主持人：張海文（自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長，二級研究員、博士生導(dǎo)師）

國家安全是國家生存發(fā)展的基本前提，是安邦定國的重要基石。“堅持總體國家安全觀”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，已寫進黨的十九大報告和黨章中。本專題共三篇文章，其中張海文的《百年未有之大變局下的國家海洋安全及其法治應(yīng)對》一文，分析了我國海洋安全面臨的新挑戰(zhàn)，指出我國海洋法治建設(shè)存在的短板，提出完善海洋法治體系、加強涉外海洋法治建設(shè)能力等建議。馬方的《系統(tǒng)構(gòu)建國家安全法治實施體系》一文，分析了新時代國家安全法治建設(shè)的新格局，梳理了當前國家安全法治實施體系存在的主要問題，提出系統(tǒng)構(gòu)建國家安全法治實施體系的路徑。楊郁娟的《總體國家安全觀視角下的智慧偵查》一文，運用總體國家安全觀的系統(tǒng)思維、底線思維，分析了智慧偵查的功能定位、體系架構(gòu)及行動邏輯。國家安全是頭等大事，涵蓋政治、軍事、國土、經(jīng)濟、文化、社會、科技、網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)、資源、核、海外利益、太空、深海、極地、生物等諸多領(lǐng)域。本專題從總體國家安全觀視角，分別對不同領(lǐng)域的相關(guān)安全問題進行研究，希望能為科學把握國家安全的全面性和系統(tǒng)性提供學理支撐。

〔摘要〕海洋安全是國家安全的有機組成部分，海洋法治是中國特色社會主義法治的重要組成部分。從總體國家安全觀視角看，我國海洋安全面臨著復(fù)雜的新形勢和新挑戰(zhàn)，需綜合施策予以應(yīng)對，法治應(yīng)對是其中必然之選。提升維護國家海洋安全的法治化水平，要以習近平法治思想和總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌謀劃國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，進一步完善海洋法律體系，加強涉外法治能力建設(shè)。

〔關(guān)鍵詞〕總體國家安全觀，習近平法治思想，海洋安全，海洋法治

〔中圖分類號〕D921 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2022）01-0005-07

一、問題的提出

當前，國際格局正在進行深刻調(diào)整，全球治理體系正在發(fā)生深刻變革，世界百年未有之大變局進入加速演變期，和平與發(fā)展雖然仍然是時代主題，但是不穩(wěn)定性不確定性更加突出〔1〕45。處在這一重大變局中的全球海洋治理體系也不例外，正處于快速調(diào)整過程中。21世紀是海洋世紀，我國與各國一樣面臨傳統(tǒng)海洋安全和非傳統(tǒng)海洋安全風險相互影響的挑戰(zhàn)。各沿海國之間既有海洋島嶼爭端、海域劃界爭端、海洋軍事競爭等傳統(tǒng)海洋安全挑戰(zhàn)，又共同面臨全球氣候變化、海平面上升、海洋酸化、海洋污染、海洋生態(tài)系統(tǒng)退化和海洋自然災(zāi)害等非傳統(tǒng)海洋安全挑戰(zhàn)。面對快速變化的局勢，習近平強調(diào)：“大變局帶來大挑戰(zhàn)，也帶來大機遇，我們必須因勢而謀、應(yīng)勢而動、順勢而為?！薄?〕46在百年未有之大變局下，如何有效維護我國海洋安全？這是我們必須直面的一個重大問題。

習近平法治思想和總體國家安全觀為構(gòu)建新時代我國海洋安全觀和促進海洋法治建設(shè)提供了根本遵循。習近平全面闡述了“總體國家安全觀”所涉及各個方面之間的關(guān)聯(lián)性，強調(diào)“當前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時候都要復(fù)雜”〔2〕4?？傮w國家安全體系包括：政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等，具有全面覆蓋性，其中各個安全與海洋安全都有著密切關(guān)系。習近平明確指出：“二十一世紀，人類進入了大規(guī)模開發(fā)利用海洋的時期。海洋在國家經(jīng)濟發(fā)展格局和對外開放中的作用更加重要，在維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益中的地位更加突出，在國家生態(tài)文明建設(shè)中的角色更加顯著，在國際政治、經(jīng)濟、軍事、科技競爭中的戰(zhàn)略地位也明顯上升?！薄?〕41黨的十九大報告明確提出要加快建設(shè)海洋強國。海洋安全是國家安全的重要組成部分，維護海洋安全和海洋權(quán)益是建設(shè)海洋強國的核心內(nèi)容。海洋法治作為應(yīng)對海洋安全的戰(zhàn)略選擇，是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。以習近平法治思想和總體國家安全觀為指導(dǎo)，加強我國海洋法治建設(shè)，應(yīng)當明確海洋法治涉外性極強的鮮明特征，在全面依法治國的總體布局中“堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治”，將海洋強國建設(shè)、實現(xiàn)海洋安全納入法治軌道。

二、百年未有之大變局下國家海洋安全面臨的新挑戰(zhàn)

歷史經(jīng)驗告訴我們：海安才能國安，海不安則國必難安。在百年未有之大變局下，我們必須堅持底線思維，做好風險預(yù)測和防范預(yù)案?！昂Ｉ习踩焙汀昂Ｑ蟀踩苯?jīng)常被運用于國際關(guān)系、外交政策、海洋法律等領(lǐng)域和海洋維權(quán)等語境，但迄今既無權(quán)威的官方定義，也沒有為人們普遍接受的學術(shù)定義〔3〕，導(dǎo)致各國的理解和實踐不同〔4〕。對于中國而言，需要立足于總體國家安全觀，準確研判百年未有之大變局下我們面臨的海上安全威脅和安全問題。

（一）從總體國家安全觀視角看，我國周邊海域面臨嚴峻的海洋安全形勢?？傮w國家安全觀主要包含11個方面的安全，其中政治安全、國土安全、軍事安全、科技安全、生態(tài)安全、資源安全及核安全等在海洋領(lǐng)域的直接體現(xiàn)，構(gòu)成通常所說的海洋安全問題。

我國周邊海域在地理范圍上是指從黃海、東海和南海以及往外的西北太平洋和北印度洋，其中西北太平洋方向直到第一島鏈和第二島鏈之間的海域，最外側(cè)包括太平洋島國附近海域和印度洋北部海域?？傮w上看，我國周邊海洋局勢尚屬穩(wěn)定可控，周邊國家都有維護地區(qū)和平與穩(wěn)定的政治意愿。但從總體國家安全觀和國家海洋法治建設(shè)的要求看，我國海洋安全至少面臨以下五方面的挑戰(zhàn)。

其一，國土安全面臨來自海上方向的威脅和挑戰(zhàn)。從明代開始的名為“海禁”實則有海無防，到清朝的西方列強逼迫“開放”沿海城市“門戶”，到民國時期的日寇入侵，到新中國成立初期薄弱的海防和收復(fù)臺灣島受阻，再到如今仍有不少島礁被鄰國侵占、部分西方國家時常拿臺灣問題做文章，無不警示著我們：來自海上方向的威脅和挑戰(zhàn)始終是我國領(lǐng)土完整和國家安全的短板。

其二，美國國家安全戰(zhàn)略帶來的挑戰(zhàn)。近年來，美國發(fā)布了多個針對我國的國家安全戰(zhàn)略。例如，2017年12月美國國會通過并由特朗普簽署的《國家安全戰(zhàn)略報告》強調(diào)“以力量維護和平”;2021年12月，美國國會研究服務(wù)局向國會提交的《新一輪大國競爭：國防問題對國會的影響》報告，提出美國要加強在亞太地區(qū)的軍事力量部署，強調(diào)要發(fā)展新的作戰(zhàn)概念。這些都對我國的海洋安全帶來挑戰(zhàn)。

其三，海上軍事安全面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。一是美國實施新的軍事戰(zhàn)略，改變以往在南海獨自開展軍事行動的做法，拉攏日本、澳大利亞、歐洲國家和印度等組建所謂的“五眼聯(lián)盟”、AUKUS等軍事小團伙，唆使這些國家派遣航母、準航母以及其他軍艦和軍用飛機進入東海和南海，開展聯(lián)合軍事活動。二是美國制定新戰(zhàn)略，重新整合“海上三軍”力量。2020年12月美國海軍、海軍陸戰(zhàn)隊和海岸警衛(wèi)隊聯(lián)合發(fā)布《海上優(yōu)勢：集成化全域海軍力量的存在》，首次將我國列為唯一長期戰(zhàn)略競爭對手，明確將中美海上關(guān)系定義為“對抗”，強調(diào)“海上三軍”將作為一個整體進行建設(shè)和運用，形成從深海到太空、從遠洋到陸地、從網(wǎng)絡(luò)空間到電磁頻譜的全域優(yōu)勢。實踐中，美國已將海岸警衛(wèi)隊船舶派往南海，配合其海軍艦船在南海開展行動。

其四，政治安全面臨的政治外交法律戰(zhàn)。除了軍事手段等“硬實力”之外，美國還出臺新戰(zhàn)略，綜合運用政治外交法律等“軟實力”干擾和破壞南海地區(qū)的安全。2021年4月美國參議院外交關(guān)系委員會通過的《2021年戰(zhàn)略競爭法案》，重申美國對印太地區(qū)和世界各地盟友及伙伴的承諾，提出要重塑美國在國際組織和其他多邊論壇中的領(lǐng)導(dǎo)地位。同時，美國還運用意識形態(tài)、多雙邊外交、發(fā)布聲明等手段，歪曲和否定我國的南海權(quán)利主張，從政治外交和法律層面支持和配合其在南海的軍事活動。

其五，我國周邊海域還面臨復(fù)雜的非傳統(tǒng)海洋安全問題。隨著全球氣候變化加速，我國和世界各國共同面臨越來越多的非傳統(tǒng)海洋安全問題。在周邊海域、世界其他海洋和南北極地區(qū)，我國與各國共同面臨近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)退化和近海資源枯竭、海洋污染和環(huán)境惡化、全球氣候變化、南北極冰蓋快速融化、海平面上升、海洋酸化、海洋自然災(zāi)害、海上意外事故、海上犯罪活動、疫情引發(fā)的港口管控以及日本核廢水排海等諸多挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)都不是任何一個國家憑一己之力可以解決的，國際社會必須攜手合作才有可能妥善應(yīng)對。

需要明確的是，我國與周邊海洋國家積極開展多方面合作，建立了若干政治外交、軍事和法律等領(lǐng)域的雙邊、多邊對話機制，其中中國與東盟簽署的《南海各方行為宣言》、第50屆東盟外長會正式通過的《南海行為準則》框架、《南海行為準則》單一磋商文本草案的正式形成，為維護南海海洋安全、進一步拓寬合作空間發(fā)揮了重要作用。但與此同時，在應(yīng)對非傳統(tǒng)海洋安全挑戰(zhàn)方面，仍然存在合作意愿不強、未建立有效區(qū)域治理機制、未明確合作渠道和路徑等問題。

（二）從涉外法治視角看，我國參與全球海洋治理面臨復(fù)雜的形勢。改革開放以來，我國積極參與全球海洋治理，其中非常重要的途徑是積極參與制定涉海國際條約和國際新規(guī)則的多邊談判。但由于多方面原因，我國海洋法治的歷史比較短、海洋法治意識比較薄弱，在國際法治領(lǐng)域仍然處于比較弱勢的地位。

其一，加強我國海洋法治建設(shè)十分重要和緊迫。二戰(zhàn)之后，西方海洋強國除了繼續(xù)使用艦船槍炮等硬實力之外，還綜合運用政治外交手段，主導(dǎo)構(gòu)建戰(zhàn)后國際海洋秩序，奪取現(xiàn)代海洋制度性權(quán)利。國際法治成為西方海洋強國“軟實力”的重要載體。特別是美國對國際法合則用、不合則棄，通過設(shè)計和炒作所謂的南海航行自由等法律議題，進行攪局。西方國家的這些舉動，從反面說明加強我國海洋法治建設(shè)，擴大我國海洋法治領(lǐng)域的國際影響力，是何等的重要和緊迫。

其二，參與國際海洋法新規(guī)則的談判仍然面臨許多困難。近年來，我國積極參與了多個海洋新規(guī)則的談判，主要包括：制定國家管轄海域外生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用協(xié)定（簡稱BBNJ協(xié)定）的談判、制定國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章的談判;在《南極條約》體系下，開展南極地區(qū)劃設(shè)更多的海洋保護區(qū)的磋商進程;北極治理由政治方式為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則治理和法治化，構(gòu)建北極法律體系的進程已經(jīng)啟動。這些國際海洋新規(guī)則的出臺，將極大地改變現(xiàn)有國際海洋政治地理格局和國際海洋法律秩序。但總體上看，歐盟和美國等西方勢力掌握著談判議題設(shè)置的主動權(quán)和新規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。

其三，我國在實施《生物多樣性公約》《氣候變化框架公約》等國際條約過程中面臨的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。西方國家占有先發(fā)優(yōu)勢，借環(huán)保名義，以擴大解釋國際公約規(guī)定為手段，積極推動劃設(shè)公海保護區(qū)，力圖運用國際法治維持和鞏固其掌控世界海洋秩序的主導(dǎo)地位和影響力。歐美等國通過高層外交、國際會議等多種方式和途徑，無視其他一些國家的反對和質(zhì)疑，力推在《生物多樣性公約》和《氣候變化框架公約》下設(shè)定到2030年保護地球表面積30%陸地和海洋的目標（簡稱“3030目標”）。此舉將極大地壓縮包括我國在內(nèi)的新興海洋國家未來在公海的戰(zhàn)略空間。西方海洋強國以生態(tài)環(huán)境保護等作為推手，與國際政治和國際法治相互配合，想方設(shè)法謀取自身利益。在這樣的背下，我國怎樣面對全球海洋治理中的生態(tài)環(huán)保問題和履行條約義務(wù)問題，如何認識生物多樣性保護和應(yīng)對氣候變化等科學問題背后的戰(zhàn)略實質(zhì)，切實通過深度參與全球海治理，提升全球海洋治理的國際話語權(quán)，重塑公平公正的國際海洋法治環(huán)境，尚存在能力不足的問題。

綜合以上，我國海洋安全所面臨的挑戰(zhàn)是多方面的，具有長期性和復(fù)雜性。既有的海洋安全挑戰(zhàn)未解，又疊加百年未有之大變局下的新挑戰(zhàn)，這要求我們要以宏大的國際視野和世界眼光，將習近平法治思想和總體國家安全觀貫徹落實到海洋法治建設(shè)特別是涉外法治中去，在海洋領(lǐng)域展示法治的國家核心競爭力。

三、國家海洋安全存在的法治短板

切實維護我國海洋安全，亟需完備的法治保障?？傮w上看，經(jīng)過70余年的發(fā)展，我國的海洋法律體系基本形成。但從全面依法治國、加快建設(shè)海洋強國高度看，仍然存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和法治短板，海洋法治建設(shè)任重而道遠。

（一）科學立法層面，缺少《海洋基本法》。維護我國海洋安全，加快建設(shè)海洋強國，法治應(yīng)對、法治保障的首要之義是有法可依。目前，我國海洋法律體系基本建成，但尚不完備，還缺少一部統(tǒng)領(lǐng)海洋法治建設(shè)、從根本上為維護我國海洋安全提供法律依據(jù)的《海洋基本法》。

21世紀是海洋世紀，世界主要沿海國都積極地以法律的形式鞏固和維護各自的海洋主張和權(quán)益，其中最全面立法就是制定一部綜合統(tǒng)籌的海洋基本法。從域外看，加拿大于 1997 年制定《加拿大海洋法》，通過國內(nèi)立法的形式將《海洋法公約》賦予沿海國的權(quán)利具體化，為本國的海洋權(quán)益維護提供法律支撐。英國于 2009 年頒布了《英國海洋法》，這是一部長達上百個條款的綜合性海洋基本法律。周邊海洋鄰國日本和越南也先后通過了海洋基本法，為統(tǒng)領(lǐng)其海洋事業(yè)發(fā)展提供全面的法治保障。其中，日本依據(jù)其基本法每5年更新一版海洋行動計劃，以確保海洋基本法的各項制度得以實施。

黨的十八大、十九大報告均對建設(shè)海洋強國作出戰(zhàn)略部署。加快建設(shè)海洋強國既是全面建成中國特色社會主義現(xiàn)代化強國奮斗目標的重要組成部分，也是中華民族實現(xiàn)偉大復(fù)興中國夢的重要標志。加快建設(shè)海洋強國是國家戰(zhàn)略，是國家治理體系和治理能力在海洋領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。但在海洋法治層面，至今尚未能將此戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為法律形式，未能實現(xiàn)海洋國家戰(zhàn)略的法治化并制定《海洋基本法》。在海洋戰(zhàn)略領(lǐng)域，我國長期以來多以政策性文件代替立法，先后制定實施了《中國海洋 21 世紀議程》《全國海洋開發(fā)規(guī)劃》《全國海洋功能區(qū)劃》《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》等規(guī)劃性文件，但這些政策性文件由于不具有法律效力，無法起到國家戰(zhàn)略應(yīng)有的對國家社會整體運行的指導(dǎo)功能。鑒于此，亟需出臺《海洋基本法》，從根本上破解海洋戰(zhàn)略實施無法可依的局面。

（二）嚴格執(zhí)法層面，部分重要海洋立法缺乏可操作性。通過法治的方式維護國家海洋安全是必然選擇，執(zhí)法必嚴則是根本要求。1982年簽署、1994年生效的《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《公約》）是世界各國經(jīng)過長達十年談判的成果，是各方利益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結(jié)果，對各國在世界海洋里擁有的權(quán)利和義務(wù)既有明確的規(guī)定，是各國海洋立法和海洋執(zhí)法的國際法重要依據(jù)。根據(jù)我國法律規(guī)定和實踐，需將《公約》所規(guī)定國際法原則和各項制度通過國內(nèi)立法方式轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法治。我國《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》的主要內(nèi)容就是將《公約》賦予沿海國的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。但是，從這兩部法律的內(nèi)容看，主要是將《公約》相關(guān)制度及具體條款內(nèi)容移植過來，原則性強、權(quán)利宣示明確，但缺乏保障相關(guān)法律制度得以實施的具體措施和辦法。

《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第六條第2款規(guī)定：“外國軍用船舶進入中國領(lǐng)海，須經(jīng)中華人民共和國政府批準?！钡?992年2月25日該法頒布實施至今已30年，從未發(fā)布配套實施條例，沒有對外國軍用船舶進入中國領(lǐng)海報請中國政府批準的程序和手段作出明確規(guī)定，導(dǎo)致該條款在實踐中無法操作、無法貫徹實施。該條款的立法目的主要是對我國政治立場的重申，旨在加強對外國軍用船舶進入我國領(lǐng)海的管理，維護我國領(lǐng)土完整和領(lǐng)海安全。因此，該條款是宣示性條款而不是可操作性的實施條款。

《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第八條規(guī)定：“中華人民共和國主管機關(guān)有權(quán)在專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)周圍設(shè)置安全地帶，并可以在該地帶采取適當措施，確保航行安全以及人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的安全?！弊?998年6月26日該法頒布實施至今已24年，卻從未發(fā)布配套實施條例，沒有明確國務(wù)院哪個政府部門是該事項的主管機關(guān)，也沒有進一步規(guī)定設(shè)置安全地帶的相關(guān)程序和具體操作規(guī)范要求等。該條款照抄了《公約》的原文，只完成了將國際法轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的步驟，但之后并未予以細化配套立法，導(dǎo)致該條款不具有可操作性。事實上，這個條款若能得以實施，對于維護我國海上油氣勘探平臺等設(shè)施免受他國非法侵擾，維護我國海洋權(quán)益和海洋安全具有十分重要的現(xiàn)實意義。此外，我國海上風電發(fā)展迅速，已經(jīng)有企業(yè)提出擬到我國專屬經(jīng)濟區(qū)建設(shè)海上風電機，但由于該條款至今無細化規(guī)定，不知該按照什么程序向哪個主管機關(guān)提交相關(guān)申請材料，不利于海洋可再生能源的開發(fā)利用。

（三）公正司法層面，缺乏運用國際法治手段積極維護我國海洋權(quán)益的能力。和平解決國際爭端是處理當代國際關(guān)系的國際法基本原則。在《聯(lián)合國憲章》《公約》以及各國海洋立法中，各國均承諾應(yīng)通過政治外交和法律等和平手段解決國家間海洋爭端。從國際實踐看，積極司法，通過各種法律途徑解決海洋權(quán)益糾紛，是許多沿海國家（包括西方海洋強國、許多發(fā)展中小國以及我國周邊海洋鄰國）常用的做法。積極司法也應(yīng)成為我國海洋法治的重要內(nèi)涵之一。對于我國與外國之間的海上糾紛，如對漁船漁民的抓扣等，要學會積極利用法律方式，依據(jù)《公約》和我國相關(guān)海洋法律所規(guī)定的各類爭端解決方式（包括國內(nèi)訴訟和國際訴訟，國內(nèi)仲裁和國際仲裁，以及調(diào)解等手段）進行處理和解決。對于我國與鄰國之間島嶼及海洋權(quán)益爭端，則應(yīng)依據(jù)現(xiàn)實情況，通過采取加強民事活動、行政管理與執(zhí)法、司法管轄與審判、軍事存在與威懾等綜合手段，強化我國在海洋爭議區(qū)域的主權(quán)和管轄權(quán)，為未來爭端的解決不斷積累對于我國有利的態(tài)勢和證據(jù)。對于嚴重侵害我國海洋權(quán)益的國內(nèi)外個人、企業(yè)和組織，除了依法給予行政處罰之外，還要引入訴訟機制，在海洋權(quán)益法律保護領(lǐng)域中增加公益訴訟，追究損害國家海洋權(quán)益的單位和個人的法律責任。

從目前看，我國處理海洋糾紛和海洋權(quán)益爭端的途徑和手段還比較單一，側(cè)重在傳統(tǒng)的政治外交和海上執(zhí)法等方面，積極司法、涉外法治的意識和能力均嚴重不足。

（四）全民守法層面，國民海洋意識仍顯薄弱。提高全民特別是“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部和主管機關(guān)的海洋意識是倡導(dǎo)和實現(xiàn)全民守法、加快建設(shè)海洋強國的必備條件。當前，中國經(jīng)濟已發(fā)展成為高度依賴海洋的開放型經(jīng)濟，對海洋資源、空間的依賴程度大幅提高，在管轄海域外的海洋權(quán)益也需要不斷加以維護和拓展。這些都需要通過海洋法治來規(guī)范和協(xié)調(diào)。但我國國民海洋意識仍較薄弱，很多人只有“陸地國土”概念而沒有“海洋國土”概念，只有“島嶼爭端”概念而對海洋權(quán)益和海洋重要性的認識并不全面;對海洋法治的認知就更為有限。在統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和百年來有之大變局的重要歷史關(guān)頭，迫切需要全民族樹立海洋戰(zhàn)略意識，從戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌推動海洋事業(yè)的全面發(fā)展，最終實現(xiàn)建設(shè)海洋強國的戰(zhàn)略目標。

四、提升我國海洋安全法治水平的路徑

全球海洋治理進入一個新的歷史時期，大趨勢是對話與合作。從周邊海洋看，主旋律仍將是斗爭與合作并存的變奏曲。從國內(nèi)需求看，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興歷史進程關(guān)鍵期，也是加快建設(shè)海洋強國關(guān)鍵期，亟需采取必要措施，快速提升維護國家海洋安全能力、推動海洋法治建設(shè)、提升維護國家海洋安全的法治化水平。

（一）統(tǒng)籌謀劃國家海洋法治發(fā)展戰(zhàn)略。歷史是最好的教科書，也是最好的清醒劑?；仡欀袊泻o防、海洋弱致國弱、遭受西方列強踐踏主權(quán)和司法權(quán)的歷史，面對百年未有之大變局，著眼于中華民族偉大復(fù)興的光明前景，我們更深切地感受到維護國家海洋安全、加強海洋法治，可為加快建設(shè)海洋強國提供強有力的法治保障。百年未有之大變局是整個人類社會正在經(jīng)歷的一場深刻的變革，在這一變革中，中國的發(fā)展深刻地影響著世界，同時中國的發(fā)展也離不開世界。毫無疑問，海洋作為連接全球的血脈，作為國與國之間、地區(qū)與地區(qū)之間的連接體，將始終貫穿貫通這一變革?！胺叛郜F(xiàn)代世界，除了極少數(shù)例外，絕大多數(shù)國家之間都存在領(lǐng)土、領(lǐng)海方面的爭議。有爭議是常態(tài)，解決爭議不可能一勞永逸，更不可能一攬子式全部解決?！薄?〕而海洋法治作為一種法治形態(tài)，是國際法治和“法治中國”建設(shè)的重要組成部分，是解決各種海洋糾紛、實現(xiàn)海洋持久和平的根本之道。習近平法治思想作為中國特色社會主義法治建設(shè)和中國特色社會主義法治體系的思想結(jié)晶，以寬廣的世界眼光和國際視野，以對人類總體命運的深切關(guān)懷，統(tǒng)籌國際法治和國內(nèi)法治謀劃全面依法治國，為處于百年未有之大變局戰(zhàn)略前沿的海洋法治建設(shè)提供了根本遵循。深入貫徹習近平法治思想特別是關(guān)于海洋法治建設(shè)的思想，謀劃和推動海洋法治建設(shè)才能行穩(wěn)致遠。

其一，牢固樹立海洋法治意識。站在百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局的高度看，海洋法治建設(shè)作為全面依法治國和“法治中國”建設(shè)的有機組成部分，不僅對法治建設(shè)本身具有直接影響，而且對國家總體安全具有直接影響。法治意識是法治建設(shè)深層的思想基礎(chǔ)，但回到現(xiàn)實中，在立法、司法、守法、執(zhí)法和普法的各個層面，在各級各部門的法治思維和法治方式中，都不同程度存在著海洋法治意識不強的問題。海洋法治要切實肩負起應(yīng)對百年未有之大變局、凝聚中國智慧和中國價值、維護國際法治秩序、保障國家總體安全、引領(lǐng)和推動全球治理變革的時代使命，必須深刻把握習近平法治思想和總體國家安全觀內(nèi)含的海洋法治思想，站在法治戰(zhàn)略高度認真對待和統(tǒng)籌規(guī)劃海洋法治建設(shè)，在立法、司法、執(zhí)法、守法和法治思維與法治方式的各個環(huán)節(jié)，全面系統(tǒng)地植入海洋法治意識，為補齊全面依法治國海洋法治的短板奠定思想基礎(chǔ)。

其二，加快海洋法治建設(shè)的戰(zhàn)略布局。習近平強調(diào)要“堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治”。涉外海洋法治作為我國涉外法治建設(shè)的重要內(nèi)容，既涉及涉外海洋立法，也涉及國內(nèi)適用國際條約;既面臨被他國提起海洋爭端國際訴訟和仲裁的風險，也有我國起訴他國的機遇和可能;涉外海洋法治既是一個國際法律問題，更是國際政治的重要內(nèi)容。為此，要在全面依法治國的戰(zhàn)略布局中謀劃海洋法治建設(shè)，在“法治中國”建設(shè)總體規(guī)劃中統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治，在法治國家、法治政府、法治社會、法治軍隊的各個領(lǐng)域，系統(tǒng)地而不是零碎地、全面地而不是局部地植入海洋法治的內(nèi)容。要著力加強海洋法治能力建設(shè)，把海洋法治能力建設(shè)作為國家治理體系和治理能力建設(shè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，在國家層面要有海洋法治能力建設(shè)的規(guī)劃，在沿海地區(qū)各級各部門，要建立健全針對涉及海洋法治的黨政機關(guān)、工作部門、專業(yè)機構(gòu)的考核評價機制。在普法規(guī)劃上，一方面要發(fā)揮憲法的統(tǒng)領(lǐng)作用，強化海洋法治在憲法教育中的權(quán)重。另一方面，要把海洋法治置于同生態(tài)法、民商法、經(jīng)濟法等高度來對待，在全體國民心中樹立海洋法治極端重要性這一意識。

（二）進一步完善海洋法律體系。科學完善的海洋法律體系是海洋法治建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。目前我國海洋法律體系雖然已基本形成，但離科學立法的要求尚有距離，與海洋強國的戰(zhàn)略要求也不相稱。具體來說，我國的海洋法律體系至少還有以下三個方面需要完善：

其一，不斷完善法律體系，填補涉海法律的空白。建議加快立法進度，特別是盡快出臺那些早已納入相關(guān)立法計劃卻遲遲未能出臺的涉海法律，包括《海洋基本法》《海岸帶保護與管理法》《南極活動管理法》等，并考慮啟動《海洋經(jīng)濟與科技促進法》的立法調(diào)研。在黨的十八大、十九大報告已確立加快建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略的背景下，須舉全國之力予以貫徹落實。而只有以法治為依托，盡快制定和實施《海洋基本法》，建立健全相關(guān)法律體系，才能為加快建設(shè)海洋強國提供有力的法治保障。當前我國社會經(jīng)濟發(fā)展進入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，沿海地區(qū)將繼續(xù)發(fā)揮重要引領(lǐng)作用，也將承載更大的環(huán)境與資源壓力，制定“海岸帶保護與管理法”和“海洋經(jīng)濟與科技促進法”等將為實施陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略、落實新理念、構(gòu)建新格局保駕護航。此外，盡快出臺有關(guān)南極立法，既是履行《南極條約》的國際義務(wù)，也是對我國越來越多的赴南極活動進行依法管理。

其二，盡快修訂已不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)。例如，修訂《海洋環(huán)境保護法》，將其名稱修改為《海洋生態(tài)與環(huán)境保護法》，內(nèi)容上作大幅度的增加和修訂。黨的十八大以來關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的許多戰(zhàn)略部署和新理念，以及2017年機構(gòu)改革相關(guān)部門職責調(diào)整等都應(yīng)及時在新修訂的法律中得到體現(xiàn)。國務(wù)院于1996年發(fā)布的《涉外海洋科學研究管理規(guī)定》只對外國人來我國管轄海域開展海洋科學研究活動進行管理，但未對我國船舶和人員赴外國管轄海域從事海洋科學研究活動作任何規(guī)定。近年來，我國涉?？蒲袡C構(gòu)和高校越來越多需赴外國管轄海域進行海洋科學研究調(diào)查，因無相關(guān)法律規(guī)定和管理，易發(fā)生外交事件。同時，隨著海洋科技快速發(fā)展，智能化的海洋科學調(diào)查設(shè)備和裝備也越來越多地投入海試和應(yīng)用，易引發(fā)新的糾紛，因此需盡快修訂該規(guī)定。

其三，盡快出臺相關(guān)法律的實施細則或?qū)嵤l例，為嚴格執(zhí)法提供保證。例如，《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》中關(guān)于外國軍艦無害通過領(lǐng)海問題，為運輸?；坊蛴卸居泻ξ镔|(zhì)的船舶制定分道航行制度;《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》關(guān)于人工島嶼、設(shè)施和構(gòu)筑物設(shè)置安全區(qū)問題等。

（三）加強涉外海洋法治能力建設(shè)。從百年未有之大變局的視角看，國與國之間競爭的主要內(nèi)容之一是規(guī)則之爭。誰能在國際新制度、新規(guī)則的制定中占據(jù)有利位置，誰就能贏得更多的制度性權(quán)利和未來發(fā)展的主動權(quán)。當前，全球海洋治理進入一個新的歷史時期，大趨勢是依靠越來越多的國際規(guī)則來協(xié)調(diào)各方利益，規(guī)范各方行為。從周邊海洋看，主旋律仍將是斗爭與合作并存的變奏曲，“法律戰(zhàn)”仍將是主要斗爭方式之一。黨的十九屆四中全會強調(diào)要“加強國際法研究和運用”，十九屆五中全會強調(diào)要“加強國際法運用”。加強涉外法治人才隊伍建設(shè)，增強涉外海洋法治能力，是貫徹落實習近平法治思想的重要舉措，也是建設(shè)現(xiàn)代化治理體系的重要任務(wù)。具體來說，至少在以下四個方面亟需加強：

其一，高度重視涉?！胺蓱?zhàn)”對我國的影響。在國際話語權(quán)方面，我國目前還處于比較弱勢的地位。2010年美國以“航行自由”為由挑起所謂的南海問題以來，不斷拋出諸如南海防空識別區(qū)等多個偽命題，特別是借助其鼓動菲律賓挑起的南海仲裁案，利用其操控的各類國際輿論平臺，掀起了一波又一波針對我國南海權(quán)利主張的“法律戰(zhàn)”和“輿論戰(zhàn)”，惡意歪曲我國在南海的權(quán)利主張，污蔑攻擊我國在南海行動的合法性。近年來，美國政府和國會每年都發(fā)布針對南海和東海的“聲明”“報告”，并煽動南海周邊國家采取各種行動，企圖逐漸做實裁決結(jié)果，對我國國家形象和南海權(quán)益造成了一定損害。建議設(shè)立高層級的涉外海洋法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉外法治和南?！拜浾搼?zhàn)”“法律戰(zhàn)”應(yīng)對等工作，以及組織編制涉外法治人才培養(yǎng)規(guī)劃等。

其二，亟需培養(yǎng)一大批涉外法治人才隊伍。從底線思維出發(fā)，我國面臨周邊海洋爭端再次被提起國際訴訟或仲裁的可能。從長計議，我國亟需大批既有可靠的政治素質(zhì)又有深厚專業(yè)知識，還有豐富臨場經(jīng)驗、具有實戰(zhàn)能力的專業(yè)人才隊伍。從專業(yè)領(lǐng)域的要求看，涉及國際法、海洋法、南海和東海歷史、國際政治以及翻譯等多個學科。為了能在短時期內(nèi)有效應(yīng)對我國參加國際海洋訴訟實戰(zhàn)經(jīng)驗不足的“卡脖子”問題，應(yīng)設(shè)立國家應(yīng)對海洋國際訴訟專項，開展應(yīng)急式、補救式的“國家隊”建設(shè)，針對周邊海域爭端，加緊逐一開展實戰(zhàn)演練和研究，并提出應(yīng)對預(yù)案。

其三，進一步創(chuàng)新政策助推涉外海洋法治交流與合作。一是修改相關(guān)政策和管理措施，為促進涉外海洋法治的交流與合作提供良好的政策環(huán)境。二是出臺創(chuàng)新政策，為鼓勵和支持引進“外腦”（國外知名海洋法專家）提供良好的政策環(huán)境和可操作性制度，充分發(fā)揮外國專家的國際影響力，快速補齊我國在海洋法領(lǐng)域嚴重欠缺的國際影響力“短板”，打破目前基本上由美國掌控的針對我國的涉?！拜浾搼?zhàn)”“法律戰(zhàn)”局面。三是出臺政策，支持相關(guān)部門開展指定性國際捐贈，使我國年輕專業(yè)人員可短平快獲得國外實踐機會。例如，原國家海洋局以指定捐贈方式，派年輕人去國際涉海組織和機構(gòu)工作和實習，這是一舉多得、合作共贏的實踐經(jīng)驗，既幫助相關(guān)國際組織解決人員和經(jīng)費不足的困難，又使我國年輕人得到學習國際經(jīng)驗、積累國際人脈的機會。這也是日本等國的成功經(jīng)驗，可以快速地培養(yǎng)國際型人才。

其四，加強相關(guān)部門外派工作人員的國際法和海洋法培訓(xùn)。在外交和軍事等涉海部門外派干部行前培訓(xùn)內(nèi)容里普遍增設(shè)國際法和海洋法課程，培養(yǎng)外派人員宣介中國海洋立場。

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責任編輯 楊在平