張永忠，高俊華＊，羅建強

（1.湖南省自然資源事務中心，湖南 長沙 410004）

我國自然資源執(zhí)法監(jiān)管可以追溯到1986年的國家土地管理局。三十多年來，執(zhí)法監(jiān)管對象和內容發(fā)生了重大調整，其方式也經歷了從常規(guī)手段到借助衛(wèi)片等科技手段的飛速發(fā)展。新一輪機構改革，中央和地方各級人民政府賦予了自然資源部門新的職能職責。2020年，在全國年度和季度衛(wèi)片執(zhí)法的基礎上，湖南省率先提出要在全省構建自然資源違法行為的“月發(fā)現(xiàn)、月制止、月處置”工作機制，緊扣“兩統(tǒng)一”職責，強化責任，主動作為，嚴肅查處整改違法違規(guī)行為，全面規(guī)范自然資源管理與利用秩序。

“月發(fā)現(xiàn)”是建立健全該項工作機制的前提和關鍵，需要進一步改進監(jiān)測方式，完善監(jiān)測體系，加大監(jiān)測頻次，縮短工作周期才得以實現(xiàn)。王琰[1]首次將無人機航攝應用于土地執(zhí)法監(jiān)察，在小范圍和重點地區(qū)發(fā)揮了有效作用；2011年我國開展國土資源執(zhí)法視頻監(jiān)控網建設試點工作，在一定程度上解決了違法行為易發(fā)區(qū)的“巡查難，取證難”問題。近年來“天-空-地”一體化監(jiān)測已成功應用于一些地區(qū)的礦山監(jiān)測和地質災害預警中[2-3]，無錫也構建了國土資源“三位一體”監(jiān)察模式[4]?！霸轮浦埂焙汀霸绿幹谩睉詮姶蟮男畔⑵脚_和完善的網絡系統(tǒng)為支撐。目前湖南省廣泛應用的各類系統(tǒng)僅解決了違法現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)后的部分問題，沒有日常監(jiān)管等功能，相互之間也缺乏有效的關聯(lián)和對比分析。京、滬、津、桂、黔、藏、滇等省份已實現(xiàn)省級國土資源信息化，有的應用于執(zhí)法監(jiān)管，取得了良好的成效[5-8]。貴州、長沙、泰安等地建立多級行政信息共享和聯(lián)動機制，促進了違法、違規(guī)現(xiàn)象的快速制止，減少了漏報、瞞報問題[6，9，10]。

湖南省地處我國南方多云霧地區(qū)，當前國內外光學衛(wèi)星數(shù)據受天氣影響，并不能在月度內實現(xiàn)湖南全境所有自然資源變化地塊的完全監(jiān)測，即有效覆蓋周期難以達到每月一次的需求，并且湖南省開展建立全省多級聯(lián)動的自然資源違法案件快速反應和處置機制的相關研究尚在起步階段。本文擬構建以月度為周期的基于“天-空-地-人”一體化監(jiān)測體系的自然資源執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)，提出初步的思路和設想，為湖南省建立“月發(fā)現(xiàn)、月制止、月處置”工作機制提供參考。

1 “一體化”監(jiān)測體系

1.1 常用監(jiān)測方式

1）人工監(jiān)督，迄今都很有必要的執(zhí)法監(jiān)管手段之一。優(yōu)點：具有時效性，能當場發(fā)現(xiàn)，當場制止，并及時查處和整改；能發(fā)現(xiàn)其他遠程技術無法發(fā)現(xiàn)的問題。缺點：受人力資源、交通工具和地形地理因素等影響較大，不能全天候、全方位巡查，尤其是偏遠山區(qū)自然資源違法行為更具有隱蔽性；紙質化巡查填表，相機拍照，操作復雜，內業(yè)整理量大，效率較

低[11]。

2）衛(wèi)片執(zhí)法檢查，真正意義上做到了全覆蓋。優(yōu)點：能反映出變化地塊的面積、地類、變化時間等信息，對自然資源違法行為的判定、查處能提供有力的證據。缺點：受衛(wèi)星數(shù)量、成像技術、運行軌道、云霧霾天氣等影響，衛(wèi)片數(shù)據獲取時效性亟待提高；衛(wèi)片只能反映某監(jiān)測對象的前后時相節(jié)點的信息，不能反映節(jié)點間的事物變化過程。

3）視頻網絡監(jiān)控，近些年運用科技手段之一。優(yōu)點：受天氣變化影響小，可替代人工晝夜堅守，具有實時、直觀、不間斷等特點，也可解決自然資源違法行為調查取證難的問題[12]。缺點：圖像對比功能不夠完善，布局存在較大盲區(qū)[13]，有效覆蓋面低，維護成本較高，尤其是湖南省屬多高山、丘陵地區(qū)，實際有效監(jiān)控范圍會縮小。

4）無人機航攝，相比衛(wèi)星遙感有其獨特的優(yōu)勢。優(yōu)點：解決了衛(wèi)片技術受制于云霧霾天氣影響和時間滯后問題，解決了地面監(jiān)控和人工巡查方式受制于地形地貌和交通條件問題，操作相對簡單，靈活方便，日常使用和維護成本較低[14]。缺點：機身輕，飛行穩(wěn)定性差；像幅小，覆蓋面不廣；續(xù)航時間短；數(shù)據處理難度較大[15]；受航空機構管制。

1.2 構建監(jiān)測體系

鑒于衛(wèi)星遙感數(shù)據的經濟性、圖像表現(xiàn)形式的直觀性和標準性，雷達成像不受云霧霾限制的特殊性，湖南省“天-空-地-人”一體化月度監(jiān)測體系擬以光學和雷達衛(wèi)星數(shù)據為主體，其他數(shù)據為補充，為全省提供每個月的疑似違法線索和現(xiàn)場證據。月度監(jiān)測體系的構建可充分做到“全域覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法督察、社會監(jiān)督”。

1）衛(wèi)星圖像為主要數(shù)據源。雷達與光學衛(wèi)星數(shù)據當月同步傳輸，在光學衛(wèi)星數(shù)據未有效覆蓋的地區(qū)，立即啟動雷達衛(wèi)星數(shù)據生產處理和地物變化信息提取。當前可用雷達衛(wèi)星及主要性能參數(shù)見表1，可編程實現(xiàn)0.5～500 m分辨率雷達成像，本文擬編程3 m雷達成像，并采用三時相同軌復合方法按時間先后順序分別賦以紅、綠、藍色合成真彩色圖像[16]，以滿足自然資源利用變化監(jiān)測的需要。雷達衛(wèi)星理論上可實現(xiàn)每月覆蓋湖南省一次，根據其重訪周期和運行軌道，可每月分區(qū)域、多批次獲取數(shù)據，并提供變化圖斑信息。

表1 雷達衛(wèi)星每月覆蓋湖南省時間窗口一覽表

2）無人機航攝作應急補充。衛(wèi)星數(shù)據理論上可實現(xiàn)每月有效覆蓋湖南省全境一次，但也存在特殊時期不按正常軌道重訪的情況，就需要借助無人機航攝等應急手段補充獲取地物影像?？紤]到經濟成本、方便攜帶、操作簡便、抗風性能和續(xù)航能力等特性，中、小型固定翼無人機更適合較大面積的航攝任務。以中海達iFly V10智能航攝系統(tǒng)為例，其數(shù)據獲取能力見表2，每日最大可作業(yè)面積為120 km2

表2 中海達iFly V10無人機作業(yè)效率統(tǒng)計表

3）視頻網絡監(jiān)控部署重點區(qū)。選址建議：參照天津“五邊”原則；分析歷年自然資源違法案件數(shù)據，篩選違法行為易發(fā)區(qū)、高風險區(qū)；危險區(qū)或大型礦區(qū)，人工調查難、取證難地區(qū)。視頻網絡監(jiān)控系統(tǒng)通過先進無線網絡環(huán)境將地物變化信息實時地傳輸給自然資源執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)進行比照分析，直觀監(jiān)視和記錄現(xiàn)場實時情況，為違法行為的發(fā)現(xiàn)和查處提供第一手證據資料。網絡視頻攝像頭的架設，利用現(xiàn)有基站可實時監(jiān)視方圓5 km范圍，自建鐵桿架可實時監(jiān)視方圓2 km范圍[17]。實地基站或鐵桿分布及數(shù)量根據重點區(qū)范圍進行合理布設。

4）人工監(jiān)督實現(xiàn)科技信息化。執(zhí)法隊員借助手持智能移動終端和先進無線網絡環(huán)境，連接自然資源執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)全省信息實時共享。系統(tǒng)具有在線規(guī)劃路線、導航定位、查詢分析、信息采集、監(jiān)督考核等特點，從技術層面實現(xiàn)無紙化巡查，解決省、市、縣和鄉(xiāng)4個層級的巡查信息快速傳遞與交換問題。社會監(jiān)督可把時間、空間、媒介和社會各類人員有效結合起來，建立健全監(jiān)督機制，進一步開發(fā)完善12336自然資源違法案件電話、網絡、微信和新媒體等綜合舉報平臺，嵌入執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)違法線索快速化采集和標準化入庫。

2 “一盤棋”執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)

自然資源“一盤棋”執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)是一個集中管理、安全規(guī)范、充分共享、全面服務的中樞管理系統(tǒng)。2020年湖南省啟動了“自然資源與國土空間治理基礎能力建設”，構建自然資源信息化綜合管理平臺，建立統(tǒng)一、高效的基礎保障體系，組建安全、暢通的省-市-縣立體監(jiān)管網絡，統(tǒng)籌建設國土空間規(guī)劃、測繪地理信息、自然資源資產、土地資源、地質礦產和辦公政務的6大業(yè)務應用系統(tǒng)。通過“一盤棋”系統(tǒng)在線查詢、跟蹤和警示，上下級之間、同級之間及時發(fā)現(xiàn)自然資源違法行為的遺漏情況、違法案件的查處不到位或整改不力情況，加強對重大違法案件和責任主體的督察督辦，促進違法行為的“月制止”和“月處置”。

2.1 系統(tǒng)功能

1）信息標準化采集。采用統(tǒng)一高程基準和坐標系統(tǒng)進行配準遙感數(shù)據，與“一盤棋”系統(tǒng)基礎體系相符，以配準后正射影像提取自然資源動態(tài)變化信息。通過視頻網絡監(jiān)控和人工監(jiān)督獲取的錄像、錄音、照片和文字等疑似信息，利用智能識別和人工處理的方式，以標準化格式落到地圖上。將不同來源的疑似信息，以一張圖和一張表的形式予以呈現(xiàn)并附帶屬性，供查詢和比對。

2）紅線分析。紅線分析，即對標準化采集的疑似信息圖斑與執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)的相關數(shù)據層進行空間疊加，分析產生圖斑合法合規(guī)性判定的過程，可反映出該圖斑是否符合規(guī)劃、是否辦理了審批手續(xù)等。

3）調查取證。對疑似違法圖斑快速現(xiàn)場調查取證，調查人員通過手持智能移動終端，依據線索，迅速定位違法現(xiàn)場，進行精確測量和調繪，收集問詢筆錄和相關復印資料，獲取錄像、錄音和照片等現(xiàn)場證據，并在線訪問執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)，實時更新圖斑的圖形和屬性信息，上傳證據資料，確認其違法主體、類型、違法事實、位置和規(guī)模等內容。

4）遠程指揮和會商。以“一盤棋”系統(tǒng)為中樞，利用先進互聯(lián)網技術，結合視頻監(jiān)控網絡、手持智能移動終端，形成“省-市-縣-鄉(xiāng)”四級網絡實時信息通報、數(shù)據采集和傳輸，快速會商處置方案，協(xié)商調動執(zhí)法資源，采取有效措施對違法行為予以制止和查處整改。日常工作中也可通過系統(tǒng)進行視頻會議，通報工作情況，開展業(yè)務交流，督辦重要案件，會商解決執(zhí)法過程中遇到的難點。

5）跟蹤監(jiān)督。違法案件處置實行屬地管理和審批權限管理的雙責任制度。該功能對違法行為的制止處置、立案處罰、執(zhí)行移送的全過程進行跟蹤監(jiān)督，對違反查處程序、降低處罰標準、不履行查處整改職責等的案件予以警示、通報或追究責任。致使自然人、法人或者其他組織的合法權益、公共利益和社會秩序遭受損害的，應當追究其責任。

6）查詢和統(tǒng)計分析。一鍵查詢：將違法案件相關關鍵字進行圖形、屬性互相關聯(lián)，通過搜索關鍵字組合一鍵生成所需信息內容，以列表或圖示形式予以呈現(xiàn)。數(shù)據統(tǒng)計：根據需要對數(shù)據進行分類統(tǒng)計，統(tǒng)計案件信息來源率、線索核實正確率、區(qū)域總量和各類型的單項、總量和單項的違法率、立案率、結案率和履職到位率。數(shù)據分析：分析自然資源開發(fā)利用強度、國土空間規(guī)劃管控程度、違法案件相關屬性、違法行為成因和苗頭性、傾向性問題、違法案件增減變化趨勢。

2.2 工作流程

由湖南省自然資源廳組織，各級、各相關單位和部門參與實施，直屬單位提供技術支撐，包括3個階段、4個內容。

1）獲取疑似違法信息。湖南省第二測繪院（以下簡稱二院）每月1日至10日收集、獲取上月1日至上月底的各渠道來源的數(shù)據信息和違法線索，采取自動化信息提取、智能識別或人機交互方式，提取自然資源動態(tài)變化監(jiān)測圖斑，對疑似信息進行標準化采集入庫，向省自然資源事務中心（以下簡稱事務中心）移交數(shù)據清單。省基礎地理信息中心（以下簡稱信息中心）負責綜合信息平臺的網絡安全和軟硬件設施維護，負責本月之前發(fā)生變化的基礎數(shù)據、專業(yè)數(shù)據和管理資料的實時更新。

2）核實疑似違法圖斑。事務中心對疑似信息按屬地和規(guī)劃審批權限分類，派發(fā)給各地方自然資源部門。每月11日至20日，各地方自然資源對口業(yè)務管理處（科、股）室負責對疑似信息進行紅線分析，對問題圖斑開展現(xiàn)場核實，對確認的違法行為予以當場制止，將違法案件移交給同級執(zhí)法部門。執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所負責對無規(guī)劃、無審批的疑似圖斑進行現(xiàn)場核實，必要情況下可參與有規(guī)劃或審批圖斑的現(xiàn)場核實。所有紅線分析結果和核實信息資料均在執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)實時共享和交換，工作過程手續(xù)及時在線辦理。事務中心服務于數(shù)據、資料的真實性、完整性和規(guī)范性審核。

3）制止與處置違法行為。每月21日至月底，各地方自然資源部門對確認的權責范圍內的違法行為予以及時制止，必要時可報告同級人民政府，聯(lián)合其他有權部門共同制止。核查結束后形成報告，載明案件情況，提出處置建議；作出案件處置決定，即立案處理或非立案處理。事務中心協(xié)助統(tǒng)計分析月度違法案件相關數(shù)據，省自然資源廳對違法案件總量或單項形勢比較嚴峻的地區(qū)予以警示、亮燈。

4）跟蹤監(jiān)督違法案件。違法案件的執(zhí)法程序均在系統(tǒng)中同步操作辦理，并上傳必要的佐證材料。上級自然資源部門、同級有權單位、自然資源部門對口業(yè)務管理處（科、股）室對所轄下的違法案件進行全程跟蹤監(jiān)督。各級自然資源部門對所轄下的重大違法案件公開通報并接受社會監(jiān)督；自然資源對口業(yè)務管理處（科、股）室將違法案件無縫對接于規(guī)劃、審批全過程。上級人民政府和有權部門發(fā)現(xiàn)所轄地方人民政府對自然資源違法行為不制止、不組織查處的，對違法問題隱瞞不報、壓案不查的，致使違法案件造成嚴重后果的，應當追究地方人民政府負責人的責任。

3 應用實踐

2020年，湖南省自然資源廳利用機構改革契機對內部資源進行了整合，由調查監(jiān)測處統(tǒng)一行使違法信息提取、調查核實和線索移交職責，另有4個督察執(zhí)法處室，行使違法違規(guī)行為的督察和執(zhí)法職責。直屬單位提供全方位技術支持和服務保障，二院提供全省遙感影像數(shù)據和變化圖斑提取服務，信息中心支持基礎地理信息及各大業(yè)務板塊數(shù)據資料的共建共享，事務中心服務于變化圖斑的核查、違法行為核實和違法案件督察執(zhí)法工作。

據統(tǒng)計，湖南省已基本實現(xiàn)0.5 m和1 m分辨率光學衛(wèi)星影像年度覆蓋；2 m分辨率光學衛(wèi)星影像季度覆蓋；光學影像+雷達影像+無人機航攝+網絡視頻監(jiān)控數(shù)據月度覆蓋的高頻次全覆蓋格局，為自然資源違法行為的“早發(fā)現(xiàn)”提供了技術支撐。2020年全省共提取、核實疑似違法信息累計逾70 000條，有78個縣（市、區(qū)）連續(xù)3個月未發(fā)現(xiàn)違法圖斑，其中有22個縣（市、區(qū)）連續(xù)6個月未發(fā)現(xiàn)違法圖斑。以土地資源為例，全省違法用地數(shù)量同比下降60%，違法占用耕地面積同比下降80%；處置批而未供土地22.17萬畝，處置閑置土地17.07萬畝，批而未供與閑置土地處置率排名全國第一。

4 結語

本文提出了基于“天-空-地-人”一體化月度監(jiān)測體系的“一盤棋”執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)，探討了湖南省自然資源違法行為“月發(fā)現(xiàn)、月制止、月處置”的工作機制。實踐表明，工作機制為湖南省全面規(guī)范自然資源管理與利用秩序提供了積極的參考依據，取得了階段性的應用成效。