治理參與的社會(huì)規(guī)則和自覺(jué)意識(shí)阻礙行動(dòng)選擇和開展。由此，這些因素都造成對(duì)邊民參與邊境治理行動(dòng)的失效。

三、邊民參與邊境治理的增能路徑

邊民主體性在邊境治理參與中發(fā)揮至關(guān)重要的作用，是邊民參與行動(dòng)的動(dòng)力支撐，也是治理能力獲得的來(lái)源，主體行動(dòng)能力的強(qiáng)化反過(guò)來(lái)促進(jìn)主體性的建構(gòu)和強(qiáng)化。審視邊民參與邊境治理的能力，由于多方面原因?qū)е逻吤衲芰Φ呢毨?，是影響邊境治理效能和邊境治理現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵障礙。注重邊民能力的開發(fā)和培育是助力邊民參與邊境治理的邏輯起點(diǎn)，為此，增能邊民成為當(dāng)前推進(jìn)邊境治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑。

（一）提升人力資本促進(jìn)能力自覺(jué)

在增能邊民的實(shí)踐中，從個(gè)體角度出發(fā)參與意識(shí)的覺(jué)醒、效能感的提升以及權(quán)利感的形成至關(guān)重要，通過(guò)增能獲得效能感時(shí)，邊民參與內(nèi)生動(dòng)力和主體行動(dòng)能力也隨之獲得成長(zhǎng)的可能。其關(guān)鍵在于邊民人力資本的積累與提升。舒爾茨認(rèn)為“人力資本主要是指凝聚在勞動(dòng)者本身的知識(shí)、技能以及所表現(xiàn)出來(lái)的勞動(dòng)能力”。[18]一般認(rèn)為教育投資是人力資本投資的主要方式，對(duì)于處于弱勢(shì)地位的邊民群體而言，教育也意味著獲得更多資本、權(quán)利、能力、自我發(fā)展的可能。因此，通過(guò)教育培訓(xùn)方式激活邊民發(fā)展?jié)摿?、主體作用以及提升邊民積極參與邊境治理的內(nèi)生動(dòng)力與造血能力等，是促進(jìn)邊境地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須處理好的首要問(wèn)題。

教育是提升人力資本促進(jìn)能力自覺(jué)和開發(fā)的主要路徑，一方面需要通過(guò)教育扶志提升邊民參與意識(shí)和能力。傳統(tǒng)意義上的邊民具有模糊的主體意識(shí)、淡漠的國(guó)家情懷和消極的參與態(tài)度等，使得邊境戰(zhàn)略部署在實(shí)施中難以凝聚主體力量，邊境治理缺乏根本支撐。因此，教育的目的在于促進(jìn)邊民思想的轉(zhuǎn)變、素養(yǎng)的提升、參與意識(shí)與能力的塑造，也就是“扶志”。以此解決邊民參與意識(shí)不夠、可行能力不足以及綜合素養(yǎng)不高等問(wèn)題。另一方面需要通過(guò)賦能激發(fā)邊民才能。教育是促進(jìn)才智培養(yǎng)、綜合素養(yǎng)提升和潛能開發(fā)的有效方式，意味著將有更多機(jī)遇和可能挖掘自身才智和潛能以便投身邊境治理現(xiàn)代化中。環(huán)境變遷和國(guó)家戰(zhàn)略的影響往往使邊民參與行動(dòng)無(wú)所適從，教育能幫助其改善境況、激活潛能、賦予可行能力。因此，從人力資本積累與提升角度為邊民提供教育，是增能邊民參與邊境治理的根本途徑。

（二）增進(jìn)物質(zhì)資本促進(jìn)能力培育

物質(zhì)資本一般是指支持邊民生產(chǎn)生活所需要的基礎(chǔ)設(shè)施和資料手段。一個(gè)地區(qū)物質(zhì)資本投入和形成的多少及快慢，是制約地區(qū)自我發(fā)展能力的首要因素。長(zhǎng)期以來(lái)邊境地區(qū)落后面貌在于“造血不足”“輸血有限”，往往是物質(zhì)資本積累和發(fā)展的“洼地”，由于邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、生產(chǎn)方式相對(duì)滯后，難以支撐起邊民發(fā)展能力的提升。落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展只能滿足維持人們基本的生活需要，從而形成不可逾越的“低水平均衡陷阱”。[19]納克斯的貧困惡性循環(huán)論認(rèn)為，貧困惡性循環(huán)的形成根源是由于區(qū)域物質(zhì)資本的供給與需求之間形成的惡性循環(huán)。要擺脫這種惡性循環(huán)，必須對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的、全面的投資，增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)的物質(zhì)資本供給。[20]能力的形成和培養(yǎng)是建立在物質(zhì)資源的保障上，物質(zhì)資本的積累和投入有利于減少參與的后顧之憂。因此，對(duì)于相對(duì)貧困的邊境地區(qū)迫切需要加大物質(zhì)資本的投入，長(zhǎng)期以來(lái)政府主導(dǎo)的大規(guī)模資源投入和轉(zhuǎn)移是促進(jìn)邊境地區(qū)和邊民發(fā)展的主要方式，這種方式對(duì)邊民邊境治理能力的培育和發(fā)展有限，“造血”與“輸血”并進(jìn)是改善邊民物質(zhì)資本，提升邊境治理參與能力重要保障。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不僅保障人們必要的生存條件，也是擺脫新貧困狀態(tài)、獲得過(guò)去自己有理由珍視的生活的能力的前提；是生活意義需求得以實(shí)現(xiàn)的必要條件。[21]增進(jìn)物質(zhì)資本促進(jìn)邊民能力培育一方面離不開物質(zhì)資源的下沉和轉(zhuǎn)移，如近年來(lái)通過(guò)物質(zhì)救濟(jì)、財(cái)政補(bǔ)貼、精準(zhǔn)扶貧、貧困減緩等方式改善邊民生產(chǎn)、生活水平。另一方面積累和發(fā)展物質(zhì)資本。要實(shí)現(xiàn)生計(jì)可持續(xù)改善，關(guān)鍵在于提升“造血”能力，改善基礎(chǔ)設(shè)施的根本目的在于為邊民創(chuàng)造自身發(fā)展的有利條件，激活邊民自我發(fā)展能力，是促進(jìn)邊民參與邊境治理的關(guān)鍵和保障。

（三）重構(gòu)社會(huì)資本促進(jìn)能力支持

社會(huì)資本是潛在或?qū)嶋H資源的集合，這些資源與正式化或非正式化的社會(huì)關(guān)系相關(guān)。是邊境社會(huì)中的信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，是邊民合作的信任基礎(chǔ)，“它們可以通過(guò)促進(jìn)合作行動(dòng)而提高社會(huì)效率”。[22]其主要作用是增強(qiáng)人們相互信任和合作的能力，以此反哺他們的需求，是維持生計(jì)和提升邊境治理參與的重要支撐。

由于邊境社會(huì)發(fā)育程度相對(duì)滯后，邊民與其他主體之間的信任感、融合度不足，邊民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系難以支撐起高效的集體行動(dòng)。因此，以邊境社會(huì)組織為依托，邊民之間以及邊民與國(guó)家之間建立起一種相互和諧信任的網(wǎng)絡(luò)是邊境社會(huì)資本的重要體現(xiàn)，一方面邊境社會(huì)組織為邊民參與邊境治理提供平臺(tái)，有利于更好凝聚民意實(shí)現(xiàn)有效治理。另一方面，有利于培育良好的邊境社會(huì)環(huán)境，邊民的組織化參與能更好體現(xiàn)公共利益，在交流互動(dòng)中形成良好的社會(huì)關(guān)系，豐富邊境社會(huì)資本，為邊民參與能力的形成和邊境地區(qū)的發(fā)展穩(wěn)定提供良好的環(huán)境。

重構(gòu)邊境地區(qū)的社會(huì)資本用以支持邊民能力的成長(zhǎng)，一要發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用。加強(qiáng)邊民與政府組織間的聯(lián)系，建立相互之間的信任關(guān)系，搭建平臺(tái)建立相互之間的規(guī)則契約，注重邊民能力的開發(fā)和培育以及賦予相應(yīng)的自主權(quán)，促進(jìn)社會(huì)資本的重建從而優(yōu)化人文環(huán)境。二要發(fā)揮各類社會(huì)組織的作用。社會(huì)組織在提供公共服務(wù)和培育邊民參與能力上發(fā)揮重要作用，吸納和引導(dǎo)邊民組織化行動(dòng)，能促進(jìn)個(gè)體發(fā)展和組織成長(zhǎng)以及參與能力的提升。三要?jiǎng)?chuàng)造和諧的社會(huì)環(huán)境。培育人文情懷和鄉(xiāng)土情懷增強(qiáng)邊民對(duì)邊境社會(huì)的認(rèn)同和融入，邊民在邊境社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中逐漸形成歸屬感和集體感，是促成邊境認(rèn)同和感知的心理基礎(chǔ)，從而形成主體和能力的自覺(jué)。

（四）優(yōu)化政治資本促進(jìn)能力解放

宏觀上的政治資本是制度化的社會(huì)資本，是由政權(quán)或其他政治背景所帶來(lái)的政治資源；微觀上的政治資本體現(xiàn)的是公民在和政府機(jī)構(gòu)及其行政人員互動(dòng)的過(guò)程中所產(chǎn)生的一種個(gè)體性權(quán)力[23]。邊境治理現(xiàn)代化的根本指向是實(shí)現(xiàn)邊民的現(xiàn)代化，而政治資本是邊民現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。具體到邊境地區(qū)的居住群體，政治資本作為一種資源，通過(guò)政治活動(dòng)可以獲得收益，主要體現(xiàn)為對(duì)自身合法權(quán)益的維護(hù)、個(gè)人政治地位的提升、對(duì)個(gè)人訴求的政策響應(yīng)和個(gè)人政治感情的歸屬等多方面的集合。[24]政治資本是邊民參與邊境治理活動(dòng)來(lái)滿足自身發(fā)展的必備條件，邊民獲得政治資本有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展訴求、國(guó)民身份地位、國(guó)家政治認(rèn)同和自身合法權(quán)益。因此，優(yōu)化邊民的政治資本有利于解放邊民參與邊境治理的能力。

優(yōu)化政治資本促進(jìn)邊民邊境治理能力的解放，一要明確邊民政治身份。邊民長(zhǎng)期與國(guó)家的疏離關(guān)系導(dǎo)致對(duì)自身文化身份的認(rèn)知超過(guò)政治身份，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家認(rèn)同的弱化。因此，需要加強(qiáng)國(guó)家與邊民之間的互動(dòng)，形成對(duì)國(guó)家的認(rèn)知、理解、信任和支持，其核心是要保障邊民參與邊境治理的權(quán)利和資格。二要破除制約邊民參與邊境治理的體制機(jī)制障礙。邊民主體的參與行動(dòng)不僅受自身能力的影響，不利的社會(huì)環(huán)境也是影響行動(dòng)能力的客觀條件，如邊境地區(qū)制度化、法治化、組織化水平相對(duì)較低，邊民參與邊境治理的渠道、依據(jù)、支持不足，其行動(dòng)能力必然受限。因此，優(yōu)化邊境地區(qū)的政治資本是解放邊民參與邊境治理能力的重要舉措。