李經(jīng)龍 劉常勵

安徽大學商學院，安徽合肥 230601

引言

政策的制定依賴于國家機構(gòu)，對于我國旅游管理機構(gòu)而言，自新中國成立以來，經(jīng)歷了三次大調(diào)整，在中國旅行游覽事業(yè)管理局還未成立之前，中國國家層面的旅游政策文件一直由國務院發(fā)布。1964年，中國旅行游覽事業(yè)管理局成立，名義上是國務院直屬機構(gòu)，實則是局社合署辦公，對政策文件的發(fā)布并沒有太多的影響。直至1978年，中共中央發(fā)布文件將中國旅行游覽事業(yè)管理局改名為中國旅行游覽事業(yè)管理總局，并明確表示該機構(gòu)直屬國務院領(lǐng)導。自此，中國的旅游業(yè)在國家層面上有了自己的政策制定機構(gòu)。而后，1982年中國旅行游覽事業(yè)管理總局更名為國家旅游局，這個名稱一致延續(xù)到2018年。在2018年3月，根據(jù)國務院機構(gòu)改革方案，將國家旅游局的職責整合，組建中華人民共和國文化和旅游部，不再保留國家旅游局。本文將通過1949年新中國成立后頒布的1585個法律文件來詳細闡述中國旅游政策的變遷，并且按照中國旅游業(yè)發(fā)生的對政策影響最為深遠時間作為階段劃分的標志，逐一分析各階段的政策背后隱含的意義，為下一階段旅游政策的制定提供參考。

在旅游政策的研究方面，馬靜和舒伯陽通過研究30年的中國鄉(xiāng)村旅游政策，認為我國需要加強鄉(xiāng)村旅游理論研究和拓展研究范疇，從體系、績效和總體三個層面研究。宋瑞和王明康通過內(nèi)容分析法和共詞分析法對歐美主要國家的旅游政策進行分析。李玉新和呂群超通過國家層面的政策文本對鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策進行分析并提出了協(xié)調(diào)引導、質(zhì)量提升和持續(xù)發(fā)展的優(yōu)化路徑。

一 政策分析

根據(jù)本文的政策樣本，自1949年到2020年期間，國家層面上總共頒布了1585條和旅游相關(guān)的政策，每個階段的旅游政策也隨國家發(fā)展呈現(xiàn)出不同的特征。本文將從數(shù)量、性質(zhì)、特征三個方面揭示我國旅游政策的變化規(guī)律。本文的所有政策文本均來源自“北大法寶”。

根據(jù)魏小安、曾博偉的《旅游政策與法規(guī)》和《中國旅游法規(guī)全書》，將中國旅游政策按照內(nèi)容分為旅游市場政策、產(chǎn)業(yè)要素政策和綜合性政策三大類，其中旅游市場政策包括國內(nèi)旅游政策和出入境旅游政策；產(chǎn)業(yè)要素政策包括旅行社及導游政策、旅游飯店政策、旅游吸引物政策、旅游目的地政策、旅游交通政策和要素綜合性政策；綜合性政策包括旅游公共服務政策、旅游法和旅游產(chǎn)業(yè)政策。在魏小安、曾博偉研究的基礎上，本文根據(jù)政策樣本具體情況，又添加了旅游安全政策、文明旅游政策和文化旅游政策三類。

（一）萌芽階段

旅游作為一個綜合性的產(chǎn)業(yè)，需要交通、基建、法制等一系列的基礎要素配套之后，才能進行旅游活動。在改革開放之前的新中國并沒有使旅游成為產(chǎn)業(yè)的條件，因此這段時期的政策是為了國家安全而對外國來華旅客進行管制。但是其中的《關(guān)于開展我國旅游事業(yè)的報告》（1964）卻是我國旅游產(chǎn)業(yè)化的萌芽。

在改革開放之前，我國的旅游政策是以出入境政策為主（見表1），占比達到了40%，其中也有針對公共服務和產(chǎn)業(yè)的政策，但是由于當時我國經(jīng)濟的發(fā)展遠遠沒有達到能夠使得旅游成為大眾消費的程度。因為當時的人們以維護國家穩(wěn)定，落實經(jīng)濟發(fā)展為主，旅游在當時并沒有成為一個產(chǎn)業(yè)，所以表中的數(shù)據(jù)雖然是和旅游相關(guān)的政策，但是并不具有代表性，也不能就此斷定我國旅游當時的發(fā)展方向。

表1 萌芽階段政策分類表

（二）成長階段

第一，在這一階段的旅游政策雖然還是以出入境旅游政策為主，但是占比有明顯的下降，只占總樣本的27.31%。而相比萌芽階段，成長階段的旅游政策明顯增加了旅行社政策和旅游產(chǎn)業(yè)政策，分別為31項和37項，占比高達這一時期樣本總?cè)萘康?5.12%和18.05%，這兩個要素政策的顯著提高，說明了我國明確地要將旅游發(fā)展成為一項產(chǎn)業(yè)，為入境旅游和國內(nèi)旅游提供良好的環(huán)境。其中最具有代表性的政策是中央6號文件《促進旅游業(yè)健康發(fā)展的意見》（1993）和國務院發(fā)布的《旅行社管理條例》（1996）。

（三）成熟階段

在這一時期占比最高的是旅游產(chǎn)業(yè)政策，占比高達27.99%，而顯著占比高的有出入境旅游政策、旅行社政策、旅游目的地政策、旅游公共服務政策和旅游安全政策，分別占比6.06%、11.04%、6.99%、7.93%和13.99%。旅游產(chǎn)業(yè)政策比上一時期有非常明顯的增長，從37項增加到了180項，這一時期的旅游業(yè)在政策的推動下形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈，從對旅行社、導游、目的地的培養(yǎng)與開發(fā)，到對公共服務、法治建設、安全教育的完善，都顯示了我國旅游已經(jīng)實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化。

在這一時期同樣也有問題，除了在旅游市場類政策中對國內(nèi)旅游政策的制定仍然不足之外，對比上一時期不同的是，這一時期的政策結(jié)構(gòu)比較平衡，但是在政策總體數(shù)量上增長得過快，政策的實施雖然對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有促進作用，但是過多的政策會限制產(chǎn)業(yè)的自由發(fā)展。

（四） 精細階段

在這一時期占比最高仍然是旅游產(chǎn)業(yè)政策（見表2），同比上一階段的占比有略微的提高，這也是我國旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)化基本完成的標志之一，現(xiàn)在的旅游業(yè)已經(jīng)基本完成了產(chǎn)業(yè)化，政策上更加傾向于補充完善已有的部分和區(qū)域規(guī)劃，人才培養(yǎng)等方面政策繼續(xù)推進深化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。萬名旅游英才計劃使得旅游業(yè)的服務水準更加優(yōu)化，全域旅游示范區(qū)政策也使得旅游業(yè)進入了大規(guī)劃、大發(fā)展，全方位統(tǒng)籌進步的時代。

表2 精細階段政策分類表

這一時期的問題在于對于旅游吸引物的政策制定不夠重視。旅游吸引物是游客的目標，在游客決定旅游時，會選擇一個具有吸引力的旅游區(qū)域。國內(nèi)的旅游區(qū)以山水自然景觀為主，卻忽略了創(chuàng)新性的旅游吸引物研究，政策的不重視也導致了這一階段旅游產(chǎn)品同質(zhì)化問題的出現(xiàn)。

（五）創(chuàng)新階段

雖然這一時期占比最高仍然是旅游產(chǎn)業(yè)政策，但是相比上一個階段，占比從34.51%下降到17.83%（見表3），這表明我國旅游產(chǎn)業(yè)已接近完備，政策正轉(zhuǎn)移關(guān)注焦點，去除傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)化的流程，向創(chuàng)新化發(fā)展。

表3 創(chuàng)新階段政策分類表

綜合政策和旅游吸引物政策相比較上階段有明顯的提升，綜合政策是集多種旅游要素、全面施政的政策，往往由多部門聯(lián)動制定，綜合政策的提升我國旅游業(yè)創(chuàng)新化發(fā)展的標志，作為完備的產(chǎn)業(yè)，就應該和其他產(chǎn)業(yè)保持聯(lián)動，從政策就能夠很好地體現(xiàn)這一點。旅游吸引物政策的占比提升表明我國旅游業(yè)已經(jīng)進入了建設發(fā)展新時代，不束縛于傳統(tǒng)的山水景區(qū)建設，開始整體區(qū)域規(guī)劃、全面建設的休閑旅游建設時代。

這一時期同樣也出現(xiàn)了問題，旅游業(yè)當前作為國民經(jīng)濟戰(zhàn)略支柱性產(chǎn)業(yè)，由于其特有的綜合性，可以和很多產(chǎn)業(yè)相融合，但是很多已經(jīng)概念化的融合發(fā)展目前在政策中仍然沒有得到很好地體現(xiàn)，比如“旅游大數(shù)據(jù)”這一“旅游+互聯(lián)網(wǎng)”的新概念，從現(xiàn)有的政策文本來看，并沒有政策對這一概念進行深入推進。

二 旅游產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展趨勢

（一）重視旅游創(chuàng)新政策

就目前我國現(xiàn)有景區(qū)態(tài)勢，從微觀上來看，景區(qū)各大商店所出售的紀念品大體相同、旅游具體游玩設施的建設等基本上都是照搬國外的建設。從宏觀上看，無論是山水風景區(qū)建設，還是度假區(qū)的建設，都有著大體相同的建設流程和容易忽略的設施重復問題。比如玻璃棧道這一新奇的旅游體驗被帶入國內(nèi)后，各大名勝山區(qū)紛紛效仿，忽略自己的景區(qū)特色而盲目追求短期消費回報。對于這種態(tài)勢，我國旅游政策應該鼓勵創(chuàng)新，培養(yǎng)創(chuàng)新型旅游人才，為傳統(tǒng)景區(qū)的新發(fā)展開辟一條道路。

（二）放緩旅游建設政策

根據(jù)近5年旅游政策的走向來看，我國的旅游基礎設施建設已經(jīng)開始進行，從平潭島到橫琴島再到博鰲樂城，這些旅游區(qū)是政策已經(jīng)確定下來的建設目標，但是從三個國家重點項目的具體規(guī)劃書中不難看出，這些方案均提出在2020年推進建設，在2025年完成基本建設，這些項目同時推進的投資規(guī)模非常大， 回報周期也比較長，可以將建設的步伐放慢或者逐個項目推進，抑或者確定實驗項目后看具體成果再全面實施。

（三）加強旅游統(tǒng)計政策

旅游業(yè)需要數(shù)據(jù)作為分析的樣本，以此來制定下階段的目標和改進方案。就目前的旅游數(shù)據(jù)而言，很多地方都是缺失的，不夠精細化。宏觀的數(shù)據(jù)分析出來的結(jié)果不一定能夠適用于微觀的個體，應該加強旅游統(tǒng)計政策推進，在政策中對旅游數(shù)據(jù)采集和分析進行專業(yè)化和精細化的說明，讓旅游研究和旅游企業(yè)更方便，保證旅游業(yè)在正確的道路上前進。

三 結(jié)語

本文以政策視角為切入點，對我國旅游政策的階段用新的方式進行了劃分，并且對每個階段的政策分布和階段特征進行了研究分析，發(fā)現(xiàn)我國旅游政策越來越傾向于產(chǎn)業(yè)化和規(guī)范化，這一現(xiàn)象說明我國的旅游業(yè)在政策的引領(lǐng)下逐漸走向了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。未來旅游業(yè)政策指引應該在旅游產(chǎn)業(yè)的各方面加以指引，走向細節(jié)化和質(zhì)量化的道路?？紤]到政策研究的復雜性，本文的階段劃分方式采用了旅游標志性事件劃分，政策分類方式收集了現(xiàn)有主流的劃分方式，在此基礎上將每個階段的政策收集分類逐一列出，再通過定性的方式將其歸類統(tǒng)一，最后通過政策分布研究本階段的旅游政策特征。