董 文,邱 實

（1.湖北省城市規(guī)劃設計研究院，湖北 武漢 430071；2.湖北省自然資源廳規(guī)劃處，湖北 武漢 430071）

1 背景與概況

1.1 新常態(tài)下發(fā)展理念和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型

十八大以來，中央提出了生態(tài)文明的目標，力圖改變高速、粗放、外延擴張的發(fā)展模式，落實科學發(fā)展觀，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，走全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展之路。

2018年4月，習近平總書記視察湖北，考察長江經(jīng)濟帶發(fā)展和經(jīng)濟運行情況，發(fā)表了重要講話，提出要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)，努力把長江經(jīng)濟帶建設成為生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟更協(xié)調(diào)、市場更統(tǒng)一、機制更科學的黃金經(jīng)濟帶，探索出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路子。堅持高質(zhì)量發(fā)展，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，全面做好生態(tài)修復、環(huán)境保護、綠色發(fā)展“三篇文章”，推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展。

1.2 湖北省推動城市建設高質(zhì)量發(fā)展的探索

為貫徹黨的十八大、十九大和“三篇文章”精神，探索一套適應湖北省城市建設綠色發(fā)展的新模式，新方法和新路徑。湖北省政府提出開展湖北省城市建設綠色發(fā)展三年行動，從我省城市建設階段性特征出發(fā)，以人民群眾對美好生活需要為導向，針對未來三年我省城市建設工作中要著力解決的突出問題，引導各地明確目標、突出重點、集中力量補齊城市建設綠色發(fā)展中的“短板”，推動解決城市建設綠色發(fā)展不平衡不充分的問題。

2017年底，湖北省人民政府下發(fā)了《湖北省城市建設綠色發(fā)展三年行動方案》（鄂政發(fā)〔2017〕67號）的通知，明確了湖北省城市建設綠色發(fā)展三年行動涉及的重點任務。受委托由湖北省城市規(guī)劃設計研究院研究編制《湖北省城市建設綠色發(fā)展三年行動考核辦法》，結(jié)合三年行動重點任務，制定具有導向性的考核指標體系，建立“一把尺子量到底、一個標準排名次”的考核制度，形成有針對性，可量化、可操作的驗收標準。并引導各地因地制宜，著力破解事關城市建設綠色發(fā)展的突出問題，推進城市建設轉(zhuǎn)型升級，綠色發(fā)展。

1.3 城市建設綠色發(fā)展考核指標體系研究制定的意義

《湖北省城市建設綠色發(fā)展三年行動方案》明確了工作內(nèi)容包含10項，分別是城市水環(huán)境治理、廢棄物處理處置、海綿城市和綜合管廊建設、綠色交通體系建設、提升園林綠地建設水平、公共廁所規(guī)劃建設、優(yōu)化公共文體等設施配套、智慧城市建設、城市特色風貌塑造、綠色建筑和裝配式建筑等。適應三年行動方案的要求，制定一套考核辦法，重點是研究創(chuàng)立一套適合湖北，全省層面可橫向比較的引導城市建設綠色發(fā)展的考核指標體系，使得城市建設綠色發(fā)展工作目標明確，易于理解和量化，也有助于城市管理決策部門了解當前城市建設所處的位置和差距。通過三年的共同行動，扎扎實實補上城市建設綠色發(fā)展短板，推動城市建設轉(zhuǎn)型升級，同時為其他地方的城市建設綠色發(fā)展工作提供經(jīng)驗與借鑒[4]。

2 國內(nèi)相關指標體系研究

通過資料的查找，目前在全國范圍內(nèi)尚無針對城市建設綠色發(fā)展的相關指標體系。已有的綠色發(fā)展指標體系是由國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局、環(huán)境保護部、中央組織部等部門制定印發(fā)《綠色發(fā)展指標體系》，針對的是全域空間的生態(tài)文明，涉及資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護、增長質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度等7個方面，共56項評價指標，采用綜合指數(shù)法測算生成綠色發(fā)展指數(shù)，衡量地方每年生態(tài)文明建設的動態(tài)進展，側(cè)重于工作引導[5]。

還有一類指標體系是各部委為城市評選工作而設立的應用型指標體系，如：國家衛(wèi)生城市標準、國家園林城市標準、國家宜居城市標準等，該類指標針對性較強，往往局限于評價城市單一特定屬性，不能綜合表征城市建設綠色發(fā)展的各個方面，可以作為此次指標選擇的參考和借鑒。

本次的指標體系研究重點是針對城市建設的綠色發(fā)展（目前國內(nèi)尚無相關指標體系研究），湖北省城市建設的綠色發(fā)展是以生態(tài)、和諧、持續(xù)、宜居為目標的城市更新和建設，著力破解事關城市建設綠色發(fā)展的突出問題，補上城市建設綠色發(fā)展中的“短板”，涉及城市建設的10個方面。

3 指標體系構(gòu)建思路與研究路徑

3.1 建立指標體系的總體思路

對城市建設綠色發(fā)展三年行動涉及的10項任務，增加工作方案與規(guī)劃編制，總計11個方面逐項制定可量化、可考核、可督查的考核指標體系，作為三年行動考核的驗收標準，為政府建立一套推進城市建設綠色發(fā)展的工作抓手?？己酥笜梭w系建立的目的是要引導城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，破解城市的突出問題。

結(jié)合目標導向，明確每項任務在未來三年工作要想達到的目標，確定工作的方向和要求，對應選擇合適的指標，凸顯工作的重點。結(jié)合現(xiàn)狀指標的情況，確定合理的分年度指標值和計分辦法，通過相關管理部門討論進一步修正和完善，再通過專家論證等“自上而下”與“自下而上”結(jié)合，最終確定合理的指標體系，正式發(fā)布。在逐步實施過程中，也可依據(jù)實際反饋情況進行微調(diào)和完善。

3.2 構(gòu)建原則

首先應緊扣省政府下發(fā)的行動方案，對接已經(jīng)出臺和明確的相關政策和文件要求。吸取湖北各地城市建設綠色發(fā)展實踐，特別是國家“城市雙修”試點城市潛江、荊門等地的工作經(jīng)驗進行制定。同時注重湖北東中西，大中小的城市差異，與管理建設實際緊密結(jié)合進行制定。指標的選擇上，要強調(diào)指標的精準性、代表性和有效性，同時要保證指標的統(tǒng)計和計算應該是方便的，可統(tǒng)計的。要注意數(shù)據(jù)的可獲得性和真實性，指標的設定要有利于工作推進，能夠橫向比較，達到工作目標。

4 指標體系建構(gòu)

4.1 貫穿生態(tài)優(yōu)先的理念

總分值為100分，11項工作，應依據(jù)輕重緩急、工作難易、權重不同、分值差異，對每項工作設置緊迫性系數(shù)和難度系數(shù)，最終確定每項工作的分值?；谏鷳B(tài)優(yōu)先的理念，設置緊迫性系數(shù)，明確哪些是急迫要解決的問題（老百姓反響強烈的，與民生緊密相關的，相對緊迫性系數(shù)值較高），哪些錦上添花的工作，要逐步開展，相對緊迫性系數(shù)分值略低。整體導向上貫穿生態(tài)修復理念，重視水環(huán)境治理、廢棄物的處置處理、園林綠地的建設，突出山、水、綠地、棕地的修復，這些項目的緊迫性系數(shù)相對較高。如表1所示。

表1 每項工作分值表

城市水環(huán)境的治理，對千湖之省的湖北來說，是三年內(nèi)工作的重點，緊迫性系數(shù)值就較高。同時水環(huán)境治理涉及的面廣，包含“五水共治”，分別是治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水，工作難度大，所以相對工作難度系數(shù)較高。公共廁所建設也是很重要的工作，但建設和改造都相對單純，難度系數(shù)相對較低。

4.2 分析工作重點

對于每項工作，先研究未來三年主要的工作方向和內(nèi)容，在此基礎上去選取和推敲考核指標，明確指標的約束性和預期性，提取約束性指標，凸顯工作重點和方向，如表2所示。

表2 綠色交通建設指標考核表

比如綠色交通建設工作指標選擇，需要涉及的工作內(nèi)容很多，而重點是3個方面：一是提倡“公交+慢行”出行模式；二是推行“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念；三是加快公共停車設施建設。重點從這3個角度入手去選擇考核指標。第一輪的指標選擇列出了9個指標，分別是應對第一個方面，選擇了公共交通線網(wǎng)密度（km/km2）、獨立路權自行車專用道路網(wǎng)密度（km/km2）、公共客運量年增長率（%）、公交站500 m半徑覆蓋率（%）、綠道年度建設量5個指標；應對第二個方面，選擇了道路路網(wǎng)密度（km/km2）指標；應對第3個方面，選擇了停車場建設任務完成率、新增與更換公共汽車中新能源車占比（%）、充電樁的配置率（%）3個指標[7]。雖然指標很全面，但從考核的角度來說，指標的統(tǒng)計和考核都不夠方便。在進一步的推敲中，選擇了公共交通分擔率、獨立路權自行車專用道路網(wǎng)密度（km/km2）這2個指標，突出“公交+慢行”的推進方向，保證了考核工作的有效性。對應第3個方面，衡量了指標的預期性和約束性，僅保留了停車場建設任務完成率這一項約束性指標。最終綠色交通建設工作選擇了4個指標，分別是道路路網(wǎng)密度（km/km2）、公共停車場建設任務完成率、公共交通分擔率、獨立路權自行車專用道路網(wǎng)密度（km/km2）4個指標，簡單、清晰，方便考核，又有利于工作的有效推進。

4.3 構(gòu)建分級考核體系

適應城市等級結(jié)構(gòu)差異，構(gòu)建分級考核體系，適應全省76個縣市的橫向比較。省級負責對17個市（州）、直管市和林區(qū)的考核工作，市（州）負責對所轄各縣（市）的考核工作。形成2套考核指標體系，分別為市州級和縣市級，在指標的選擇方面，大體基本是一致的，但市州級的要求更多、更高一點，最終版市州級設置了52個指標，縣市級設置了50個指標。另外在指標值的設定上，因地制宜，市州級和縣市級體現(xiàn)差別。

4.4 構(gòu)建比例得分體系

適應大中小不同規(guī)模，不同地形條件，不同的發(fā)展階段等城市差異，山地平原城市差異，試點非試點差異，細化考核指標。比如對于防災避險公園的面積，山地城市的面積要求就要比平原城市減半；垃圾分類收集覆蓋率，試點城市和非試點城市要求就有差別；公共交通分擔率，不同規(guī)模的城市指標要求也有差異。

同時適應城市基礎條件的不同，構(gòu)建比例得分體系。每項指標有進步就可以得分，未達標也可以按照推進工作的數(shù)量比例得分，保證了各地推進綠色發(fā)展工作的積極性。

4.5 形成梯級推進的指標體系

依據(jù)湖北省現(xiàn)狀不同指標的基礎值，確定每項指標2020年要達到的目標值，然后考慮三年的時間段，分解到三年，強調(diào)工作的逐年逐推進，合理設置形成梯級逐步推進的年度指標體系。

4.6 保證口徑的一致性

指標體系既能保證城市建設綠色發(fā)展工作的推進，體現(xiàn)工作實際，同時方便考核，指標要可統(tǒng)計量化，保證統(tǒng)計口徑的一致性。在考核指標表附頁增加了相關名詞的說明和部分指標的解釋，對各種指標的涵義、量化形式與計算方法等作出規(guī)范、說明和圖示，使各地能夠統(tǒng)一指標體系的統(tǒng)計，保證統(tǒng)計口徑的一致性[3]。

4.7 明確各項指標的責任部門

本次考核指標制定是生態(tài)文明和綠色發(fā)展大背景下，適應城市轉(zhuǎn)型發(fā)展需求的新類型設計任務的探索。在專業(yè)研究領域和實際管理工作之間架起橋梁，要制定清晰有效的考核指標，需要在專業(yè)研究領域和實際管理工作之間進行協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)化。

通過扎實的基礎研究并與地方管理部門的充分溝通，將考核辦法和地方實際管理工作緊密結(jié)合，提高指標體系的科學性和可操作性。指標制定過程中，多次征求市州住建部門的反饋意見，對意見進行歸納與解讀。同時考慮政府各職能部門的管理事權范圍，明確每項指標的責任部門，明確工作推進的責任單位[2]。

5 保障與完善考核工作的思考

5.1 配套完善工作機制

除了有明晰的考核指標，還需要配套的完善機制，通過一系列舉措，形成明確可行、有效實用的工作抓手，保證工作有效推進和實施。

明確考核方式，采取分年度考核的方式，半年督辦一次，年底考核排名?？己斯ぷ靼?個步驟：報送基礎資料、制定工作方案、開展專項督查、年終考核排名。明確省級層面十項工作的牽頭單位和責任單位，市縣層面強調(diào)各地結(jié)合實際，制定城市建設綠色發(fā)展三年行動的工作方案和年度實施方案，建立分年度的項目庫；明確各項工作的責任部門和工作要求、完成時限，保證有效實施。同時將考核排名與省級財政專項獎補資金掛鉤，與干部提拔掛鉤，提高地方積極性。提請省政府對推進不力，未完成年度目標任務的城市政府領導實施約談問責。

明確五項保障措施，一是健全推進機制。各級人民政府要成立工作專班，建立上下聯(lián)動的推進機制。二是加強業(yè)務指導，開展有針對性的教育培訓，推廣試點經(jīng)驗等。三是強化督辦考核。四是完善政策保障，省相關部門制定出臺相應的土地、財政、宣傳等支持性政策，為城市建設綠色發(fā)展項目設立綠色審批通道，加快推進項目實施。鼓勵各地采取政府與社會資本合作模式，引導社會資本進入城市建設的民生領域、綠色發(fā)展項目，最后是發(fā)動公眾積極參與。

5.2 完善考核指標基礎數(shù)據(jù)的統(tǒng)計

真實的基礎統(tǒng)計數(shù)據(jù)是建立考核指標體系的根本。各地對照考核標準開展自查評估，每年中期向省住建廳報送自查報告和各項指標的基礎數(shù)據(jù)，年底報送上年度指標完成情況。為保證數(shù)據(jù)的有效性和真實性，要求各地如實提供數(shù)據(jù)，積極配合開展考核工作。對于虛報瞞報數(shù)據(jù)、弄虛作假的，一經(jīng)查實，不列入排名，并全省通報批評。未來伴隨著空間規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺的建立，各項數(shù)據(jù)將會更加真實和易于統(tǒng)計。

5.3 建立考核指標年度評估平臺

結(jié)合各地馬上要建設的國土空間規(guī)劃平臺，建立和完善湖北省城市建設綠色發(fā)展年度評估平臺。對各地提供的數(shù)據(jù)進行平臺創(chuàng)建和更新維護，并形成湖北省城市綠色發(fā)展年度評估報告，依據(jù)評估結(jié)果對規(guī)劃目標指標體系的細節(jié)內(nèi)容進行適時微調(diào)。通過平臺的創(chuàng)建，逐步實現(xiàn)城市建設管理的有效性和精細化。近日，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《關于推動城鄉(xiāng)建設綠色發(fā)展的意見》，文件提出，到2035年城鄉(xiāng)建設全面實現(xiàn)綠色發(fā)展，碳減排水平快速提升，城市和鄉(xiāng)村品質(zhì)全面提升，人居環(huán)境更加美好。城鄉(xiāng)建設領域治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，美麗中國建設目標基本實現(xiàn)。綠色發(fā)展已經(jīng)成為未來城鄉(xiāng)建設的目標和方向，可見綠色發(fā)展的指標體系研究的前瞻性和有效性，隨著實踐工作的推進，指標體系還需不斷修正和完善，以適應發(fā)展變化的需求[1]。