張長軍 中國葛洲壩集團水泥有限公司

中國的國有企業(yè)是推進我國社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代化、保障人民民主與共同利益的重要經(jīng)濟力量，也是我們黨和國家發(fā)展社會主義事業(yè)的重要物質(zhì)與政治基礎(chǔ)。中華人民共和國成立以來，隨著時代的變化與發(fā)展，國有企業(yè)的部分組織形式與功效逐漸發(fā)生了變化，但其在我國經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)中起到至關(guān)重要的作用是不變的。國企在我國社會發(fā)展進程中的重要性與重要經(jīng)濟地位毋庸置疑，特別是進入21世紀以來，面對錯綜復(fù)雜的國際政治、經(jīng)濟以及文化環(huán)境和國內(nèi)社會發(fā)展主要矛盾的轉(zhuǎn)化，國企需要通過不斷的深化改革，持續(xù)提升自身實力與競爭力，繼續(xù)肩負起創(chuàng)新驅(qū)動引領(lǐng)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的責(zé)任與重任。

落實國有企業(yè)所有制改革，是推進我國經(jīng)濟體制改革、促進我國經(jīng)濟發(fā)展的一部分，有助于提升國有資本效能，助推國企建立和完善適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的企業(yè)制度，從而最大限度利用和優(yōu)化國有資本，實現(xiàn)我國社會經(jīng)濟的公平發(fā)展。國企混改的目標，也就是推進國有經(jīng)濟與非國有資本等各種類型的資本在現(xiàn)代化企業(yè)中相互融合、互相協(xié)作，實現(xiàn)共贏。

一、混合所有制企業(yè)改革背景

2013年11月，黨的十八屆三中全會在北京召開，會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》?！稕Q定》闡述了全面深化改革的重大意義與指導(dǎo)思想，要求堅持和完善基本經(jīng)濟制度、加快完善現(xiàn)代市場體系，其中明確提出要“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”“推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”。

2017年10月，黨的十九大勝利召開。報告明確提出“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)?！睘檫M一步落實十九大關(guān)于國企改革要求，2019年11月，國務(wù)院國資委印發(fā)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》，對國企混改進一步進行明確。

當(dāng)前，大多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)建立了適應(yīng)混合所有制企業(yè)的管理體系、治理體系、制度體系，但從實踐情況看，國有企業(yè)規(guī)范管理和民營企業(yè)靈活體制機制并沒有有機融合，要么治理體系形式大于實質(zhì)，要么國有資本絕對控股影響發(fā)展，要么風(fēng)險管理意識與能力不足，經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)以下問題[1]。

二、混合所有制企業(yè)治理體系建設(shè)存在的問題

混合所有制企業(yè)作為國企混改產(chǎn)物，其治理體系建設(shè)工作落實情況則關(guān)系著混改的成效。建立和完善以資本管理為主的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制、堅持合規(guī)經(jīng)營、建立容錯機制，是國企混改的配套制度要求，必須遵循市場化和競爭中性原則，但受制于國有企業(yè)和民營企業(yè)管理風(fēng)格、理念的沖突，混合所有制企業(yè)監(jiān)督與管理成為國有企業(yè)改革面臨的普遍難題，混企的治理體系仍然存在各類問題。

（一）治理體系形式大于實質(zhì)

混合所有制企業(yè)大多搭建了以股東會、董事會、監(jiān)事會、辦公會、黨組織會議為決策機構(gòu)的治理體系，配備了獨立或?qū)Ｂ毝?、監(jiān)事會等職位與機構(gòu)，但在實際執(zhí)行公司治理體系相關(guān)要求時，由于董事會對公司控制權(quán)、決策權(quán)的獨攬，使得獨立（專職）董事與監(jiān)事會等機構(gòu)流于形式，獨立（專職）董事并不能有效發(fā)揮其在戰(zhàn)略規(guī)劃、人事任免、薪酬激勵、“三重一大”決策等方面的作用，也未能真正發(fā)揮其制衡董事會權(quán)力、監(jiān)督高管履職等作用，容易出現(xiàn)企業(yè)內(nèi)一方控股過大從而控制整個企業(yè)的極端現(xiàn)象。

（二）風(fēng)險管理意識與能力不足

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，對企業(yè)的風(fēng)險管理也提出了更高要求，風(fēng)險防范和風(fēng)險評估預(yù)警是企業(yè)發(fā)揮內(nèi)控與監(jiān)督作用的關(guān)鍵，然而，部分混合所有制企業(yè)的風(fēng)險評估體系與能力、評估預(yù)警能力尚不適應(yīng)社會要求。國企自成立以來，就會受到國家和地方管理機構(gòu)的監(jiān)督，形成了敏感性很高的風(fēng)險防范審計機制，所以風(fēng)險防范和預(yù)警機制相對健全，但在混合制企業(yè)，缺乏專業(yè)人員配置，操作性也不高，在非國有資本的干預(yù)下，存在脫離風(fēng)險管理的隱患。在世界經(jīng)濟全球化和全球經(jīng)濟一體化發(fā)展進程中，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中將會面臨越來越多的風(fēng)險，而混企作為還處在改革實驗階段的企業(yè)群體，缺乏一定的風(fēng)險防范能力與應(yīng)對經(jīng)驗，與之相配套的風(fēng)險管控與預(yù)防預(yù)警體系還需要進一步加強[2]。

三、完善混合所有制企業(yè)治理體系建設(shè)措施

一是優(yōu)化混合所有制企業(yè)頂層設(shè)計。依據(jù)《公司法》等法律法規(guī)，編制了《混企治理體系總體方案范本》，分類分級建立會議決策事項及領(lǐng)導(dǎo)審批事項清單，制定混企公司章程參考文本，落實黨組織必備條款以及國有權(quán)益保護條款，規(guī)范決策流程和審批程序，提高混合所有制企業(yè)決策效率。結(jié)合企業(yè)實際，以“一企一策”為原則，制定混合所有制企業(yè)管控試點方案，指導(dǎo)混企在上述范本基礎(chǔ)上適應(yīng)調(diào)整本企業(yè)治理體系文件，并在尊重不同混企背景基礎(chǔ)上，組織修改其公司章程，并開展試點工作，切實發(fā)揮混企治理管控機制作用，提升混企治理能力和管控水平[3]。

二是優(yōu)化混合所有制企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。打造“‘3+1+1’決策系統(tǒng)+制度系統(tǒng)+大監(jiān)督系統(tǒng)”的現(xiàn)代企業(yè)治理體系，進一步明確混合所有制企業(yè)獨立法人和市場主體地位。同時，制訂相應(yīng)治理主體議事規(guī)則，按章程行權(quán)、依規(guī)則運行，形成權(quán)責(zé)法定、流程透明、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的治理機制。按照權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)對等的原則，轉(zhuǎn)方式、建清單，強化對重點事項與關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控督導(dǎo)，確保權(quán)力放得下、接得住、行得穩(wěn)。

“3+1+1”決策系統(tǒng)：根據(jù)混企公司章程等有關(guān)規(guī)定履行決策職能?！?”指混企股東會、董事會、總經(jīng)理辦公會，“1”指黨組織委員會，“1”指混企領(lǐng)導(dǎo)審批。

制度系統(tǒng)：指根據(jù)國家法律法規(guī)、股東方治理管控要求以及國有控股股東頒布的制度體系文件及相關(guān)管理要求，系統(tǒng)構(gòu)建混企制度體系。

大監(jiān)督系統(tǒng)：統(tǒng)籌監(jiān)督力量，構(gòu)建核心監(jiān)督、職能監(jiān)督、群眾監(jiān)督“三位一體”的“大監(jiān)督”系統(tǒng)。其中，監(jiān)事會、紀檢等核心監(jiān)督力量專司監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮引領(lǐng)和統(tǒng)籌作用，人資、財務(wù)、法律、工會等職能監(jiān)督力量各司其職、各負其責(zé)，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督、紀律監(jiān)督、內(nèi)控監(jiān)督、民主監(jiān)督有機融合。

其他事項：除國家、行業(yè)和混企股東特別規(guī)定需保留決策職能的專業(yè)委員會外，混企不再設(shè)置其他專業(yè)委員會。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，混企設(shè)安全生產(chǎn)委員會獨立決定安全管理事項，并對問責(zé)事項先行審議提出建議。

三是優(yōu)化決策機構(gòu)功能。以《公司法》為基礎(chǔ)，建立健全混企股東會、董事會、監(jiān)事會，明確作為股東會最高權(quán)力機構(gòu)、董事會作為常設(shè)權(quán)力機構(gòu)、監(jiān)事會作為監(jiān)督機構(gòu)，擁有股東財產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營管理決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推進科學(xué)決策、規(guī)范運作。同時，以公司章程為基礎(chǔ)，設(shè)置總經(jīng)理辦公會，明確作為經(jīng)理層業(yè)務(wù)執(zhí)行機構(gòu)，經(jīng)董事會授權(quán)，發(fā)揮日常生產(chǎn)經(jīng)營管理實施平臺作用。同時，梳理外部董監(jiān)事履職要點，形成履職事項清單，制定外部董監(jiān)事調(diào)研工作計劃及調(diào)研課題庫，引導(dǎo)正確履職；建立外部董監(jiān)事工作聯(lián)席會、外部董監(jiān)事與職能部門業(yè)務(wù)聯(lián)動、外部董監(jiān)事下沉駐點辦公等機制，實現(xiàn)靠前監(jiān)督、靠前服務(wù)、靠前參與決策。

四是優(yōu)化制度體系建設(shè)。對標外部法律法規(guī)、監(jiān)管要求、行業(yè)標準，圍繞混企自身戰(zhàn)略目標、組織機構(gòu)、管理模式及功能定位，以混合所有制企業(yè)現(xiàn)行制度為基礎(chǔ)，進行橫向縱向的分類分級管理，制度分類更合理、層級更清晰；以制度建設(shè)與管理的四個規(guī)章制度為支撐，實施制度全生命周期管理，增強制度的適應(yīng)性、有效性和有效性；以企業(yè)戰(zhàn)略思路、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、組織機構(gòu)和商業(yè)模式等四方面內(nèi)容為核心，開展對現(xiàn)行各種制度、規(guī)章廢止、修改、新立的工作，建立內(nèi)容科學(xué)嚴謹、程序嚴密、銜接配套、運行高效的企業(yè)治理規(guī)章制度與管理體系。同時，結(jié)合外部環(huán)境變化和企業(yè)發(fā)展實際，順應(yīng)上級監(jiān)管要求的變化，順應(yīng)企業(yè)戰(zhàn)略思路、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、組織機構(gòu)和商業(yè)模式的變化，對制度內(nèi)容進行多維度評估，采取新定、修訂等方式及時完善制度內(nèi)容，確保制度與環(huán)境變化相適應(yīng)，與公司發(fā)展戰(zhàn)略相匹配。

五是分類開展授權(quán)放權(quán)事宜。堅持放管賦能、放權(quán)授權(quán)的總基調(diào)，聚焦解決管理“痛點”，聚焦“增動力、強活力、提效率”，加強對混合所有制企業(yè)授權(quán)放權(quán)，制訂決策和審批事項清單，厘清權(quán)責(zé)管理邊界，充分授權(quán)讓一線人員做日常生產(chǎn)經(jīng)營決策；根據(jù)混合所有制企業(yè)管控能力以及發(fā)展階段，劃定審批標準、規(guī)定管理權(quán)限，對混合所有制企業(yè)實施授權(quán)放權(quán)，涉及合同管理、財務(wù)管理、采購管理、人力資源管理等領(lǐng)域管理事項，確保權(quán)利“接得住、行得穩(wěn)”，為混合所有制企業(yè)發(fā)揮法人主體和市場主體作用提供支撐，進一步激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動力。同時，構(gòu)建完備的“三重一大”制度體系，分類梳理出“三重一大”權(quán)責(zé)清單。在信息化平臺的基礎(chǔ)上，結(jié)合會議管理、流程管理，打造“三重一大”決策監(jiān)察系統(tǒng)，更好地支撐“三重一大”制度的執(zhí)行落地，實現(xiàn)“管得好、效率高”。

六是分類確定資金歸集方式。為加強混合所有制企業(yè)資金監(jiān)管，與合作方股東積極協(xié)商，探索資金歸集方式。混合所有制企業(yè)就資金歸集事項，履行股東會決策程序，國有股東方、民營合作方股東、混合所有制企業(yè)簽訂資金歸集三方協(xié)議，按照市場化原則支付利息，并明確歸集資金安全責(zé)任條款；混合所有制企業(yè)調(diào)整基本賬戶至上級主管單位指定金融機構(gòu)，將資金匯集于該賬戶，由國有股東方按照相關(guān)要求對資金使用情況予以嚴格監(jiān)管[4]。

七是分類打造經(jīng)營型管控新模式。針對“區(qū)域型、同質(zhì)化”特征，對“投資、營銷”實行統(tǒng)一管理，對“黨建、紀檢、審計、安全、環(huán)保、文化”實行穿透管理，對“采購、財務(wù)、人力資源”實行差異管理，對“科技、生產(chǎn)、質(zhì)量”等實行服務(wù)管理，進一步優(yōu)化混企管控模式，提升企業(yè)整體效益[5]。

八是分類實施集中采購路徑。區(qū)別于其他國有企業(yè)，在混合所有制企業(yè)推行集中采購，將上線采購、招標采購、集中采購、評定分離等管理要求，轉(zhuǎn)化為混合所有制企業(yè)內(nèi)部制度。對能體現(xiàn)集中采購優(yōu)勢的材料、設(shè)備等采購項目建立集采目錄，發(fā)揮集中采購規(guī)模優(yōu)勢，促進降本增效作用發(fā)揮；集采目錄外的個性化、非通用類的工程、貨物、服務(wù)采購，由混企自主實施，通過混企制度明確關(guān)鍵環(huán)節(jié)決策主體和程序，分級分類進行決策，適度擴大授權(quán)，管控大宗大額采購。

九是完善股東監(jiān)督機制。強化混企股東以及股東會對混企的監(jiān)督機制，加強對國資監(jiān)管、股東權(quán)益、依法合規(guī)等方面監(jiān)督，保障股東的查閱權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、知情權(quán)；強化股東會對董事會、監(jiān)事會工作的評價考核，監(jiān)督混合所有制企業(yè)日常經(jīng)營事項；委托外部中介機構(gòu)對混合所有制企業(yè)進行專業(yè)評價，指定股東內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)等，落實股東監(jiān)督工作。

十是完善董事會監(jiān)督作用。推行專職董事制度，強化外部專職董事的監(jiān)督制衡職責(zé)；積極落實董事會職權(quán)，建立董事會授權(quán)管理制度，推進經(jīng)理層任期制和契約化管理；加強對經(jīng)理層履職能力與業(yè)績的考核，對排名靠后或末位經(jīng)理層人員進行誡勉談話，并予以調(diào)整和更換；突出對混企日常業(yè)務(wù)執(zhí)行情況、經(jīng)理層執(zhí)行董事會決議的監(jiān)督，細化監(jiān)督內(nèi)容，明確評判標準，以強化監(jiān)督推動有效落實[6]。

十一是完善監(jiān)事會監(jiān)督作用。發(fā)揮專職監(jiān)事“下沉工作、靠前監(jiān)督”優(yōu)勢，做實做細做優(yōu)日常監(jiān)督和專項監(jiān)督。圍繞干部任免、財務(wù)資金、債務(wù)融資、對外擔(dān)保、重大經(jīng)濟合同、利潤分配等關(guān)鍵事項，以監(jiān)事會開展集中監(jiān)督檢查和專項檢查方式，通過線上線下調(diào)閱資料、現(xiàn)場訪談?wù){(diào)研、開展評估等形式，落實監(jiān)督職責(zé)，構(gòu)建縱橫交織、運轉(zhuǎn)有效的立體式監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，建立治理運行評價機制，促進規(guī)范運作。

十二是完善“大監(jiān)督”工作機制。推進股東監(jiān)督、董事會監(jiān)督、監(jiān)事會監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、國資監(jiān)管的深度融合，開展聯(lián)合檢查，進行聯(lián)合會診，增強針對性和實效性，為混合所有制企業(yè)提供支持和指導(dǎo)，幫助混合所有制企業(yè)將風(fēng)險消滅在萌芽狀態(tài)，以高質(zhì)量“大監(jiān)督”工作促進經(jīng)營管理水平提升，為混合所有制企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展提供強有力的保障。

四、結(jié)語

國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中的地位對國家經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展起到至關(guān)重要作用，我國實行的混合所有制改革正按要求在有序推進。所在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平越高，對當(dāng)?shù)氐幕旌纤兄破髽I(yè)的要求也會越來越高，加強混合所有制企業(yè)治理體系建設(shè)，可以全面提升混合所有制企業(yè)的市場競爭力與應(yīng)變能力，從而加快推進國有企業(yè)的發(fā)展。因此，混合所有制企業(yè)的治理體系建設(shè)還需不斷加強，從優(yōu)化混企的頂層設(shè)計、治理結(jié)構(gòu)、決策機構(gòu)功能、制度體系建設(shè)，分類開展授權(quán)放權(quán)事宜、確定資金歸集方式、打造經(jīng)營型管控新模式、實施集中采購路徑，完善股東監(jiān)督機制、董事會與監(jiān)事會監(jiān)督作用以及“大監(jiān)督”工作機制著手，促進混合所有制企業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。